Особенности бюджетного процесса в Пермском крае

Особенности бюджетного процесса в Пермском крае

Особенности бюджетного процесса в Пермском крае

Введение

Бюджетная система является одним из важнейших институтов государства. На протяжении тысячелетий его существования финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетный фонд, обеспечивают государственным, территориальным и местным органам власти выполнение возложенных на них функций.

В настоящее время значительно возрастает роль бюджетной системы при осуществлении государственного регулирования экономики. Она позволяет управлять экономическими и социальными процессами в интересах членов общества. От того, насколько эффективно формируется, утверждается и исполняется бюджет, от правильного использования налоговых поступлений зависит экономическое развитие предприятий и организаций, снижение социальной напряженности в стране. Это предопределяет место, которое бюджетная система занимает в экономике страны.

В последние годы российское законодательство развивалось в направлении совершенствования правовых основ бюджетной системы, а такой вопрос, как бюджетный процесс, до сих пор занимает одно из главных мест бюджетной политики. Несмотря на принятие значительного количества изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, направленных на реализацию порядка использования бюджетных средств, правоприменительная практика выявила недостатки, требующие совершенствования не только бюджетного, но и всего финансового законодательства с целью развития государственных финансов России.

Целью работы является исследование бюджетного процесса субъекта Российской Федерации на примере Пермского края.

Объектом исследования является Пермский край.

1. Сущность и назначение бюджета субъекта РФ

.1 Особенности бюджетной системы РФ

бюджетный пермский экономический край

Бюджетная система страны, в первую очередь, определяется действующим государственным устройством. В унитарных государствах бюджетная система имеет два уровня - государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. В федеративных же государствах, к которым относится и Россия, бюджетная система состоит из трех звеньев: государственный бюджет (или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства); бюджеты членов Федерации (субъектов Федерации); местные бюджеты.

Основой функционирования и развития бюджетной системы Российской Федерации выступает Бюджетный кодекс Российской Федерации, в котором бюджетная система определена как: «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». В каждом государстве в зависимости от бюджетной системы и принципов ее построения определяется его бюджетное устройство. Бюджетное устройство является ядром бюджетной политики, поскольку определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств.

Бюджетная система РФ, как система любого федеративного государства, состоит из бюджетов трех уровней (рис. 1.):

Рис. 1. Структура бюджетной системы Российской Федерации

1 первый уровень - федеральный бюджет Российской Федерации, через который осуществляется процесс распределения и перераспределения внутреннего валового продукта и созданного национального дохода страны между отраслями народного хозяйства, регионами и социальными слоями населения. На федеральный бюджет возложено финансирование общегосударственных органов власти и управления, мероприятий, связанных с обеспечением обороноспособности государства, развитием науки, подготовки высококвалифицированных специалистов. Средства федерального бюджета являются главным источником финансирования структурной перестройки экономики, конверсии предприятий военно-промышленного комплекса, развития перспективных направлений в сфере производства, пионерного освоения новых территориально-промышленных комплексов. Большую роль федеральный бюджет играет в поддержании и развитии искусства, культуры, средств массовой информации;

2 второй уровень - региональные бюджеты субъектов Российской Федерации (к ним относятся республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые и областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга). Региональные бюджеты - центральное звено территориальных бюджетов. Они предназначены для финансового обеспечения задач, возложенных на государственные органы управления субъекта Российской Федерации. Региональные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Через региональные бюджеты государство активно проводит экономическую политику. На основе предоставления региональным органам власти средств для увеличения их бюджетов осуществляется финансирование промышленности, сельского хозяйства, строительства и содержания дорог, охраны окружающей среды.

С помощью региональных бюджетов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатывается региональные программы, финансируемые из региональных бюджетов;

3 третий уровень - местные бюджеты (районные бюджеты сельских районов, городские бюджеты городов (кроме Москвы и Санкт-Петербурга), районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов). Местные бюджеты - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь, местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения. Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач - в первую очередь, в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

Бюджетная система Российской Федерации чрезвычайно сложна, как сложны и все ее составляющие: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты. Федеральный бюджет балансирует доходы и расходы государства в целом, осуществляет необходимое перераспределение доходов между социальными группами, между регионами. Территориальные же бюджеты способствуют осуществлению конкретных программ на местах. И то, и другое жизненно важно для функционирования экономики страны и успешного ее развития.

Итак, бюджеты субъектов Российской Федерации входят во второй уровень бюджетной системы РФ. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.

.2 Правовые основы бюджетного процесса РФ

Законодательная база осуществления бюджетного процесса в РФ строится с учетом федеративного устройства государства.

Бюджетный процесс в России регулируют более двадцати нормативных актов, многие положения которых неадекватно отражают характер реальных противоречивых процессов в экономике России и в отдельных ее регионах. Данное обстоятельство определяет исключительные трудности процесса формирования и исполнения бюджетов различных уровней.

Важнейшим источником правого регулирования процесса формирования и исполнения бюджета является Конституция РФ. Конституция - это основной закон государства, который выражает волю народа и закрепляет в интересах каждого из нас важнейшие начала общественного строя и государственной организации страны, это основной правовой акт, который стоит на первом месте в законодательстве страны и обладает всеми чертами, которые присущи закону. Все конституции, уставы и законы субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам.

Действующая в настоящее время Конституция РФ была принята 12 декабря 1993 года всенародным голосованием и вступила в силу с момента опубликования результатов голосования - 25 декабря 1993 года. В ней закреплено федеративное устройство нашего государства, которое основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, в том числе в области бюджета. Каждый субъект РФ имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения.

В развитие основных положений в области бюджетного права, зафиксированных в Конституции РФ, издаются специальные законодательные акты. Наиболее важным и емким из законодательных актов, изданных в области бюджетного права, является Бюджетный кодекс РФ.

Бюджетный кодекс РФ служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ - основной документ, регулирующий бюджетный процесс в РФ. Принятие данного закона - попытка окончательно разрешить многие проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации. В частности, ежегодно меняющийся порядок организации взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ при составлении и утверждении федерального бюджета, формировании бюджетов территорий указывает на необходимость закрепления основных принципов этих взаимоотношений в постоянно действующем акте. Чрезвычайно остро стоит проблема ответственности участников бюджетного процесса за неполное и несвоевременное финансирование, нецелевое использование бюджетных средств, невозврат бюджетных ссуд, другие нарушения бюджетных процедур.

Бюджетный кодекс определил круг бюджетных правоотношений, т.е. отношений, возникающих между субъектами бюджетного права в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Он также определил структуру бюджетного законодательства, установил вертикальное распределение компетенций между уровнями власти.

Для того, чтобы обеспечить сопоставимость показателей бюджетов всех уровней при составлении и исполнении бюджетов используется единая бюджетная классификация для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Бюджетная классификация является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов, обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Бюджетная классификация устанавливает единство формы бюджетной документации, представления необходимой информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов Российской Федерации, согласованных принципов бюджетного процесса.

Бюджетная классификация осуществляет группировку доходов и расходов, а также источников покрытия его дефицита по следующим направлениям:

4 классификация доходов бюджетов;

5 классификация расходов бюджетов;

6 классификация источников финансирования дефицитов бюджетов;

7 классификация операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления).

Перечисленные направления являются едиными на всей территории Российской Федерации и используются при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.

Органы власти субъектов Федерации самостоятельно осуществляют законодательное регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из рамочных условий, установленных законодательством РФ. Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, порядок составления, утверждения, исполнения бюджетов, осуществление контроля. На практике в бюджетных законах перечисляются бюджеты, существующие на территории; определяются основы формирования их доходов и расходные полномочия; устанавливается распределение прав по бюджетному процессу.

Основным документом, регламентирующим процесс формирования и исполнения бюджета в Пермском крае, является Закон Пермского края «О бюджетном процессе в Пермском крае». Закон определяет бюджетное устройство, которое основывается на принципах единства, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему края, четкого разграничения функций между бюджетами разного уровня, равноправия муниципальных образований в бюджетной сфере.

Бюджетный процесс включает в себя 4 стадии бюджетной деятельности:

1. составление проектов бюджетов;

2. рассмотрение и утверждение бюджетов;

3. исполнение бюджетов;

4. контроль за исполнением в форме составления отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

.3 Экономическая сущность бюджета РФ

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных (региональных) налогов и сборов; использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, которые определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов РФ и муниципальных образований РФ и согласовываются с последними до принятия бюджета на очередной год.

Распределению доходов между бюджетами предшествует разграничение их расходов в соответствии с компетенцией или полномочиями, возложенными на каждый уровень власти. Для достижения наибольшего экономического и социального эффекта расходы должны быть максимально приближены к той административной единице, в интересах которой они осуществляются. Централизация доходов на федеральном уровне производится для выполнения общегосударственных экономических и социальных программ, обеспечения устойчивости государственных финансов, а также перераспределения финансовых ресурсов между регионами.

Один из важных принципов организации бюджетной системы - принцип сбалансированности - предусматривает, что расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами. Однако заложенное в законе разграничение не позволяет реализовать этот принцип в полной мере, поэтому возникает необходимость в перераспределении доходов между уровнями бюджетной системы при помощи закрепленных и регулирующих доходов.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам и финансовой помощи из федерального бюджета.

Собственные доходы бюджетов - это виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации. К ним относятся: налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации; неналоговые доходы, определенные нормативными актами; безвозмездные перечисления.

К собственным доходам бюджетов субъектов Российской Федерации относятся следующие:

налоговые доходы бюджетов Федерации от региональных налогов и сборов, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством Российской Федерации;

закрепленные на постоянной основе нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов;

доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации;

доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов Федерации.

Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектом Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательными органами субъектов Федерации на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.

Регулирующие доходы бюджетов - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов. Например, налог на прибыль до 2009 года распределялся следующим образом - Российская Федерация 6,5%, субъект Российской Федерации - 17,5%.

В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы.

По мнению Поляка Г.Б., к регулирующим доходам бюджетов относятся также трансферты - средства, поступающие из федерального и регионального фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленной Правительством методике и формуле. Но согласно определению регулирующих доходов, данного в Бюджетном кодексе, трансферты к регулирующим доходам относить нельзя. Последние являются отдельным методом бюджетного регулирования.

У каждого доходного источника бюджета есть администратор (рис. 5), в функции которого входит начисление, сбор и учет поступления данного дохода.

Распределение налоговых доходов между администраторами доходов

Расходы бюджета представляют собой распределение и использование финансовых средств, аккумулированных в доходной части федерального бюджета на основании закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Размер расходной части бюджета находится в прямой зависимости от его доходной части, т.е. насколько успешно будет происходить наполнение бюджета, настолько своевременно и в полной мере будет осуществляться финансирование направлений, предусмотренных в бюджете.

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Каждый субъект Российской Федерации, муниципалитет обязаны вести реестры своих расходных обязательств. На основании этих реестров осуществляется составление бюджета на очередной год, среднесрочную перспективу.

При формировании бюджета расходные обязательства условно делятся на действующие и принимаемые обязательства.

Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Пермского края, обусловленных действующими нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Пермского края, обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми к введению в плановом периоде.

Планирование расходов осуществляется в порядке и в соответствии с Методикой формирования бюджета, утверждаемой Финансовым органом. Методикой определены основные принципы расчета расходов бюджета и формализованный расчет по каждому направлению расходов.

Методика расчета расходов включает расчет расходов:

·        оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

социальное обеспечение населения;

·        предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

·        предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;

·        обслуживание государственного (муниципального) долга;

предоставление межбюджетных трансфертов;

·        другие расходы.

Бюджет составляется в разрезе ведомственной и функциональной классификаций. Функциональная классификация расходов отражает сферы общественной деятельности, в которые направляются денежные средства. Такая классификация наглядно отражает роль государства в различных отраслях общественной жизни, в которых государство выполняет свои функции (таблица 1).

Таблица 1. Фрагмент распределения бюджетных ассигнований на 2011 год по разделам, подразделам, целевым статьям и видов расходов классификации расходов федерального бюджета (тыс. рублей)

Ведомственная классификация расходов позволяет выделять соответствующие министерства, ведомства, другие государственные учреждения или юридические лица, которые являются прямыми получателями бюджетных средств. Такая классификация расходов бюджета показывает наиболее мобильные изменения в структуре расходов, связанные с изменением системы управления (таблица 2).

Таблица 2. Фрагмент ведомственной структуры расходов федерального бюджета на 2011 год (тыс. рублей)

К основным направлениям использования средств региональных бюджетов по функциям государства относятся:

· обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

· организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации;

· обеспечение реализации региональных программ;

· обеспечение противопожарной безопасности;

· государственная поддержка отраслей промышленности, строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства;

· обеспечение социальной защиты населения;

· обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;

· содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

· оказание финансовой помощи местным бюджетам;

· обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

· компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов.

В настоящее время на региональные бюджеты возложено финансирование более 80% всех затрат страны на социальную сферу (на среднее образование, здравоохранение, культуру), а на федеральный бюджет - 20% (на высшее и специальное среднее образование, на учреждения здравоохранения федерального значения, на пенсии военнослужащим).

Развитие производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация сельского хозяйства, увеличение числа городов и городского населения усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нарушениям природной среды. Это отрицательно сказывается на условиях жизни населения и требует, в свою очередь, увеличения затрат общества на поддержание необходимого состояния окружающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих статей расходов региональных бюджетов являются ассигнования на охрану окружающей среды.

Региональные бюджеты являются наиболее весомым источником бюджетного финансирования расходов на сельское хозяйство и рыболовство, на транспорт, дорожное хозяйство и информатику. Велика роль региональных бюджетов в финансировании промышленности, энергетики и строительства, жилищно-коммунального хозяйства, и, конечно, образования, здравоохранения, культуры и искусства.

Большой удельный вес в расходах бюджета субъекта РФ занимает оказание финансовой помощи местным бюджетам, если в субъекте РФ имеется много дотационных местных бюджетов.

Делая краткие выводы по первой главе, отметим, что бюджет субъекта РФ - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Основное назначение бюджета субъекта РФ проявляется в составе расходов, финансируемых из данного бюджета. Главная роль бюджета субъекта РФ состоит в финансировании сельского хозяйства, промышленности, энергетики и строительства, жилищно-коммунального хозяйства, и, конечно, образования, здравоохранения, и культуры и искусства. Велика роль бюджета в оказании финансовой помощи другим уровням власти. Финансирование расходов осуществляется в пределах доходов, поступающих в бюджет субъекта РФ.

Бюджетный процесс в России регулируют более двадцати нормативных документов, основными из которых являются Бюджетный кодекс РФ, введенный в действие с 1 января 2000 года. Органы власти субъектов Федерации самостоятельно осуществляют регулирование бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из рамочных условий, установленных законодательством РФ.

2. Особенности бюджетного процесса в Пермском крае

.1 Стадии бюджетного процесса в Пермском крае

Основными нормативно-правовыми документами, которые устанавливают общие принципы составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета Пермского края являются: Закон Пермского края «О бюджетном процессе в Пермском крае» от 12.10.2007 г. №111-ПК (с последующими изменениями и дополнениями).

Участниками бюджетного процесса в Пермском крае, обладающими бюджетными полномочиями на краевом уровне являются:

·        губернатор Пермского края;

·        Законодательное Собрание Пермского края;

·        Исполнительные органы государственной власти Пермского края;

·        Центральный банк России;

·        Контрольно-счетная палата Пермского края;

·        главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

·        главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

·        главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

·        получатели бюджетных средств.

Пермский край один из немногих регионов России начал в 2007 г. формировать проект бюджета сроком на три года (очередной финансовый год (2008 г.) и плановый период (2009-2010 гг.)). Прямо или косвенно, но регион выигрывает при планировании на перспективу, будь то возможность заключения трехлетних государственных контрактов, сохранение здоровья населения или строительство дорожной инфраструктуры.

На стадии составления бюджета Пермского края основные полномочия принадлежат Министерству финансов Пермского края. Указанный орган получает все необходимые сведения, а также регулярно проводит согласования с органами местного самоуправления, с Министерством финансов Российской Федерации, с юридическими лицами (с крупными налогоплательщиками) и иными органами государственной власти с целью обеспечения составления своевременного и качественного проекта бюджета. Формально стадия составления бюджета начинается с 1 апреля года предшествующего году исполнения бюджета, однако на практике подготовка начинается раньше, примерно с февраля, когда разрабатывается план (график) работ по подготовке проекта закона о бюджете и прогноза социально-экономического развития, утверждаемый Распоряжением губернатора; осуществляется подготовка законопроектов по изменению законодательства о порядке формирования и исполнения бюджета Пермского края. Планом подготовки прогноза социально-экономического развития Пермского края и проекта закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период упорядочен процесс взаимодействия органов государственной власти Пермского края, органов местного самоуправления с органами государственной власти Пермского края, детально распределены сроки участия и установлены основные показатели сценарных условий функционирования экономики края.

Расчет бюджета осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Пермского края, который формирует Департамент макроэкономики Администрации губернатора Пермского края.

До середины июня Министерством финансов ПК доводятся до органов местного самоуправления исходные данные для распределения межбюджетных трансфертов, а органы местного самоуправления в свою очередь в течение одного месяца вправе вносить свои предложения по изменению и уточнению исходных данных. При наличии несогласованных вопросов оформляются протоколы, которые должны содержать обоснование отказа и обоснование предложений соответствующего муниципального образования. Данные протоколы в дальнейшем рассматриваются согласительной комиссией, созданной Законодательным Собранием Пермского края и представительными органами местного самоуправления на паритетных началах до подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

Не позднее 1 октября (с 2011 года) подготовка проекта закона о бюджете Пермского края завершается и в соответствии с Законом «О бюджетном процесса в Пермском крае» проект бюджета вносится губернатором в Законодательное Собрание Пермского края на рассмотрение и утверждение. Организация работ по рассмотрению проекта закона о бюджете возложена на председателя Законодательного Собрания Пермского края.

Председатель Законодательного Собрания направляет проект бюджета после его регистрации в течение трех дней в комитет по бюджетной и налоговой политике аппарата Законодательного Собрания Пермского края (далее - головной комитет). Головной комитет, в свою очередь, готовит заключение о соответствии состава представленных документов и материалов требованиям бюджетного законодательства, на основании которого председатель Законодательного Собрания (далее - ЗС) принимает решение о принятии к рассмотрению проекта закона о бюджете, либо о возвращении его губернатору. Принятый к рассмотрению проект закона о бюджете в течение трех дней направляется председателем ЗС в комитеты и государственно-правовое управление аппарата Законодательного Собрания Пермского края, Контрольно-счетную палату Пермского края для подготовки заключения. Комитеты ЗС рассматривают проект закона на заседаниях и дают предложения, замечания после получения заключений по результатам правовой и финансовой экспертизы. Данная информация поступает в распоряжение в головного комитета. На ее основе составляется заключение головного комитета, которое впоследствии направляется председателю Законодательного Собрания.

При рассмотрении проекта закона о бюджете на заседании Законодательного Собрания в первом чтении заслушивается доклад председатель Правительства Пермского края и (или) министра финансов Пермского края по проекту бюджета, содоклад председателя комитета по бюджетной и налоговой политики аппарата Законодательного Собрания Пермского края, а также доклад председателя Контрольно-счетной палаты Пермского края по финансовой экспертизе законопроекта (заключением). В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, прогноз социально-экономического развития Пермского края на очередной финансовый год и плановый период, основные направления бюджетной и налоговой политики Пермского края. Принимается проект закона в первом чтении большинством голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания ПК, либо отклоняется и возвращается на доработку. Однако в практике бюджетного процесса нашего субъекта Федерации проект бюджета не отклонялся ни разу, но был отозван Правительством Пермского края в 2008 г. по проекту бюджета 2009-2011 гг. для его перерасчета в связи с экономическим кризисом.

Для подготовки текста законопроекта ко второму чтению создаются рабочая группа и согласительные комиссии для рассмотрения протоколов разногласий, устанавливается предельный срок внесения письменных поправок субъектами права законодательной инициативы, определяется дата публичных слушаний (в 2011 г. публичные слушания были назначены на 1 ноября). Второе чтение проекта закона о бюджете Пермского края проводится не ранее чем через 40 дней после принятия его в первом чтении. При рассмотрении бюджета во втором чтении утверждаются основные характеристики бюджета.

По срокам, принятие бюджета во втором чтении приходится на декабрь, соответственно, закон о бюджете Пермского края на очередной финансовый год и плановый период принимается Законодательным Собранием и подписывается губернатором в декабре. Необходимо отметить, что в течение 10 дней первоначальный проект бюджета края, проект, принятый во втором чтении, а также отчет об исполнении бюджета публикуются в сети Интернет на сайте «Бюджет Пермского края».

Основная ответственность за исполнение бюджета возлагается на Министерство финансов Пермского края. Технически бюджет исполняется следующим образом. Минфин ПК, как финансовый орган субъекта федерации, имеет лицевой счет бюджета в органе федерального казначейства (УФК по Пермскому краю), а к нему открываются лицевые счета получателей бюджетных средств и администраторов источников дефицита бюджета, которые обслуживаются Министерством финансов Пермского края. То есть все расходы санкционируются финансовым органом региона, а вот поступление доходов находится под контролем федерального казначейства, так как лицевые счета администраторов доходов открыты к текущему счету УФК по Пермскому краю.

Контроль за исполнением краевого бюджета осуществляется Законодательным Собранием в рамках предварительного контроля - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете; текущего контроля - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп ЗС ПК, в ходе депутатских слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующего контроля - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Однако основными органами финансового контроля в регионе являются Контрольно-счетная палата Пермского края и Министерство финансов Пермского края, кроме того финансовый контроль от исполнительных органов вправе осуществлять главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

В целом можно отметить, что бюджетный процесс в Пермском крае не только законодательно и своевременно урегулирован, но и то, что органы государственной власти региона постоянно ведут работу по реформированию бюджетного процесса.

2.2 Анализ основных характеристик бюджета Пермского края на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов

Основные направления бюджетной и налоговой политики Пермского края на 2012-2014 годы

Проект бюджета Пермского края на 2012-2014 годы сформирован в соответствии с федеральным и региональным налоговым и бюджетным законодательством.

Бюджет Пермского края на 2012-2014 годы сформирован в рамках полноразмерного трехлетнего бюджета Пермского края. В трехлетней перспективе 2012-2014 годов приоритетом в области налоговой политики в Пермском крае остается, как и ранее, - создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Бюджетная политика Пермского края на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов направлена на решение задач выхода на траекторию устойчивого посткризисного развития, повышения уровня и качества жизни граждан, повышения эффективности и прозрачности государственного управления.

Основными задачи бюджетной политики в 2012 году и среднесрочной перспективе являются:

·        обеспечение сбалансированности бюджета Пермского края и его устойчивости на всем периоде планирования;

·        сохранение социальной направленности бюджета;

·        стимулирование инновационного развития Пермского края;

·        продолжение поддержки инвестиционных проектов, повышение качества дорожной инфраструктуры;

·        совершенствование инструментов программно-целевого планирования бюджета;

·        формирование рациональной сети государственных учреждений Пермского края; внедрение новых форм финансового обеспечения услуг, оказываемых государственными учреждениями;

·        обеспечение сбалансированности местных бюджетов в условиях изменения федерального и регионального законодательства в части перераспределения полномочий между уровнями бюджетов бюджетной системы;

·        стимулирование органов местного самоуправления, реализующих свои полномочия в соответствии с приоритетами, определенными на региональном уровне.

Проект бюджета Пермского края на 2012-2014 годы разработан на основании Исходных условий для формирования вариантов развития и основных показателей прогноза социально-экономического развития Пермского края на период до 2014 года, одобренных губернатором Пермского края.

В основу прогноза социально-экономического развития Пермского края до 2014 года положена гипотеза об умеренном росте российской экономики вследствие относительно устойчивого восстановления мировой экономики.

Бюджетное планирование в Пермском крае осуществлялось на основе базового варианта прогноза социально-экономического развития Пермского края, предполагающего умеренную динамику роста цен на нефть.

Наиболее существенное влияние на доходную и расходную части бюджета края оказали изменения следующих показателей.

При реализации сценария рост ВРП в 2012-2014 годах прогнозируется на уровне 6,0-4,8 процента. Снижение темпов роста ВРП в 2014 году связано с сокращением темпов производства, «сжатием» инвестиционных проектов бюджетообразующих предприятий, снижением цен на экспортноориентированную продукцию химической отрасли.

Ключевым внешним фактором для определения параметров прогноза социально-экономического развития Пермского края является уровень спроса и цен на рынках калийных удобрений - важнейшей продукции регионального экспорта, имеющей высокую значимость для формирования доходной части бюджета. Базовый сценарий предполагает стабилизацию и умеренный рост объемов производства и экспорта калийной продукции. Более сильное, в сравнении с остальной промышленностью, падение объемов химического производства в 2009-2010 гг., а также планируемые основными производителями темпы восстановления объемов производства, определяют динамичное развитие данного сегмента краевой промышленности даже в случае более неблагоприятного развития событий: среднегодовой темп роста объемов химического производства в период 2012-2014 гг. составит 107,0-110,0%.

Развитие нефтедобывающего сектора краевой экономики в условиях комфортных для функционирования отрасли оценок внешних условий (рост цены нефти Urals в 2014 году до уровня в 101 долл. США за барр.) будет происходить с учетом сохранения ранее намеченных планов. Нефтедобыча в Пермском крае в среднесрочной перспективе сохранит свою роль в поддержании промышленного роста.

В результате роста экономической активности, наращивания загрузки производственных мощностей (прежде всего, экспортно-ориентированным химическим производством), с учетом прогнозируемой динамики внешних факторов на благоприятном уровне (слабый рост цен на энергоносители на фоне процессов укрепления национальной валюты, положительная конъюнктура сырьевых рынков) ожидается рост финансовых результатов - прибыли в краевой экономике (налогооблагаемая прибыль крупных и средних предприятий и организаций по налоговому учету): в 2012-2014 годах в базовом сценарии он составит 113,5%, 116,0%, 125,0% соответственно.

В структуре денежных доходов населения наиболее высокий удельный вес приходится на доходы, полученные в результате экономической деятельности - оплату труда, доходов от предпринимательской деятельности и от собственности. Рост доходов от оплаты труда базируется на динамике фонда оплаты труда в экономике Пермского края. Фонд заработной платы оценивается в 2011 году выше уровня 2010 года на 10,5%. В среднесрочной перспективе по базовому варианту сценария прогнозируется рост фонда зарплаты в 1,3 раза по сравнению с уровнем 2011 года. При расчете данного показателя учтено увеличение в текущем году фонда оплаты труда работников бюджетной сферы края на 13,4%, учителям общеобразовательных учреждений - на 30%.

Формирующийся общий демографический тренд определяет в среднесрочной перспективе рост демографической нагрузки на экономику, т.е. увеличение доли нетрудоспособного населения в общей численности - с 38,6% в 2010 году до 41,6 в 2014 году.

Медленное снижение уровня безработицы, адаптация бизнеса к новым условиям остаются сдерживающими факторами для повышения уровня оплаты труда в экономике в ближайшие годы.

Базовый вариант прогноза предполагает, что темпы повышения заработной платы будут опережать инфляционные процессы (в 2012 году темп роста реальной зарплаты составит 101,4%, в 2013 году - 102,5% и в 2014 году достигнет показателя в 105,6%).

По итогам 2011 года индекс потребительских цен в Пермском крае прогнозируется на уровне 109,5% (в среднегодовом выражении). На 2012 год инфляция в регионе запланирована на уровне 108,1%, в 2013 году - 106,1%, в 2014 году - 104,7%.

Бюджет края на 2012-2014 год сформирован исходя из задачи выхода на траекторию устойчивого посткризисного развития, уменьшения дефицита бюджета в 2012 году до 4,3% к общему объему бюджета и перехода с 2013 года к бездефицитному бюджету. Для обеспечения сбалансированности краевого бюджета в 2012 году планируется привлечь кредиты банков в сумме 3 606,3 млн. рублей, в 2013 году - 1 690,5 млн. рублей с учетом необходимости погашения кредита предыдущего года. В бюджете на 2014 год предусмотрено погашение кредита 2013 года в сумме 1690,5 млн. рублей.

Положительные результаты исполнения доходной части бюджета Пермского края в текущем году позволяют рассчитывать на возможность возобновления процесса формирования оправдавшей себя в кризисный период так называемой «подушки безопасности» - резерва средств, создаваемого в целях своевременного обеспечения выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, выплат льготным категориям населения, недопущения роста кредиторской задолженности учреждений по первоочередным расходам в случае реализации неблагоприятного сценария развития экономики. Значительное увеличение расходов краевого бюджета в связи с решениями, принятыми на федеральном уровне в части повышения заработной платы работникам бюджетной сферы, перераспределения полномочий между уровнями бюджетов бюджетной системы и необходимости формирования регионального дорожного фонда, не позволили предусмотреть данный резерв при планировании бюджета на 2012-2013 годы. Впервые норма федерального и регионального бюджетного законодательства о возможности формирования Резервного фонда Пермского края реализована в бюджете Пермского края на 2014 год; указанный фонд сформирован в размере 5 млрд. рублей.

Основные характеристики проекта бюджета Пермского края (краевого бюджета) на 2012-2014 годы выглядят следующим образом:

Таблица 3

Бюджет края на 2012 год сформирован с дефицитом в размере 4,3% к объему доходов без учета безвозмездных поступлений, на 2013-2014 годы с профицитом. Для обеспечения сбалансированности краевого бюджета в 2012 году планируется привлечь кредиты банков в сумме 3 606,3 млн. рублей. Превышение доходов над расходами в 2013 году в сумме 1837,3 млн. рублей предлагается направить на погашение кредита предыдущего года, для погашения оставшейся суммы кредита 2012 года предлагается в 2013 году привлечь кредиты банков в сумме 1 690,5 млн. рублей. В бюджете на 2014 год превышение доходов над расходами в сумме 6 644,3 млн. рублей предлагается направить на погашение кредита 2013 года в сумме 1690,5 млн. рублей, на формирование Резервного фонда Пермского края в размере 5 млрд. рублей.

Анализ доходов бюджета Пермского края на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов

Доходная часть бюджета Пермского края на 2012 год и на плановый период 2013-2014 годов сформирована на основе прогноза социально-экономического развития Пермского края на 2012-2014 годы с учетом предварительных итогов социально-экономического развития края за 2011 год, основных направлений бюджетной и налоговой политики Пермского края на 2012-2014 годы, предложений администраторов доходов в бюджет Пермского края и оценки поступления доходов в бюджет Пермского края в 2011 году.

При расчете объема доходов краевого бюджета учитывалось бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации, а также положения проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», изменения бюджетного законодательства Пермского края, которые вступят в силу с 1 января 2012 года в части нормативов отчисления региональных налогов в бюджеты муниципальных образований.

Прогнозирование доходов бюджета Пермского края на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов осуществлялось в соответствии с Методикой формализованного прогнозирования доходов бюджета Пермского края по основным видам налогов, утвержденной приказом Министерства финансов Пермского края от 25.08.2011 №СЭД-39-01-22-183.

Общая сумма доходов краевого бюджета прогнозируется в 2012 году в размере 82 355 645,7 тыс. рублей, в 2013 году - 89 900 554,1 тыс. рублей и в 2014 году 104 082 697,8 тыс. рублей.

Доходы бюджета Пермского края в 2012 году возрастут на 38% к первоначально утвержденному бюджету 2011 года, в 2013 году рост объемов доходов от 2012 года составит 9,2%, 2014 год относительно 2013 года вырастет на 15,8%, в том числе налоговые и неналоговые доходы увеличатся соответственно на 47,6% в 2012 году, на 11,6% в 2013 году и на 16,6% в 2014 году.

Основные параметры доходов краевого бюджета на 2012-2014 годы приведены в таблице 4.

Таблица 4

Наибольший рост в 2012 году по сравнению с первоначально утвержденным бюджетом 2011 года сложился по налогу на прибыль организаций - 12 470 716,2 тыс. рублей, или на 52,7%. Основным фактором роста поступлений налога является улучшение результатов финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций. По статистическим данным за период январь-май 2011 года сальдированный финансовый результат крупных и средних предприятий Пермского края увеличился в 1,6 раза к аналогичному периоду 2010 года. Рост налогооблагаемой прибыли в 2011 году по сравнению с 2010 годом прогнозируется на уровне 126%, в планируемом периоде рост составит 113,2% в 2012 году, 116,1% в 2013 году и 125% в 2014 году.

На увеличение поступлений по налогу на доходы физических лиц повлияет рост фонда заработной платы: более чем на 10% в 2012 году и на 6-7% в 2013 и 2014 годах. Увеличится и норматив зачисления налога в краевой бюджет с 55% в 2011 году до 60% в 2012 и последующих годах.

Несмотря на снижение норматив отчисления акцизов на алкогольную продукцию и акцизов на нефтепродукты, рост поступлений в бюджет по акцизам на подакцизные товары составит в 2012 году 119,5% к уровню 2011 года. Причина - увеличение ставок акцизов на все виды подакцизных товаров.

За счет изменения бюджетного законодательства Пермского края в части отмены закрепления норматива отчисления налога на имущество организаций за местными бюджетами, поступления его в краевой бюджет увеличатся более чем в 3,5 раза.

В планируемом периоде сохранится структура доходов краевого бюджета. Наибольший удельный вес занимают поступления налога на прибыль организаций - более 47% в 2012 году, налога на доходы физических лиц - более 24%, акцизов - 11,5%; до 10,7% возрастет доля налога на имущество организаций.

Анализ расходов бюджета Пермского края на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов

Формирование расходной части бюджета Пермского края на 2012-2014 годы осуществлялось исходя из следующих основных подходов:

) исполнение, в первую очередь, действующих расходных обязательств.

Решения о введении новых расходных обязательств принимались на основе анализа соответствия их целям и задачам развития региона, определенным указом губернатора Пермского края, а также наличия финансового ресурса для их реализации на всем горизонте планирования.

) планирование расходов бюджета с сохранением, как правило, уровня 2011 года, сокращением отдельных расходов в связи с окончанием срока действия расходных обязательств или предполагаемом уменьшении потребителей бюджетных услуг;

) планирование расходов бюджета с учетом изменения федерального законодательства в части перераспределения с 2012 года расходных полномочий между уровнями бюджетной системы:

перевода финансового обеспечения полиции с муниципального и краевого уровней на федеральный;

перевода финансового обеспечения полномочий по здравоохранению с муниципального уровня на краевой;

передачи с федерального уровня на краевой полномочий в части финансирования федеральных учреждений среднего профессионального образования, полномочий в области содействия занятости населения (за исключением социальных выплат безработным гражданам) и финансирования учреждения, осуществляющего дезинфекционную деятельность;

) при планировании расходов краевого бюджета учтены:

индексация расходов на реализацию федерального и регионального законодательства в части предоставления мер социальной помощи населению на уровень роста потребительских цен и расходов на оплату коммунальных услуг в государственных учреждениях Пермского края по соответствующим индексам, определенным в Сценарных условиях;

увеличение фонда оплаты труда для краевых государственных учреждений, муниципальных учреждений, финансируемых за счет субвенций из краевого бюджета с 01 октября 2012 года на 6,0%, фонда оплаты труда для учителей общеобразовательных учреждений - с 01 июля 2012 года до уровня средней заработной платы в экономике Пермского края;

индексация стипендиального фонда обучающихся в общеобразовательных учреждениях, образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования с 1 сентября 2012 года на 6%;

снижение на 2012-2013 годы ставки страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 34 до 30 процентов;

) изменение объема расходов в связи с уточнением стоимости услуг, нормативов подушевого финансирования.

С учетом этих подходов к формированию расходной части бюджета, расходы краевого бюджета на 2012 год запланированы в объеме 85 788 млн. рублей, что на 26,6% больше первоначально утвержденного бюджета 2011 года и на 2,1% уточненного. Расходы на 2013 год запланированы в объеме 85 983 млн. рублей с увеличением объема на 102,7% к 2012 году, на 2014 год - 86 771 млн. рублей, или 110,6% к 2013 году. Условно утвержденные расходы на 2013 год предусмотрены в сумме 2,1 млрд. рублей, или 2,5% от общего объема расходов, на 2014 год - 10,7 млрд. рублей, или 11,5% от общего объема расходов бюджета и соответствует требованиям БК. Условно-утвержденные расходы - это нераспределенные по направлениям расходы, которые предусматриваются на случай непредвиденного сокращения доходов для обеспечения принятых расходов, а в случае подтверждения прогноза доходов может быть использован для принятия новых обязательств в очередном бюджетном цикле.

Основные параметры расходов краевого бюджета на 2012-2014 годы приведены в таблице 5.

Таблица 5

Бюджет края на 2012 год, как и в предыдущие годы, остается социально-направленным - 64% от общего объема расходов будет направлено на данные расходы.

Улучшение условий жизни человека, адресное решение социальных проблем - один из приоритетов в расходовании бюджетных средств на планируемый период, определенных Президентом Российской Федерации.

Повышение эффективности социальной защиты населения остается приоритетной задачей органов власти края в 2012-2014 годах.

Как и в предыдущие годы, проектом бюджета предусмотрены средства на финансирование публичных обязательств, направленных на социальную защиту семей с детьми, малообеспеченных групп населения, инвалидов.

Планируемые бюджетные ассигнования обеспечивают в полном объеме исполнение законодательно установленных обязательств по выплате пособий и ежемесячных денежных выплат семьям, имеющим детей, ветеранам, труженикам тыла, реабилитированным лицам и другим категориям граждан.

Каждое звено бюджетной системы РФ решает свои определенные задачи по социально-экономическому развитию соответствующей территории. Приоритетными направлениями расходов бюджета являются расходы на строительство, здравоохранение, образование и социальную политику, при этом значительная сумма расходов приходится на межбюджетные трансферты. Бюджетная политика должна быть направлена на подавление инфляции, обеспечение жесткой экономии (поиск резервов в доходной и в расходной частях бюджета), должна иметь социальную и инвестиционную ориентацию на всех стадиях бюджетного процесса от разработки до использования утвержденного бюджета. Социальная сфера и поддержка инвестиций - это ключевые приоритеты бюджетной политики. На остальные направления расходов должен доминировать принцип разумной достаточности.

3. Разработать основные направления совершенствования бюджетного процесса

Основной задачей правового и методологического обеспечения бюджетного процесса является повышение эффективности формирования и расходования бюджетных средств в интересах общества, т.е. получение наибольшего объема общественных благ в условиях ограниченности финансовых ресурсов, консолидируемых в бюджете. Это предполагает выполнение, по крайней мере, трех основных условий:

формирование перечня мероприятий, финансируемых из бюджета, в соответствии со степенью их полезности (востребованности), признанной обществом;

предотвращение расходов, сверх минимально необходимых для выполнения мероприятий, финансируемых из бюджета (неэффективное и нецелевое расходование средств);

наличие эффективной системы общественного контроля и воздействия на субъекты, принимающие решения в рамках бюджетного процесса.

Степень полезности мероприятий определяется представительными органами государственной власти и местного самоуправления. Учитывая, что количество мероприятий, которые очевидно полезны для общества, как правило, значительно превышает количество мероприятий, которые могут быть профинансированы из бюджета, депутаты, фактически, производят ранжирование полезности для общества этих мероприятий, и выбирают для исполнения за счет бюджетных средств лишь наиболее полезные. На основе анализа принимаемых представительным органом решений избиратели могут оценить, насколько точно депутаты представляют их интересы в органах государственной власти и либо подтвердить их мандат на предстоящих выборах, либо отказать им в доверии.

В соответствии с принципом гласности, закрепленным в ст. 36 БК, граждане могут получить информацию о выборе, сделанном от их имени депутатами при утверждении бюджета, из средств массовой информации. Единственным исключением являются секретные статьи, допускаемые лишь в составе федерального бюджета. Кроме того, в соответствии со ст. 265 БК, представительные органы государственной власти могут самостоятельно или посредством созданных ими контрольных органов осуществлять контроль исполнения бюджетного процесса.

Таким образом, формально общество располагает инструментами контроля (гласность в формировании бюджета и контроле его исполнения) и воздействия (выборы представительных органов власти) на субъекты, принимающие решения в ходе исполнения бюджетного процесса (непосредственно на депутатов и опосредованно на иных представителей государственной власти).

С наиболее полными сведениями о планируемых и фактических бюджетных расходах граждане могут ознакомиться в публикуемых законах о бюджете и об исполнении бюджета. В этих документах финансовая информация представляется в соответствии с бюджетной классификацией, позволяющей получить представление о характере расходов, но, как правило, не о конкретных объектах и мероприятиях. Связь между объемами бюджетного финансирования и натуральными показателями по кодам целевых статей можно установить лишь в отношении целевых программ (программная часть бюджета) и по расходам, осуществляемым в соответствии с законодательно установленными нормативами, такими, например, как бюджетные трансферты населению. Граждане могут узнать, сколько в законе о бюджете (или о его исполнении) предусмотрено (израсходовано) средств, например, на медицину, но без дополнительных и не всегда успешных обращений к иным источника информации не смогут уяснить для себя, сколько же это означает новых мест в обслуживающих их медицинских учреждениях или насколько улучшается техническое оснащение этих учреждений?

Отсутствие сведений о натуральных показателях бюджета существенно снижает объективность оценки избирателем представления его интересов депутатами законодательного органа. Это негативно сказывается на качестве основного инструмента демократии - выборах в органы власти. Поэтому вопрос о совершенствовании системы общественного контроля и воздействия на субъекты, принимающие решения в рамках бюджетного процесса, имеет большее, чем сугубо экономическое значение.

В гл. 24 БК предусмотрен целый ряд статей, регламентирующих возможные изменения лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований.

Конфликты рациональности и законности зачастую не позволяют дать однозначную оценку действиям исполнительной власти при исполнении бюджета. В то же время, число таких ситуаций могло бы быть значительно меньше при ином распределении полномочий между представительными, исполнительными и контрольными органами. Очевидно, что существующее распределение полномочий между участниками бюджетного процесса не достаточно рационально и нуждается в оптимизации.

Если рассматривать, что есть закон о бюджете для исполнительной власти, и что для представительной, можно обнаружить еще одну концептуальную проблему организации бюджетного процесса.

Закон о бюджете санкционирует расходование бюджетных средств в указанных в нем объемах и по указанным направлениям, и является основным документом, необходимым исполнительной власти для легитимного расходования средств бюджета очередного года. При этом главным параметром исполнения или не исполнения закона о бюджете является соответствие фактических объемов бюджетного финансирования показателям, утвержденным в законе о бюджете. Таким образом, для исполнительной власти главным в законе о бюджете является финансовая составляющая этого документа.

Представительная же власть, утверждая закон о бюджете, ожидает от исполнительной власти исполнения конкретных мероприятий и решения конкретных задач в интересах избирателей, для чего, собственно, и «разрешает» исполнительной власти потратить соответствующие средства бюджета. Все это не закрепляется в законе о бюджете и остается внутренними документами исполнительной власти, которые могут быть в любой момент произвольно изменены самой же исполнительной властью. Исключением являются лишь бюджетные трансферты, утверждаемые законодательно, а также долгосрочные целевые программы, которые в соответствии со статьей 179 БК подлежат утверждению представительным органом. При этом регламентация программ не редко носит довольно общий характер: детализация этапов не достаточно подробна, а формулировки допускают слишком широкое толкование.

Граждан, а значит и представляющих их депутатов, интересует, прежде всего, выполнение за счет бюджетных средств конкретных мероприятий. Вопросы финансирования имеют значение лишь в контексте возможности получения наибольшего объема благ при располагаемом или ожидаемом объеме бюджетных средств.

Взаимоотношения представительной и исполнительной власти в рамках бюджетного процесса аналогичны взаимоотношениям «заказчика» и «подрядчика» в частном секторе. Для «заказчика» в конечном итоге не важно, каким образом «подрядчик» спланирует свою работу и распределит общий объем финансирования по отдельным этапам и статьям расходов. «Заказчику» важно, что за оговоренный в договоре объем средств он получит готовый продукт надлежащего качества с заранее оговоренными характеристиками. В свою очередь, «подрядчику» не столь важно, какую именно работу из тех, что он способен выполнить, ему поручают. Гораздо больший интерес для «подрядчика» представляет соотношение предлагаемого объема финансирования и минимально необходимого для выполнения заказа, т.е. для него более важен вопрос достаточности средств.

Закон о бюджете без натуральных показателей, аналогичен договору, в котором указан общий объем финансирования работ, оговорено распределение этой суммы на оплату труда, приобретение кирпича, цемента, других материалов, но не указано или указано недостаточно подробно, какой именно дом должен быть построен: сколько этажей, сколько и каких комнат и т.д.

Устранение выявленных проблем бюджетного процесса представляется возможным при комплексном подходе к их решению. В числе первоочередных мер наиболее значимыми представляются:

. Введение натуральных показателей в структуру закона о бюджете и закона об исполнении бюджета в качестве целевых задач и критериев оценки исполнения бюджета соответственно.

. Предоставление органам исполнительной власти более широких полномочий на этапе исполнения бюджета с повышением ответственности должностных лиц органов исполнительной власти.

. Повышение эффективности системы общественного контроля над исполнением бюджетного процесса.

Введение в бюджет натуральных показателей в качестве целевых задач позволяет рассматривать бюджет, как документ, определяющий перечень ожидаемых результатов мероприятий, финансируемых из бюджета. В этом случае, руководствуясь одним из основных направлений Концепции, а именно «совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования», расходную часть бюджета целесообразно изначально формировать на основе целевых статей. Основным предметом обсуждения и утверждения в процессе принятия закона о бюджете вместо финансовых показателей при этом становятся конкретные мероприятия. Такой подход позволяет существенно повысить целевую прозрачность бюджета и уже на стадии проектирования оценить, насколько полно реализован принцип адресности в законе о бюджете.

Информация одной строкой о наименовании программы или внепрограммного мероприятия и объеме финансирования не дает представления о том, какой объем и каких именно благ будет получен в результате их реализации. Поэтому вслед за основной статьей, содержащей распределение расходов по целевым статьям, в законе о бюджете должны быть представлены статьи, содержащие натуральные показатели, по каждой программе или внепрограммному мероприятию, которым соответствуют свои уникальные коды классификации целевых статей.

Такие статьи должны содержать перечень и количественные характеристики натуральных показателей, которые соответствуют целям осуществления внепрограммного мероприятия, либо этапов программы, реализуемых в соответствующем году. Для мероприятий, предусматривающих нормативное финансирование, определенное действующим законодательством, в качестве натуральных показателей целесообразно указывать нормативы предоставления благ на одного получателя и соответствующие им контингенты получателей. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета показатели, утвержденные в этих статьях закона о бюджете, будут выступать в качестве критерия его исполнения или неисполнения (частичного исполнения).

Степень детализации натуральных показателей, т.е. подробность описания ожидаемого от осуществления мероприятия или программы результата, должна определяться представительным органом власти в процессе рассмотрения и утверждения закона о бюджете на очередной год.

Предложенная новация структуры бюджетных показателей, утверждаемых в законе о бюджете, не просто вводит новый вид показателей, - натуральных, - но и позволяет изменить сам характер документа, его финансово-хозяйственную и социальную сущность. Из документа, устанавливающего «сколько и на что потратить», закон о бюджете превращается в документ, указывающий «что сделать на средства бюджета».

Возникающий дуализм бюджетных показателей (натуральные и финансовые) в условиях свободного ценообразования в экономике не позволяет в процессе исполнения бюджета точно следовать и финансовым и натуральным показателям одновременно. Необходимо выбрать один из двух типов показателей в качестве директивного, исключив в отношении второго требование безусловного и точного исполнения.

Основной задачей бюджета является предоставление гражданам конкретных благ, - государственных услуг. Общество в существенно большей степени заинтересовано в получении предусмотренного в законе о бюджете объема благ, чем в соответствии плановых и фактических показателей бюджетного финансирования. Поэтому в качестве директивных бюджетных показателей представляется логичным выбрать натуральные показатели. По степени полноты исполнения этих показателей должно оцениваться исполнение закона о бюджете: «выполнен», «не выполнен (выполнен частично)».

В свою очередь финансовые показатели закона о бюджете и закона о его исполнении приобретают вспомогательный характер. На стадии проектирования и принятия закона о бюджете они обеспечивают контроль реалистичности планируемых показателей. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета превышение или сокращение фактического финансирования по сравнению с плановым перестает быть критерием законности и полноты исполнения бюджета. Результаты такой оценки должны служить основанием, как для совершенствования бюджетного законодательства, так и для применения административных и иных предусмотренных законом мер в отношении отдельных исполнителей.

Если в законе о бюджете и отчете об исполнении бюджета натуральные показатели имеют приоритет перед финансовыми, то исполнительной власти можно предоставить существенно большую возможность оперативного маневра финансовыми ресурсами при исполнении бюджета. В соответствии со складывающимися макроэкономическими показателями и ситуацией на рынке органы исполнительной власти могут оперативно, без внесения изменений в закон о бюджете, осуществлять перемещения бюджетных ассигнований в необходимых объемах. Своевременность и адекватность реакции на быстро меняющуюся экономическую ситуацию позволят существенно повысить эффективность распоряжения бюджетными средствами в целом.

Предоставление более широких полномочий исполнительной власти на стадии исполнения бюджета, требует адекватной корректировки системы бюджетного контроля. Акценты внешнего контроля со стороны представительных органов должны быть смещены в большей степени с текущего на предварительный и последующий контроль. При этом качество предварительного контроля должно быть существенно повышено, а меры ответственности должностных лиц по результатам последующего контроля - усилены и стать обязательными к применению. Текущий контроль должен носить характер внутреннего контроля и осуществляться, в основном, исполнительной властью.

Использование в законе о бюджете натуральных показателей влечет необходимость внесения определенных изменений в алгоритм составления и рассмотрения бюджета, что соответствует одному из основных направлений Концепции, предусматривающему «упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета». Концептуально новый порядок формирования бюджета может быть следующим.

На первом этапе представительный орган принимает основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной год, после чего направляет исполнительному органу проект перечня мероприятий, планируемых в качестве принимаемых бюджетных обязательств на предстоящий год. Исполнительная власть разрабатывает комплекс мер по реализации указанных мероприятий и определяет потребности финансирования по каждому из них, т.е. фактически составляет «бизнес-план» для каждого из предложенных депутатами мероприятий. Здесь представляется целесообразным воспользоваться еще одним тезисом основных направлений Концепции о необходимости «распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ.

Одновременно органы исполнительной власти с учетом прогнозируемых макроэкономических показателей и состоянию нормативно-правовой базы рассчитывают и уточняют на предстоящий год:

ожидаемый объем доходов бюджета;

возможные объемы и параметры привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета;

потребности финансирования по действующим бюджетным обязательствам.

Проектные финансовые показатели проходят экспертизу и по ее результатам, при необходимости, дорабатываются.

Сейчас финансовую экспертизу документов, направляемых для утверждения в представительный орган, осуществляют, как правило, контрольно-счетные органы, созданные представительными органами власти (далее - КСО). Проведение экспертизы по какому-либо мероприятию должно поручаться аудиторской компании на основе случайной выборки из нескольких аудиторских компаний, прошедших предварительный конкурсный отбор. Привлечение независимых аудиторских компаний, имеющих большой опыт работы с профильными проектами, позволяет надеяться на высокое качество экспертизы планирования бюджетных мероприятий, сопоставимое с качеством экспертизы бизнес-плана, предоставляемого коммерческой фирмой в кредитную организацию при обращении за получением кредита.

Экспертизы расчета потребностей финансирования по трансфертам населению и нижестоящим бюджетам, проектировок доходной части бюджета и параметров привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета по-прежнему будут проводиться КСО. Этот же орган будет осуществлять консолидацию экспертиз, проведенных независимыми аудиторскими компаниями, и на их основе, с учетом планируемой функциональной структуры расходов и других параметров проектируемого бюджета, анализировать его эффективность для достижения целей заявленной бюджетной и налоговой политики.

На втором этапе исполнительная власть направляет представительному органу следующие бюджетные проектировки:

о прогнозируемых доходах бюджета на предстоящий год, исходя из норм действующего законодательства;

о планируемой потребности финансирования действующих бюджетных обязательств;

о возможных объемах и стоимости привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета на предстоящий год;

о планируемой потребности финансирования принимаемых бюджетных обязательств, по предложенным депутатами мероприятиям.

Одновременно КСО направляет в представительный орган:

материалы экспертизы бюджетных проектировок, представленных исполнительной властью;

результаты анализа эффективности проектируемого бюджета для достижения целей заявленной бюджетной и налоговой политики;

рекомендации по выбору натуральных показателей в качестве критериев оценки исполнения бюджета по каждой из целевых статей.

Исходя из безусловности финансирования действующих бюджетных обязательств, расчетного объема предстоящих доходов и возможностей привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета, можно определить в каком объеме возможно финансирование в предстоящем году принимаемых бюджетных обязательств. Зная, сколько средств потребуется для финансирования каждого из тех мероприятий, которые были ранее представлены исполнительной власти в качестве принимаемых обязательств, депутаты могут определить, какие именно из мероприятий следует включить в закон о бюджете на предстоящий год, а от каких придется отказаться или перенести на следующие периоды.

На третьем этапе работы над проектом бюджета происходит формирование перечня принимаемых обязательств с одновременным ранжированием их приоритетности, а также рассматривается целесообразность и возможность сокращения части действующих обязательств. Ранжирование принимаемых обязательств необходимо для того, чтобы в процессе исполнения бюджета, когда фактические доходы могут оказаться больше или меньше прогнозных значений, исполнительная власть могла оперативно планировать и принимать решения об исключении части бюджетных мероприятий, либо направлении сверхплановых доходов на заранее оговоренные дополнительные мероприятия. Это позволит значительно снизить частоту внесения изменений в действующий закон о бюджете.

При сокращении или росте доходов бюджета сбалансированность бюджета может обеспечиваться не только за счет изменения поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, но и путем исключения или исполнения этих мероприятий.

Таким образом, в бюджете будут содержаться три группы расходов:

бюджет действующих обязательств (отражаются в реестре расходных обязательств);

бюджет безусловно принимаемых обязательств;

бюджет условно принимаемых обязательств.

При этом сумма расходов первых двух групп не должна превышать сумму минимально ожидаемых при неблагоприятном (пессимистическом) развитии событий поступлений в бюджет (доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета). Сумма расходов всех трех групп должна быть не менее максимально ожидаемых при благоприятном (оптимистическом) развитии событий поступлений в бюджет. Таким образом, объем условно принимаемых обязательств должен быть не менее разницы между поступлениями в бюджет при оптимистическом и пессимистическом сценариях.

По первому варианту всем мероприятиям бюджета условно принимаемых обязательств можно придать один общий для всех мероприятий этой группы статус. В этом случае исполнительная власть самостоятельно выбирает, какие из мероприятий финансировать в первую очередь, а какие по мере поступления в бюджет дополнительных средств.

По второму варианту мероприятия бюджета условно принимаемых обязательств можно разделить на группы, которым депутаты назначают различные рейтинговые показатели в зависимости от степени актуальности мероприятий. Тогда при изменении объемов поступлений в бюджет исполнительная власть в первую очередь финансирует мероприятия, входящие в группу с наибольшим рейтинговым показателем, а далее - в соответствии с понижением рейтинга. Что касается очередности финансирования мероприятий, входящих в одну рейтинговую группу, исполнительная власть самостоятельна в принятии этих решений.

На завершающем четвертом этапе представительный орган принимает закон о бюджете в целом.

Основной задачей контроля в сфере бюджетного процесса изначально является предотвращение противозаконного или неэффективного использования бюджетных средств. Как правило, эта задача решается на стадии предварительного контроля.

Если выявление нарушений или недочетов происходит на стадии расходования, то задачей контроля становится недопущение дальнейшего нанесения ущерба бюджету. Такие ситуации характерны для текущего контроля.

И только при выявлении факта уже совершенного незаконного или неэффективного расходования средств, т.е. при последующем контроле, на первое место выходит разработка и принятие мер по предотвращению повторений подобных негативных явлений в будущем.

Из трех упомянутых видов контроля (предварительный, текущий и последующий), лишь для одного фактор времени является достаточно критичным. Эффективность текущего контроля во многом зависит от оперативности выявления нарушений и недочетов, а также последующего принятия и реализации решений по их устранению. Время таких операций существенно меньше в случае их осуществления непосредственно самой исполнительной властью, чем КСО или иными сторонними организациями, что, в данном случае, объясняется технологиями информационного обмена и системой администрирования в исполнительной власти. Как показывает практика, текущий контроль, осуществляемый КСО, из-за фактора времени, де-факто, мало отличается по своей результативности от последующего контроля. Поэтому, проведение внутреннего текущего контроля исполнительной властью представляется более эффективным, чем проведение внешнего текущего контроля силами представительного органа или созданных им структур. При этом следует подчеркнуть, что отказ от интенсивного внешнего контроля на этапе исполнения бюджета (текущего внешнего контроля) ни в коей мере не должен рассматриваться в качестве индульгенции на любые действия должностных лиц в этот период.

Для повышения качества контроля и анализа исполнения бюджета представляется целесообразным, как и при экспертизе проекта бюджета, привлекать для внешнего аудита независимые аудиторские компании. При этом не следует допускать, чтобы проверку исполнения бюджетного мероприятия или программы проводила та же аудиторская компания, которая выполняла экспертизу этого мероприятия или программы на стадии проектирования бюджета.

Проверка полноты исполнения бюджета в части натуральных показателей может проводиться не только силами КСО и привлеченных аудиторских компаний, но и депутатами лично, либо силами приданного им административного аппарата, а также общественными организациями и гражданами в рамках полномочий, установленных действующим законодательством. Все результаты таких проверок должны также направляться в КСО.

Для объективного выбора избиратель должен располагать достаточно полной информацией о деятельности тех, кого он выбирает для представительства своих интересов в управлении государством.

Наиболее предпочтительным представляется использование возможностей Интернета для распространения этой информации. В отличие от печатных СМИ, объем публикуемых сведений здесь не имеет большого значения. Кроме того, используемые электронные форматы представления информации, как правило, удобны для ее дальнейшей обработки, что немаловажно при работе с большими массивами данных.

Вопрос доступности, полноты и формата представления сведений о бюджетном процессе важен для формирования независимой общественной оценки деятельности представительной и исполнительной власти общественными организациями, политическими партиями и отдельными гражданами. Наличие такой оценки создает альтернативу официальной оценке со стороны государственных структур, а значит, существенно повышает объективность выбора народом своих представителей в органы государственной власти и местного самоуправления.

Заключение

Сложность формирования и реализации бюджетной политики, определение ее приоритетов связано с тем, что Россия находится в условиях переходной экономики. С другой стороны, при определении направлений необходимо обязательно увязывать бюджетную политику с системой всех финансовых отношений.

Мы видим, что бюджетный процесс представляет собой сложную, регламентируемую нормами права процедуру, в которой огромное значение имеет деятельность органов, на которые возложены непосредственные обязанности по исполнению бюджету. Важной составной частью по формированию бюджета является экономический анализ результатов исполнения бюджета, который позволяет объективно оценивать результаты исполнения бюджета, своевременно выявлять причины отклонений от утвержденных показателей и оперативно принимать решения в сложившейся ситуации.

Анализ исполнения бюджета Пермского края на протяжении нескольких лет показывает, что главной экономической проблемой является формирование доходных статей бюджета, хотя не менее сложный вопрос и определение приоритетов расходования средств, ранжирование принципов формирования бюджетной политики. Задолженность предприятий по платежам в бюджет является одной из причин, по которой не обеспечивается полное финансирование бюджетной сферы. Анализ недостатков и ошибок должен стать трамплином для будущего старта.

Исследования, проведенные в ходе изучения бюджетного процесса на территории Пермского края, показали, что решение проблем бюджета субъекта возможно только при совершенствовании бюджетной системы и бюджетного процесса в масштабах РФ. Однако немало зависит и от грамотной, разумной бюджетной политики, проводимой в регионах. Решение проблемы наполняемости бюджета - главная задача представительных и исполнительных органов власти и решать ее необходимо совместными усилиями всех уполномоченных на то органов: финансовых, налоговых, правоохранительных и т.д.

Список литературы

1.     Конституция Российской Федерации;

2.       Бюджетный кодекс Российской Федерации;

.         Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»;

.         Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.98 г. №146-ФЗ.

.         Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 г. №117-ФЗ.

.         Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 28.12.2010 года №190н «Об утверждении бюджетной классификации Российской Федерации»;

.         Закон Пермского края «О бюджетном процессе в Пермском крае» от 12.10.2007 г. №111-ПК.

.         Проект закона Пермского края «О бюджете Пермского края на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».

.         Задорнов М.М. Финансовая политика государства и возможности ее реализации: Финансы. - 2007. - 65 с.;

.         Ерошкина Л. Подход к формированию бюджетов в условиях кризиса // Бюджет. 2009. №3.

11.   Кириллова М.В. Особенности российской модели бюджетного федерализма // Экономические науки. 2008. №3.

12.     Овчинникова О.П., Индутенко А.Н. Бюджетный менеджмент в условиях формирования системы бюджетирования, ориентированного на результат. // Финансы и кредит 2007 №30.

13.   www.budget.perm.ru