Судопроизводство по делам из публично-правовых отношений

Судопроизводство по делам из публично-правовых отношений

Введение

судопроизводство правовой публичный защита

Проблемы совершенствования судебной защиты прав, свобод, охраняемых законом интересов человека и гражданина в Российской Федерации тесно связаны с проблемами становления и укрепления всех институтов правового государства. Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную - реализация одного из важнейших принципов правового государства.

Закрепление в Конституции РФ главы VII - «Судебная власть» - не просто декларация. Это свидетельство юридического признания самостоятельности власти судебной, как гаранта сдержек и противовесов власти в государстве, объявившем себя правовым.

В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ «...судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного, уголовного судопроизводства». Обозначение гражданского и административного судопроизводств как цивилистических производств по рассмотрению судами гражданских и административных дел ставит перед правовой наукой актуальные проблемы выработки новых концептуальных подходов к определению сущности, предмета правового регулирования этих видов судопроизводств. Не составляет исключения актуальность правовой конструкции современного понимания гражданско-правовых и административно-правовых исков как процессуальных средств защиты в суде нарушенных частноправовых, публично-правовых интересов, прав, свобод граждан, правопорядка в обществе. Эти проблемы вплотную поставлены перед юридической наукой как сверх актуальные.

Уже имеется немало научно-теоретических положений, нередко диаметрально противоположного содержания, о сущности гражданского и административного судопроизводств. Требуется выработать определенность в этих вопросах.

Судебная власть призвана обеспечить правовые гарантии прав и свобод каждого. Это вытекает из содержания статьи 18 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими» Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Отмеченные, и многие другие положения Конституции РФ от 12 декабря 1993 года, определяющие права, свободы граждан и их правовые гарантии, поставили перед юридической наукой новые задачи по научно-теоретической разработке действенных правовых обоснований по совершенствованию имеющихся и формированию новых законодательных решений по реализации задач судебно-правовой реформы в деле реального решения обеспечительных судебных механизмов защиты прав и свобод граждан,

Особую актуальность приобретают задачи совершенствования судебной защиты юридических интересов, прав и свобод граждан и других субъектов властеотношений от незаконных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц законодательной и исполнительной власти.

Безусловное право судебного оспаривания закреплено в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ; «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».

Таким образом, сферой судебных гарантий стали, в первую очередь, конституционные права и свободы граждан, защита их от посягательств со стороны должностных лиц государственного аппарата управления в форме превышения полномочий, обхода законов и властных злоупотреблений.

Вопросам правовой зашиты прав человека и гражданина посвящены как коллективные труды, так и монографические исследования.

Необходимость широкого, комплексного исследования проблем судебной защиты, как одного из важнейших институтов правовой гарантии закреплённых в Конституции прав и свобод граждан отмечается многими исследователями в области конституционного права, важнейших процессуальных отраслей (уголовного, гражданского, арбитражного процессов), а также административного права.

В связи с изложенным, особую актуальность приобретают проблемы защиты юридических интересов прав и свобод граждан в судах общей юрисдикции в порядке производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, регулируемых действующим Гражданским процессуальном кодексом.

Методология исследования характеризуется использованием общенаучного, исторического, формально-логического, организационно-функционального, сравнительного и других методов.

Анализу подвергнуты монографические работы учёных общего права, публичного, административного, гражданского процессуального и других отраслевых наук.

Исследовано законодательство: конституционное, административное, гражданское, гражданское процессуальное, избирательное и другие законодательные акты, судебная практика (как опубликованная, так и неопубликованная) по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Изучены и оценены Постановления Конституционного Суда РФ по проблемам судебного контроля за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов, Постановления Пленумов Верховного Суда РФ.

Теоретической основой исследования явились труды учёных-юристов общей теории государства и права и отраслевых научных направлений в области конституционного, гражданского права, гражданского процессуального права, административного и других отраслей права.

Целью исследования является изучение и анализ имеющихся научно-теоретических положений законодательных, законопроектных работ, судебной практики для выявления особенностей рассмотрения публично-правовых споров в судах общей юрисдикции.

Проведение этих исследований необходимо для решения следующих задач:

выявить судебную подведомственность дел, возникающих из публично-правовых отношений и процессуальный порядок возбуждения их в суде

изучить субъектный состав лиц, имеющих юридический интерес в деле

- рассмотреть предмет судебной деятельности и предмет судебной зашиты в производстве по делам, вытекающих из публично-правовых отношений

проанализировать распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений

выявить сущность и основные свойства законной силы судебного решения

проанализировать особенности судопроизводства по отдельным категориям дел, возникающим из публично-правовых отношений

- выявить проблемы производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений

Научно-теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся выводы, предложения, понятийные характеристики отдельных существенных положений могут быть использованы для дальнейших научных разработок, в работе по принятию нового процессуального законодательства, регулирующего судопроизводственную деятельность по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из публично-правовых и иных административно-правовых отношений, в порядке гражданского судопроизводства. Работа может быть полезным источником для преподавателей, аспирантов, студентов в их научно-педагогической, методической, преподавательской деятельности,

Представленное исследование содержит также позитивный материал законодательства и судебной практики как в целом по делам, возникающим из публично-правовых отношений, так и по наиболее сложным делам этого судопроизводства. Эти научно-теоретические положения могут быть использованы для преподавания соответствующих тем по гражданскому процессуальному праву,

Содержащийся в работе научно-практический анализ действующего материального и процессуального законодательства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, может быть использован в правоприменительной практике судьями, прокурорами, адвокатами.

Глава 1.Характеристика общих положений судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений

.1 Судебная подведомственность дел, возникающих из публично-правовых отношений, и процессуальный порядок возбуждения их в суде

В теории гражданского процесса осуществление судами контроля за действиями органов государственной власти и местного самоуправления рассматривается в предварительном или последующем порядке. Это позволяет определить нагрузку, которая возлагается на тот или иной орган гражданской юрисдикции.

Предварительный судебный контроль более демократичен, так как позволяет сразу передать заинтересованным лицам спор на разрешение соответствующего суда. Последующий же судебный контроль понижает нагрузку непосредственно на суды, поскольку либо предоставляет полномочия органам административной юрисдикции разрешить соответствующее дело (как правило, при отсутствии спора), либо обязывает заинтересованное лицо обратиться сначала с жалобой в вышестоящие органы в соответствии с установленным предварительным внесудебным порядком. Таким образом, с судов частично снимается нагрузка по рассмотрению определенных дел, но в то же время право на обращение в суд сохраняется. Бесспорно, от правильного выбора соотношения предварительного и последующего судебного контроля зависит не только нагрузка на конкретный юрисдикционный орган, но и уровень правовой защищенности участников публично-правовых отношений.

В настоящее время органы судебной власти - Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации - разрешают отнесенные к их ведению дела, возникающие из административно-правовых отношений. При этом их большая часть разрешается судами общей юрисдикции. Ежегодно количество таких дел возрастает.

Споры, возникающие из публично-правовых отношений, относятся к компетенции судов всех трех ветвей судебной власти. Подведомственность этих споров определяется Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", ГПК РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ.

Кроме названных нормативных правовых актов, нормы о подведомственности публично-правовых споров содержатся и в других федеральных законах, а также законах тех субъектов Российской Федерации, где предусмотрено образование конституционных (уставных) судов.

В число полномочий, отнесенных к компетенции Конституционного Суда РФ, на основании ст. 3 Закона о Конституционном Суде включены дела:

о соответствии Конституции РФ федеральных законов; нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, а также конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан.

На основании ст. 245 ГПК РФ к компетенции судов общей юрисдикции отнесены следующие дела, возникающие из публичных правоотношений:

по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные законом к ведению суда.

Данный перечень носит ограничительный характер, в то время как по делам искового производства, составляющим основу гражданского судопроизводства, такой перечень отсутствует и подведомственность этих дел значительно шире, что вполне соответствует характеру гражданского судопроизводства.

На основании ст. 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны следующие споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений:

об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Разный подход в процессуальных кодексах к обозначению публично-правовых споров, разрозненность процессуальных норм о подведомственности публично-правовых дел, их неполнота и некоторые другие недостатки вызывают определенные трудности и разногласия в разграничении компетенции судов в правоприменительной практике.

Налицо разногласия по спорам об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и конституционными судами, о чем свидетельствует практика Конституционного Суда РФ, не раз обращавшегося к данной проблеме до и после принятия ГПК РФ.

Так, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" норма, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону, признана не соответствующей Конституции РФ, но данная норма не исключает для Генерального прокурора Российской Федерации возможности обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

В этом же Постановлении признаны неподведомственными судам общей юрисдикции дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка этих актов сопряжена с установлением их соответствия нормам Конституции РФ, что относится к компетенции Конституционного Суда РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 1) по запросу Правительства РФ, в котором оспаривалась конституционность положений ГПК РФ о полномочиях Верховного Суда РФ по делам об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, правила ГПК РФ были истолкованы ограничительно.

По мнению Конституционного Суда РФ, высказанному в Постановлении N 1, суды общей юрисдикции не вправе проверять законность этих актов в тех случаях, когда их проверка невозможна без установления их соответствия Конституции РФ.

Ограничение компетенции Верховного Суда РФ по оспариванию нормативных правовых актов в постановлениях Конституционного Суда РФ вызывает возражения не только со стороны ученых, но и судей самого Конституционного Суда РФ.

Так, судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов в Особом мнении по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 27, 251 и 253 ГПК РФ выразил свое несогласие с ограничительным толкованием права граждан и организаций обжаловать в Верховном Суде РФ нормативные акты Правительства РФ, затрагивающие их права, свободы и законные интересы. По его мнению, Постановлением N 1 Конституционный Суд РФ не только изъял из компетенции Верховного Суда РФ весьма обширную, судя по сложившейся практике, категорию дел, но и существенным образом ограничил конституционное право каждого на судебную защиту от неправовых актов исполнительной власти.

Судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев обращает внимание на то, что расширение сферы конституционного нормоконтроля в практике Конституционного Суда РФ осуществляется не путем принятия федеральных законов, а путем использования Конституционным Судом РФ права толкования конституционных норм как в порядке абстрактного, так и конкретного нормоконтроля. Такой подход не способствует укреплению законности, и в силу этого необходимо принятие федерального закона, устанавливающего четкую подсудность при осуществлении судебного нормоконтроля.

О необходимости принятия федерального конституционного закона, в котором бы закреплялись полномочия судов общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных правовых актов, говорится в постановлениях Конституционного Суда РФ еще с 1998 года.

В 1999 году Государственная Дума приняла такой закон, но он не получил поддержки в Совете Федерации, а потому и не вступил в силу.

Поскольку обозначенный закон до сих пор не принят, Пленум Верховного Суда РФ с учетом позиции Конституционного Суда РФ по данному вопросу принял Постановление от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Принятие данного Постановления, безусловно, играет позитивную роль для судебной практики, но актуальность принятия федерального конституционного закона сохраняется, так как компетенция судов общей юрисдикции должна определяться в законодательном порядке, а не только в постановлениях Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ.

Достаточно проблемным представляется разграничение производства дел, возникающих из публично-правовых отношений, и искового производства, в частности по делам, связанным с оспариванием решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Такое разграничение имеет не только теоретическое, но и практическое значение.

Исковое производство, будучи общим для гражданского процесса, активно развивается в направлении формирования состязательного процесса, в котором бремя доказывания возлагается на стороны. Каждая из сторон должна доказать те обстоятельства, на которые ссылается при обосновании своих требований и возражений.

Совсем иначе распределяются обязанности по доказыванию обстоятельств дел, возникающих из публично-правовых отношений. В соответствии со ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

При рассмотрении подобных дел суд может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела, а должностные лица, не исполняющие требований суда о представлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 1000 руб.

Из этих правил можно сделать вывод о разной степени активности самого суда и пределов состязательности процесса при разбирательстве и разрешении дел искового производства и производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Эти различия между разными видами гражданского судопроизводства вытекают из различий между публичным и частным правом.

Представляется, что различия между частноправовыми и публично-правовыми притязаниями со временем будут приобретать все большее значение, что предопределено признанием судов органами государственной власти. Ведь суд выступает арбитром в споре гражданина с государством. В этой связи очень важно правильно определить вид судопроизводства, в котором должно разрешаться конкретное требование.

Весьма спорной представляется позиция Пленума Верховного Суда РФ об отнесении дел, связанных с нарушением пенсионного законодательства, к делам искового производства, выраженная в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20.12.2005 N 25 "О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии" (далее - Постановление N 25). До принятия этого Постановления жалобы граждан, связанные с нарушением их пенсионных прав, рассматривались в порядке производства дел, возникающих из публично-правовых отношений, что являлось совершенно правильным.

В п. 7 Постановления N 25 указано, что дела по спорам между гражданами и Пенсионным фондом РФ, связанные с назначением и выплатой трудовых пенсий, не могут рассматриваться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по правилам, предусмотренным главой 25 ГПК РФ, а подлежат рассмотрению в порядке искового производства.

Данная позиция Верховного Суда обоснована тем, что Пенсионный фонд РФ является государственным учреждением и не относится к субъектам, чьи решения, действия (бездействие) могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ.

Между тем право граждан на социальное обеспечение является важнейшим конституционным правом, предусмотренным в ст. 39 Конституции РФ, которое заключается в том, что государство гарантирует предоставление средств к жизни гражданам, лишенным способности или возможности трудиться и получать доходы от труда. Государственная пенсия устанавливается законом, так же как и порядок ее назначения и выплат.

Очевидно, что Пенсионный фонд РФ выполняет государственную функцию и споры гражданина с отделениями Пенсионного фонда имеют публично-правовой характер. Вид судопроизводства должен определяться прежде всего характером спора, а не только субъектным составом спорящих сторон.

Справедливой критике подвергается и учеными, и практическими работниками исключение из ст. 245 ГПК РФ дел об оспаривании действий органов и должностных лиц, связанных с наложением административных взысканий, в то время как в АПК РФ на основании ст. 29 порядок разбирательства таких дел подробно регламентируется в главе 25 АПК РФ. Разбирательство дел об оспаривании действий органов и должностных лиц в судах общей юрисдикции связано с определенными сложностями ввиду отсутствия полноценного процессуального регламента, что крайне отрицательно отражается на правоприменительной практике.

Определенные сложности в судебной практике вызывает применение процессуальных правил подсудности дел, возникающих из публично-правовых отношений.

Специальные правила родовой подсудности дел, возникающих из публично-правовых отношений, не раз рассматривались Конституционным Судом РФ, в частности о подсудности обжалования решений квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации по вопросам приостановления либо прекращения полномочий судьи или о прекращении его отставки.

Исследуя коллизию между правилами родовой подсудности, закрепленными в п. 3 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ и ст. 26 Федерального закона от 14.03.2002 N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что подобные жалобы должны рассматриваться Верховным Судом РФ, а не соответствующими верховными судами республик, краевых, областных судов .

Таким образом, приоритет отдан процессуальной норме, закрепленной в ст. 27 ГПК РФ, что представляется совершенно правильным. В другом случае Конституционный Суд РФ признал неправильной сложившуюся в Верховном Суде РФ практику признания заявлений об оспаривании тех нормативных правовых актов, которые не были опубликованы или зарегистрированы в требуемом порядке, но применяются в реальной действительности, неподсудными.

Как признал Конституционный Суд РФ, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда, в том числе Верховного Суда РФ, в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально не определенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

Данная позиция представляется совершенно правильной, поскольку подобные акты могут существенно ущемлять права граждан.

Кроме того, признание именно Верховным Судом РФ такого акта недействующим будет иметь совсем иное значение для федерального ведомства, не регистрирующего в установленном порядке свои нормативные акты, чем решение районного суда по этому заявлению.

Рассмотрим некоторые закрепленные в российском законодательстве и сложившиеся на практике процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений.

Процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, в основном можно свести к следующему:

предметом судебного рассмотрения являются публично-правовые отношения, которым в отличие от частноправовых присущи императивный (властный) характер, участие государства в лице его различных органов и должностных лиц;

суд разрешает спор не о праве гражданском, а об административном, избирательном, налоговом либо ином публичном по своему характеру праве;

в качестве одного из участников данного производства в гражданском процессе выступает соответствующий орган исполнительной власти либо орган местного самоуправления, их должностные лица;

в силу специфики публично-правовых отношений в данном производстве не используется ряд таких институтов гражданского процессуального права, как, например, заключение мирового соглашения. Дела такой категории не могут быть переданы на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, ввиду отсутствия иска не может быть предъявлен встречный иск, а также совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от иска.

Статьей 231 ГПК РСФСР, которой определялся перечень дел, возникающих из административно-правовых отношений, было установлено, что суд, в частности, рассматривает дела:

по жалобам на неправильности в списках избирателей;

по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий;

по жалобам на действия государственных органов, общественных объединений и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан;

по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу или на въезд в нее из-за границы.

Частью 2 указанной статьи устанавливалось, что суд рассматривает и другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, отнесенные законом к компетенции судов.

Многие ученые, исследующие проблемы гражданского процессуального права и реализации его основных положений в российском законодательстве, высказывали мнение, что "в новом ГПК необходимо сохранить три вида производств, известных гражданскому процессуальному законодательству, в том числе... производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений (точнее было бы говорить о публично-правовых отношениях, так как разновидности дел, предусмотренные ГПК, выходят за рамки административных отношений...)".

При этом выделялись, как правило, следующие составные части производства, возникающего из публично-правовых отношений:

) по спорам, вытекающим из избирательных правоотношений;

) по жалобам на действия административных органов и их должностных лиц в связи с наложением административных взысканий.

) по жалобам на действия и решения административных органов, нарушающие права и свободы граждан;

) по заявлениям о признании нормативных актов противоречащими законам и нарушающими права неопределенного круга лиц.

Представители административно-правовой науки с такой позицией по ряду причин не согласны.

год ознаменовался вступлением в действие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принятием Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

К сожалению, соотношение некоторых положений этих актов пока вызывает больше вопросов, чем дает ответов.

В соответствии со ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают:

исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений;

дела по указанным в ст. 122 Кодекса требованиям, разрешаемые в порядке приказного производства;

дела, возникающие из публичных правоотношений и указанные в ст. 245 Кодекса;

дела особого производства, указанные в ст. 262 Кодекса;

дела об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов;

дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений.

Кодекс устанавливает, что суды рассматривают и разрешают дела с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций, организаций с иностранными инвестициями, международных организаций.

В соответствии с п. 3 ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают дела, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов.

При этом в случае обращения в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, другие - арбитражному суду, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции.

В случае если возможно разделение требований, судья выносит определение о принятии требований, подведомственных суду общей юрисдикции, и об отказе в принятии требований, подведомственных арбитражному суду.

Подраздел III, гл. 23 - 26 ГПК РФ определяют порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а именно:

по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

В соответствии с положениями Закона дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными гл. 23 - 26 ГПК РФ и другими федеральными законами. При этом ГПК РФ в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, начиная с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности. Это положение содержится в проекте Постановления Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах, возникающих в связи с введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".

Ценное нововведение ГПК РФ - это распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающих из публичных правоотношений. Так, ст. 249 устанавливает, что обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Важной гарантией при производстве по данной категории дел является установление процессуальной ответственности.

Часть 4 ст. 246 устанавливает, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. В свою очередь, ч. 2 ст. 249 предусматривает: "При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда".

Подводя итоги, можно сделать вывод: при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, судами общей юрисдикции, в исключение из общих правил искового производства:

) не принимаются правила заочного производства, что исключает возможность вынесения заочного решения по правилам гл. 22 ГПК РФ;

) с учетом публично-правового характера данных дел суд обязан проявлять активность в выяснении обстоятельств, имеющих значение для их правильного разрешения, для чего он вправе истребовать доказательства по своей инициативе и признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случаях неявки указанного лица или неисполнения должностным лицом требования суда о представлении доказательств - подвергнуть их штрафу в размере до 10 МРОТ (ч. 4 ст. 246, ч. 2 ст. 249 ГПК РФ);

) отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ), что обязывает суд в такой ситуации довести судебное разбирательство до конца и вынести решение по существу спора;

) признание требования об оспаривании нормативного правового акта органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда не обязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ), что обязывает суд независимо от такого признания выяснить все обстоятельства, имеющие значение для дела, и вынести решение по правилам, содержащимся в ч. 1 и 2 ст. 253 ГПК РФ.

К сожалению, по-прежнему нерешенным остается вопрос о формировании специализированных административных судов. В связи с этим предлагаются различные варианты, например полная передача рассмотрения такого рода дел из общих и арбитражных судов вновь создаваемым административным судам. Такая позиция вряд ли оправданна. На сегодняшний день в арбитражных судах действуют созданные коллегии по рассмотрению публично-правовых дел. И их незамедлительная передача в административные суды в конечном итоге может нанести значительный ущерб экономической безопасности страны.

В отношении судов общей юрисдикции дело обстоит несколько иначе. Не стоит забывать, что в районных судах общей юрисдикции, как правило, имеется в лучшем случае два судьи, специализирующихся на рассмотрении (разрешении) споров, возникающих из "административно-правовых отношений". Эти судьи не всегда обладают достаточной квалификацией для разрешения того или иного административного дела.

В свое время Верховный Суд РФ обратил внимание на то, что "в практике применения норм законодательства, имеющих административно-правовую природу, могут возникать ситуации, при которых суду необходимо учитывать и нормы других отраслей законодательства".

Обобщая изложенное, можно сделать вывод, что производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений, активно развивается в направлении выработки массива специальных процессуальных правил для полноценного их разбирательства и разрешения.

Данный путь развития процессуального законодательства свидетельствует о необходимости дальнейшей дифференциации возможных способов юрисдикционной защиты прав, свобод и законных интересов субъектов не только частного, но и публичного права, на что справедливо обращают внимание и отечественные, и зарубежные ученые.

Следует отметить, что процесс дифференциации процессуального законодательства активней идет в арбитражном законодательстве; именно в арбитражных судах гарантирован более высокий уровень разбирательства дел, возникающих из публично-правовых отношений.

В гражданском судопроизводстве дифференциация процессуальных норм осуществляется медленнее, отчего страдает правоприменительная практика. Дефицит этих правил должен устраняться прежде всего в законодательном порядке, что позволит поднять уровень судебной защиты публичных прав, свобод и законных интересов.

.2 Особенности проявления отдельных принципов гражданского процессуального права при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публично-правовых отношений

В настоящее время в ГПК РФ значительно более четко сформулирован принцип диспозитивности как двигающего начала гражданского судопроизводства, в соответствии с которым гражданские дела возникают, изменяются, переходят из стадии в стадию и прекращаются главным образом в соответствии с инициативой лиц, заинтересованных в защите своих прав, свобод и интересов. В частности, существенно уточнен (ограничен) круг субъектов, наделенных такого рода полномочиями (ст. 4). Из числа лиц, участвующих в деле, т.е. тех субъектов, которые как раз и могут влиять на возбуждение, изменение, прекращение процесса в ст. 34 ГПК РФ, исключено прямое упоминание о мифических или полумифических фигурах, которые якобы могли вести дела в чужих интересах, однако же на практике никогда не возбуждали их никогда либо делали это крайне редко (профсоюзы, государственныепредприятия, учреждения, организации, колхозы, иные кооперативные организации, их объединения, другие общественные организации или отдельные граждане).

Приведена в соответствие с действующей редакцией ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» ст. 45 ГПК РФ, в которой записано, что прокурор вправе обратиться в суд с иском в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан по их просьбе, неопределенного круга лиц или интересов государства. Иск в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов гражданина может быть предъявлен прокурором лишь в случаях, когда он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Одновременно подчеркнем, что по ныне действующему законодательству прокурор не вправе возбудить дело в интересах юридического лица.

Развитие гражданского процессуального законодательства показало несостоятельность концепции, в соответствии с которой предлагалось выделять самостоятельный принцип процессуальной активности суда (В.М. Семенов) либо принцип активной помощи в защите права со стороны государства в лице суда, прокуратуры и иных компетентных органов (Р.Е. Гукасян).

Разумеется, суд, прокуратура, а также государственные (муниципальные) органы в отдельных ситуациях могут влиять на ход гражданского процесса Тем не менее главной движущей пружиной возникновения и развития гражданского судопроизводства является инициатива субъективно заинтересованных в исходе дела лиц. А в условиях рыночной экономики значение принципа дисгозитивности в гражданском судопроизводстве неизбежно возрастает.

Сказанное не означает, что в современном гражданском процессе действия суда должны полностью подчиняться диспозитивной воле сторон. Жизнь показала, что, некоторые новеллы, введенные в этом отношении в действующий ГПК, себя оправдали не вполне.

Принцип состязательности в современном его понимании уже относительно давно сформулирован в ст. 14 и 50 ГПК РСФСР. Эти положения сформулированы и в ГПК РФ. В то же время роль участников процесса в доказательственной деятельности согласно ГПК РФ еще больше возросла. В частности, такой важный, этап процессуальной деятельности, как подготовка дела к слушанию, из деятельности главным образом суда превращается в деятельность под руководством суда. В соответствии со ст. 148 ГПК РФ подготовка к судебному разбирательству проводится сторонами, лицами, участвующими в деле, их представителями под руководством судьи. В определении о подготовке дела к судебному разбирательству судья указывает действия, которые следует совершить сторонам, другим лицам, участвующим в деле, и сроки этих действий для обеспечения правильного и своевременного разрешения дела.

А на основании ст. 153 ГПК РФ с целью процессуального закрепления распорядительных действий сторон, совершенных при подготовке дела к судебному разбирательству, определения достаточности доказательств по делу, исследования фактов пропуска сроков обращения в суд и сроков исковой давности возможно проведение подготовительного заседания суда.

Стороны в подготовительном заседании суда имеют право представлять доказательства, приводить доводы, заявлять ходатайства.

Таким образом, в период подготовки дела к слушанию существенно возрастает значение процессуальной активности лиц, участвующих в деле, как в аспекте состязательности, так и диспозитивности.

В свете изменении в гражданском процессуальном законодательстве и практики его применения нельзя не коснуться и проблемы о существовании в системе его принципов принципа объективной (судебной) истины.

Думается, что установление истины как конечная цель гражданского судопроизводства остается неизменной. Только имея в виду необходимость установления действительных обстоятельств гражданских дел, закон устанавливает такую достаточно сложную, трудоемкую и дорогостоящую процедуру как гражданское судопроизводство. Если согласиться с тем, что установления истины как цели процесса более не существует, то соответственно нужно было бы отказаться и от гражданского судопроизводства как установленного процессуальным законом порядка рассмотрения и разрешения гражданских дел. По-видимому, в свете ст. 46. 123 и иных положений Конституции РФ такой вывод следовало бы признать абсурдным.

Думается, что и по ныне действующему законодательств) установление истины как цель гражданского судопроизводства остается неизменной. В то же время существенно изменились методы установления истины в суде. Законодатель справедливо отказался от превалирующей роли суда установлении истины по делу, когда гражданское судопроизводство по ряду моментов являлось состязательным лишь формально, а по существу во многом носило ярко выраженный следственный характер. В современном процессе состязательность судопроизводства в ее исконном и подлинном, а не политизированном смысле слова должна стать основным инструментом установления истины в правосудии.

Есть основания полагать, что ГПК РФ, несмотря на имеющиеся в науке процессуального права отдельные разногласия по данному вопросу, исходит из принципа объективной (судебной) истины в качестве цели, а в большинстве случаев и результата процесса. Так, в соответствии со ст. 68 ГПК РФ суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Результаты оценки доказательств суд обязан отразить в решении, в котором приводятся мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, а другие отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.

Доказательство признается судом достоверным, если в результате его исследования, сопоставления с другими доказательствами выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности.

В ст. 198 ГПК РФ записано, что при вынесении решения суд оценивает доказательства, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие не установлены, каковы правоотношения сторон и подлежит ли иск удовлетворению.

Суд, признав необходимым выяснить новые обстоятельства, имеющие значение для дела, или дополнительно исследовать доказательства, выносит определение о возобновлении судебного разбирательства. А п. 4 ст. 200 ГПК РФ требует, чтобы в мотивировочной части решения были указаны: обстоятельства дела, установленные судом; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах, а также доводы, по которым суд отвергает те или иные доказательства.

Следует подчеркнуть, что несмотря на изменения в гражданском процессуальном законодательстве, большинство процессуалистов продолжает полагать, что принцип объективной истины существует. И этот взгляд, с нашей точки зрения, соответствует действующему гражданскому процессуальному законодательству. Если же отказаться от этой идеи, то, по-видимому, нужно будет отказаться и от института гражданского судопроизводства в целом как сложного, дорогого, но тем не менее в целом достаточно эффективно работающего механизма защиты субъективных гражданских прав.

Характер гражданских процессуальных отношений определяется принципами судопроизводства. Между тем до самого последнего времени характер этих отношений в процессуальной литературе, в том числе и новейшей, до известной степени определяется неправильно. В значительной степени по старинке эти отношения однозначно квалифицируются как властеотношения. Соответственно правосознание студентов-юристов - будущих судей, прокуроров, адвокатов и т.п. формируется исходя из того, что гражданские процессуальные отношения в современном гражданском процессе носят исключительно властный, публично-правовой характер.

Между тем представляется, что гражданские процессуальные отношения развиваются по специфическим законам, в которых диалектически и гармонично сочетается диспозитивное и императивное начала. Разумеется, участие суда в гражданском процессуальном отношении в качестве его непременного субъекта накладывает на него известные черты авторитарности. Однако нельзя забывать, что гражданское процессуальное право не носит вполне самостоятельного характера, а призвано «обслуживать» определенный комплекс материальных правоотношений. Таким отношениям в значительной степени свойственно диспозитивное начало. Вполне естественно, что это начало является весьма существенным и при разрешении споров, возникающих из гражданских (в широком смысле этого слова) правоотношений.

Действительно, суд руководит ходом процесса. Но сам процесс возник только потому, что в нем появилась потребность у одной или обеих сторон и подачей соответствующего заявления лицо возбудило судебную деятельность. В связи с этим можно сказать, что в первую очередь заинтересованные лица направляют деятельность суда, а не наоборот. Они сами решают, обращаться ли им в суд, если обращаться, то когда именно, кого указать в качестве нарушителя права и т.п.

Действия суда в современном гражданском процессе в значительной степени детерминируются лицами, участвующими в деле, также в ходе представления и исследования доказательств, заявления ходатайств, высказывания мнений по поводу ходатайств других участников процесса и т.д. Разумеется, суд как орган государства не связан полностью волеизъявлениями сторон и может в определенных ситуациях отклонять их. Необходимость в реализации подобных полномочий встречается сравнительно редко. Однако сам факт их существования свидетельствует о сочетании диспозитивного и императивного начал в механизме гражданского процессуального регулирования.

Развитие гражданского процессуального права на современном этапе развития общества характеризуется рядом интересных тенденций. С одной стороны, роль гражданского судопроизводства в жизни современного общества многократно возрастает. В связи с изменениями в законодательстве и правовыми позициями, сформулированными в постановлениях Конституционного Суда РФ, в настоящее время по существу все правовые споры, а также многие иные важные правовые вопросы подведомственны судам. Кроме того, в связи с постепенным повышением правовой культуры и изменением менталитета судебный порядок разрешения споров из занятия малопочетного и даже постыдного постепенно превращается в дело абсолютно обычное.

С другой стороны, существенно меняется процессуальное положение суда и лиц, участвующих в деле, а гражданское судопроизводство постепенно утрачивает чрезмерные черты властности, которыми оно до недавнего времени обладало. К тому же в новых социальных и экономических условиях существенное изменение претерпел и еще будет претерпевать ряд принципов гражданского судопроизводства, и прежде всего диспозитивности, состязательности, объективной истины, коллегиальности и участия народных заседателей в рассмотрении дел.

.3 Субъектный состав лиц, имеющих юридический интерес в деле

В соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ к лицам, участвующим в деле, относится заявитель, представитель органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также прокурор.

Кроме того, согласно ст. 34 ГПК РФ к этой категории субъектов относятся иные заинтересованные лица. При этом в названной норме состав "иных заинтересованных лиц" не конкретизирован.

В практике Верховного Суда Российской Федерации достаточно широко распространены случаи участия в качестве заинтересованных лиц представителей Министерства юстиции Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, прошедших регистрацию в данном Министерстве. При этом сложились различные подходы при установлении конкретного процессуального статуса и процессуальных функций данного представителя. Так, по делу об оспаривании нормативного акта, изданного Федеральной налоговой службой Российской Федерации (ФНС России), представитель Министерства юстиции Российской Федерации (Минюст России) был привлечен для участия в деле в качестве заинтересованного лица на стороне ФНС России. В свою очередь, по другому делу, рассмотренному Верховным Судом Российской Федерации по заявлению ОАО "Архбум" об оспаривании отдельных положений Прейскуранта N 10-01 "Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами", утвержденного постановлением ФЭК России, Минюст России фигурировал в качестве заинтересованного лица, наряду с ОАО "РЖД" и представителем Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, привлеченных для участия в деле в качестве третьих лиц.

Приведенные примеры, думается, достаточно ярко характеризуют сложившуюся в судебной практике картину определения юридически заинтересованных участников процесса по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Очевидно, что обеспечение единообразных подходов судов при формировании состава лиц, участвующих в делах данной категории, и определении их процессуального статуса требует более детального регулирования этих вопросов процессуальным законодательством.

Соответствующие поправки должны быть внесены, на наш взгляд, как в общие разделы процессуальных кодексов, регулирующие состав и правовое положение лиц, участвующих в деле, так и в те разделы, которые посвящены порядку рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, с тем чтобы отразить особенности участия юридически заинтересованных субъектов по делам данной категории.

При классификации лиц, участвующих в делах, возникающих из публичных правоотношений на наш взгляд, может быть принято разграничение лиц, принимающих участие по делам искового производства, в частности, на стороны и третьи лица. Думается, что процессуальная категория сторон и третьих лиц применима не только к участникам искового производства, имеющим в деле собственный (личный) интерес, но и юридически заинтересованным субъектам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Конечно, дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, имеют существенное отличие от дел искового производства, главное из которых заключается в том, что по ним отсутствует спор о праве гражданском (в широком смысле). Тем не менее в публичных делах имеется правовой конфликт (спор), существуют разногласия между его участниками по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и/или законности правовых актов. Участники указанного конфликта (спора) имеют противоположный материально-правовой и процессуальный интерес, поэтому к ним вполне применимо понятие сторон. Кроме того, в данном случае нельзя не учитывать универсального характера такого основополагающего принципа правосудия, как принцип состязательности и равноправия сторон. Очевидно, что реализация указанного принципа в публичных производствах, включая производство по делам об оспаривании нормативных актов, предполагает как минимум наличие сторон, принимающих участие в состязательном процессе. Одной стороной в нем будет субъект, обратившийся в суд с заявлением об оспаривании правового акта либо действия властного органа или должностного лица, а другой стороной - орган или должностное лицо, ответственное за принятие спорного правового акта или совершение незаконного действия.

Указанных субъектов вполне справедливо именовать сторонами по делу, возникшему из публичных правоотношений. При этом первая сторона может именоваться заявитель, а вторая - ответственным органом (должностным лицом). На основании вышеизложенного полагаем необходимым внести соответствующие изменения и дополнения в процессуальные нормы, в том числе в ст. 38 ГПК РФ, предусмотрев в них положения, согласно которым сторонами являются истец и ответчик в исковом производстве, а также заявитель и ответственный государственный (муниципальный) орган или должностное лицо в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Вторая группа юридически заинтересованных субъектов производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, так же как и в исковом производстве, может именоваться третьими лицами. Как правило, это будут третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований на предмет спора. Процессуальный интерес участия в деле для этих лиц связан с тем, что решение суда может косвенно затрагивать субъективные права и обязанности граждан или организаций либо тем или иным образом влиять на реализацию полномочий (компетенции) властных органов или должностных лиц.

Что касается возможности участия в делах, возникающих из публичных правоотношений третьих лиц с самостоятельными требованиями относительно предмета спора, то в судебной практике такие случаи встречаются достаточно редко, как правило, в тех случаях, когда в процесс об оспаривании правового акта вступает третье лицо, обжалуя данный правовой акт по иному основанию, не совпадающему с материальным интересом первоначального заявителя.

Возможность участия третьих лиц по делам, возникающим из публичных правоотношений, необходимо закрепить в общих нормах процессуальных кодексов (ст. 43 ГПК РФ), посвященных данному виду лиц, участвующих в деле, предусмотрев, что указанные лица могут вступать в дело на стороне заявителя либо ответственного органа (должностного лица).

С учетом вышеизложенного, в состав лиц, участвующих в делах об оспаривании нормативных правовых актов, можно отнести: стороны (заявитель и ответственный орган или должностное лицо), третьих лиц на стороне заявителя или ответственного органа (должностного лица), а также прокурора, вступившего в начатый процесс.

В качестве заявителя (стороны) по делам возникающих из публичных правоотношений, целесообразно рассматривать не только субъектов, обращающихся в суд в защиту своих прав и законных интересов, к которым относятся граждане и организации, а также орган или должностное лицо, полагающее, что нормативным актом нарушена его компетенция, но и иных субъектов, обращающихся в суд в защиту публичных интересов или интересов неопределенного круга лиц, в том числе прокурора, органы государственной власти и местного самоуправления, общественные объединения и т.д. Принимая во внимание, что действие спорного нормативного акта затрагивает интересы неопределенного круга лиц, нет необходимости специально выделять в отдельную группу субъектов, обращающихся в суд в защиту прав и интересов других лиц, тех, кого принято именовать процессуальными истцами (заявителями), и рассматривать в качестве лиц, участвующих в деле, наряду со сторонами. Указанные процессуальные заявители могут рассматриваться в качестве стороны по делу с соответствующим объемом процессуальных прав и обязанностей.

По делам об оспаривании нормативных правовых актов определенной спецификой обладает институт процессуального соучастия. Процессуальное соучастие по этой категории дел возможно, по нашему мнению, только на стороне заявителя. В судебной практике достаточно распространены случаи, когда в качестве заявителя выступают одновременно несколько граждан или организаций, чьи права и интересы затрагиваются спорным нормативным актом. Вместе с тем, принимая во внимание, что спорный нормативный акт затрагивает интересы неопределенного, порой достаточно широкого круга лиц, может сложиться ситуация, когда число таких заявителей будет весьма значительным и поэтому возникнет необходимость ограничения количества соучастников по делу в целях обеспечения требования процессуальной экономии.

В этой связи представляется целесообразным закрепить в процессуальном законодательстве специальное положение, предусматривающее, что при обращении в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта значительного числа заявителей, последние по предложению суда должны поручить ведение дела одному или нескольким заявителям, которые будут вызываться в судебное заседание и принимать участие в процессе. При этом правовые последствия судебного решения будут распространяться на всех заявителей.

В качестве ответственного органа (лица) по делам данной категории выступает государственный или муниципальный орган или должностное лицо, принявшее спорный нормативный правовой акт.

В судебной практике возникал вопрос, нужно ли привлекать в процесс наряду с органом, принявшим нормативный акт, например законодательным собранием субъекта Федерации, губернатора, который подписал и обнародовал оспариваемый закон?

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 13 Постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указал, что в необходимых случаях не исключается участие в деле, в том числе по инициативе суда, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.

Как нам представляется, должностное лицо, не издававшее, но подписавшее нормативный акт, не должно привлекаться для участия в деле в качестве ответственного лица, т.е. соучастника, на стороне органа, принявшего нормативный акт, но должно извещаться о возникшем деле и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица (третьего лица, не заявляющего самостоятельного требования на предмет спора). Вступление в процесс названных лиц может быть осуществлено по инициативе суда или по их собственной инициативе, но в любом случае суд обязан извещать их о возбужденном процессе.

Суд также может привлечь (допустить) для участия в деле представителя органа или должностного лица, издавшего нормативный акт, которому противоречит оспариваемый акт, если последние не оспаривали данный акт сами. Например, при оспаривании прокурором акта органа местного самоуправления по мотивам его несоответствия закону субъекта Федерации суд должен известить законодательный орган субъекта Федерации об иске прокурора и предложить ему вступить в процесс в качестве заинтересованного (третьего) лица либо, в случае необходимости, привлечь его для участия в деле по инициативе суда. В таком же качестве может привлекаться в процесс не являющийся заявителем представитель органа или должностного лица, компетенция которого нарушена спорным нормативным актом.

Специального процессуально-правового регламентирования требует, на наш взгляд, участие в деле представителя Минюста России, в котором проходят предварительный контроль в форме регистрации нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Минюст России имеет по таким делам юридический интерес, связанный с осуществлением указанных полномочий, и заключающийся в подтверждении судом законности нормативного акта и сохранении его действия. В связи с этим в процессуальном законодательстве необходимо предусмотреть положение, согласно которому по делам об оспаривании нормативных правовых актов, которые прошли указанную регистрацию, Минюст РФ должен извещаться о возникшем процессе и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица (третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора) на стороне органа, принявшего спорный акт.

Специальную функцию по делам об оспаривании нормативных правовых актов выполняет прокурор, вступивший в начатый процесс для дачи заключения о законности спорного нормативного акта. Прокурор наряду с заявителем и иными юридически заинтересованными субъектами относится к числу лиц, участвующих в деле. Его интерес связан с осуществлением возложенных на него функций по надзору за законностью в сфере нормотворческой деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Как уже отмечалось выше, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов участие прокурора в судах общей юрисдикции является обязательным, а в арбитражных судах носит характер факультативного и зависит от усмотрения самого прокурора. Подобное различие в правовом регулировании участия прокурора по одной и той же категории дел вряд ли имеет объективные основания. Надзор за законностью нормативных правовых актов является очень важной функцией прокуратуры. Это в полной мере касается нормативных актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Поэтому целесообразно установление единого процессуального режима такого надзора при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. В этой связи необходимо, на наш взгляд, предусмотреть обязательное участие прокурора при рассмотрении арбитражным судом дел об оспаривании нормативных актов.

В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу.

Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании ч. 3 ст. 45 и ч. 2 ст. 252 ГПК РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу.

Нуждается в определенном совершенствовании процессуальное регулирование правового статуса лиц, участвующих в делах данной категории, а также практика применения действующего в этой сфере процессуального законодательства. Целесообразно, на наш взгляд, в разделах процессуальных кодексов, посвященных порядку рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, включить положения, отражающие специфику правового положения лиц, участвующих в разбирательстве указанных дел. В настоящее время особенности правового статуса этих лиц установлены лишь теми процессуальными нормами, которые предусматривают возможность признания судом обязательной явки в судебное заседание представителя органа или должностного лица (ст. 249 ГПК РФ), а также закрепляют особый порядок распределения обязанности по доказыванию (ст. 249 ГПК РФ).

.4 Предмет судебной деятельности и предмет судебной защиты в производстве из публично-правовых отношений

Проблемы предмета судебной деятельности и судебной защиты публичных прав пока не получили своего разрешения. Положения о том, что публичное право защищается опосредствованно через публично-правовой интерес, можно принять с большими оговорками, ибо и субъективное публичное право, и публично-правовой интерес могут быть предметом судебной защиты. Защита субъективных публичных прав и интересов осуществляется в рамках производства, возникающего из публичных правоотношений. Поэтому проблему особенностей производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений ученые относят к наиболее крупной проблеме гражданского процесса.

Авторы отмечают, что идею прямой судебной защиты конституционных прав воплотить в новом ГПК не удалось. Так, Т.В.Сахнова указывает, что по-прежнему у гражданина нет никакого права, которое можно было бы защитить в суде, а имеется лишь охраняемый законом интерес.

Публичное право регулирует общественные отношения в политической, экономической и социальной сферах. Но в отличие от права частного, право публичное является регулятором отношений, касающихся общих потребностей, общезначимых интересов и общества в целом.

В литературе к предмету правового регулирования публичного права относят:

устройство и функционирование государства и его институтов;

институты гражданского общества;

механизм и уровни самоуправления;

основы правовой системы правотворчества и правоприменения;

принцип, нормы и институты межгосударственных отношений международных организаций.

Природа и институты публичного права изучаются различными юридическими науками: как теорией государства и права, так и отраслевыми - конституционным правом, административным правом, уголовным правом, международным публичным правом, уголовным процессуальным правом, гражданским процессуальным правом.

Публичное право относят к функционально-структурной подсистеме права, выражающей государственные, межгосударственные и общественные отношения3. В теории публичное право исследуется или действительно как подсистема права или на уровне отраслей права. Субъективное же публичное право остается в стороне. Так, Ю. Н. Старилов отмечает, что в современных правовых исследованиях не находит достаточного освещения такой аспект как «субъективные публичные права», то есть не исследуется «публичность» субъективных прав.

Между тем субъективные публичные права так же подлежат защите как и субъективные гражданские права. Субъектами публично-правовых отношений выступают не только государство и различные объединения, но и граждане. И осуществление субъективных публичных прав с реализацией связано не только частных прав граждан, но и прав социальных, то есть прав, получивших закрепление в Конституции РФ.

Для правоприменения практическое значение имеет также и разрешение проблемы идентификации субъективных прав, так как субъективные публичные права выражены неярко и всегда являются строго определенными и конкретными. Они касаются правового статуса гражданина, его естественных прав. Субъективные публичные права получили закрепление в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, в Международном пакте о гражданских и политических правах, Всеобщей декларации прав человека, а также во внутреннем праве: Декларации прав и свобод человека (1991), Конституции Российской Федерации (1993). В частности, в Конституции РФ получили закрепление: право на выбор места проживания и жительства, право на выезд за пределы Российской Федерации (ст. 27); право избирать и быть избранным, а также участвовать в референдуме (ст. 32); право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца (ст. 39); право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42) и другие.

Разъяснения по вопросам непосредственного применения судами конституционных норм, в том числе и закрепляющих права и свободы человека и гражданина, содержатся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия». Но принятое Постановление не решило проблем с защитой гарантированных Конституцией РФ прав, о чем свидетельствует практика Европейского Суда по правам человека.

Характерным является пример из практики Европейского Суда по правам человека по делу «Юрий Тайков против Российской Федерации». Юрий Тайков, пенсионер из г. Иваново, обратился в суд с иском о возмещении убытков и компенсации морального вреда, связанных с задержкой пенсии (она не выплачивалась с августа 1995 года по март 1999 года) на 1789 дней. Суд в иске отказал, приведя в обоснование своего решения следующие доводы: вины учреждения социальной защиты нет, ответственность за задержку выплаты пенсии законом не установлена, истец не представил доказательств того, что жил за счет долгов, ст. 151 ГК РФ (о возмещении морального вреда) к данному случаю неприменима. Вышестоящими судами данное решение было оставлено без изменения. Ю.Тайков обратился с жалобой в Европейский Суд по правам человека. На стадии урегулирования в соответствии с процедурой суда Правительству Российской Федерации был направлен запрос по указанной жалобе. После этого был принесен протест на предмет отмены состоявшихся по делу судебных постановлений по тем основаниям, что несвоевременная выплата пенсии нарушает право граждан на реальное пенсионное обеспечение. Пенсионным фондом было заключено с Ю.Тайковым мировое соглашение, по которому Пенсионный фонд выплатил немедленно в счет компенсации за задержку пенсии 93 тысячи 898 рублей.

Субъективное публичное право связывается в теории с публичным интересом. В литературе публичный интерес определяется как признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития1.

Безусловно, в качестве критерия по разграничению частного и публичного права на уровне подсистем права может быть использован интерес, но для защиты субъективного права данный критерий не будет иметь основополагающего значения. Поэтому проблемы соотношения публичного права и публичного интереса носят дискуссионный характер.

В этой связи предприняты два направления исследования. Первое направление связано с соотношением воли и интереса в субъективном праве. Другие - с выявлением взаимосвязей интереса и блага. Последние являются объектом либо субъективного права, либо интереса (законного интереса).

Конкретный публичный интерес защищается субъективным правом, однако не каждый интерес может защищаться субъективным правом. Именно значимость публичного интереса обеспечивает его покрытие субъективным правом. Но у субъектов публичных правоотношений могут существовать интересы, не покрываемые субъективным правом. В этом случае публично-правовой интерес будет носить самостоятельный характер и выступать в форме «законного интереса».

Один интерес и его защита не дают понятия субъективного права. Не все интересы пользуются защитой и ведут к праву, точно так же, как и не все интересы, получившие даже защиту права, представляют собой субъективные права. А.А.Рождественский отмечал, что могут существовать юридически защищенные интересы, не будучи в то же время юридически индивидуализированными сферами интересов, то есть не будучи субъективными правами. Субъективные публичные права могут являться самостоятельным предметом судебной защиты наряду с публично-правовыми интересами. Данное теоретическое положение разделяется и законодателем. В частности, в ст. 3 ГПК закреплено, что заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов.

Субъективные права и законные интересы не совпадают по своей сущности и структуре. Нетождественность их определяется тем, что субъективные права и законные интересы - различные правовые дозволенности. Первая представляет собой особую дозволенность, обеспеченную конкретной юридической необходимостью других лиц. Если же правовая дозволенность не имеет юридически необходимого поведения других лиц как средства своего обеспечения либо не нуждается в нем, то она и не возводится законодателем в ранг субъективного права.

Исходя из предмета нашего исследования, следует определиться с тем, какие процессуальные гарантии должны существовать для защиты субъективного публичного права и для защиты законного интереса.

В случае нарушения субъективных прав или угрозы нарушения в будущем и при отсутствии его добровольного восстановления возникает потребность в использовании механизма судебной защиты. Действие данного механизма немыслимо без таких категорий как «форма защиты права», «способ защиты права» и «средство защиты права».

Установление и охрана субъективных публичных прав так же необходима, как установление и охрана субъективных гражданских прав.

Характер публичных правоотношений, являющихся предметом судебного исследования, порождает специфику в защите субъективных публичных прав, которая связана:

а) с осуществлением судебного контроля за деятельностью публичной администрации;

б) восстановлением субъективного публичного права или защитой законного интереса.

Судебная защита публичных прав и интересов осуществляется в двух детально регламентированных формах: а) гражданской; б) арбитражной.

Деятельность, осуществляемая специальными юрисдикционными органами, созданными для рассмотрения и разрешения споров, вытекающих из публично-правовых отношений, и связанная с защитой прав физических и юридических лиц от противоправных действий (бездействия) органов государственного управления, многообразна.

С точки зрения защиты прав физических и юридических лиц в сфере государственного управления суды административной юстиции являются, на наш взгляд, наиболее развитой и современной формой правосудия по административным делам. Именно такие суды, защищающие граждан от незаконных действий администрации, являются лучшей формой организации правосудия по административным делам, учитывая задачу обеспечения беспристрастности и компетентности в разрешении дел такого рода.

И в прошлом, и в настоящем Россия не знала разветвленной системы судов административной юстиции, которая стояла бы на страже прав физических и юридических лиц. Лишь в последние годы существования СССР и в период становления российской государственности появилась реальная возможность значительно расширить судебный контроль за решениями и действиями органов власти. Так, Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с дальнейшими дополнениями и изменениями) и главой 24 ГПК регламентирован ряд важных материальных и процессуальных вопросов, непосредственно связанных с правозащитными функциями судов общей юрисдикции.

В современной России система административной юстиции проходит стадию становления, и ее правозащитные элементы получают все большее развитие. Судебное рассмотрение жалоб на незаконные действия органов исполнительной власти (должностных лиц), разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней в Конституционном Суде РФ, в арбитражных судах и судах общей юрисдикции - свидетельство процессуальной активности субъектов административной юстиции, в том числе и судов, реализующих в соответствии со статьей 118 Конституции РФ судебную власть посредством административного судопроизводства.

При этом приходится учитывать, что в России еще не проявила себя в полной мере традиция судебной защиты прав и свобод, законных интересов в сфере управления. Пока еще практика применения законодательных актов об обжаловании управленческих решений не столь обширна, а количество рассмотренных судами дел данной категории по отношению к другим категориям дел относительно невелико. В такой ситуации не может быть эффективным перенос зарубежных аналогов на российскую почву без учета реальных политических ценностей и культуры, национальных особенностей, психологии населения.

Судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, получил в юридической литературе наименование «административная юстиция». Поэтому вначале следует определиться с объемом понятия «административная юстиция», а также и с тем, соответствует ли это понятию разрешения споров о субъективном публичном праве.

Проблемы, связанные с понятием, формированием и развитием административной юстиции, издавна привлекали внимание юристов разных стран. На протяжении ряда лет проблемами развития административной юстиции занимаются и юристы в России, исследующие это явление с точки зрения науки административного права и науки гражданского процессуального права.

Межотраслевой подход к изучению института административной юстиции оправдан, поскольку предметом исследования суда являются публичные правоотношения. Публично-правовые споры рассматриваются по правилам гражданского судопроизводства.

В юридической литературе существуют различные подходы к исследованию административной юстиции, а поэтому высказаны и различные точки зрения о понятии и сущности этого явления.

В теории административного права дается понятие административной юстиции в широком и узком смыслах. В первом случае под административной юстицией понимается система специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. В узком смысле под административной юстицией понимается особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданином либо организацией, с одной стороны, и государственным органом управления - с другой.

Административная юстиция как правовое образование в системе административного права представляет собой административно-судебное исковое право. Административная юстиция - это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном (публичном).

Защита в сфере публично-правовых отношений не может быть сведена только к проблеме административной юстиции.

В некоторых научных источниках административная юстиция определяется как судебной порядок рассмотрения и разрешения дел, связанных с защитой прав граждан против действий (бездействия) органов государства и вытекающих из публично-правовых отношений4.

Понятие «административная юстиция» включает не только технику судоустройства, административное производство, но и деятельность компетентных государственных органов (службы судебных приставов) по принудительному исполнению судебных и иных актов.

Административная юстиция рассматривается также как способ реализации конституционного права гражданина на обжалование. Анализ научных представлений об административной юстиции показывает, что она в большой мере «встроена» в систему исполнительной власти и не соответствует понятию разрешения споров о субъективном публичном праве.

Судебная защита всякого права, частного или публичного связана с восстановлением нарушенного права или подтверждением оспариваемого права. И для разрешения спора о публичном праве не важно, что в публично-правовом споре одним из участников выступает публичная власть или обе стороны обладают публично-правовой компетенцией. Гражданин всегда должен выступать в споре с субъектом власти и управления в роли истца - равноправной стороны процесса, а не жалобщика, каковым он является в административном процессе .

Ю.А. Тихомиров определяет публично-правовой спор как установленную законом процедуру рассмотрения уполномоченными органами притязаний субъектов права по поводу их интересов, актов и действий публичного (общественного) характера. С данным определением согласиться трудно, поскольку спор, в том числе и публично-правовой, не определяет процедуру. Спорность предполагает конфликтную ситуацию между сторонами, одна из которых тем или иным образом препятствует другой стороне в осуществлении законных прав или нарушений этого права. Публично-правовой спор отличается от гражданско-правового спора тем, что всегда возникает в условиях осуществления публичной власти. Спорными являются правовые последствия, вытекающие из применения норм объективного публичного права. Поэтому и не все публично-правовые споры могут рассматриваться административными судами. Так, в Германии значительная часть публично-правовых споров отнесена к компетенции не административных, а иных судов: финансовые споры подсудны финансовым судам, социально-правовые споры рассматриваются социальными судами. К подсудности обычных судов относятся публично-правовые споры о возмещении государством (государственным органом) вреда, причиненного чиновником при исполнении им служебных обязанностей или изданием административных актов.

Порядок рассмотрения публично-правового спора определяется исходя из характера заявленных требований, вида испрашиваемой защиты публичного права, норм процессуального права, регулирующих тот или иной вид производства.

Защита публичного права осуществляется посредством предусмотренных законом способов, применение которых обеспечивает восстановление публичного права.

Проблема определения способа (способов) защиты решается при рассмотрении каждого дела, возникающего из публичных правоотношений, как в суде общей юрисдикции, так и в арбитражном суде. Способ защиты - категория материальная. Что касается способов защиты гражданских прав, то они перечислены в статье 12 Гражданского кодекса РФ. Некоторые из них, например, признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, применимы и при защите публичных прав. Однако при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, используются и специфичные способы защиты прав и интересов. К их числу можно отнести:

признание недействительным акта управления, имеющего целью создать, упразднить или изменить правовое состояние лица или его субъективное право;

определение субъективных публичных прав и содействие в их осуществлении;

восстановление субъективных публичных прав;

запрет незаконных действий при их совершении или угрозе совершения;

принуждение к совершению определенных действий;

издание акта управления;

наложение взыскания на виновных должностных лиц.

По делам, возникающим из публичных правоотношений, также используются специфичные средства защиты публичных прав и интересов.

В зависимости от характера спора заинтересованным лицом предоставляется возможность предварительного обжалования действий или решений публичной администрации (предварительной защиты) или полного обжалования. Для предварительного обжалования незаконных действий или решений используют такие процессуальные средства защиты права, как заявление или жалоба. В некоторых странах, например, в Германии, данное заявление подается в форме искового прошения. Но по существу смысл предварительного обжалования от этого не меняется. Задача суда состоит в том, чтобы установить, нарушаются ли указанными действиями права заявителя, противоречит ли оспариваемый акт закону. Со временем понятие предварительной защиты публичных прав потеряло свою ценность. Так, в России производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является самостоятельным видом судопроизводства, но все-таки данный вид судопроизводства следует относить к ускоренному производству.

Проблема существования в российском гражданском процессе производства, возникающего из публичных правоотношений, наряду с исковым, была и остается дискуссионной темой. Одни ученые полагают, что нет достаточных оснований для выделения этого вида судопроизводства в отдельное от искового, другие, наоборот, доказывают необходимость существования отдельного правового регламента по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Точка зрения автора не совпадает с утверждениями ни тех, ни других, и основывается на том, что в зависимости от характера публично-правового спора и вида испрашиваемой защиты меняется и порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и задача суда. Наряду с предварительным обжалованием существует и полное обжалование, которое отличается от предварительного своим предметом, а также и средствами, которые используются для защиты публичного права. Таким средством будет являться иск. Юридическая конструкция данного иска включает в себя не только требования о восстановлении права, ссылаясь на его ущемление, об аннулировании незаконного акта или решения, но и об определении размера ущерба, нанесенного в данном конкретном случае, определении материальных прав заинтересованного лица, возложении на государственный или муниципальный орган обязанности по осуществлению этого права. Таким иском может являться иск лица, которому отказано в назначении льготной пенсии. В судебной практике России такие иски существуют, однако отдельный процессуальный порядок их рассмотрения и разрешения не регламентирован законом.

.5 Доказывание и доказательства в производстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений

В соответствии со ст. 56 ГПК каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений.

В отличие от общего правила распределения обязанностей по доказыванию в гражданском процессе по делам, возникающим из публичных правоотношений, обязанность доказывания законности оспариваемых действий (бездействия), решений и обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, факта его законности возложена на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лица, чьи действия (бездействие), решения выступают предметом судебной проверки.

Данное правило распределения обязанностей по доказыванию введено в интересах более незащищенной стороны (заявителя), поскольку органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие обладают большими возможностями по отстаиванию своей правовой позиции в суде, в том числе и в силу наличия профессиональных знаний.

В то же время заявитель не освобождается от обязанности доказать определенные обстоятельства: на заявителя возложена обязанность доказывания факта нарушения прав и свобод в результате принятия оспариваемого нормативного акта или в результате совершения оспариваемых действий.

В ч. 2 статьи 249 ГПК РФ установлено еще одно исключение из общих правил, связанных с доказыванием обстоятельств дела.

В гражданском процессе в силу действия принципа состязательности обязанность собирания и представления доказательств по общему правилу возложена на лиц, участвующих в деле; суд по собственной инициативе не собирает доказательства, однако в тех случаях, когда представление доказательств затруднительно для лиц, участвующих в деле, суд по их ходатайству оказывает им необходимую помощь в собирании и истребовании доказательств.

В отличие от этого общего правила при производстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений, ГПК возлагает на суд более активную роль в собирании доказательств.

В целях правильного разрешения дела суду предоставлено право истребовать доказательства по собственной инициативе. Усиление активности суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, вызвано необходимостью осуществления надлежащего контроля за законностью деятельности субъектов, наделенных властными полномочиями.

При этом суд вправе истребовать доказательства как у должностных лиц, привлеченных к участию в деле, так и у должностных лиц, не привлекаемых к участию в деле, например у вышестоящего в порядке подчиненности должностного лица.

Должностные лица, у которых истребуются доказательства, должны представить их в срок, установленный судом.

В случае если по уважительным причинам представить истребуемое доказательство невозможно вообще или представление доказательства затруднительно в установленный судом срок, должностное лицо обязано известить об этом суд в течение пяти дней со дня получения запроса с указанием причин.

В случае неизвещения суда, а также в случае невыполнения требования суда о представлении доказательства по причинам, признанным судом неуважительными, на виновных должностных лиц может быть наложен штраф в размере, определенном в соответствии с комментируемой статьей.

Наложение штрафа производится по общим правилам наложения штрафов в гражданском судопроизводстве, установленным гл. 10 ГПК (о наложении штрафа выносится определение, наложение штрафа не освобождает от обязанности представления доказательств суду, оштрафованное лицо имеет право просить суд, наложивший штраф, о его сложении или уменьшении размера и т.д.).

В случае непредставления истребуемых судом доказательств помимо наложения штрафа могут последовать и другие неблагоприятные последствия, в частности предусмотренные ст. 68 ГПК: в случае если сторона, обязанная доказывать свои требования или возражения, удерживает находящиеся у нее доказательства и не представляет их суду, суд вправе обосновать свои выводы объяснениями другой стороны.

В соответствии с ч. 2 ст. 6 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод. Обязанность заявителей доказать нарушение своих прав вытекает и из ч. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 56 ГПК РФ.

При рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд вправе использовать любые средства доказывания (источники доказательств), предусмотренные законом (ст. 55 ГПК РФ), в том числе и заключения экспертов.

1.6 Сущность и основные свойства законной силы судебного решения

Судебное решение - это выносимое именем государства постановление относительно существа спора сторон в исковом производстве, а также относительно объекта процесса в деле особого производства или в деле, возникшем из публичных правоотношений.

В решении, как уже отмечалось, содержится вывод суда о применении определенной нормы права к конкретному случаю, материально-правовым отношениям сторон.

Основные требования, предъявляемые к судебному решению, - его законность и обоснованность (ст. 195 ГПК РФ).

Эти требования направлены на то, чтобы защитить нарушенное (оспариваемое) право, восстановить и обеспечить возможность его надлежащего осуществления, оказать воспитательное воздействие на участников судопроизводства.

В юридической литературе упоминаются и другие требования, которым должно отвечать судебное решение. Они также закреплены в процессуальном законе, но не прямым, а косвенным способом; эти требования выводятся из норм законодательства и по своей сути являются обязательными. Среди них можно отметить требование полноты, определенности, завершенности, категоричности, безусловности, мотивированности и др. Эти дефиниции, выработанные правовой доктриной, позволяют акцентировать внимание правоприменителя на всех требованиях или характеристиках, которым должно отвечать судебное решение. По существу, они определяют содержание и форму судебного решения. Ведь решение суда - это и акт государственной власти, и акт разрешения конкретного спора, и процессуальный документ.

Решение является законным в случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые применимы к данному правоотношению, или основано на точном применении в определенных случаях аналогии закона или аналогии права (ст. 1, ч. 3 ст. 11 ГПК РФ).

При разрешении конкретного гражданского дела суд должен определить нормы процессуального права, которыми следует руководствоваться. Неправильное применение норм процессуального права является основанием для отмены решения суда в апелляционном или кассационном порядке (ст. 364 ГПК РФ).

Суд должен не только выбрать и применить надлежащую норму, но и правильно истолковать закон в соответствии с его смыслом и содержанием. Суд должен также убедиться, что эта норма является действующей, т.е. не отменена и не изменена. Кроме того, может возникнуть вопрос о ее соответствии положениям Конституции РФ.

Судебное решение должно строиться с учетом требования о верховенстве закона. Процессуальный закон прямо указывает: суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы последнего (ч. 2 ст. 11 ГПК РФ).

Кроме того, суд обязан разрешить (возникающие иногда) коллизии между актами одного уровня, определив их горизонтальную иерархию, т.е. применив более поздний акт.

При отсутствии нормы права, регулирующей данное правоотношение, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии и таких норм - исходит из общих начал и смысла законодательства (т.е. применяет аналогию права).

В связи с интеграцией России в общемировое пространство все чаще возникает необходимость применения норм не только отечественного, но и иностранного, а также международного права. В соответствии с ч. 4 ст. 11 ГПК РФ и Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" суд применяет нормы иностранного права. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные нормативными правовыми актами РФ, то суд при рассмотрении и разрешении гражданского дела применяет правила международного договора.

Совокупность всех указанных выше правил образует требование законности судебного решения.

Решение суда считается незаконным с точки зрения материального права, если суд:

) применил закон, не подлежащий применению:

) не применил закон, подлежащий применению;

) неправильно истолковал закон.

Обычно это имеет место при неправильной квалификации юридических взаимоотношений сторон, ошибочном понимании сферы его действия, ложном определении предмета правового регулирования, круга лиц, к которым применим закон, и др.

Решение суда считается обоснованным, если высказанные в нем суждения полностью соответствуют установленным судом обстоятельствам. Если в нем изложены все имеющие значение для дела обстоятельства, всесторонне и полно выясненные в судебном заседании, приведены отвечающие предъявляемым требованиям доказательства в подтверждение сформулированных судом выводов об установленных обстоятельствах дела, правах и обязанностях сторон.

Можно сказать, что обоснованность судебного решения охватывает три взаимосвязанных элемента: обстоятельства дела, доказательства по делу, выводы суда, подтвержденные исследованными доказательствами.

Решение суда, исходя из изложенного, считается обоснованным, если:

) судом исследованы все обстоятельства, имеющие значение для дела;

) в основу решения суда положены только те обстоятельства, которые суд установил с помощью отвечающих предъявляемым требованиям доказательств, непосредственно исследованных им в зале судебного заседания;

) выводы суда о правах и обязанностях сторон, распределение судебных расходов и т.п. соответствуют обстоятельствам дела.

Решение суда является безусловным, если в нем четко и исчерпывающе изложены порядок и способ его исполнения.

Требование безусловности означает, что действие судебного решения не может ставиться в зависимость от наступления или ненаступления каких-либо условий. Оно должно быть окончательным.

Наличие тех или иных условий, оговорок оставляет неопределенность во взаимоотношениях сторон и само по себе способно привести к конфликту.

Решение является определенным, если в нем в категоричной форме сформулирован ответ суда на вопрос о правах и обязанностях каждой из сторон, ясно выражен вывод об удовлетворении иска полностью или в части либо о неудовлетворении иска.

Решение должно подтвердить одно конкретное субъективное право или юридическую обязанность, исключив возможность выбора способа и порядка исполнения.

Следует отметить, что гражданское процессуальное законодательство допускает факультативные решения. Под ними понимаются такие судебные решения, в силу которых ответчик обязан совершить определенные действия, но если это невозможно - совершить взамен другое действие (например, в соответствии со ст. 205 ГПК РФ).

Решение суда является полным, если оно содержит развернутые ответы на все заявленные требования и возражения сторон. В решении должно быть четко сформулировано, что постановил суд по каждому требованию. Недопустимо, например, признание права супругов на равные доли в совместно нажитом имуществе без указания вещей, которые присуждаются каждому из них. Проявлением неполноты судебного решения может быть то, что суд удовлетворил требования не всех истцов или в отношении части ответчиков.

Объявив решение по делу, суд не вправе его отменить или изменить (ч. 1 ст. 200 ГПК РФ). В то же время судебное решение иногда не лишено недостатков, обусловленных невнимательностью, просчетами суда и др., не связанных с пробелами в установлении фактических обстоятельств дела, с исследованием доказательств по нему, установлением правоотношений сторон. В этом случае, исходя из принципа процессуальной экономии, нет смысла отменять решение и рассматривать его вновь, чтобы с уверенностью получить тот же материально-правовой и процессуальный результат.

Рассмотрим такие случаи более подробно.

Исправление описок и явных арифметических ошибок в решении суда (ч. 2 ст. 200 ГПК РФ). Суд может по своей инициативе или по заявлению лиц, участвующих в деле, исправить допущенные в решении описки или явные арифметические ошибки.

Вопрос о внесении исправлений в решение суда рассматривается в судебном заседании. Лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте судебного заседания, однако их неявка не является препятствием к разрешению данного вопроса.

Дополнительное решение. Суд, принявший решение по делу, может по своей инициативе или по заявлению лиц, участвующих в деле, принять дополнительное решение, если:

) по какому-либо требованию, по которому лица, участвующие в деле, представляли доказательства и давали объяснения, не было принято решение суда;

) разрешив вопрос о праве, суд не указал размер присужденной суммы, имущество, подлежащее передаче, или действия, которые обязан совершить ответчик;

) не разрешен вопрос о судебных расходах.

Вопрос о дополнительном решении может быть поставлен в течение 10 дней со дня вынесения решения. Инициатива в постановке этого вопроса может исходить как от лиц, участвующих в деле, так и от суда.

Дополнительное решение принимается судом после рассмотрения указанного вопроса в судебном заседании и может быть обжаловано. Его допустимо основывать исключительно на фактах, установленных при судебном разбирательстве дела.

Лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте судебного заседания, однако их неявка не является препятствием к рассмотрению и разрешению вопроса о принятии дополнительного решения суда.

Дополнительное решение может быть обжаловано (прокурором, участвующим в деле, принесено представление) в апелляционном или кассационном порядке вместе с основным решением или отдельно от него.

Кроме того, процессуальный закон допускает возможность разъяснения решения суда (ст. 202 ГПК РФ).

Непонятно изложенное для сторон и иных лиц, участвующих в деле, решение затрудняет его исполнение. В подобных случаях суд по заявлению лиц, участвующих в деле, судебного пристава-исполнителя вправе разъяснить свое решение, не изменяя его содержания.

Разъяснение допускается, если решение суда не приведено в исполнение и не истек срок, в течение которого оно может быть принудительно исполнено.

Вопрос о разъяснении рассматривается в судебном заседании. Лица, участвующие в деле, извещаются о времени и месте судебного заседания, однако их неявка не является препятствием к рассмотрению и разрешению данного вопроса.

Законная сила судебного решения - свойство судебного решения, заключающееся в его обязательности для лиц, участвующих в деле, для других граждан и организаций, а также для суда, его вынесшего.

Решения суда вступают в законную силу по истечении срока на апелляционное или кассационное обжалование, если они не были обжалованы. В случае подачи апелляционной жалобы решение мирового судьи вступает в законную силу после рассмотрения районным судом этой жалобы, если обжалуемое решение не отменено. В случае подачи кассационной жалобы решение суда вступает в силу после рассмотрения дела судом кассационной инстанции (если оно не было отменено).

С момента вступления в законную силу решение приобретает, по сути, значение закона для определенного круга лиц.

Законная сила судебного решения проявляется в ряде правовых свойств: неопровержимости; исключительности; обязательности; преюдициальности; исполнимости.

Свойство неопровержимости заключается в недопустимости обжалования и опротестования вступившего в законную силу судебного решения.

Возможен пересмотр вступившего в законную силу решения в порядке надзора или по вновь открывшимся обстоятельствам.

Свойство исключительности судебного решения состоит в недопустимости возбуждения, разбирательства и разрешения судом дела по вторично заявленному иску, тождественному с первоначальным, спор по которому уже разрешен.

Свойство обязательности заключается в неукоснительном соблюдении решения всеми органами, организациями, должностными лицами и гражданами.

Свойство преюдициальности состоит в том, что обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному делу, обязательны для суда и других участников процесса.

Свойство исполнимости означает, что вынесенное и вступившее в законную силу решение суда является обязательным к исполнению. Отдельные судебные решения подлежат немедленному исполнению (ст. 211, 212 ГПК РФ). Неисполненное добровольно решение может быть исполнено в принудительном порядке. Это свойство позволяет реализовать конечную цель процесса - реально защитить нарушенные или оспариваемые права и законные интересы субъектов спорного правоотношения.

Законная сила судебного решения имеет свои объективные и субъективные пределы.

Объективные пределы ограничены правоотношениями и фактами, установленными судом при разрешении дела. На другие правоотношения между теми же лицами законная сила судебного решения не распространяется. Так, на основании судебного решения о выселении из комнаты в коммунальной квартире не может быть произведено выселение из другой комнаты, предоставленной ответчику после вынесения судебного решения (или же занятой им без разрешения), поскольку вопрос о выселении из этой комнаты не был предметом судебного рассмотрения.

Рассматривая объективные пределы действия судебного решения, следует отметить, что оно может быть вынесено лишь по поводу определенных материально-правовых отношений, притязаний, фактических обстоятельств. Иначе говоря, судебное решение может и должно подтверждать лишь те правоотношения, факты, которые явились предметом рассмотрения суда по данному делу, а требование, выраженное в судебном решении, должно вытекать непосредственно из этих подтвержденных судом правоотношений, фактов.

Субъективные пределы законной силы судебного решения определяются кругом лиц, участвующих в деле, привлеченных в процесс судом либо вступивших в него по собственной инициативе. Законная сила распространяется на этих лиц и на их правопреемников.

Глава 2. Особенности судопроизводства по отдельным категориям дел, возникающим из публично-правовых отношений

.1 Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения дел об оспаривании нормативных правовых актов

В соответствии со статьями 18, 45 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В связи с этим государство гарантирует каждому его право защищать в суде свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не запрещенными законом. Одним из таких способов является оспаривание в суде нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, в целях признания их недействующими (недействительными) полностью или в части.

При рассмотрении дел о нормоконтроле судье необходимо знать, как разграничить нормативные и правоприменительные акты по делам, возникающим из публичных правоотношений. Правильное определение нормативных и ненормативных актов как предметов судебного оспаривания имеет важное значение, так как порядок их судебной проверки имеет свои особенности. От этого, в частности, зависит не только разная подсудность, но в определенных случаях и подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений.

Что касается ненормативных актов, то самым общим образом сущность ненормативного правового акта определена в его названии «ненормативный», т.е. это такой правовой акт, который не содержит признаков нормативного акта. Ненормативные (правоприменительные) акты носят индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам.

Нормативные и ненормативные акты различаются не только по содержанию, но и по порядку их принятия, регистрации, опубликования и по возможным последствиям их принятия.

Обязательным условием применения нормативных правовых актов является их официальное опубликование (ч.1 ст.15 Конституции РФ), а для нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти - их государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ.

Исходя из этого, под нормативно-правовым актом следует понимать изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие не зависимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Необходимо иметь в виду, что в качестве объекта судебной проверки могут рассматриваться лишь такие нормативные правовые акты, которые не только приняты, но и опубликованы в установленном порядке. Поэтому в случае нарушения субъектом публичной власти установленного порядка принятия и (или) официального нормативного по своему содержанию правового акта, последний может быть оспорен заинтересованным лицом только как ненормативный правовой акт в порядке производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) субъекта публичной власти.

В законе определен круг субъектов права на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов. Так, гражданин, организация, считающие, что нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушены их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативно-правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (ч.1 ст.251ГПК).

Заявление должно соответствовать не только предусмотренным ст.131ГПК требованиям, но и указанным в ч.5,6 ст.251 ГПК, содержать данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый акт, о его наименовании и дате принятия, указание какие конкретно права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушены этим актом или его частью. К заявлению должна быть приложена копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием источника и даты опубликования, а также документ об уплате государственной пошлины. Несоблюдение этих требований влечет за собой оставление заявления без движения в порядке ст. 136 ГПК.

С заявлением о признании нормативно-правового акта, противоречащим закону полностью или в части, в суд вправе также обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативно-правовом акте нарушена их компетенция (ч.2 ст. 251 ГПК).

Подсудность заявлений об оспаривании нормативных правовых актов определяется по правилам общей территориальной и родовой подсудности. В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не отнесенных к подсудности областных и приравненных к ним судов и Верховного Суда РФ. В районный суд заявление подается по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативно-правовой акт.

Специальной нормой устанавливается альтернативная подсудность для дел по заявлениям граждан: по усмотрению гражданина заявление может быть подано в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются (ч.2 ст.254 ГПК).

Подача заявления в суд не приостанавливает действия оспариваемого нормативного правового акта.

По делам об оспаривании нормативных правовых актов нет ни истца, ни ответчика, поэтому данные дела относятся к неисковому производству. По делам из публичных правоотношений недопустимо заключение мирового соглашения, требование по делу не может быть передано на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, ввиду отсутствия иска нельзя предъявлять встречный иск, а также совершать такие процессуальные действия как признание иска, отказ от иска. По этим делам не применяются правила заочного производства.

О времени и месте судебного заседания извещаются заявитель, прокурор, руководитель органа, принявшего нормативный правовой акт, либо должностное лицо, их представители. В зависимости от обстоятельств дела неявка без уважительных причин надлежащим образом извещенных лиц не препятствует рассмотрению и разрешению дела по существу. Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до 10 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (ч.4 ст.246 ГПК).

Дела, возникающие из публичных правоотношений рассматриваются судьей единолично, за исключением дел о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума, которые рассматриваются судом в коллегиальном составе трех профессиональных судей (ч.3 ст.260 ГПК).

Заявление рассматривается в течение месяца со дня его подачи.

Принцип состязательности гражданского процесса действует при разрешении данной категории дел своеобразно. Состязательная форма проявляется в последовательности выступлений заинтересованных лиц: первым выступает заявитель, представитель заявителя, обосновывающий незаконность полностью и в части правового акта, затем - руководитель органа государственной власти, издавшего акт, или должностное лицо, их представители, обосновывающие правомерность акта.

Обязанность доказывания по таким делам обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативно-правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений органов, наделенных властными полномочиями, возлагается на субъектов, принявших оспариваемый акт. Данное правило разумно, т.к. все доказательства, связанные с подготовкой и принятием нормативных правовых актов, сосредоточиваются главным образом у органов и должностных лиц, наделенных властными полномочиями. При разрешении дела суд не углубляется в существо дела и не исследует конкретные факты, а деятельность суда в большей степени направлена на проверку соответствия оспариваемого акта закону или иному вышестоящему акту. Также суд проверяет и соблюдение при вынесении того или иного нормативного акта всех необходимых требований, как-то: наличие у органа, вынесшего оспариваемый акт, соответствующих полномочий, форма, порядок принятия и опубликования оспариваемого акта и т.д.

Отказ лица от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Признание требования органом, принявшим оспариваемый акт для суда не обязательно (ч.3 ст.252 ГПК РФ).

Нормативный правовой акт может быть признан судом противоречащим закону и недействующим, если он издан органом или должностным лицом с превышением компетенции или с другими нарушениями действующего законодательства.

По итогам судебного разбирательства дела об оспаривании нормативно-правового акта суд вправе вынести одно из двух решений. Во-первых, решение об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим нормативно-правового акта полностью или в части. Такое решение суд выносит в том случае, если придет к выводу, что оспариваемый заявителем акт является законным, т.к. не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу. Во-вторых, решение о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части. Такое решение выносится в том случае, если суд придет к выводу о его незаконности в силу того, что оспариваемый акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Незаконный нормативный правовой акт или его часть признается судом недействующим либо со дня его принятия, либо иного времени, указанного судом в резолютивной части решения. Вступление в законную силу указанного решения влечет за собой утрату силы этого нормативно-правового акта или его части, а также других нормативно-правовых актов, основанных на признанном недействующим акте или воспроизводящих его содержание.

Кроме того, проблемы, связанные с решением суда при разрешении дел по оспариванию нормативных правовых актов, имеют специфику, которая обусловлена тем, что предметом рассмотрения суда являются правовые акты, имеющие нормативный характер, т.е. распространяющиеся на неопределенный круг лиц и предназначаются на неоднократное применение.

Действие решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов распространяется не только на лиц, участвующих в деле, но и на лиц, которые не участвовали в рассмотрении дела, т.к. признавая тот или иной нормативно-правовой акт незаконным полностью или в части, суд признает его несоответствующим закону не только в отношении какого-либо конкретного субъекта, оспаривающего этот акт, и не только в отношении конкретного правоотношения, на основании которого возник конкретный спор. Суд признает неправомерность нормативно-правового акта вообще, в том числе и в отношении других субъектов и других правоотношений ввиду специфической природы нормативно-правового акта, распространяющего свое действие на неопределенный круг лиц.

Однако это не означает, что требуется привлекать всех этих лиц к участию в деле, так как индивидуализировать их невозможно, хотя в отдельных случаях предпринимались попытки доказать необходимость привлечения к участию в деле тех или иных лиц, заинтересованных в отмене обжалуемого акта.

В этом случае следует учитывать, что лица, чьи права и интересы затрагивает нормативный акт, вправе обжаловать в порядке надзора принятое по делу решение и в том случае, когда они не являлись участниками процесса.

Таким образом, законная сила такого решения распространяется на всех лиц, на которых возлагались какие-либо обязанности либо предоставлялись права по данному нормативному акту. Отдельные гражданско-правовые последствия принятия такого решения, связанные с необходимостью возмещения ущерба потерпевшим лицам, например возврат незаконно уплаченных налогов, установленных актом, признанным недействительным, должны разрешаться в общеисковом порядке, если соответствующий государственный орган откажется возместить ущерб во внесудебном порядке. В данном случае будет иметь место преюдиция ранее установленных фактических обстоятельств.

Решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение доводится до сведения населения в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Решение суда о признании нормативного акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Кроме того, по делам об оспаривании нормативных правовых актов отказ в принятии соответствующего заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта, возможен только в том случае, если акт оспаривается по основаниям, которые уже были предметом судебного разбирательства.

.2 Особенности судопроизводства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ

Статья 260.1 ГПК РФ устанавливает обязательный перечень субъектов, с участием которых рассматривается заявление о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ: заявитель, представитель соответствующих органа государственной власти, органа местного самоуправления, политической партии, иного общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностное лицо, прокурор. Все названные субъекты должны быть надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания по правилам гл. 10 ГПК. В связи с сокращенными сроками рассмотрения и разрешения дел данной категории неявка в суд любого из указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению дела.

Дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме рассматриваются по общему правилу судьей единолично, за исключением дел о расформировании избирательной комиссии или комиссии референдума, которые рассматриваются судом в коллегиальном составе не менее трех профессиональных судей. Порядок принятия решения судом в коллегиальном составе регулируется ст. 14 ГПК.

Общие правила об обеспечении иска, установленные гл. 13 ГПК, применяются при рассмотрении дел в порядке гл. 26 ГПК с теми изъятиями, которые установлены ч. 3 данной статьи.

В соответствии со ст. 211 ГПК подлежат немедленному исполнению решения суда о включении гражданина РФ в список избирателей, участников референдума, поэтому решение суда по такому делу должно содержать указание на немедленное исполнение. Решение суда первой инстанции об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) не может быть обращено к немедленному исполнению.

В статье 261 ГПК РФ устанавливаются особенности принятия, исполнения и обжалования решения по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.

Решение по делу принимается и излагается по общим правилам, установленным в гл. 16 ГПК. Если в ходе судебного разбирательства подтвердится, что оспариваемое решение или действие (бездействие) противоречит закону, суд выносит решение об удовлетворении заявленных требований. Если в судебном разбирательстве будет установлено, что оспариваемое решение или действие (бездействие) соответствует закону, суд отказывает в удовлетворении заявления.

Решение суда по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ должно соответствовать общим требованиям, изложенным в ст. 198 ГПК.

Спецификой обладает резолютивная часть решения об удовлетворении заявленных требований: она должна содержать указание на обязанность удовлетворить требование заявителя либо указание суда об ином способе восстановления в полном объеме нарушенных избирательных прав или права на участие в референдуме.

По одному из дел Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ изменила решение областного суда, исключив из резолютивной части решения указание о признании повторных выборов по одномандатному избирательному округу в представительный орган власти субъекта РФ действительными, указав, что в силу ст. 261 ГПК суд правомочен признать оспариваемое решение соответствующей избирательной комиссии незаконным, а признание выборов действительными или недействительными относится к компетенции соответствующей избирательной комиссии.

Решение исполняется по правилам, указанным в ч. 2 ст. 206 ГПК, в соответствии с которой при принятии решения суда, обязывающего ответчика совершить определенные действия, не связанные с передачей имущества или денежных сумм, и при условии, если указанные действия могут быть совершены только ответчиком, в решении устанавливается срок, в течение которого данные действия должны быть совершены.

В соответствии со ст. 211 ГПК подлежат немедленному исполнению решения суда о включении гражданина РФ в список избирателей, участников референдума, поэтому решение суда по такому делу должно содержать указание на немедленное исполнение. В соответствии с ч. 4 ст. 260.1 ГПК решение суда первой инстанции об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) не может быть обращено к немедленному исполнению.

Решение суда для устранения допущенного нарушения норм избирательного права направляется руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, председателю избирательной комиссии, комиссии референдума, должностному лицу.

Названные субъекты обязаны исполнить решение суда в установленный срок или немедленно и сообщить об исполнении решения в суд и гражданину не позднее чем в течение месяца со дня получения решения. Очевидно, что, если исполнить решение суда оказалось невозможно по уважительным причинам, об этом также должно быть сообщено суду с указанием причин неисполнения решения.

Невыполнение этой обязанности может привести к тому, что суд, принявший решение, либо судебный пристав-исполнитель применяют меры, предусмотренные федеральным законом (ст. ст. 105, 113 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве").

Таким образом, особенностью рассмотрения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме является установление сокращенных процессуальных сроков, как сроков рассмотрения дел, так и срока для подачи кассационной (частной) жалобы в период избирательной кампании, кампании референдума. Решения суда по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме по завершении избирательной кампании или после проведения референдума (после дня голосования) обжалуются по общим правилам.

.3 Процессуальные особенности судопроизводства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

В соответствии со ст. 46 Конституции РФ могут быть обжалованы в суд решения, действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Это положение Конституции РФ реализуется по правилам, установленным в главе 25 ГПК РФ.

В целом глава 25 ГПК РФ воспроизводит основные положения гл. 24.1 ГПК РСФСР, однако в действующем ГПК содержится немало новых норм, а также нормативно закреплены некоторые разъяснения, ранее содержавшиеся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан".

Правом оспаривания (действующий ГПК отказался от термина "обжалование") действий (бездействия), решений органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего обладают граждане и организации.

Правом на обращение в суд в порядке гл. 25 ГПК обладает и прокурор, но заявление прокурора не может быть подано в интересах лиц, не перечисленных в ч. 1 ст. 45 ГПК. Следует иметь в виду, что ГПК не предоставляет прокурору права оспаривать в суде ненормативные акты органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, затрагивающие права лиц, не перечисленных в ч. 1 ст. 45 ГПК. В принятии таких заявлений следует отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК.

Предметом судебной проверки может выступать правомерность (законность) любых действий (бездействия), решений, кроме тех действий и решений, проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ либо в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

В порядке, установленном главой 25 ГПК РФ, могут оспариваться только действия (бездействие), решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Поскольку действия (бездействие), решения предприятий, учреждений, организаций, их объединений и общественных объединений в статье 254 ГПК РФ не названы в качестве объекта обжалования, следовательно, они не могут оспариваться по правилам главы 25 ГПК РФ, но могут оспариваться по правилам искового производства.

Так, например, дела по спорам между гражданами и Пенсионным фондом РФ (его территориальными органами), связанные с назначением и выплатой пенсий, рассматриваются судами в порядке искового производства (подразд. II разд. II ГПК). Эти дела не могут рассматриваться в порядке, установленном гл. 25 ГПК, поскольку Пенсионный фонд РФ в силу ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" является государственным учреждением, а не органом государственной власти и, следовательно, не относится к тем субъектам, чьи решения, действия (бездействие) оспариваются в порядке, установленном гл. 25 ГПК.

К органам государственной власти, действия (бездействие) и решения которых могут быть оспорены в порядке главы 25 ГПК РФ, относятся органы государственной власти и управления, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, конституциями республик в составе Российской Федерации и другими нормативными актами для осуществления своей деятельности.

К органам местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

К должностным лицам относятся граждане, постоянно или временно занимающие в государственных органах, органах местного самоуправления должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций либо исполняющие такие обязанности по специальному полномочию.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданский служащий - гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Понятие государственной гражданской службы раскрыто в ст. 3 названного Закона.

Аналогично муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (ст. 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации").

В суде могут быть оспорены как единоличные, так и коллегиальные действия (бездействие), решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Под действиями и решениями понимаются как фактические действия органов и должностных лиц, государственных и муниципальных служащих по выполнению возложенных на них функций государственного управления, так и акты, содержащие государственно-властное повелевание, предписание в отношении заявителя, которыми нарушены права и свободы заявителя. Причем решения могут быть выражены в различной форме (как устной, так и письменной - в виде актов, резолюций на заявлениях, постановлений и т.д.). Под бездействием понимается несовершение действий, выполнение которых относится к функциям государственного органа или органа местного самоуправления или к должностным обязанностям государственного, муниципального служащего, должностного лица.

Судебная практика знает немало примеров действий (бездействия), решений субъектов, которые могут быть оспорены в суде: отказ в выдаче заграничного паспорта, отказ в регистрации автотранспортного средства, отказ в выдаче разрешения на выезд из Российской Федерации, решение органа местного самоуправления об отказе в принятии на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, решение государственных органов или органов местного самоуправления об установлении дополнительных пошлин и сборов, отказ в регистрации по месту жительства, решение медико-социальной экспертной комиссии об установлении группы инвалидности, отказ в регистрации в качестве безработного, отказ в регистрации общественного объединения, действия администрации исправительного учреждения, решения о наложении штрафов и иных мер административных взысканий лицом, не уполномоченным налагать такие взыскания, действия должностного лица, исполнявшего административное наказание и отказавшегося вернуть документы, подтверждающие специальное право, и т.д.

Статья 256 ГПК РФ регулирует вопросы, связанные со сроком обращения в суд по делам об оспаривании действий (бездействия), решений органов власти. Этот срок установлен законодателем в три месяца. ГПК устанавливает единый срок обращения в суд, независимо от того, обращался ли заявитель в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу. Исчисление срока начинается со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод.

Трехмесячный срок для обращения в суд, по своей природе является процессуальным и не является пресекательным. Поэтому в случае пропуска данного срока по уважительным причинам он может быть восстановлен, хотя прямо об этом в статье и не указывается. Для восстановления срока необходимо соответствующее волеизъявление заинтересованного лица (заявителя). Обязанность доказать уважительность причин пропуска срока также возлагается на заявителя. В качестве уважительных можно рассматривать любые причины, которые объективно препятствовали своевременному обращению в суд (нахождение в стационаре, в служебной командировке и т.п.).

Последствия пропуска срока на обращение в суд устанавливаются ч. 2 статьи 256 ГПК РФ. Суд не может отказать в принятии заявления, даже если в момент возбуждения дела очевиден факт пропуска срока. В таком случае вопрос о пропуске срока может быть поставлен на обсуждение в предварительном судебном заседании или в судебном заседании. Пропуск трехмесячного срока для обращения в суд без уважительных причин может стать основанием для вынесения решения об отказе в удовлетворении заявления. Если дело возникло из публичных правоотношений и рассматривается по правилам подразд. III разд. II ГПК, то последствия пропуска срока на обращение в суд должны применяться судом (судьей) по своей инициативе.

Применение установленного срока при оспаривании бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих практически невозможно, поскольку бездействие - это длящееся правонарушение.

В соответствии со ст. 154 ГПК гражданские дела рассматриваются и разрешаются судом в течение двух месяцев со дня поступления заявления в суд, а мировым судьей - в течение месяца со дня принятия заявления к производству. Статья 257 ГПК РФ устанавливает десятидневный, сокращенный, срок рассмотрения дел об оспаривании действий (бездействия), решений органов власти. Установление сокращенного срока вызвано необходимостью скорейшего восстановления нарушенных прав заявителя.

Кроме того, статья 257 ГПК РФ устанавливает и состав лиц, с участием которых рассматривается и разрешается заявление. Прежде всего это заявитель - гражданин, обратившийся в суд с заявлением об оспаривании действий (бездействия), решений органов власти. Интересы органа государственной власти, органа местного самоуправления в суде представляют руководитель органа или его представитель. Должностное лицо, государственный или муниципальный служащий могут как выступать в суде лично, так и действовать через представителя. Названные лица должны быть надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания.

Неявка кого-либо из указанных лиц не является препятствием к рассмотрению заявления. Но в тех случаях, когда суд признает явку представителя органа власти обязательной, рассмотрение заявления может быть отложено.

Если к моменту рассмотрения дела государственный орган, орган местного самоуправления будут реорганизованы либо ликвидированы, к участию в деле должны быть привлечены их правопреемники. Если к моменту рассмотрения заявления должностное лицо, действия которого оспариваются, не работает в прежней должности, к участию в деле может быть привлечен соответствующий орган. Вопрос о привлечении правопреемника или соответствующего органа необходимо решать с учетом того, относится ли к их компетенции восстановление нарушенных прав и свобод гражданина.

В необходимых случаях к участию в деле могут привлекаться и иные лица, например представитель вышестоящего в порядке подчиненности органа, граждане, права которых затрагиваются при рассмотрении заявления.

Статьей 258 ГПК РФ регулируются вопросы, связанные с решением по делу об оспаривании действий (бездействия), решений органов государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего: правила принятия решения, требования, которым решение по делу должно отвечать, вопросы исполнения решения и др.

Решение по делу принимается и излагается по общим правилам, установленным в гл. 16 ГПК. Если в судебном заседании будет установлено, что оспариваемое решение или действие (бездействие) противоречит закону, а также то, что права либо свободы заявителя были нарушены оспариваемым действием (бездействием), решением, суд выносит решение об удовлетворении заявленных требований (ч. ч. 1, 4 статьи 257 ГПК РФ).

Если в судебном разбирательстве орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственный или муниципальный служащий выполнят возложенное на них бремя доказывания и судом будет установлено, что оспариваемое решение или действие (бездействие) соответствует закону, а также то, что права либо свободы заявителя не были нарушены оспариваемым действием (бездействием), решением, суд отказывает в удовлетворении заявления (ч. 4 статьи 257 ГПК РФ).

Спецификой решения суда по делу об оспаривании действий (бездействия), решений в порядке гл. 25 ГПК является то, что суд обязывает заинтересованное лицо в полном объеме устранить допущенное нарушение прав и свобод, при необходимости указывает конкретный способ восстановления нарушенных прав заявителя.

При вынесении решения суд должен распределить судебные расходы, поскольку государственные органы в случаях, когда они выступают в качестве органов, чьи действия оспариваются в порядке гл. 25 ГПК, оплачивают государственную пошлину на общих основаниях.

Решение исполняется по правилам, указанным в ч. ч. 1, 2 ст. 206 ГПК, в соответствии с которой при принятии решения суда, обязывающего ответчика совершить определенные действия, не связанные с передачей имущества или денежных сумм, и если указанные действия могут быть совершены только ответчиком, в решении устанавливается срок, в течение которого данные действия должны быть совершены. Однако, поскольку такой срок установлен в статье 257 ГПК РФ, суд не вправе по собственной инициативе установить иной период времени, в течение которого решение должно быть исполнено.

Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.

Орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, обязаны сообщить об исполнении решения в суд и гражданину не позднее чем в течение месяца со дня получения решения. Очевидно, что в случае, если исполнить решение суда оказалось невозможно по уважительным причинам, об этом также должно быть сообщено суду с указанием причин неисполнения решения.

Обязанность информировать суд об исполнении решения связана с тем, что суд контролирует исполнение подобных решений. Невыполнение этой обязанности может привести к тому, что суд, принявший решение, либо судебный пристав-исполнитель применит в отношении руководителя организации или руководителя коллегиального органа меры, предусмотренные федеральным законом (ст. ст. 105, 113 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве").

3. Проблемы производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений

На сегодняшний день сложилась ситуация, когда основная масса дел, связанных с деятельностью органов управления и спорами о законности их действий, рассматривается судами. Абсолютно обоснованно под рассматриваемый институт можно подвести следующие категории дел, которые, по сути, составляют предмет деятельности "российского варианта административной юстиции":

а) дела по защите избирательных прав и права на участие в референдуме;

б) жалобы на действия (бездействие), решения государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан и коллективных субъектов;

в) жалобы на постановления государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по поводу оспаривания законности наложения административных взысканий;

г) заявления об оспаривании законности нормативных правовых актов (общий нормоконтроль).

Понятно, что для правоприменительной практики всегда лучше, если законодательством установлен общий принцип, общее правило, благодаря которому возможно отличить административно-юстиционное дело от административного или гражданского. К сожалению, никто из ученых-процессуалистов и ученых-административистов до сих пор не разработал такие категории, как «административно-юстиционный спор» и «административно-юстиционное дело». Не была проведена так же и классификация административно-юстиционных дел. Хотя потребность, задуматься над определением правового спора, являющегося предметом административной юстиции назрела уже давно.

Административно-юстиционные споры являются разновидностью публичных или административных (в широком смысле споров), но не тождественны им. Именно поэтому начать исследование необходимо с категории «административно-правовой спор».

Не секрет, что сфера государственного управления считается довольно конфликтной областью общественной жизни. В принципе, само понятие "административный спор" укладывается в рамки общего определения конфликта как проявления "объективных или субъективных противоречий, которые выражаются в противоборстве сторон, то есть это такая ситуация, когда стороны (субъекты) взаимодействия преследуют какие-то свои цели, противоречащие или взаимно исключающие друг друга".

Общепризнанно, что правовая природа административно-правовых споров (в широком смысле) обусловлена содержанием соответствующего материально-правового отношения. Спор носит административный характер, благодаря присутствию наделённого властными полномочиями органа государственного управления или должностного лица. При этом стороны материального отношения должны состоять в вертикальных, публичных правоотношениях. Г.В. Диков особо указывает на данное свойство. Например, государственный орган эмитирует свои векселя или ставил такие поручительства на векселях третьих лиц. Внешне такое действие государственного органа очень похоже на публичный акт, но вряд ли его можно оспаривать в порядке публичного производства.

Употребляя понятие административный спор, необходимо учитывать, что существует узкая его трактовка и, соответственно, широкая.

Административный (в широком смысле - публичный спор) является предметом административного судопроизводства, а не административной юстиции. В порядке административного судопроизводства разрешаются все категории публично-правовых споров. Слово "административный" указывает, на наличие властного субъекта в конфликтной ситуации.

Собственно административный спор (в узком смысле) возникает между сторонами, поведение которых регулируется исключительно административно-правовыми нормами. Д.М. Чечот, исследуя в свое время проблемы административной юстиции, определил: «Спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий содержание спора, является вопросом административного права. Такие споры Ю.А. Попова относит к спорам о «праве административном в чистом виде». Например, споры по поводу привлечения к административной ответственности.

Мы уже говорили, что в качестве предмета административной юстиции нельзя считать только споры о праве административном. Может сложиться впечатление, что предмет административной юстиции связан с нарушением норм именно административного права. Административная юстиция, несмотря на свое название, включает в свой предмет разрешение публично-правовых споров, а не только административных в чистом виде, если иметь в виду их отраслевую принадлежность. Данный институт преследует цель восстановления законности не только в сфере административных правоотношений, но и иных публично-правовых отношений.

Административная юстиция по своему содержанию имеет дело не только с производством по административным делам, а с делами, возникающими не только и не столько из административно-правовых, сколько из иных правоотношений. Например, дела по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 245, ч. 1, п. 3 ГПК РФ). Никто не сомневается, что в таких правоотношениях субъект может столкнуться с несправедливостью со стороны государственной власти.

В судопроизводстве по данной категории дел реализуются конституционные права граждан России, закрепленные в п. 2 ст.32 Конституции РФ, в которой зафиксировано право граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а так же, участвовать референдуме. Следовательно, суд рассматривает в данном случае дела, возникающие из конституционных правоотношений.

Глава 25 ГПК РФ посвящена производству по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Жалобы граждан, обращенные в суд в порядке, предусмотренном главой 25, так же могут быть основаны не только на нарушениях норм административного права, но и норм конституционного права, например, свободы выезда за пределы РФ и беспрепятственного возвращения в РФ (п. 2 ст. 27 Конституции РФ), гражданских, жилищных, личных неимущественных прав и вообще любых прав и свобод граждан и организаций, гарантированных Конституцией России (ст. 254, ч. 1). Гражданин или организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Из административных отношений вытекают дела, (и их можно, наверное, назвать административными) по жалобам граждан о наложении на них административных взысканий, (которые выведены их сферы, регулируемой Гражданским процессуальным правом), и производство по привлечению к административной ответственности, урегулированное нормами КоАП РФ и АПК РФ. В предмет административной юстиции не входит производство по привлечению к административной ответственности.

Таким образом, если называть административным спором, спор нарушающий нормы административного права, то мы видим, что это достаточно узкое понятие. Оно указывает на отраслевую принадлежность такого спора, но не определяет предмета административной юстиции, который гораздо шире.

Можно столкнуться и с обратным явлением, когда понятие административной юстиции напрямую связывается с управленческим спором или административным спором в широком смысле. Некоторые ученые, говоря об административных делах, административных спорах, не имеют в виду их отраслевую принадлежность. Многие из них указывают на внешние особенности таких дел (неравенство субъектов, связь на основе власти и подчинения и т.д.).

Приводя примеры управленческих споров, подчеркивается, что они могут складываться по инициативе управляемой стороны, в результате ее представления о том, что ее права нарушаются властным субъектом. Но сами авторы указывают на то, что « … это лишь один из вариантов проблемы административно-правовых споров». Публично-правовые споры «могут возникать и по инициативе управляющей стороны (например, при возбуждении дела о привлечении гражданина к административной ответственности). Кроме того, административно-правовые споры возможны и между различными субъектами управления (например, между исполнительными органами одного или различного уровня)», так называемые споры о компетенции. Административными спорами считаются, возникшие по инициативе специальных правоохранительных органов (например, при опротестовании органами прокуратуры актов или действий исполнительных органов)».

Н.В. Сухарева к административным делам, относит дела: «об оспаривании гражданами нормативных правовых актов, указанных в настоящем законе; об оспаривании гражданами ненормативных нормативных актов, действий (бездействия) органов, организаций, должностных лиц; об оспаривании гражданами постановлений органов и должностных лиц; об оспаривании гражданами постановлений органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела о административных правонарушениях; об оспаривании гражданами постановлений, действий (бездействия, отказа в совершении действий судебного пристава-исполнителя; о взыскании с граждан штрафов государственными органами, органами мастного самоуправления и иными органами, осуществляющими государственно-властные полномочия».

Исходя из изложенного, мы констатируем со всей очевидностью, что далеко не все из перечисленных категорий административных споров (в широком смысле) являются предметом административной юстиции (например, споры, инициирование властной стороной, прокуратурой, органов власти между собой). В ее предмет входят только конфликты, которые возникают по инициативе властьиспытывающей стороны. Следовательно, административные споры, управленческие споры, публично-правовые споры являются предметом в целом административно-юрисдикционной деятельности. И лишь некоторые из них составляют предмет административной юстиции, - это, так называемые административно-юстиционные споры, инициированные подвластной стороной, против публичного акта органа власти и управления, нарушающего субъективное право или охраняемый законом интерес, с целью признания незаконности принятых органами государственной власти и их должностными лицами решений или совершенных ими действий (бездействия).

Такая категория как «административный спор» имеет большое значение, поскольку позволяет обособить административные дела, являющиеся предметом административного судопроизводства благодаря их специфике. Кроме того, понятие «административный спор», помогло нам определить ту сферу, в которой возможно могут возникнуть административно-юстиционные конфликты. Это область публично-правовых отношений.

Такая категория, как «административно-юстиционный» спор позволяет определить предмет административной юстиции именно как функции государства по контролю за законностью деятельности органов власти и управления.

А.А. Павлушина подчеркивает юридическую природу любого спора именно как правоотношения. Более всего в отечественной юридической литературе распространена позиция о том, что спор - такое состояние субъективного права, которое наступает в результате его (права) нарушения. П.Ф. Елисейкин указывает: «Но для возбуждения спора о праве достаточно утверждения обратившегося в суд лица о наличии у него субъективного права или охраняемого законом интереса, нарушенного определенным субъектом и поэтому нуждающегося в судебной защите. Не требуют эти нормы достоверных данных о том, что у заинтересованного лица есть право, оказавшееся в состоянии нарушения, а само заинтересованное лицо не должно доказывать в этой стадии ни его наличие, ни факт его нарушения ответчиком. Эти обстоятельства должны проверяться при рассмотрении дела по существу, и ответ на вопрос, о их существовании или отсутствии суд даст в своем решении».

Автор усматривает противоречие в сложившейся ситуации. Получается, чтобы возбудить процесс, нужен спор о праве. «Но спор как следствие правонарушения может быть распознан только в стадии судебного разбирательства, тогда как уже в стадии возбуждения дела судья должен иметь твердую уверенность, что в данном случае есть предмет судебной деятельности - спор о праве. Как распознать такой спор, как получить ответ на вопрос о том, есть спор о праве или его нет, - сторонники рассмотренного определения ответа не дают». Именно, в этой связи в последние годы под спором о праве понимают утверждение участника процесса о нарушении его субъективного права другим лицом. Действительно, такое «определение удобно, так как позволяет без труда определить уже в стадии возбуждения получить ответ на вопрос о том, есть в данном конкретном случае спор о праве или нет».

Именно, Елисейкин П.Ф. указывал свое время на наличие у спора как материально-правового, так и процессуально-правового содержания.

Ю.А. Попова тоже выделяет, материальные и процессуальные - судебные споры: «… понятие «судебный спор», независимо от его природы, это, прежде всего, правовой конфликт между субъектами тех или иных правоотношений, поступивший на разрешение суда в установленном законом порядке…». Следовательно, при употреблении понятия «административно-юстиционный спор» всегда необходимо иметь в виду: в каком смысле употреблять: в материально-правовом или процессуальном.

Подытоживая сказанное, и учитывая мнение П.Ф. Елисейкина, применительно к категории «административно-юстиционный спор», приходим к выводу, что необходимо разграничивать два понятия спора о праве:

а) материально-правовое (допроцессуальное) - известное состояние основанного на неравенстве субъектов публичного отношения, возникающее как результат правонарушения, существующее до и вне процесса;

б) процессуальное. Спор в этом смысле возникает в связи с утверждением заинтересованного лица - подвластного субъекта перед судом о том, что у него есть субъективное право или интерес, охраняемые законом, но нарушенные публичным актом данного органа власти и управления и поэтому нуждающиеся в защите.

Спор в материально-правовом смысле уместнее на наш взгляд называть конфликтной ситуацией. Поскольку, конфликт может и не быть открытым, а спор - это всегда открытое противоборство. Пока существуют противоречия между лицами, и они не выходят за рамки противоборствующих сторон, такая ситуация представляет собой конфликтную ситуацию - «мину замедленного действия». Но конфликтная ситуация может перерасти в открытый (слово используется в прямом смысле) спор, который уже выходит за рамки двух сторон, становится предметом рассмотрения какой-то третьей, привлеченной извне, стороны). Правонарушения и разногласия - это предпосылки для конфликтной ситуации. Предпосылкой судебного спора является обращение в суд.

Отношения, возникающие в результате после правонарушения, вызывают недовольство либо одной стороны, либо сразу у обеих сторон, либо у уполномоченного государственного органа. Можно ли такое отношение повернуть вспять и вновь вернуть в русло нормально развивающегося? Существуют различные средства для этого: самостоятельное исправление, обращение к помощи третьего лица (в административный орган, в суд).

Наличие судебного спора позволяет говорить о том, что стороны бессильны разрешить его самостоятельно, он не может быть улажен никакими другими средствами, иначе как кроме помощи суда. Спор, перемещаясь в плоскость разбирательства его в суде, возникает уже между другими субъектами, и не в результате правонарушения, а результате утверждения заявителя (несогласной стороны) в суде о правонарушении и ее требования о защите.

Административно-юстиционный конфликт (допроцессуальное, материально-правовой спор о публичном праве)Административно-юстиционный спор1. направлен к ответчику1.всегда поставлен перед судом2. основание - предположительно правонарушение2. заявление в суд3. создает пока что конфликтную ситуацию, замыкающуюся рамками спорящих субъектов3. носит открытый характер - открытое противоборство. Спор в процессуальном смысле всегда выражен во вне иском, жалобой или заявлением - словом, процессуальным документом. Административно-юстиционным спором является не любое недовольство, а официальное предъявление процессуального документа (административного иска, заявления, жалобы) в суд поводу ненадлежащего поведения ответчика4. Материально-правовые отношения, оказавшиеся в состоянии нарушения, начиная со стадии возбуждения дела и кончая постановлением решения, могут только предполагаться (причем такое предположение, безусловно, необходимо); не исключено, что такое отношение может оказаться вообще не существующим.4. Отношение же сторон по спору о праве (в процессуальном смысле), которое находится на рассмотрении суда, естественно, всегда должно быть налицо. 5. Стороны связаны между собой отношениями власти и подчинения5. процессуальное равноправие спорящих субъектов6. регулятивное правоотношение6. охранительное, поскольку в его рамках протекает правовая защита».Спор находится в плоскости публично-правовых отношенийОбязательное наличие властного субъектаМатериально-правовое отношение, оказавшееся затем в состоянии нарушения, может стать объектом судебной защиты.тогда как отношение по спору о праве в процессуальном смысле - предметом судебной деятельности. Требование к ответчику о прекращении правонарушения, повлекшего конфликтТребование к суду рассмотреть и разрешить спор и принудить ответчика выполнить требование заявителя.

Рациональное зерно такого разделения в том, что процессуальное понимание административно-юстиционного спора (как охранительного правоотношения) помогает понять, что является предметом рассмотрения в суде, что является объектом судебной защиты. Каково содержание такого правоотношения: его субъекты, объект, предмет, содержание.

Рассмотрим структуру административно-юстиционного спора, как охранительного правоотношения.

Предметом судебной деятельности является административно-юстиционный судебный спор о публичном акте органа власти и управления, нарушающем субъективное право или охраняемый законом интерес. Неправомерность оспариваемых решений и действия (бездействия) и факт нарушения ими прав и свобод только предполагается, поскольку ответ суда на это вопросы может быть дан уже после завершения и разрешения дела по существу. В связи с этим заинтересованное лицо согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ или ч. 1 ст. 192 АПК РФ вправе оспорить в суде решения и действия, если считает, что нарушены его права и свободы.

Предметом уже самого судебного спора является: законность (соответствие закону) правового акта, решения, действия (бездействие) органа публичной власти или его должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. Заявитель просит у суда оценить публичный акт административного органа, так как сам подвергает публичный акт отрицательной оценке и просит у суда подтвердить ее.

Объектом судебного воздействия в этом механизме выступает защита материально-правового (регулятивного) правоотношения (административного, жилищного, финансового, налогового и т.д.), оказавшегося в состоянии спора вследствие, предполагаемого правонарушения. «Материальные правоотношения развиваются нормально, если фактическое поведение субъектов полностью совпадает с моделью правоотношения, их субъективными правами и обязанностями. Нормальное развитие материального правоотношения свидетельствует о достижении цели правового регулирования. Если поведение субъектов не совпадает с правовой нормой (моделью) правоотношения, правоотношение из нормально развивающегося (безупречного) трансформируются в аномальное. В связи с правонарушением, как юридическим фактом, возникает новое материальное правоотношение, которое развивается уже не по заданной схеме. Это происходит тогда, когда субъекты материального правоотношения не соблюдают предписаний правовых норм. Для перевода аномального правоотношения в нормальное материальное требуется вмешательство извне государства, в лице юрисдикционных органов, задача которых - защита субъективного права путем применения нормы права, т.е. путем приведения в соответствие фактического поведения субъектов материального правоотношения с его правовой моделью. Задача суда - определить, является ли представленное на суд спорное материальное правоотношение нормальным или аномальным, и защитить субъективное право.

Объектом спора выступает защита публично-правовых и частных интересов, прав, свобод граждан и других субъектов спорных правоотношений, нарушенные оспариваемыми решениями, действиями органов публичной власти. Соответственно, способом судебной защиты является проверка законности оспариваемых действий, решений.

Средством воздействия на сложившееся отношение, развивающееся не по схеме, заданной правовой нормой, является заключительный акт правосудия, подготовленный предшествующим ходом судебного рассмотрения и разрешения спора о праве в его процессуальном значении. Судебное решение признает незаконным публичный акт, нарушающий субъективные права законные интересы.

Подводя итоги, можно сказать, что конкретный спор, поступивший на рассмотрение суда, можно отнести к числу административно-юстиционных, при установлении его сферы, предмета, объекта и основания возникновения.

Список использованной литературы

1.Конституция РФ от 12.12.1993 г (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 26.01.2009. - N 4. - Ст. 445.

2.Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (с изменениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 28.12.2010 N 8-ФКЗ) "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 03.01.2011, N 1, ст. 1.

3.Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 N 95-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 27.07.2010 N 194-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 02.08.2010, N 31, ст. 4163.

4.Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 N 138-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом <http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=102926;dst=100008> от 23.07.2010 N 178-ФЗ) // Российская газета от 27.07.2010.

.Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом <http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=103118;dst=100582> от 27.07.2010 N 229-ФЗ) // Российская газета от 30.07.2010.

6.Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 29.11.2010 N 315-ФЗ) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 06.12.2010, N 49, ст. 6411.

7.Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28.12.2010 N 419-ФЗ) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Российская газета от 31.12.2010.

8.Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 17.07.2009 N 160-ФЗ) "О муниципальной службе в Российской Федерации" // Российская газета от 22.07.2009.

9.Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 // СЗ РФ. - 1997. - Ст. 3895.

.Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2003. - N 5.

.Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2004. N 2.

.Определение Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 N 58-О "По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" Определение Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 N 58-О "По жалобе гражданина Смердова Сергея Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // СПС «Консультант Плюс».

.Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20.12.2005 N 25 "О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии" // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2006. - N 2.

.Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // БВС РФ. - 2008. - N1.

.Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении" // СПС «Консультант Плюс».

16.Определение Верховного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. по делу N 88-Г05-18 // СПС «Консультант Плюс».

17.Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2004 г. Утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 8 декабря 2004 г. // СПС «Консультант Плюс».

18.Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2007 г. Утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 30 мая 2007 г. // СПС «Консультант Плюс».

.Ответы Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ на вопросы судов по применению норм ГПК РФ. Утверждены Президиумом Верховного Суда РФ 24 марта 2004 г. // СПС «Консультант Плюс».

20.Решение Верховного Суда РФ от 25 июня 1998 года N ГКПИ98-187 "Об отказе в удовлетворении жалобы о признании незаконным (недействующим) Положения о порядке проведения конкурса на замещение должностей нотариусов, утв. Минюстом РФ, Федеральной нотариальной палатой 07.06.1994" // СПС «Консультант Плюс».

.Дело N ГКПИ05-824. Архив Верховного Суда Российской Федерации. 2005 // СПС «Консультант Плюс».

.Дело N ГКПИ04-621. Архив Верховного Суда Российской Федерации. 2004 // СПС «Консультант Плюс».

.Агеев А.Х. Частное и публичное право в России: история развития и проблемы соотношения // Арбитражный и гражданский процесс. - 2003. - № 6.

24.Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М., 2009.

25.Богатырев. Интерес в гражданском праве // Журн. рос. права. - 2002. - № 2.

.Боннер А.Т. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: проблемы правоприменения. - М., 2005.

.Гаджиев Г.А. Разграничение компетенции между судами в области судебного нормоконтроля // Общие принципы судебного нормоконтроля: Моногр. / Г.А. Гаджиев, А.Г. Гаджиев. - М., 2006.

28.Гражданский процесс: Учебник / Отв. ред. проф. В.В. Ярков. - М.: Волтерс Клувер, 2004.

29.Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. - М., 2003.

.Гражданский процесс: Учебник. / Под. ред. М.К. Треушникова. - М.: ОАО «Издательский Дом «Городец»», 2007.

.Гражданское процессуальное право: учеб. / под общ. ред. проф. Л.В. Тумановой. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.

.Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. - Саратов, 1970.

33.Гурвич М.А. Лекции по советскому гражданскому процессу. - М., 1950.

.Диков Г.В. Проблемы создания системы административной юстиции в России (в свете зарубежного опыта). // Государство и право. - 2001. - № 5.

.Елисейкин П.Ф. Понятие и содержание гражданского дела //Вопросы теории и практики гражданского процесса. Межвузовский научный сборник. Вып. 1. - Саратов, 1976.

.Жилин Г.А. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации. - М., 2003.

37.Жуйков В.М. Некоторые проблемы гражданско-процессуального права и судебная практика // Государство и право на рубеже веков (Материалы всерос. конф.). - М., 2001.

38.Зейдер Н.Б. Судебное решение по гражданскому делу. - М., 1965.

39.Зеленцов А.Б., Яхин Ф.Ф. О предмете административно-правового спора // Юрист. - 2003. - N 11.

.Интерес в публичном и частном праве: Науч. конф. в гос. университете - Высшей школе экономики // Журнал российского права. - 2003. - № 1.

.Йенс Деппе. Различия между публичным и частным правом в судебном производстве // Гражданское право в системе права: Материалы междунар. науч.-практ. конф. - Алматы, 2007.

42.Кирсанов В.А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М; 2001.

43.Коршунов Н.М. Гражданский процесс: учебник - М.: Норма, 2009.

.Лесницкая Л.Ф. Основные направления развития гражданского процессуального законодательства // Законодательство и экономика. - 1998. - N 12.

.Настольная книга судьи по гражданским делам / под. ред. Н.К. Толчеева.- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.

.Носенко М.С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М; 2001.

47.Носко Л.Я. О взаимосвязи Гражданского процессуального права материальными отраслями права. // Проблемы социалистической законности. Республиканский межведомственный научный сборник. Вып. 24. Харьков. 1989.

.Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Особ. часть - М.: Норма, 2007.

49.Осокина Г.Л. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. Уч. пособие - Томск, 2006.

.Рыжаков А.П. Комментарий к ГПК РФ.- М.: Норма, 2003.

51.Павлушина А.А. Спор - как базовая категория теории юрисдикционного процесса // Арбитражный и гражданский процесс. - 2002. - № 7.

52.Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). - Краснодар, 2002.

53.Постатейный комментарий к ГПК РФ / Под ред. д.ю.н. П.В. Крашенинникова. - М.: Статут, 2006.

54.Рождественский А.А. Теория субъективных публичных прав. - М., 1913.

.Сахнова Т.В. Курс гражданского процесса: теоретические начала и основные институты - М.: Волтерс Клувер, 2008.

.Сахнова Т.В. Процессуальное право России; реальные идеалы. / Кубан. гос. ун-т. - Краснодар, 2002.

.Скитович В.В. Концепция судебного права: опыт критического переосмысления // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов. - М., 2008.

.Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. - Воронеж, 2008.

.Сухарева Н.В. О некоторых вопросах формирования и перспективах развития системы административного правосудия и судопроизводства // Российский судья. - 2001. - № 6.

.Сухарева Н.В. Сущность административно-правовых споров. // Юрист. - 1999.- № 10.

.Тихомиров Ю.А. Публично-правовые споры // Экономика. - 1998. - № 6.

.Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учеб. - М., 2005.

.Хаманёва Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. - 1998. - № 12.