Понятие и сущность законности в сфере государственного управления
Введение
Актуальность темы дипломного исследования
Законность - фундаментальная категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества, его граждан.
Право представляет собой фактор социальной жизни. Но его реальность определяется не только тем, что оно находит выражение в формальных нормативно-правовых актах - законах, указах, постановлениях, кодексах и иных систематизированных сборниках. Право реально, прежде всего, потому, что властная воля, выраженная в законах воплощается в поведении людей - граждан, исполняющих закон, лиц, вступающих в договорные отношения, судей и иных должностных лиц, закон применяющих. Право по своей природе таково, что не может существовать вне воплощения в правовых отношениях.
Даже самый совершенный закон жив только тогда, когда он выполняется, воздействует на общественные отношения, на сознание и поведение людей. Вот эта-то сторона права, связанная с жизнью закона, его действенностью, и характеризуется понятием законность.
Законность, однако, не тождественна реализации права, ее содержание не тождественно претворению правовых норм в жизнь. Эта сторона правового регулирования охватывается такими юридическими категориями, как "реализация права", "применение права", "правомерное поведение", "правоотношение". Все они сопряжены непосредственно с действием права, но описывают его лишь с одной стороны. "Правомерное поведение" определяет действия субъектов, соответствующие нормам права, "правоотношение" указывает на правовую связь его участников, и т. д. Законность же - комплексная категория, охватывающая все стороны жизни права, его действенность, урегулированность общественной жизни в целом.
Категория "законность" фиксирует общественно необходимые зависимости как внутри права, рассматриваемого с его нормативной стороны, так и между ним и практическим воздействием властной воли на поведение людей, и отражает отношение к ним общества.
Законность выражает общий принцип отношения общества к праву в целом. Поэтому ее содержание рассматривают в трех аспектах:
а) в плане правового характера общественной жизни;
б) с позиций требования всеобщего уважения к закону и обязательного его исполнения всеми субъектами;
в) под углом зрения требования безусловной защиты и реального обеспечения прав, интересов граждан и охраны правопорядка в целом от любого произвола. Следовательно, содержание законности связано как с поведением субъектов, реализующих право, так и с деятельностью государственных органов, обеспечивающих его формирование, реализацию и защиту.
В недалеком прошлом отечественная наука анализировала законность преимущественно во втором аспекте, толковала ее как требование неукоснительного соблюдения норм права всеми его субъектами. Это по своей сути правильное понимание, однако, на мой взгляд, оно однобоко отражает содержание и сущность данного явления. В этом случае требование законности распространяется лишь на граждан и их организации, органы, непосредственно реализующие свои права и обязанности. Деятельность же органов, обеспечивающих правовое регулирование (правотворческих и правоприменительных), находится вне ее содержания.
Особое значение, на наш взгляд, принцип законности имеет в сфере управления. Это обуславливается следующими важнейшими обстоятельствами. Во-первых, управление охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления. Строжайшее соблюдение законности является важнейшим условием слаженности и функционирования всех звеньев управленческой системы, успешного выполнения стоящих перед управлением задач. Во-вторых, управление осуществляют многочисленные субъекты (органы исполнительной власти, должностные лица и т.д.). С ними чаше всего имеют дела граждане, различные организации. От их четкой и слаженной работы, построенной на строгом соблюдении законов и подзаконных актов, неукоснительном выполнении возложенных на них обязанностей во многом зависит правильное, объективное и оперативное решение вопросов, связанных с повседневной жизнью граждан и деятельностью организаций. В-третьих, органы управления осуществляют правотворческую деятельность, охватывающую широкую и разнообразную сферу общественной жизни. Издание нормативных актов базируется на принципе законности. Соблюдение законности при издании нормативных актов возрастает в связи с тем, что содержащиеся в них предписания часто затрагивают права и интересы граждан, учреждений, организаций.
Актуальность рассмотрения законности в сфере государственного управления как комплексного политико-правового явления, обусловлена также повышенным, в последнее время, вниманием к государственной службе. Это объясняется тем, что граждане и юридические лица ежедневно сталкиваются в повседневной жизни с деятельностью органов государственного управления.
Практическая значимость работы заключается в том, что содержащиеся в ней выводы, предложения (рекомендации) могут быть использованы в ходе преподавания учебных дисциплин (основных и специальных курсов) в высших учебных заведениях юридического профиля.
Оценка современного состояния научной проблемы
Вопросы обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления как научная проблема постоянно находится в поле зрения казахстанских и российских ученых и достаточно глубоко изучены. Данной проблеме были посвящены исследования Д.Н. Бахраха, М.И. Еропкина, А.П. Коренева, А.А. Таранова, Л.Л. Попова, и др.
Целью данной научной работы является рассмотрение законности как комплексного правового явления, отражающего правовой характер организации общественно-политической жизни.
Задачи дипломного исследования заключаются в следующем:
-дать понятие и классификации административно-правовых методов управления, раскрытие их характерных признаков в условиях построения демократического правового государства;
-определить особенности, место и роль административного принуждения в системе административно-правовых методов управления.
-раскрыть признаки административно-правовых методов управления;
-раскрыть классификацию административно-правовых методов управления;
-дать определение административному принуждению;
-дать характеристику административному убеждению;
-описать виды административного принуждения;
-дать характеристику каждому виду административного принуждения: административно-предупредительным мерам, административно-пресекательных мерам и мерам административной ответственности.
Объектом и предметом исследования выступает административно-правовые методы управления, их виды, понятие административного принуждения как особого вида административно-правовых методов управления.
Методологической базой дипломной работы являются общие и специальные научные методы. Использованы метод познания, методы анализа и синтеза, сравнения и обобщения, а также исторический метод. Примененные методы взаимно дополняют друг друга.
Теоретическую основу составили научные труды в области административного права. Были изучены работы как казахстанских ученых, так и ученых других стран (Таранова А.А., Бахраха Д.Н., Алехина А.П., Кармолицкого А.А., Козлов Ю.М., Жумагулова М.И., Овсянко Д.М., Попова Л.Л., Козырина А.Н., и других).
Наряду с указанным, при подготовке дипломной работы были изучены основные государственные программы и концепции, что позволило дипломанту сформулировать научно обоснованные выводы, предложения и рекомендации.
Нормативную базу дипломного исследования составили Конституция Республики Казахстан, Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, Таможенный кодекс Республики Казахстан, Закон Республики Казахстан "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" и другие нормативно - правовые акты.
Практическая база дипломного исследования представлена законами, регулирующими отношения в сфере административного права, устанавливающими нормы административного предупреждения, административного пресечения и другое.
Объем и структура дипломной работы обусловлена целями и задачами настоящего исследования. Работа включает в себя введение, две главы, состоящих из подразделов, заключение и список использованных источников. Объем, структура и содержание дипломного исследования отвечают требованиям, предъявляемым к соответствующим работам.
Дипломная работа состоит из двух глав, с разделением на параграфы.
В первой главе мы рассмотрели понятие и признаки административно-правовых методов управления.
Глава вторая посвящена раскрытию особенностей института административного принуждения, в частности: дано определение административного принуждения, раскрыты его характерные черты, дана его классификация. Каждому из видов административного принуждения посвящен отдельный параграф.
В связи с чем одной из основных задач дипломной работы является раскрытие понятия законности и способов обеспечения законности в сфере государственного управления; показать какими средствами государство обеспечивает законность в процессе управления, какие органы непосредственно обеспечивают законность в государственной и общественной жизни, в том числе и в сфере управления.
административный правовой управление принуждение
1. Понятие и сущность законности в сфере государственного управления
1.1Понятие и содержание законности
Законность является основной характеристикой правового метода регулирования общественных отношений. При ее наличии управляемые субъекты, в общем, добровольно исполняют предписания; при отсутствии добровольности требуется принудительный государственный аппарат. В научном смысле можно говорить, что в первом случае имеется нормативное регулирование, а во втором - казуальное. Оба достигают желаемого эффекта, подчинения управляемых воле управляющего.
Мальков В.В. считал, что осуществление принципа законности в советском государственном управлении означает строгое и неуклонное исполнение советских законов и основанных на них актов всеми органами управления, должностными лицами, учреждениями, предприятиями и гражданами. Таково же понимание законности практически во всех странах мира[1;122].
А.Е. Лунёв, по нашему мнению, более точно и последовательно определил: "Принцип законности в государственном управлении предполагает наличие законов, выражающих волю трудящихся и отражающих требования познанных объективных закономерностей общественного развития, и означает единообразное понимание, применение, а также безусловное и точное выполнение законов и основанных на них других правовых актов всеми государственными органами, должностными лицами, гражданами и общественными организациями" [2;38]. По существу же, понимание и использование общественных процессов и условий в законотворчестве имеют решающее значение для законности самих законов. Устаревшее законодательство подрывает законность так же, как и отсутствие норм по вопросам, для регулирования которых созрели общественные условия.
Элементом законности в государстве является и обеспечение законности, его гарантия, что проявляется в наличии специального аппарата для принудительной реализации законов. Нет смысла в государстве писать законы, которые не выполняются. Государство отличается тем, что свою волю, выраженную в законе, она реализует силой. В том числе силой всеобщего убеждения в справедливости этих законов.
Законность является объектом пристального внимания ученых-юристов. В теории права относительно их соотношения сформулирована методологическая аксиома: принципы - это содержание, а категория "законность" - форма их выражения. На основе этого метода и ведутся научные исследования различных аспектов рассматриваемого феномена. В результате чего в правоведении сложилась самостоятельная теория законности, в рамках которой существуют различные определения данного явления. Проведем их краткий анализ.
В учебной и монографической литературе нет единства мнений в трактовке этой правовой категории. Например, В.В. Борисов дает следующее определение: "Законность - демократический принцип Советской власти. Он проявляется в том, что ко всем органам государства, учреждениям, предприятиям, общественным организациям, должностным лицам и гражданам предъявлено требование строжайшего выполнения советских законов; провозглашенные права и свободы граждан, их организаций, их законные интересы гарантируются, и обеспечивается выполнение возложенных на них обязанностей, реализация ответственности; точное и неуклонное выполнение нормативных актов и актов реализации права обеспечивается государственными и общественными мерами" [3;42].
В других источниках интерпретировано сходное, по сути, определение законности как принципа. На мой взгляд, законность как принцип представляет собой совокупность идей и взглядов, посредством которых у всех участников правовых отношений формируется внутренняя потребность в совершении правомерных поступков. В характеристиках законности как метода государственного руководства обществом, как режима, состояния и т.д. фактически речь идет о строгом и неуклонном соблюдении всеми субъектами правоотношений действующего законодательства, юридических норм. Вместе с тем в последние годы в теории государства и права предпринимаются попытки по-новому сформулировать определение законности. Так, Н.В. Витрук пишет: "Законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве" [4;65], В.Н. Кудрявцев: "Законность - определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов" [4;66].
Приведенные суждения о понятии законности являются следствием исследования отдельных аспектов данной проблемы с применением конкретных методов познания, что способствовало формированию такого многообразия определений законности. В своей совокупности все эти аспекты образуют методологическую основу научной разработки законности как сложного политико-правового явления.
Сама по себе идея системного подхода к законности не нова. Однако в общетеоретическом плане нелишне выяснить, что следует понимать под словом "аспект". В юридической литературе термин "аспект" имеет различное значение - свойство, фактор, качество, сторона. По мнению автора, аспект - это способ отражения существенных особенностей социально-экономических процессов посредством категории "законность".
В этой связи можно выделить два типа аспектов.
1. Внутренние отражают функциональную роль законности в системе правовых явлений, используемых для характеристики правовой действительности. К их числу относятся определения законности как принципа, как метода государственного руководства, как режима, как состояния.
2. Внешние определяют место и роль законности в системе ценностей, которые используются для познания и объяснения окружающей действительности.
На мой взгляд, к внешним аспектам, определяющим сущность и содержание данного понятия, можно отнести следующие: социально-экономический, политико-идеологический, духовный, логико-семантический и юридический.
Социально-экономический аспект определяет объективную природу законности, формирует условия и предпосылки ее становления и развития как самостоятельного явления политико-правовой действительности, исключает возможность субъективно-идеалистического истолкования идеи и принципов законности. Он как бы материализует идею законности на практике.
Исследование политико-идеологического аспекта имеет принципиальное значение для понимания законности как закономерности общественного развития. Он обусловливает мировоззренческую основу теории законности. Поэтому с точки зрения политико-идеологического аспекта в содержание понятия "законность" вводится ее системообразующий принцип - недопустимость противопоставления законности и целесообразности. С учетом данного подхода законность выступает не только в качестве критерия оценки политико-правовых деяний в плане их соответствия или несоответствия целям и задачам развития общества, но и как специфическая закономерность выполняет функцию их упорядочения[5;87].
Исходя из этой посылки, можно дать следующее определение. Законность - обусловленная закономерностями общественного развития политико-правовая форма, обеспечивающая процесс движения общества к состоянию правомерности путем разрешения противоречий между политико-экономической целесообразностью и ценностями права, выраженными в действующем законодательстве.
Духовные устои народа всегда имели непреходящее значение. Не является исключением, и современное состояние правовой мысли. В этом плане законность - одна из универсальных категорий теории государства и права, которая способна аккумулировать в своем содержании социально-экономические, политико-идеологические, нравственные и собственно юридические ценности посредством реализации идеи справедливости.
Одним из условий претворения в жизнь идеи справедливости, заключенной в содержании законности, выступает категория долга как следствие проявления определенного уровня правового сознания, выраженного в действующем законодательстве в виде юридической обязанности, что способствует формированию системы требований, предъявляемых обществом к поведению своих граждан в интересах их же собственного благополучия.
Таким образом, с нравственной точки зрения законность - юридическая форма выражения идеи справедливости путем формирования у индивида потребности строгого следования предписаниям права.
Целью любого исследования в правоведении является определение юридической природы изучаемого феномена. Для успешного решения поставленной задачи, как нам представляется, необходимо, прежде всего, уяснить логико-семантическое значение слова "законностью". Оно заключается в том, что существительные подобной группы производны от сравнительного прилагательного "законный" и указывают на процесс движения к цели. Поэтому история становления и реализации идеи законности на практике выражается следующей формулой: по справедливости - по закону - законность. С учетом изложенного можно дать краткую характеристику собственно юридического содержания проблемы законности, которая, как правило, начинается с анализа правовых предпосылок и условий зарождения и развития данного политико-правового явления. К ним можно отнести следующие: во-первых, наличие государствообразующих органов, выполняющих правотворческую и правоохранительную функции. Во-вторых, действующая система правовых предписаний, отражающих закономерности развития общества, направленная на упорядочение общественных отношений и обеспечение соответствующего состояния правопорядка.
Главное в любой теоретической конструкции - определение сущности исследуемого явления. В нашем случае мы исходим из предпосылки, что сущностью законности является требование строгого и неуклонного соблюдения и исполнения действующего законодательства всеми участниками правовых отношений.
Но здесь возникает проблема: как толковать и осуществлять данную правовую установку.
На наш взгляд, ее нельзя понимать буквально, так как это приведет к отождествлению понятий законности и реализации права. В данном случае указанное выше системообразующее требование выражает движение к цели - достижение законопослушания со стороны всех субъектов общественных отношений. Поэтому законность характеризует не состояние или конкретный результат, а живой процесс, например формирование правового государства и гражданского общества.
Такое понимание сущности законности позволяет говорить о ее содержании как системном образовании, имеющем сложную элементарную структуру, посредством которой в понятии законности обобщаются предметы - носители признаков описываемого явления. В своем единстве они образуют объем категории "законность", а ее анализ позволяет выявить признаки законности.
К элементам содержания категории "законность" относятся: во-первых, совокупность идей, взглядов и принципов[6;103]. Они составляют теоретико-методологическое содержание, мировоззренческую основу теории законности, посредством которых осуществляется объединение смысла и назначение данной категории в системе правовых явлений. Во-вторых, системообразующее требование строгого и неуклонного соблюдения и исполнения действующего законодательства, выражающее цели и потребности государственного и общественного развития. В-третьих, цель - формирование правового государства и движение к состоянию правомерности. Она достигается в процессе реализации требования точного соблюдения действующего законодательства. В-четвертых, мотивационная деятельность человека в пределах концепции законности. Данный элемент является связующим звеном во всей теоретической конструкции. Именно посредством целенаправленного поведения субъектов общественных отношений происходит материализация идей законности[6;104].
На основе всех этих элементов можно сформулировать существенные признаки законности:
Причинно-следственная обусловленность законности политико-правовыми процессами, происходящими в обществе и государстве.
Всеобщность и общеобязательность требований законности, выражающих цели развития государства и пути их достижения.
Высокая степень абстракции, которая объясняется собирательным содержанием категории "законность".
Эффективное пресечение любых правонарушений и обеспечение неотвратимости наказания за противоправные деяния.
Осуществление государственных функций по охране законности в соответствии с предписаниями действующего законодательства[7;59].
Как режим общественно-политической жизни законность не есть пределенный, устоявшийся порядок отношений. В таком понимании она была бы тождественна правопорядку. Законность выступает как необходимость, которая выражается в системе определенных объективных требований, предъявляемых всем субъектам, участникам общественной жизни, урегулированной правом. Одна часть данных требований обращена к гражданам, организациям, другая - к различным ветвям государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной). Рассмотрим названные требования подробнее.
Воплощение идеи господства права в жизни общества, государства. Речь идет о том, что в режиме законности именно праву отводится основная роль в регулировании общественных отношений. Именно оно, а не личные, идеологические, политические и другие подобные им мотивы должны лежать в основе социального регулирования.
Верховенство закона. Закон - акт высших органов государственной власти, непосредственно выражающий волю народа, интересы гражданского общества. Поэтому законность связывается с господством, прежде всего законов. Всякое издание норм права, противоречащих закону, есть ее нарушение, как и точное выполнение требований нормативного акта, противоречащего закону.
Наивысшую юридическую силу имеет конституция - основной закон государства. А потому в содержании законности как важнейший компонент выделяется конституционная законность. Только тогда они будут в полной мере выражать волю народа, интересы общества, основные идеи и принципы права, обеспечивать режим подлинной законности.
Равенство всех перед законом перед законом все должны быть равны. У всех должна быть равная обязанность соблюдать правовые предписания, в равных условиях все должны обладать равными правами и не иметь преимуществ, все права должны быть одинаково защищенными. Этот признак проповедовал еще Цицерон, утверждая, что "под действие закона должны подпадать все". Иначе говоря, в жизнь необходимо претворять заключенную в праве идею справедливости, гарантии личности от злоупотреблений со стороны других субъектов, в том числе представителей власти[7;60].
Неукоснительное соблюдение (исполнение) правовых актов всеми субъектами права. Данное требование диктует необходимость реализации государственно-властных предписаний (обязанностей и запретов), их безусловную обязательность для всех субъектов права.
Обеспечение неукоснительной реализации прав и свобод. Это требование обращено не к управомоченному субъекту (который может реализовать или не реализовать право по своему усмотрению), а к компетентным органам государства. Мало предоставить гражданам права. Важно создать условия, обеспечивающие их осуществление, систему организационных, юридических мер, гарантирующих их защиту. Конституция предоставила гражданам весьма широкий круг прав и свобод. Однако многие из них до сих пор не обеспечены достаточно эффективным механизмом реализации, другие не подкреплены экономически. Результатом здесь может стать ущербность конституционной законности.
Надлежащее правильное и эффективное применение права. Названное правило адресовано государственным органам, в чью компетенцию входит обязанность обеспечить реализацию правовых норм. Вспомним, что применение права - деятельность компетентных государственных органов по обеспечению реализации норм права. Дело не только в том, что эти органы должны действовать строго в рамках закона. Законность нуждается в эффективной правоприменительной деятельности, что предполагает недопущение волокиты, бюрократизма, безразличия к интересам людей, своевременную реакцию на любые заявления граждан об ущемлении их прав и свобод, издание эффективных правоприменительных актов.
Последовательная борьба с правонарушениями. Законность требует, чтобы любые отступления от предписаний закона своевременно вскрывались, последствия правонарушений устранялись, а виновные в их совершении привлекались к ответственности[7;61].
Недопустимость произвола в деятельности должностных лиц. Законность есть антипод произвола - деятельности, основанной не на нормах права, а на субъективистских, произвольных решениях. Должностные лица, принимая властное решение, должны руководствоваться не сиюминутными личными или групповыми интересами, а конкретными правовыми предписаниями, и учитывать при этом интересы общества, государства, правовые принципы и требования морали. Это правило обращено не только к правоприменительным, но и к правотворческим органам, которые должны исключить пробелы и противоречия в праве, создающие условия для произвола, субъективизма, волюнтаризма.
Исходя из этого законность можно определить как политико-правовое явление, характеризующее процесс совершенствования государственно-правовой формы организации общества путем строгого и неуклонного соблюдения и исполнения действующего законодательства с целью формирования состояния правомерности в системе социальных отношений.
Особое значение принцип законности имеет в сфере управления. Это обусловливается следующими важнейшими обстоятельствами.
Во-первых, управление охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления. Здесь осуществляется их многогранная деятельность по руководству экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством. Строжайшее соблюдение законности является важнейшим условием слаженности и функционирования всех звеньев управленческой системы, успешного выполнения стоящих перед управлением задач[8;38].
Во-вторых, субъекты управления, реализуя свои функции и полномочия, осуществляют правоприменительную деятельность. Она сопровождается разработкой и принятием управленческих решений в виде актов применения права (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина и т.п.). Конкретизируя общие предписания правовых норм, эти акты вызывают возникновение, изменение, прекращение конкретных правовых отношений в контексте различных отраслей права.
При помощи правоприменительных актов оказывается организующее воздействие на объекты управления, оперативно решаются индивидуально-конкретные дела в сфере управления. Поскольку акты правоприменения издаются на основе общих требований правовых норм, постольку они должны соответствовать содержащимся в них юридическим предписаниям. Иначе говоря, правоприменительная деятельность субъектов управления должна осуществляться в соответствии с принципом законности.
В-третьих, управление осуществляют многочисленные субъекты (органы исполнительной власти, должностные лица и т.д.). С ними чаще всего и имеют дело граждане, различные организации. От их четкой и слаженной работы, построенной на строгом соблюдении законов и подзаконных актов, неукоснительном выполнении возложенных на них обязанностей во многом зависит правильное, объективное и оперативное решение вопросов, связанных с повседневной жизнью граждан и деятельностью организаций.
Поэтому органы исполнительной власти обязаны в пределах своей компетенции обеспечивать соблюдение законов и подзаконных актов в деятельности подведомственных организаций, принимать меры по укреплению государственной дисциплины[8;39].
В-четвертых, органы управления осуществляют правотворческую деятельность, охватывающую широкую и разнообразную сферу общественной жизни.
Издание нормативных актов органами управления базируется на принципе законности, то есть они должны соответствовать законам, основываться на них. Соблюдение законности при издании нормативных актов возрастает в связи с тем, что содержащиеся в них предписания часто затрагивают права и интересы граждан, предприятий, учреждений, организаций. Осуществление правотворческой деятельности в рамках законности усиливает их гарантии.
В-пятых, органы управления наделены широкими полномочиями в области применения мер административного принуждения. Осуществляя административную юрисдикцию, они самостоятельно разрешают конфликты, воздействуют на правонарушителей, применяя меры государственного принуждения.
Предметом административной юрисдикции являются дела, связанные с административными и дисциплинарными правонарушениями, индивидуальным спорами. В процессе рассмотрения и разрешения такой категории дел органы управления, должностные лица налагают на нарушителей взыскания, добиваясь от них должного поведения. Несомненно, что юрисдикционная деятельность будет только тогда способствовать стабильности общественных отношений, их упорядоченности в сфере управления, когда она будет осуществляться строго в рамках требований закона[8;39].
Таким образом, законность охватывает различную управленческую деятельность, обеспечивает единообразное понимание и применение правовых норм, как управляющими, так и управляемыми. Она является объективным условием эффективности управления.
1.2 Принципы законности
Принципы - это исходные начала в формировании мотивов правомерного поведения и внутреннего убеждения субъектов по поводу необходимости соблюдения законов. Они обусловлены закономерностями общественного развития.
С этой точки зрения принципы законности опосредованно регулируют социальные отношения и выражают устоявшиеся в обществе взгляды на содержание нормативно-правовых актов а, следовательно, на необходимость их строгого соблюдения и исполнения всеми участниками правовых отношений.
В юридической литературе приводится различное количество принципов законности. На наш взгляд, наиболее адекватно отражают суть рассматриваемого явления следующие: 1) единство законности; 2) гарантированность основных прав и свобод граждан; 3) неотвратимость наказания за совершенное правонарушение; 4) недопустимость противопоставления законности и целесообразности; 5) взаимосвязь законности и культурности[9;41].
Единство законности - основополагающий принцип. В известном письме "О "двойном" подчинении и законности" В.И. Ленин писал: "Есть ли высокомерие в том взгляде, что законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации Советских республик? ...Законность должна быть одна, и основным злом во всей нашей жизни и во всей нашей некультурности является попустительство исконно русского взгляда и привычки полудикарей, желающих сохранить законность калужскую в отличие от законности казанской" [10;22].
При всем многообразии действующих законов и нормативных актов, при всех местных особенностях законность должна быть одна для всей страны. Понимание и применение законов должны быть одинаковы на всей ее территории. Недопустимы попытки создания в каждой республике, области, районе (а тем более на конкретном предприятии) своей законности, отличной от общегосударственной. К сожалению, в нашей стране этот принцип не всегда четко проводится в жизнь, отдельные регионы принимают нормативные акты, противоречащие конституционным законам и даже Конституции РК. Подобное положение нарушает единство законности, снижает эффективность правового регулирования, вносит дезорганизацию в общественные отношения[10;23].
Единство законности, однако, не означает шаблона в применении правовых актов, ущемления самостоятельности и инициативы мест. Речь идет лишь о том, чтобы, проявляя инициативу, они не допускали отступлений от общих прав, чтобы учет своеобразия местных условий не был направлен на обход закона.
Для претворения в жизнь принципа единой законности в стране должны сложиться соответствующие социально-экономические и политико-юридические предпосылки. Наиболее важными из них являются такие, как надлежащие материальные условия, которые бы значительно улучшили жизненный уровень населения Республики Казахстан, авторитетная легитимная государственная власть, реализующая в своей деятельности идеи и принципы законности, динамичная политическая и правовая системы общества. Именно степень общности этих условий и институтов определяет единство законности и ее эффективность.
Содержание данного принципа составляет также всеобщность и общеобязательность требований соблюдения и исполнения действующего законодательства всеми субъектами правовых отношений, единообразное толкование юридических критериев оценки поведения субъектов и их равенства перед законом[10;24].
Данный принцип характеризует действие законности по кругу лиц. Законность не может быть избирательной, ее требования обращены ко всем субъектам без исключения. Правовые предписания должны выполнять отдельные граждане и их объединения, должностные лица, государственные органы, политические партии. В обществе не должно быть какой-либо организации или отдельного лица, выведенных из-под влияния законности, на которых бы ее требования не распространялись.
В литературе было высказано мнение, что субъектами законности могут быть только властные органы, а не отдельные граждане, так как последние якобы своими действиями не нарушают этого режима. Действительно, неправомерная деятельность государственных органов, должностных лиц, наделенных властными полномочиями, подрывает саму основу законности, их последствия весьма опасны для общества и личности. Не случайно большинство требований законности обращено к государству, его органам. Однако если правонарушения граждан принимают массовый характер, если налицо рост преступности, режим законности, безусловно, нарушается. Поэтому нет оснований исключать граждан из числа субъектов законности, хотя, конечно, их роль в ее обеспечении не сравнима с такой же ролью государственных органов.
Значение принципа единства законности состоит в выравнивании правового регулирования социальных отношений независимо от видов нормативно-правовых актов, участников правоотношений и характера объектов воздействия. Фактически речь идет о стремлении достичь равенства в субъектно-объектном и пространственно-временном измерениях. От успешного претворения его в жизнь зависит реальное состояние законности.
Гарантированность основных прав и свобод человека - один из важнейших принципов не только законности, но и права. Его роль в решении задачи по повышению уровня законности обусловлена значимостью личных и групповых интересов, их реализацией в повседневной действительности. Кроме того, надо принимать во внимание и то обстоятельство, что эта сфера отношений является предметом политической и идеологической борьбы как внутри страны, так и на международной арене[10;25].
Социальную основу этого принципа составляет идея всеобщей защиты индивида и необходимости обеспечения приоритета общегуманитарных ценностей. На теоретико-эмпирическом уровне задача состоит в том, чтобы найти разумное сочетание частных и публичных интересов во взаимоотношениях типа: человек - общество - гражданин - государство; определить пределы их правового регулирования. При этом важно учитывать весь спектр вопросов - национальных, демографических, экономических, политико-идеологических и собственно юридических.
Принцип неотвратимости наказания за совершенное правонарушение подчеркивает юридическую природу законности и определяется деятельностью общественных и государственных институтов по обеспечению правопорядка в стране. Его суть заключается в том, что любое противоправное деяние должно быть своевременно раскрыто, а виновные в его совершении должны понести адекватно содеянному наказание. Причем государство применяет меры принуждения в строго индивидуальном порядке на основании фактических доказательств и сообразно действующему законодательству, решая при этом и воспитательные задачи[11;34].
Существенное значение для понимания законности имеет принцип недопустимости противопоставления законности и целесообразности. Он указывает на политико-правовую сущность рассматриваемого явления. А для участников отношений в соответствии с нормами права предоставляет возможность принять наиболее целесообразное решение и вариант поведения применительно к фактическим обстоятельствам и в рамках закона.
Для такого утверждения существуют конкретные предпосылки: динамизм развития социальных процессов опережает их законодательное упорядочение; наличие пробелов в праве; коллизионость норм права; не всегда отвечающий требованиям времени профессионализм работников правоохранительных органов; политическая нестабильность в стране и др.
Нравственная природа законности наиболее концентрированное выражение находит в ее взаимосвязи с культурой. Законность не может ни развиваться, ни функционировать без опоры на достижения в духовной сфере. Общая и правовая культура - это морально-этическая основа законности. Но и законность, в свою очередь, является одной из политико-правовых предпосылок формирования культуры общества.
Критерием оценки роли законности должно быть то, как она способствует достижению целей государства и общества, насколько она обеспечивает решение задач социального прогресса, защиты прав и свобод граждан. Целесообразность законности вытекает, прежде всего, из ценности самого права как выразителя свободы, ответственности, справедливости, как средства обеспечения порядка, организованности и дисциплины. Именно в праве, в законе выражается высшая социальная целесообразность[11;35].
Изложенное позволяет говорить о презумпции целесообразности изданного нормативного акта. Эта презумпция в свою очередь диктует необходимость неуклонной, точной реализации правовых предписаний независимо от субъективного отношения субъектов реализации права к его нормам. Только политико-правовой режим законности, основанный на целесообразности, может оградить общество от случайностей, волюнтаризма и субъективизма отдельных лиц.
В силу формальной определенности закон не может изменяться одновременно с изменяющейся жизнью и поэтому нередко отстает от ее требований, устаревает. Законы могут быть неэффективными, несовершенными с технической стороны. Нередки случаи, когда подобные законы нарушаются именно по соображениям их устарелости, несовершенства, т. е. нецелесообразности.
С точки зрения принципов законности, любые отступления от требований закона, чем бы они ни мотивировались, терпимы, быть не могут. Законность, точное следование предписаниям закона всегда целесообразны. Конечно, в отдельно взятом случае соблюдение устаревших либо неэффективных правовых предписаний может вызвать негативные результаты, однако повсеместное отступление от требований такого закона повлечет за собой неопределенность, нестабильность правового регулирования, нанесет ущерб обществу и правопорядку.
Иначе говоря, с точки зрения целей правового регулирования в любой ситуации целесообразно следовать предписаниям закона, а отступление от них всегда нецелесообразно. Законность всегда целесообразна, и целесообразность выступает как принцип, основа законности.
Несколько иначе целесообразность проявляется в процессе правоприменения, где учет пользы, эффективности, последствий принимаемого решения не только допустим, но и необходим. Однако и здесь целесообразность должна достигаться в рамках законности.
Основанное на принципе законности, право само предоставляет возможность учитывать фактор целесообразности в ходе правоприменительной деятельности. Нормы права нередко предполагают индивидуальное регулирование, когда неизбежен учет субъектами особенностей отдельного случая - выбор целесообразного решения[11;40].
.3 Обеспечение законности в государственном управлении: сущность и цели
Обеспечение законности в управлении предполагает деятельность соответствующих государственных формирований, направленную на:
а) недопущение нарушений в деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц тех требований и предписаний, которые закреплены в действующих законах и подзаконных актах, и которыми они руководствуются в своей повседневной работе;
б) своевременное и оперативное выявление, пресечение и устранение таких нарушений;
в) установление причин и условий, им способствующих;
г) привлечение к соответствующей ответственности виновных в нарушении законности и дисциплины;
д) разработку и принятие мер, направленных на устранение причин и условий нарушений законности и дисциплины;
е) создание обстановки неотвратимости ответственности в случае их нарушения[12;254].
Обеспечение законности достигается при помощи организационно-правовых средств. В своей совокупности они представляют собой способы обеспечения законности, а также систему этих способов.
Данная система включает в себя значительное число различных государственных органов, деятельность которых в разной степени связана с обеспечением законности и дисциплины.
Для одних органов обеспечение законности является лишь одной из многочисленных функций по руководству, управлению отраслью, сферой, комплексом (например, машиностроительный, топливно-энергетический и др.). В данном случае деятельность по обеспечению законности осуществляется этими органами в границах их основной деятельности, не связанной в целом с институтом законности.
Наряду с этим государством образуются и такие органы, деятельность которых непосредственно направлена на обеспечение законности в государственной и общественной жизни, в том числе и в сфере управления (например, суды, прокуратура, государственные инспекции, и др.).
Все органы, занимающиеся вопросами обеспечения законности, наделены для этого юридически-властными полномочиями, что придает их деятельности государственно-правовой характер. Такая деятельность понимается в качестве способа обеспечения законности[12;255].
Существует определённое мнение, что практический контроль за законностью (реализация законности) осуществляют определённые структуры государства. Применяемые такими структурами различные правовые и организационные формы и методы деятельности, практические приёмы, операции обобщённо называются способами обеспечения законности. Соответственно способы обеспечения законности образуют систему, элементы которой обладают рядом общих признаков. Помимо этого способом обеспечения законности признаётся вся государственно-правовая деятельность органов обладающих юридически-властными полномочиями, осуществляемая по вопросам обеспечения законности. В данном случае возможность применения методов, форм и приёмов деятельности как способов обеспечения законности ограничена системой государственных органов, что, на мой взгляд, неполно и не отражает действительности[12;255].
Органы, занимающиеся вопросами обеспечения законности и соответствующей практической деятельностью, наделены определёнными властными полномочиями по отношению к подконтрольным структурам. В той или иной мере контроль осуществляют государственные органы судебной, законодательной и исполнительной власти. Наряду с органами входящими в систему государственных, контрольными функциями наделены органы местного самоуправления. Что касается общих мер обеспечения законности, необходимо отметить такой важный, на мой взгляд, аспект как правовое регулирование государственного управления. Речь идёт об основных принципах повседневной деятельности административных органов, а также взаимодействия с иными участниками административного правоотношения.
Под правовым регулированием понимается деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата[12;255].
В юридической литературе государственное управление, связанное, в сущности, с административной деятельностью, относится к тем правовым явлениям, где свободная воля участников жёстко ограничена. Административные органы и должностные лица обязаны действовать в определённом направлении и определённым образом. В своей деятельности такие органы призваны решать не столько частные задачи обратившихся лиц или проблемы жизнедеятельности конкретных субъектов, сколько вопросы, стоящие перед всем обществом и государством. То есть, через решение частных вопросов в каждом конкретном случае, административная власть осуществляет приведение совокупности общественных отношений в установленное законом общее для всех русло. Внутренние отношения между органами административной власти или служащими этих органов также подвержены правовому регулированию, однако, такое правовое регулирование, в конечном итоге, подчинено запросам общества. Административные органы не могут действовать сами по себе, их цели и задачи направлены на удовлетворение желаний людей. Даже структурно-организационные процедуры внутри любого органа, направленные на наиболее эффективное решение задач и достижение целей, служат наиболее быстрому и полному решению проблем (потребностей) человека и общества. Здесь уместно привести принцип достаточной необходимости количества управленцев для решения поставленных задач, учитывая склонность администрации и управленческих структур плодиться, не зависимо от потребности в них общества. Само же управляющее воздействие органов государства (административных) формируется и реализуется тогда, когда у управляемых объектов возникает в этом потребность.
В своей властной деятельности государственные органы уполномочены не только привлекать к ответственности за нарушение закона, но и способны определять условия существования человека, посредством издания обязательных правил. Такие полномочия также требуют правовой регламентации, чтобы власть не была использована во вред обществу в интересах лиц наделённых ею. Поэтому в государственном управлении всё должно быть прописано юридически, в том числе суть свободной деятельности (дозволение) соответствующих органов и её границы. Вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов, особенно такое, которое может причинить убытки, например приостановление производства, должно быть обусловлено лишь обстоятельствами угрожающими охраняемым законом интересам (благам) или могущими привести к тяжким последствиям. Негативные последствия в необходимых случаях должны быть значительно менее значимы, чем угроза общественной безопасности[13;137].
Так же и меры административной ответственности должны применяться должностным лицом при условии сочетания нескольких факторов, во-первых, возможность применения ответственности должна быть чётко регламентирована законом, то есть в законе должно содержаться общеобязательное правило, запрет, на нарушение которого обеспечивался бы санкцией; во-вторых, виновные действия нарушителя должны содержать состав административного нарушения; в-третьих, привлечение нарушителя к ответственности должно осуществляться в чётко указанном законом процессуальном порядке.
В интересах законности, необходимо чётко регламентировать полномочия и процедурные действия должностных лиц, не допуская двусмысленного или слишком широкого толкования нормы. Если в некоторых случаях невозможно охватить законом все возможные варианты поведения и способы действий, необходимо устанавливать не только общие принципы деятельности органа или структуры, но и принципы различных совокупностей действий или полномочий, гарантирующие от произвола чиновника.
Особая роль в обеспечении законности и дисциплины принадлежит Президенту Республики Казахстан как гаранту Конституции, прав и свобод человека и гражданина[13;138].
2.1 Контроль как способ обеспечения законности
В процессе деятельности по обеспечению законности в сфере управления органы используют в пределах предоставленной компетенции контроль и его разновидности - проверку исполнения и надзор.
Контроль является довольно широкой и объемной правовой категорией.
Сущность и назначение контроля состоит:
а) в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;
б) в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины на нем;
в) в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;
г) в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;
д) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.
Иначе говоря, посредством контроля его субъекты выясняют, соответствует ли деятельность органов исполнительной власти, действия должностных лиц установлениям правовых норм[14;12].
Вместе с тем, контролю подлежат те действия граждан и их общественных объединений, которые "замыкаются" на сфере управления.
Контроль, таким образом, призван обеспечивать строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение дисциплины органами исполнительной власти, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, гражданами.
Проверка исполнения тесно связана с контролем и является составной частью контроля. Она представляет собой такую деятельность, которая позволяет выяснить, что и как сделано во исполнение предписаний и требований закона, подзаконного акта, соответствующего решения (например, вышестоящего органа управления).
Проверка исполнения является также необходимым и неотъемлемым элементом повседневной, оперативной управленческой деятельности руководителей различного ранга (уровня), поскольку одной из их обязанностей является наблюдение за своевременным и правильным исполнением возглавляемыми ими подведомственными им органами, предприятиями, организациями, работниками различных решений, указаний, распоряжений, мероприятий, служебных и трудовых обязанностей[14;12].
Надзорная деятельность в зависимости от субъектов, ее осуществляющих, подразделяется на два вида.
Первый вид связан с деятельностью органов прокуратуры по надзору за соблюдением законов в сфере управления (общий надзор).
Другой вид надзора - административный надзор. Его суть состоит в наблюдении уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, нормы санитарии и др.).
По стадиям проведения контроля выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.
Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений. Цель текущего контроля - выяснение состояния законности и дисциплины, вынесения оценки правильности совершаемых действий объектами контроля. Целью последующего контроля является проверка реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов[14;13].
Контрольные полномочия Президента Республики Казахстан
Контрольные полномочия Президента обусловлены его конституционным статусом как главы государства, гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина[15]. Поэтому речь идет о его конституционных контрольных полномочиях.
Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух формах:
а) президентский контроль через соответствующие президентские структуры;
б) непосредственный контроль Президента Республики Казахстан.
Контроль в сфере государственного управления, Президент осуществляет лично и через соответствующие президентские структуры, прежде всего Администрацию Президента. В ст.1 Указа Президента Республики Казахстан "Об администрации Президента Республики Казахстан" закреплено "Администрация Президента Республики Казахстан (в дальнейшем - Администрация Президента) является государственным органом, образуемым, реорганизуемым и упраздняемым Президентом Республики, непосредственно ему подчиненным и подотчетным" органом[16].
То есть, Администрация Президента является главным контрольным управлением как подразделение Администрации Президента: организует систематический контроль и проверку деятельности органов исполнительной власти, подразделений Администрации, по результатам проверки вносит Президенту предложения о, совершенствовании деятельности органов исполнительной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел, службы безопасности и другие органы власти материалы о выявленных нарушениях[16].
Главному контрольному управлению поручено регулярно проводить проверки хода исполнения поручений Президента органами исполнительной власти, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности.
Основные направления деятельности этого Управления - обеспечение президентского контроля за деятельностью министерств и иных органов исполнительной власти, в том числе внешнеэкономической деятельности; ходом экономических реформ и выполнением государственных программ; использованием государственных средств, выделенных целевым назначением. Особое внимание оно уделяет исполнению нормативных актов Президента и Правительства, имеющих социальную направленность.
Контроль за деятельностью государственной администрации Президент Республики Казахстан осуществляет главным образом через свою Администрацию. Он реализует контрольные полномочия при подготовке вопросов об отставке Правительства, освобождении от должности отдельных министров, руководителей иных органов исполнительной власти, назначенных им военачальников, дипломатических представителей в иностранных государствах и других должностных лиц[16].
На Администрацию Президента возложено обеспечение контроля Президента за деятельностью государственной администрации. Многие структурные подразделения Администрации вправе контролировать определенные направления работы публичной администрации. Например, Аналитический центр Администрации по специальным президентским программам обязан контролировать выполнение государственных программ и разрабатывать предложения по их корректировке.
На другое структурное подразделение Администрации - Управление Президента по работе с обращениями граждан возложено осуществление контроля за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в органы государственной власти. Ему поручены также анализ и обобщение вопросов, которые ставят граждане в письмах, и на основе этого оперативное и периодическое информирование Президента о количестве и характере обращений граждан.
Управление готовит на основе анализа и обобщения обращений граждан предложения по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы.
Контрольное управление и его территориальные органы действуют как система, обеспечивающая реализацию полномочий Президента и по его поручению осуществляющая контроль за исполнением Конституции, Законов, Указов Президента органами государственной власти[16]. По результатам такого контроля для Президента подготавливается информация:
о деятельности органов государственной власти и их должностных лиц по исполнению Конституции, законов, указов и распоряжений Президента; об исполнении Правительством, и их должностными лицами поручений Президента; о деятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций по реализации социально-экономической политики; готовит и представляет Президенту аналитическую информацию о деятельности органов государственной власти по исполнению Конституции, указов и распоряжений Президента; проводит проверки деятельности органов исполнительной власти, их руководителей и аппаратов, а также учреждений и организаций и подразделений Администрации Президента; вносить на рассмотрение Президента предложения по результатам проверок, докладывать о несвоевременном или неполном выполнении поручений, содержащихся в его указах и распоряжениях; запрашивать от соответствующих должностных лиц объяснения причин нарушений[16].
Контрольные полномочия Президента Республики Казахстан в государственном управлении наиболее полно выражаются в определении им, согласно Конституции, основных направлений внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти[17; 5].
Президент как гарант Конституции обеспечивает ее строгое соблюдение и, если возникает необходимость важных преобразований, принимает меры для внесения в нее изменений и дополнений.
Президент обязан "отслеживать соответствие, Основному закону реальной действительности (корректируя эволюцию общества и деятельность государственных структур, акции общественных объединений, граждан) и соответствие самой Конституции, запросам реальной действительности (своевременно стимулируя объективно необходимые корректировки)".
В прямом смысле слова Президент является хранителем эталонного текста Конституции. Как хранитель Конституции Президент обязан обеспечивать незыблемость основ правовой системы, стабильности власти и режима законности.
Со статусом гаранта соблюдения Конституции и законов Казахстана связано и право Президента на отлагательное вето и роспуск Парламента.
Глава государства при соответствии проекта закона Конституции, принятого Парламентом, подписывает его, в ином случае он возвращается для повторного обсуждения. На основе этого права Президент внес существенные изменения и дополнения в законопроекты и законы, без которых их эффективность была бы недостаточной. Эта функция заложена в основу его взаимоотношений и с общественными структурами, имеющих отношение к поддержанию режима законности.
Непосредственный контроль Президент осуществляет, прежде всего, в области подбора и расстановки кадров на Правительственном уровне. Например, согласно п.3 ст.44 Конституции Республики Казахстан по представлению Премьер-министра определяет структуру Правительства Республики, образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы Республики, не входящие в состав Правительства, назначает на должности членов Правительства Республики; назначает на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции; освобождает от должностей членов Правительства и др[17; 7].
Президент Республики Казахстан, решая вопросы о назначении на должность, одновременно контролирует деятельность должностных лиц, осуществляющих подбор кандидатур на соответствующие должности.
В соответствии со ст. 44 Конституции Республики Казахстан Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства. Это позволяет ему не только участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить свои предложения, но и непосредственно контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений Правительством Республики Казахстан по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни[18;26].
Осуществляя контроль за деятельностью Правительства, Президент Республики Казахстан имеет право, в частности, отменять постановления и распоряжения Правительства, если они противоречат Конституции Республики Казахстан, принимать решения об отставке Правительства.
Президент в соответствии с Конституцией обладает большими полномочиями по контролю за исполнительными органами[18;25].
Соответствующие права ему представлены как главе государства, гаранту Конституции. И хотя прямо Конституция не говорит о президентском контроле, такая возможность неразрывно связана с его правом принимать решения об отставке Правительства (п.7 ст.70 Конституции Республики Казахстан). "Президент Республики вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена. Освобождение от должности Премьер-министра означает прекращение полномочий всего Правительства" [15].
Также Президент имеет право отменять акты Правительства (ст. 44 Конституции Республики Казахстан) "отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и Премьер-министра Республики" [