Административная реформа в программе преобразований П.А. Столыпина

Административная реформа в программе преобразований П.А. Столыпина

Введение

В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.

Реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций - не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы.

Под «административной реформой» принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти, с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества.

Ключевыми областями административных реформ являются:

·роль государства в обществе;

·структура и функции органов государственного управления;

·повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата;

·управление государственной службой;

·реформа финансового управления;

·подотчётность и прозрачность государственного аппарата.

Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех «прогрессивных событий», произошедших в мире в течение всей истории. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство социально более сплочённым и сильным, «приблизить» его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

Актуальность исследования. Тема данной работы актуальна в связи с тем, что в период масштабных трансформаций и перестроек, которые уже полтора десятилетия переживает Россия, с логической неизбежностью возникает потребность в осуществлении реформ в области управления. В этом плане немалый интерес представляет реформа местного управления, предложенная выдающимся государственным деятелем России П.А. Столыпиным. Учитывая различия и несходство между Россией начала XX века и Россией начала XXI века, следует обратить внимание на идеи и принципы столыпинской реформы, которые, разумеется, с определенной коррекцией, могли бы быть учтены при разработке и реализации административной реформы в настоящее время.

П.А. Столыпину, как и нашим современникам, приходилось решать две глобальные и логически взаимосвязанные задачи: во-первых, обеспечить выход России из общенационального кризиса, сохраняя ее единство и целостность, ее политическую стабильность, а во-вторых, провести системные реформы, которые должны были создать условия и предпосылки для роста экономики страны и улучшения материального положения народа. Предложенная Столыпиным административная реформа, которая была одной из составляющих программы модернизации России, представляет собой один из поучительных вариантов разрешения в стране острейших противоречий.

Цели дипломной работы: стремление более подробно и глубоко изучить концепцию и содержание программы административной реформы, проводимой П.А. Столыпиным. Также изучить весь цикл законоподготовительных и законодательных процедур, включая историю их обсуждения в Государственной Думе и Государственном Совете.

Задачи дипломной работы:

анализ характера и содержания совокупности проектов законодательных и нормативных актов, составивших столыпинскую программу преобразования России и как части ее административную реформу;

проследить процесс прохождения административной реформы;

выяснить комплекс факторов и разновекторных интересов, способствовавших или тормозивших прохождение столыпинской административной реформы.

Объектом исследования является административная реформа П.А. Столыпина, направленная на преобразование России начала ХХ века.

Предмет исследования - история столыпинской программы преобразований России в начале XX в.

Состояние научной разработки проблемы: Столыпинскую программу преобразования России и ее детальный анализ изучали в разное время множество ученых различных областей наук: А.Я. Аврех, Б.В. Ананьич, Р.Ш. Ганелин, С.М. Дубровский, B.C. Дякин, А.С. Заболотских, П.Н. Зырянов, А.В. Калягин, К.И. Могилевский, П.А. Пожигайло, К.А. Соловьев, Ю.Б. Соловьев, Е.Д. Черменский, В.В. Шелохаев и др.

Методология и методы исследования: Методологической основой исследования стал комплексный анализ столыпинской программы преобразования России. В данном исследовании представляется наиболее продуктивным историко-системный метод, позволяющий рассмотреть разноплановую законотворческую деятельность П.А. Столыпина как единый комплекс мер, направленных на реализацию продуманной теоретической концепции административной реформы.

Методологические принципы объективности и историзма помогли рассмотреть столыпинскую административную реформу с учетом тех экономических и политических условий, которые существовали в России в начале XX века.

Примененный нами сравнительный метод позволил сопоставить законопроекты, разработанные на различных уровнях власти, а историко-социологический метод - отыскать такие устойчивые структурные параметры явлений, которые выражали бы их специфику и в то же время могли быть положены в основу сопоставления с другими явлениями того же порядка.

Теоретическое значение исследования обусловлено результатами исследования, которые позволили сформулировать ряд предложений, направленных на создание реального фундамента для перехода к формированию единой и эффективной системы власти, способной оперативно принимать решения высокого качества, т.е. адекватные требованиям времени, согласованные по целям и непротиворечивые по содержанию, и добиваться их неукоснительного исполнения. Исторический опыт позволит «не изобретать велосипед», а в полной мере использовать его.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования результатов в учебном процессе. Отметим также и целесообразность использования многих идей Столыпина, и возможность практического применения целого ряда элементов его программы и в наши дни.

Структура работы обусловлена логикой и целью исследования и состоит из введения, двух глав включающих 8 параграфов, заключения, списка источников и литературы.

Глава 1. ПРЕДПОСЫЛКИ ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

.1 Экономическое и политическое положение в России в конце XIX - начале XX века

На рубеже XIX и XX века общество вступило в новую фазу своего развития.

Капитализм стал мировой системой. Россия, вступившая на путь капиталистического развития позже стран запада, попала во вторую группу, куда входили такие страны как Япония, Турция, Германия, США.

В начале 90-х гг. XIX века в России начался промышленный подъем, который продолжался несколько лет и шел очень интенсивно. Особенно высокими темпами развивалась тяжелая промышленность, которая к концу века давала почти половину всей промышленной продукции в ее стоимостном выражении. По общему объему продукции тяжелой промышленности Россия вошла в число первых стран мира.

Промышленный подъем был подкреплен хорошими урожаями в течение ряда лет. Оживление в промышленности сопровождалось бурным железнодорожным строительством. Правительство, верно, оценило значение железных дорог для будущего экономики и не жалело денег для расширения их сети. Дороги связали богатые сырьем окраины с промышленными центрами, индустриальные города и земледельческие губернии - с морскими портами.

Главной причиной промышленного подъема 90-х гг. XIX века явилась экономическая политика правительства. Одной из составных частей экономической политики стало установление таможенных пошлин на ввозимые в Россию товары и одновременно устранение препятствий на пути проникновения в страну иностранного капитала. Эти меры, по замыслу их инициаторов, должны были избавить молодую отечественную промышленность от губительной конкуренции и тем самым способствовать ее развитию, которому помогали иностранные инвестиции.

В экономической политике России конца XIX - начала XX века, было немало сильных сторон. В те годы страна уверенно завоевала позиции на рынках Дальнего и Среднего Востока, потеснив своих соперников. Однако эта политика оставалась внутренне противоречивой. И не только потому, что в ней преобладали административные меры и недооценивалось значение частного предпринимательства. Главное заключалось в том, что самому курсу правительства не хватало сбалансированности между потребностями промышленности и сельского хозяйства.

Несбалансированность хозяйства стала одной из причин экономического кризиса начала 20 столетия, который затем сменился длительной «депрессией» 1904-1908 годов. С 1909 по 1913 год начинается экономический подъем. В результате прошедшего кризиса слабые, малые предприятия разорились, ускорился процесс концентрации промышленного производства. В 80 - 90 годы XIX века временные предпринимательские объединения замещаются крупными монополиями - картелями, синдикатами (Продуголь, Проднефть и т.д.). Одновременно с этим идет укрепление банковской системы (Русско-Азиатский, Петербургский международный банки). В начале XX века Россия являлась средне развитой страной. Наряду с высоко развитой индустрией в экономике страны большой удельный вес принадлежал раннекапиталистическим и полуфеодальным формам хозяйства - от мануфактурного до патриархально-натурального. Русская деревня как в зеркале отражала пережитки феодализма: крупные помещичьи землевладения, отработки, являющие собой прямой пережиток барщины.

Крестьянское малоземелье, община с её переделами тормозили модернизацию крестьянского хозяйства.

Социально - классовая структура страны отражала характер и уровень её экономического развития. Наряду с формированием классов буржуазного общества (буржуазия, мелкая буржуазия, пролетариат), в нем продолжали существовать и сословные деления - наследие феодальной эпохи. Буржуазия занимает ведущую роль в экономике страны ХХ века. До этого она не играла какой-либо самостоятельной роли в общественно-политической жизни страны, так как она была полностью зависима от самодержавия и оставалась аполитичной и консервативной силой.

Дворянство, которое сосредоточило более 60% всех земель, было главной опорой самодержавия, хотя в социальном плане оно теряло свою однородность, сближаясь с буржуазией.

Крестьянство включало около 75% населения страны. Оно состояло из: кулаков (20%), середняков (30%), бедняков (50%). И, естественно, между ними возникали противоречия.

Наемные рабочие, в начале ХХ века, составляли около 17 млн. человек. Этот класс был не однороден. Большая часть рабочих состояла из недавно пришедших в город крестьян, еще не потерявших связь с землёй. Ядром этого класса стал фабрично-заводской пролетариат, насчитывавший более трёх миллионов человек.

Политическим строем в России оставалась абсолютная монархия. Хотя в 70 х годах XIX века был сделан шаг по пути превращения государственного строя в буржуазную монархию, царизм сохранил все атрибуты абсолютизма.

Высшим судебным органом был сенат. Исполнительная власть осуществлялась двумя министерствами, контролируемыми комитетом министров.

Особой проблемой в эти годы был национальный вопрос. Около 57% населения России были не русского происхождения, они подвергались всякого рода дискриминации со стороны русских чиновников. В этих отношениях Россия не только притесняла те или иные народы, но и сталкивала их между собой. Многие под давлением русскоязычного населения эмигрировали в ближайшие страны запада, причём заметную часть эмигрантов составляли люди, которые целью своей жизни ставили борьбу с царизмом.

В эти же годы Россия вмешивается в борьбу за передел рынков сбыта. Война между Россией и Японией за господство на рынке сбыта в Китае, закончившаяся поражением России, четко показала неподготовленность русской армии и слабость экономики.

С поражением в войне в стране нарастает революционная ситуация (1905-1907 года). России требовались как политические, так и экономические реформы, которые смогли бы укрепить и оздоровить экономику. Вожаком этих реформ должен был быть человек, для которого важна была судьба России. Им стал Пётр Аркадьевич Столыпин.

Революция вызвала необходимость в проведении реформ по основным вопросам экономической и политической жизни.

С.Ю.Витте ещё в 1893-1899 гг. выдвинул программу реорганизации сельского хозяйства на путях фермерства, которую затем в 1907-1911 гг. начал осуществлять П.А.Столыпин. При С.Ю.Витте началось поощряемое правительством переселение безземельных крестьян Центральной России в Сибирь и их расселение вокруг Турксиба (к 1899 г. переселилось около 1 млн. человек).

К концу XIX века стало ясно, что положительный потенциал реформ 1861 года частично исчерпан, частично выхолощен реваншем консерваторов после убийства Александра II в 1881 году. Необходим был новый цикл реформ.

Попытка уйти от них с помощью войны с Японией не только не удалась, но, напротив, стимулировала первую русскую революцию. И если эта революция не закончилась крахом самодержавия (как закончилась крахом КПСС четвертая русская революция 1989- 1993 годов), то причина в том, что возле царя оказались такие выдающиеся люди, как С. Ю. Витте и П. А. Столыпин.

С. Ю. Витте считал, что начать надо с изменения политического строя. Создать новую государственную машину и уже, затем вести преобразования в экономике.

П. А. Столыпин, напротив, считал, что перемены в политическом строе не суть главное и тем более не есть условия реформ экономических. Перемены нужны, но в той мере и там, где они необходимы для экономической реформы. Пока нет экономически свободного хозяина - нет базы и для других форм свободы. Столыпин говорил: «Пока крестьянин беден, не обладает личной земельной собственностью, пока он находится насильно в тисках общины, он остается рабом, и никакой писаный закон не даст ему блага гражданской свободы».

Внутренняя политика самодержавия в последний период своего существования связана, прежде всего, с именем П.А.Столыпина, ставшего в день роспуска первой Государственной Думы председателем Совета Министров.

Столыпинский курс сочетал в себе жестокую борьбу против революционного движения с постепенными шагами по обновлению старого строя. П.А.Столыпин предлагал осуществить ряд реформ: аграрно-крестьянскую, местного самоуправления, судебную, просвещения, введение страхования рабочих. Цель столыпинского курса - укрепление государственности, модернизация общества, создание условий для новой социальной опоры существовавшей власти.

1.2 Управление в России накануне реформ

По форме правления Россия к началу XX столетия являлась самодержавной монархией. Статья 1-я Основных законов государства гласила: «Император всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не токмо за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». Такой тип государственной власти подразумевал ее независимость от каких-либо иных государственных учреждений. Самодержавная монархия имела религиозно-православное освящение: монарх считался «помазанником Божиим». Но главное - самодержец являлся единственным источником законов. Право издавать законы принадлежало только ему.

Монархия в России считалась наследственной, по началу первородства, с предпочтением мужского пола женскому.

Все члены императорской фамилии обязаны были быть православными. Близость к монарху создавала для многих членов фамилии реальные возможности влияния на политическую и экономическую жизнь страны.

Совещательным органом в России являлся Государственный совет, существовавший с 1810 г. Его задача формулировалась так: «Подавать императору мнения по вопросам законодательства». Если Государственный совет не приходил к единому мнению, монарху представлялись различные точки зрения. Решение по ним принимал он единолично, при этом мог встать на точку зрения меньшинства.

Одним из высших органов государства оставался с петровских времен Правительствующий Сенат, исполнявший с 1802 г. функции суда, надзора и толкования законов.

Непосредственная исполнительная власть принадлежала министерствам. Среди них важнейшими были: внутренних дел, иностранных дел, военное, морское, финансов, народного просвещения. Деятельность министерств объединялась Комитетом министров. Впрочем, этот Комитет не являлся правительством в привычном смысле слова. В России до октября 1905 г. не существовало должности премьер-министра, которому бы подчинялось правительство. Каждый министр докладывал о делах своего министерства непосредственно императору. Ему также напрямую подчинялись генерал-губернаторы и градоначальники Москвы и Петербурга. Громоздкая бюрократическая система служила опорой самодержавия. К началу XX века в стране насчитывалось более 430 тыс. чиновников, т. е. один на каждые 300 человек. Малые оклады чиновников, особенно на низших ступенях иерархической лестницы, способствовали взяточничеству и коррупции.

Судопроизводство и судебное устройство основывались на судебной реформе 60-х гг. XIX века. В стране функционировал суд присяжных. Для судебных процессов были характерны гласность и состязательность сторон. Однако не было отменено принятое вскоре после убийства террористами императора Александра II изданное 14 августа 1881 г. «Распоряжение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и приведении определенных местностей империи в состояние усиленной охраны», по которому виновность того или иного лица, подозреваемого в политических преступлениях, определялась не судом, а субъективным мнением чиновников.

Охраной государственной безопасности занимался Департамент полиции. Его сотрудники и агентура действовали достаточно эффективно и были неплохо осведомлены о многих явлениях в нарастающем антиправительственном движении.

В жизни страны серьезную роль играло местное самоуправление, традиции которого уходят в глубь веков. Законодательно оно было закреплено в 60-70-е гг. XIX века в форме земств и городских дум. Они избирались представителями крестьян, землевладельцев и горожанами. В сферу их ведения входили медицина и дорожное строительство, статистика и агрономия, народное образование и страховое дело. Земства активно способствовали развитию народной инициативы, направленной на положительное переустройство местной жизни. К началу века правительство усилило роль дворянства в земствах, их бюрократическую опеку. Поэтому в земском движении нарастали оппозиционные настроения.

Аналогом земств в городах было городское самоуправление. К выборам в городские думы допускались только домовладельцы.

В сельской местности многое определялось «миром», то есть сельской общиной, которая считалась одной из опор как народной жизни вообще, так и самодержавного строя в особенности.

Система законов, действовавшая в стране, была достаточно отрегулирована и затрагивала массу экономических, социальных и культурных проблем. Квалификация правоведов России оценивалась в мире очень высоко. Однако в правовом регулировании нуждались вопросы рынка, взаимоотношений работодателей и наемных работников, купли-продажи земли - словом, все то, что относится к развитию рыночных отношений. Не были отрегулированы и вопросы, определяющие права граждан на участие в выборах, которые, естественно, противоречили идее самодержавной монархии.

Верховная власть и государственный аппарат пытались совместить традиционные устои в организации власти с намерением проведения реформ, конечная цель которых до конца не осознавалась. Так, 26 февраля 1903 г. в императорском Манифесте говорилось об убежденности «хранить вековые устои Российской державы», подавлять «смуту». Одновременно провозглашалось намерение расширять свободу вероисповедания и идти по пути ослабления «сословной неравноправности» крестьян, т. е. большинства населения страны.

1.3 Столыпинская концепция разрешения кризисов и методы реформ

Для реального политика, занимающего ключевые государственные посты в переходную эпоху, крайне важно «ухватить» сущностные, характерные черты трансформационного процесса, понять его внутреннюю логику и вектор развития. Несомненно, П.А. Столыпин прекрасно осознавал масштабность переживаемой Россией в начале XX века трансформации и давал ей адекватные определения: «эпоха перемен», «великий перелом», «перестройка и брожение», «период перестройки», «великий исторический перелом», «время переустройства всех государственных законодательных устоев» и т. д.

В представлении П.А. Столыпина Россия вступила в стадию формирования нового типа системы общественно-политических отношений. П.А. Столыпин вполне реалистически определял и хронологические рамки трансформационного процесса. В интервью саратовской газете «Волга» 1 октября 1909 г. премьер-министр заявил: «Дайте государству 20 лет покоя, внутреннего и внешнего. И вы не узнаете нынешней России!».

Напомним, что эволюционное течение модернизационного процесса, инициированного «сверху» в 1861 г., было прервано революцией 1905-1907 гг. Начавшийся в России «перерыв постепенности» показал, во-первых, что предложенный тип модернизации страны в рамках старой политической системы уже исчерпал себя и власть не справляется с решением конфликтов мирным путем, а, во-вторых, революция инициировала «снизу» вопрос о смене типа модернизации с учетом вызовов новой исторической эпохи. Спровоцированные революцией «анархия и хаос», чреватые непредсказуемыми последствиями, настоятельно потребовали и от власти, и от общества кардинального пересмотра существовавшей между ними прежней системы отношений и поиска рационального выхода из общенационального кризиса.

В рамках переходного периода Столыпин предлагал решить две взаимосвязанные проблемы.

Первая состояла в оперативном подавлении революции и выводе страны из состояния деструкции, что привело бы к стабилизации политической обстановки. Вторая сводилась к проведению системных реформ, позволявших, в конечном счете, создать динамично развивающуюся Великую Россию.

При этом П.А. Столыпин пытался учитывать и творчески перерабатывать опыт западноевропейских революций XVII-XIX вв., умело применяя его к российской действительности. «Реформы, - писал он, - во время революции необходимы, так как революцию породили в большей мере недостатки внутреннего уклада. Если заняться исключительно борьбой с революцией, то в лучшем случае устраним последствия, а не причину… К тому же этот путь торжественно возвещен, создана Государственная Дума, и идти назад нельзя. Это было бы роковой ошибкой: там, где правительство победило революцию (Пруссия, Австрия), оно успевало не исключительно физической силой, а тем, что, опираясь на силу, само становилось во главе реформ. Обращать все творчество правительства на полицейские мероприятия - признак бессилия правящей власти».

Он также считал, что именно «бездействие власти ведет к анархии», поэтому «для лиц, стоящих у власти…нет… греха большего, чем малодушное уклонение от ответственности». Отсюда следовал вывод, что «святая обязанность» правительства состоит в том, чтобы «ограждать спокойствие и законность, свободу не только труда, но и свободу жизни, и все меры, принимаемые в этом направлении, знаменуют не реакцию, а порядок, необходимый для развития самых широких реформ».

Учитывая мировой опыт переходных эпох, аккумулируя его в теоретическом плане и используя в ряде случаев на практике, П.А. Столыпин, тем не менее, считал главным и определяющим исторический опыт формирования и функционирования собственно российской государственности, социокультурные традиции русского народа.

В этом контексте смысловое значение приобретают высказывания П.А. Столыпина о его «неуклонной приверженности русским историческим началам», «русскому, национальному пути» при разработке, как исходного замысла преобразований, так и всей технологической «цепочки» их реализации. По сути, эти идеи для П.А. Столыпина были системообразующими для всех изменений.

Руководящая идея П.А. Столыпина состояла в том, чтобы посредством реформы способствовать укреплению государственного единства и целостности России. Речь идет о государстве, которое «осуществляя народные заветы, обладает волей, имеет силу и власть принуждения, такое государство преклоняет права отдельных лиц, отдельных групп к правам целого». Именно из подобного понимания ролевых функций государства вытекает тезис о том, что такое государство является высшей ценностью, а его общее благо - высшим законом.

П.А. Столыпин считал, что исполнительная власть не только может, но и обязана использовать все меры, в том числе внеправового характера, чтобы сохранить единство и неделимость страны. Так, в своей речи в Государственной Думе 13 марта 1907 г. он заявил: «Бывают, господа, роковые моменты в жизни государства, когда государственная необходимость стоит выше права и когда надлежит выбирать между цельностью теорий и цельностью отечества». Однако, такого рода «временные меры» не должны «приобретать постоянного характера», ибо когда «они становятся длительными, то теряют свою силу, а затем могут отразиться на самом народе, нравы которого должны воспитываться законом».

П.А. Столыпин стремился создать единое правовое, политическое, экономическое и социокультурное пространство в масштабах империи, предлагая с этой целью осуществить законодательную, административную унификацию, постепенное снятие этнических и конфессиональных ограничений с личности. Это способствовало бы, постепенному разрешению этнических и конфессиональных конфликтов, более динамичному развитию страны в целом, с активным участием в этом процессе политических и поликонфессиональных групп.

Делая акцент именно на правовом характере реформирования политического строя после Манифеста 17 октября 1905 г., П.А. Столыпин обращал внимание на то, что государство в России представляет собой динамично развивающееся историческое явление. В своей программной речи 16 ноября 1907 г. в III Думе он заявил: «Ведь русское государство росло, развивалось из своих собственных русских корней, и вместе с ним, конечно, видоизменялась и развивалась и Верховная царская власть». Подчеркивая мысль об органическом росте русской государственности, П.А. Столыпин вместе с тем считал неприемлемыми «прививки» к ней западноевропейского парламентаризма. «Нельзя к нашим русским корням, - заявил он, - к нашему русскому стволу прикреплять какой-то чужой, чужестранный цветок. Пусть расцветет наш родной русский цвет, пусть расцветет и развернется под влиянием взаимодействия Верховной власти и дарованного ею нового представительного строя». По мнению П.А. Столыпина, Манифестом 17 октября 1905 г. в России установлен «представительный строй», который был дарован «самодержавным монархом». В процессе дальнейшей эволюции политической системы «преобразованное по воле монарха отечество наше должно превратиться в государство правовое». Как видим, П.А. Столыпин вполне четко сформулировал направдение переходного политического процесса - создание в России в перспективе правового государства.

Как видим, П.А. Столыпин по своим исходным политическим представлениям являлся сторонником монархического принципа. Причем позиционируя себя последовательным противником республиканизма и парламентаризма, П.А. Столыпин был убежден в том, что, отстаивая принцип монархизма, он наиболее адекватно выражает общенациональные интересы.

Выступая за укрепление государства, П.А. Столыпин обращал внимание не только на необходимость внутренней политической стабильности в стране, но и на упрочение международного престижа России.

П.А. Столыпин как истинный патриот, делал максимально возможное для того, чтобы Россия, в которую он верил, заняла подобающее ей место в мире.

Но он отдавал себе отчет, что для достижения успеха необходимо обеспечить мирное эволюционное развитие России, итогом которого должно стать превращение ее в могучую державу, обладающую мощным военным потенциалом.

Внутриполитическая стабильность и благоприятная международная обстановка по мнению П.А. Столыпина являются главными факторами, обеспечивающими эффективность трансформационных процессов на протяжении всего переходного периода.

Ведущим «двигателем» изменения государства П.А. Столыпин считал исполнительную ветвь власти в лице сильного правительства, назначаемого монархом и действующего под его личным контролем. П.А. Столыпин неоднократно подчеркивал ответственность властных структур перед Россией за ход и исход предлагаемых обществу глобальных перемен. «Безумием было бы полагать, - подчеркивал он, - что люди, которым вручена была власть, во время великого исторического перелома, во время переустройства всех государственных, законодательных устоев, чтобы люди не сознавали всю тяжесть возложенной на них задачи, не сознавали и тяжести взятой на себя ответственности».

П.А. Столыпин полагал, что сильное и эффективное правительство, должно иметь определенные и ясные цели и задачи, обладать «зрелой государственной мыслью и твердой государственной волей», быть «хранительницей государственности и целостности русского народа». Такое правительство, действующее в рамках Основных законов, призвано осуществлять общенациональную политику и во всех своих действиях руководствоваться исключительно общегосударственными интересами. «Мы, говорил П.А. Столыпин о возглавляемом им правительстве, - рулевые, стоящие у компаса, и должны смотреть только на стрелку… Мы - межевщики, которым доверены межевые признаки… Мы - главные, поставленные для охраны демаркационной линии». В этих высказываниях речь шла не только о сильном, но и об ответственном правительстве. П.А. Столыпин указывал, что правительству следовало взять на себя всю тяжесть ответственности за судьбу страны и создать стройный и эффективный центральный и региональный аппарат управления. Правительство, отмечал П.А. Столыпин, должно иметь в регионах «исполнителей испытанных, которые являются его руками, его ушами, его глазами. И никогда ни одно правительство не совершит ни одной работы не только репрессивной, но и созидательной, если не будет иметь в своих руках совершенный аппарат исполнительной власти».

П.А. Столыпин не раз подчеркивал, что действенное укрепление вертикали исполнительной власти может гарантировать, что и «при новом строе Россия не развалится, не расчленится на части, а окрепнет и познает себя», что на всем ее пространстве будет установлен «стройный правовой строй». П.А. Столыпин был убежден в том, что правительство должно вести выверенную рациональную политику, реализовывать в своей программе идею преобразования России «не в направлении радикального, но постепенного прогресса и закономерности». По его словам, «надо не разрушать историческое здание России, а пересоздавать, переустраивать его».

В условиях переходного периода огромное значение приобрела проблема налаживания оптимального сотрудничества между исполнительной и представительной ветвями власти. П.А. Столыпин неоднократно подчеркивал, что обеим ветвям власти важно найти «тот язык, который был бы одинаково нам понятен». По его мнению, для них должно быть сходное понимание общенациональных и общегосударственных задач. Обе ветви власти в рамках Основных законов, четко определивших круг их прав, функций и компетенции, нацеливались на совместное проведение в жизнь «обдуманных и твердых новых начал государственного строя», что, в конечном счете, и должно было привести «к успокоению и возрождению нашей великой страны». «Правительство, - подчеркивал П.А. Столыпин, - готово в этом направлении приложить величайшие усилия: его труд, добрая воля, накопленный опыт предоставляется в распоряжение Государственной Думы, которая встретит в качестве сотрудника правительство, сознающее свой долг хранить исторические заветы России и восстановить в ней порядок и спокойствие».

К сожалению, в силу целого комплекса объективных и субъективных обстоятельств исполнительная и представительная ветви власти так и не могли найти «общего языка». I и II Дума демонстративно отказалась от сотрудничества с правительством. П.А. Столыпину в результате дважды пришлось принять участие в роспуске Думы.

Принципиально новыми представляются также и те разнообразные технологии, которые были предложены и апробированы на практике П.А. Столыпиным для разрешения конфликтных ситуаций между двумя ветвями власти. С одной стороны, отлаживалось взаимодействие на всех этапах выработки и обсуждения, а так же в ходе процедуры принятия законопроектов. В этом активно сотрудничали профессионалы-чиновники министерств и ведомств, «сведущие лица» из общественных и академических кругов, думские депутаты. С другой стороны, для выхода из кризисных ситуаций П.А. Столыпин с готовностью вступал в переговорный процесс с думскими лидерами. Он лично участвовал в наиболее важных заседаниях Государственной Думы и Государственного Совета, в работе их комиссий и комитетов.

П.А. Столыпиным осуществлялась разработка идеологии и методологии программы системных реформ, которую он образно называл «наша чернорабочая программа». Основным критерием при ее разработке он, прежде всего, считал «благо государства», что на деле означало выделение из совокупного множества интересов некоего сублимированного общего интереса. Таким «общим» и были для него общегосударственные и общенациональные интересы России.

При этом П.А. Столыпин неоднократно подчеркивал, что в проекты преобразований следует «вносить все изменения, требуемые жизнью». Более того, законопроекты, «согласно выявившейся жизненной правде», могут и должны быть подвергнуты немедленной переработке, как по инициативе правительства, так и по инициативе думских депутатов.

Для П.А. Столыпина было очевидным, что все проекты должны пройти стадию «естественного созревания» и одновременно быть «усвоены общественным сознанием». Более того, реформы должны стать стимулом для пробуждения творческих потенций большинства, привести к качественным позитивным переменам во всех сферах жизни общества.

В ходе реформ должен был быть решен целый комплекс задач как текущего, так и стратегического характера:

сохранение единства и целостности империи;

формирование правового пространства;

реформирование политической системы;

реальное обеспечение прав и свобод граждан;

создание среднего класса и эффективной экономики;

обеспечение социальных гарантий населения;

повышение образовательного и культурного уровня;

упрочение международного статуса.

Государство, по мысли П.А. Столыпина, будучи «единым целым организмом», так или иначе, в той или иной пропорции должно присутствовать во всех без исключения сферах, и одновременно оно было обязано «прийти на помощь той его части, которая в настоящее время является слабейшей». По сути, речь шла об активном участии государственных институтов и структур в разрешении всей совокупности проблем переустройства политической системы, экономики, социальных, этнических, конфессиональных отношений, реформирования армии и укрепления влияния России по всему периметру ее границ.

Подчеркивая огромную роль государства П.А. Столыпин выделил и актуализировал проблему полного и окончательного раскрепощения личности. Государство не просто должно, но и обязано прийти на помощь личности, стремящейся к сознательной и созидательной реализации своих потенциальных природных возможностей и ориентированной на приращение как личного, так и «общего» блага. Идея соединения, с одной стороны, мощи государства, а с другой - творческой энергии свободной личности, и должна было стимулировать формирование реального гражданского общества и реального правового государства.

Концептуальные наработки П.А. Столыпина в разрешении системных кризисов и выработке методологии реформ стали той базой, на основе которой осуществлялось создание программы преобразований.

Идея постепенного эволюционного преобразования России, без «скачков» и «откатов», имела в условиях системного кризиса многофакторное значение. Во-первых, она выступала в качестве реальной альтернативы леволиберальным и особенно социалистическим моделям радикальной трансформации России. Во-вторых, она давала возможность большинству населения страны, уставшему от политической нестабильности, адаптироваться к намечаемым преобразованиям. Недаром П.А. Столыпин считал важным придерживаться принципа: «Мы ничего насильственно, механически не хотим внедрять в народное сознание». Столыпинская идея эволюционного развития России стала постепенно «укореняться» в массовом сознании, что позволило премьер-министру, с одной стороны, предотвратить сползание страны в состояние деструкции, анархии и хаоса, а с другой - направить ее развитие в русло мирной творческой и созидательной жизни.

Глава 2. СТОЛЫПИНСКАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА

2.1 Реформа местного самоуправления в системе стратегических задач

Значительное место в программе преобразований П. А. Столыпина было отведено вопросам местного управления и самоуправления. Он ясно понимал, что основанные на сословном принципе местные учреждения устарели и не отвечают задачам социальной модернизации страны. О «фиктивности» социального строения российского общества говорило министерство внутренних дел, которое в конце 1906 г. разработало проект местной реформы. По воспоминаниям ближайшего сотрудника П.А. Столыпина С.Е. Крыжановского, «премьер-министра постоянно беспокоила проблема укрепления административного строя империи».

По мнению П.А. Столыпина, административную реформу необходимо было проводить, учитывая изменения в государственном строе, которые произошли в стране с октября 1905 года.

октября 1905 года был принят и подписан Николаем II Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», по которому народу были «дарованы» незыблемые «основы гражданской свободы»: неприкосновенность личности, свобода совести, слова, собраний и союзов. Таким образом, П.А. Столыпин должен был проводить административную реформу, заботясь о том, чтобы в ней нашел место механизм защиты прав и свобод граждан. Не лишним будет заметить, что от своего предшественника по посту министра внутренних дел В.К. Плеве, П.А. Столыпина особенно отличала одна черта: он не только думал об усилении государственной власти, но и о правах отдельных граждан, их гарантиях.

И действительно, все документы, речи П.А. Столыпина в Государственной Думе, воспоминания людей, работавших вместе с великим реформатором, говорят о том, что центральное место в планах П.А. Столыпина в 1906-1910 годах занимала всеобъемлющая административная реформа, которая предполагала создание целостной системы гражданской администрации и органов административной юстиции.

Административная реформа должна была охватить как центральные органы управления, так и органы управления на местах: в губерниях и уездах.

Она предусматривала замену сословной крестьянской волости всесословной, превращение последней в мелкую земскую единицу, переход от сословных к имущественным куриям на выборах уездного земства и отказ от сословного принципа занятия административных должностей в уездном управлении. Старая крестьянская волость, как и поземельная община, утратила доверие властей. Проведение земельной реформы требовало, чтобы в работе волостных правлений участвовали помещики. Одновременно оскудение дворянства вело к тому, что падало значение выборного уездного предводителя, которого предполагалось сменить назначаемым уездным начальником.

Укрепление уездных земств требовало изменения земского избирательного права. Сохранение дворянской курии полностью потеряло смысл. На земских выборах 1906-1907 гг. по всем 34 губерниям, где были земства, по ней голосовало всего 7189 человек. Из 10 дворянских избирателей 7 становились земскими гласными. Проект местной реформы вызвал серьезное противодействие дворянства. На дворянских съездах ее объявили вредной и несовместимой «с правильно понимаемой заботой о сохранении монархического начала». Столыпину пришлось отступить, он не смог преодолеть давление справа. Сословный принцип в местном управлении сохранился.

Неудачей завершилась и попытка преобразования системы уездной и губернской администрации. Она предусматривала ликвидацию многочисленных уездных и губернских инстанций разных ведомств и создание единого административного учреждения, возглавляемого губернатором. Этот орган должен был руководствоваться строгими правовыми началами и со временем послужить основой для создания в России правового государства.

Свое теоретическое обоснование и конкретное законодательное оформление реформа местного управления получила в серии взаимосвязанных основополагающих документов: «Главные начала устройства местного управления» 1906 г., «Об установлении главных начал устройства губернских учреждений» 1907 г., «Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений» 1907 г., «Положение о поселковом управлении» 1907 г., «Положение о волостном управлении» 1907 г., «Проект заключения об изменении и дополнении действующих узаконений об уездных установлениях в губерниях, управляемых по общему учреждению губернскому» 1907 г., «Положение о правительственных участковых комиссарах» 1907 г., «Положение о губернском управлении» 1907 г.

Анализ этих документов показывает, что П.А.Столыпин последовательно выступал за совершенствование вертикали исполнительной власти, за повышение ее качества, а, в конечном счете, за максимальное задействование административного ресурса в процессе реализации реформ.

Для Столыпина «законность местного управления» была важнейшим условием социальной модернизации. Однако все проекты, разработанные по его настоянию, не получили хода. Их главным противником было поместное дворянство, чье настроение выражали в Думе и в Государственном Совете правые. Столыпин был постоянным объектом нападок бездарной и безответственной придворной камарильи и лиц из ближайшего окружения царя. Говорили, что властный премьер умаляет достоинство самодержавной власти, что он не любит дворянства. Его действительно громадных заслуг по успокоению и реформированию страны не понимали и не умели оценить. Показателен отклик императрицы Александры Федоровны на трагедию 1 сентября: «Не надо так жалеть тех, кого не стало. Если кого нет среди нас, то это потому, что он уже окончил свою роль и должен был стушеваться».

П.А. Столыпин стремился к качественному преобразованию системы местного самоуправления во имя ее демократизации и повышения эффективности.

Уже в 1907 г. были внесены в Государственную думу «Положение о поселковом управление» и «Положение о волостном управлении». Законопроекты предполагали учреждение органов местного самоуправления на самом низовом уровне - в поселковом обществе и волости. Причем речь шла о бессословной организации этих учреждений. Таким образом, планировалось, что самоуправляющееся общество будет проявлять свою творческую активность на всех уровнях, начиная от поселка и кончая государством. Кроме того, согласно «Главным началам преобразования земских и городских общественных управлений», сфера компетенции уездных и губернских земств, а также органов городского самоуправления расширялась, а имущественный ценз для участия в работе этих учреждений снижался. Иными словами, правительство стремилось к расширению круга лиц, так или иначе участвовавших в управлении государством.

П.А. Столыпин решал двуединую задачу. С одной стороны, он добивался большей эффективности власти, устраняя все противоречивое и архаичное, накопившееся за два столетия. С другой, эта власть должна была находиться в тесной связи с широкими кругами общественности, доверяя им многие права и полномочия. Именно такая власть должна была стать «своей» для общества.

Приступая к разработке реформы местного управления, П.А.Столыпин считал, что она не должна быть самоцелью исполнительной власти, а функциональным средством и механизмом, способствующим результативному проведению системных преобразований.

П.А.Столыпин прекрасно сознавал, что в условиях качественно новых преобразований старый административно-бюрократический аппарат, сформированный преимущественно по сословному принципу, пронизанный сервилизмом и коррупцией, не только оторванный, но и противостоящий местному управлению, явно не способен находить адекватные ответы вызовам времени. В представлении П.А.Столыпина речь, по сути, должна была идти о формировании новой административно-управленческой элиты, для которой характерными чертами должны были стать: социальная мобильность, высокий профессионализм и компетентность, желание и умение работать одной «командой», открытость инновациям, идущим, в том числе, и со стороны общества. Не случайно девизом столыпинской концепции реформы местного управления стало: «Единое понимание замысла реформ и единая воля при их реализации».

П.А.Столыпин считал важным наладить четкую прямую и обратную связь между центральными и местными исполнительными структурами и институтами, достичь синхронность их действий в деле реализации реформ. Учитывая слабую структурированность российского общества, которое еще находилось в начальной стадии трансформации в гражданское общество, он настаивал на том, что реформированные управленческие структуры должны, не только чутко улавливать импульсы, идущие со стороны общества, но и сами инициировать новые задачи. В.В. Шелохаев считал, что «реформа местного управления, по замыслу Столыпина, должна была сыграть роль мобилизационного фактора в деле дальнейшего динамичного развития России».

2.2 Общая схема реформы местного управления

Общая схема реформы управления выглядела следующим образом:

Низовое звено управления - поселковое управление - возлагалось на земельные, волостные и поселковые общества, а также на сельские союзы.

Земельные общества, созданные в результате упразднения особого сословного управления крестьян, получали право юридических лиц и право самообложения. В них входили домохозяева, владеющие участками полевой или усадебной земли, из состава принадлежащих обществу надельных земель. Учреждениями общественного управления земельного общества являлись:

а) земельный сход (распорядительный орган), состоящий из всех членов данного общества, и

б) земельный староста (исполнительный орган), избираемый сходом.

Компетенция земельного схода ограничивалась исключительно хозяйственными функциями, а земельный староста, помимо выполнения решений схода, исполнял: а) поручения участкового комиссара и земских учреждений по делам, касающимся исключительно благоустройства и благосостояния селения, и б) распоряжения по подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии).

Поселковое управление возлагалось на волостные общества лишь в тех волостях, в состав которых входило только одно сельское населенное место.

Собственно поселковое управление возлагалось на поселковые общества, состоящие из лиц и учреждений, владеющих недвижимыми имуществами, либо содержащих торговые, промышленные или ремесленные заведения в черте усадебной оседлости сельского населенного места. Обладая правом юридического лица, поселковое общество могло приобретать и отчуждать как движимое, так и недвижимое имущество, распоряжаться своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, а также обращаться в судебные инстанции через своих поверенных.

Учреждениями управления поселкового общества являлись: а) поселковый сход (распорядительный орган) и б) поселковый староста (не моложе 25 лет), утверждаемый в должности участковым комиссаром: помощники старосты: поселковый писарь и вспомогательные должностные лица - составляли исполнительный орган.

Поселковый сход состоял из всех членов общества, владеющих лично не менее одного года, в пределах поселкового общества:

б) иного рода недвижимым имуществом, а также торговыми, промышленными или ремесленными заведениями, обложенными земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год. Лица женского пола участвовали в сходе через уполномоченных, а лица, не достигшие 21 года - через опекунов и попечителей.

Не имели права участия в сходе: 1) иностранные подданные; 2) монашествующие; 3) чины общей полиции; 4) осужденные и состоящие под следствием; 5) подвергавшиеся, по судебным приговорам за преступные деяния, лишению или ограничению прав состояния, либо исключению из службы; 6) объявленные несостоятельными должниками; 7) лишенные духовного сана или звания за пороки; 8) исключенные из среды обществ и дворянских собраний; 9) состоящие под гласным надзором полиции.

Поселковые гласные (в составе не более 60 человек) избирались на трехлетний срок путем тайного голосования. В компетенцию поселкового схода входил широкий круг проблем, связанных с жизнедеятельностью и жизнеобеспечением поселкового общества:

·избрание исполнительных органов поселкового общества, членов сельского совета и общественных ссудно-сберегательных касс;

·запрещение и разрешение открытия в пределах общества частных питейных заведений;

·рассмотрение строительного плана селения;

·устройство и содержание ночных караулов, пожарных обозов, дорог, улиц, площадей, сточных труб, прудов, колодцев, канав, мостов, гатей, переправ;

·выдача пособий из общественных средств на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных заведений, больниц, богаделен, приютов;

·назначение и раскладка между членами общества денежных сборов на общественные потребности;

·установление и раскладка между членами общества натуральных повинностей;

·распоряжение общественными имуществами и капиталами;

·заключение займов на нужды общества в размере не свыше общей суммы годовой сметы общества;

·подача жалоб по делам общества через уполномоченных и поверенных.

Достаточно широким был круг обязанностей должностных лиц поселкового общества, которые все время должны были посвящать выполнению своих функций. Недаром в законопроекте «Положение о поселковом управлении» специально подчеркивалось, что должности поселкового старосты и его помощников не могут быть совмещаемы ни с какими иными общественными должностями, кроме должностей земельного старосты, а также волостного старшины. Характерно также, что должности старосты и его помощников не могли в одно и то же время занимать лица, находящиеся в родстве или свойстве с ним, а также участники в одном торговом, промышленном или ремесленном предприятии. Староста и его помощники на время исполнения службы освобождались от исполнения всяких натуральных повинностей. Сумма содержания поселковым должностным лицам определялась поселковым сходом на трехлетний срок и не могла быть уменьшаема, без их согласия, до истечения этого срока.

На поселкового старосту возлагались следующие обязанности:

·созыв и роспуск поселкового схода;

·приведение в исполнение приговоров схода;

·сношения по делам общества с подлежащими учреждениями;

·заведование общественными имуществами, капиталами и заведениями;

·наблюдение за исправным поступлением общественных сборов, а также за исполнением общественных натуральных повинностей;

·производство расходов из общественных средств по указанию схода; наблюдение за исполнением обязательных постановлений, действующих в пределах общества;

·привлечение к ответственности виновных в нарушении этих постановлений;

·исполнение поручений участкового комиссара, а также земских учреждений по делам, касающимся общественного благоустройства и благосостояния;

·распоряжение в подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии и т.п.).

Как должностное лицо поселковый староста имел право подвергать виновных в нарушении обязательных постановлений схода денежному штрафу в размере не свыше 3-х рублей. В свою очередь, за проступки по службе поселковые должностные лица могли быть подвергнуты наказанию участкового комиссара: староста и его помощники - замечаниям и выговорам, а остальные должностные лица - выговорам и денежным штрафам в размере до 3-х рублей.

Поселковым обществам предоставлялось право, по приговорам сходов, объединяться между собой, а также с частными владельцами в сельские союзы для совместной деятельности по отдельным предметам местного благоустройства и благосостояния, относящихся к ведению поселковых сходов. Заведование делами сельского союза возлагалось на сельский совет, который должен был состоять не менее как из 12-ти членов, избираемых на трехлетний срок.

Второй ступенью местного управления являлось волостное управление, которое распространялось на сплошные округа (волости), образуемые из находящихся вне городских поселений всякого рода владений казны, обществ, учреждений и частных лиц и на всех проживающих в пределах этих округов лиц, без различия состояний, а также на все находящиеся в них имущества и заведения.

Волостное управление возлагалось на волостные общества, в состав которых входили все лица, учреждения и общества, владеющие в пределах волости недвижимыми имуществами. Являясь юридическим лицом, волостное общество имело право приобретать и отчуждать как движимые, так и недвижимые имущества, распоряжаться своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, выступать в суде через своих поверенных.

Распорядительным органом волостного общества являлось волостное собрание, состоящее:

·из волостных гласных, избираемых земельными обществами и поземельными товариществами, приобретшими землю с содействия Крестьянского банка, а также частными учреждениями и лицами, владеющими не менее одного года недвижимыми имуществами в пределах волости;

·из представителей, находящихся в пределах волости, владений церквей, монастырей, казны и уделов.

Общее число волостных гласных определялось уездным советом в количестве 30-50 человек, в зависимости от численности населения волости.

Волостные гласные избирались на трехлетний срок раздельно:

·земельными обществами и поземельными товариществами, приобретшими землю с содействием Крестьянского банка;

·волостным избирательным собранием, состоящим из частных владельцев, не принадлежащих к составу владений земельных обществ, поземельных товарищей, церквей, монастырей, казны и уделов, недвижимых имуществ, которые обложены земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год.

Избрание волостных гласных производилось посредством закрытой баллотировки.

В компетенцию волостного собрания входило:

·избрание волостного старшины и его помощников, назначение им содержания;

·рассмотрение и утверждение отчетов старшины;

·избрание гласных в уездное земское собрание;

·устройство и содержание начальных одноклассных школ, приемных покоев, амбулаторий, богаделен и приютов;

·выдача пособий на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных, лечебных и благотворительных заведений, существующих и учреждаемых в пределах волости;

·устройство и содержание дорог местного пользования и местных почтовых сообщений;

·устройство общественных учреждений мелкого кредита, а также сельскохозяйственных и кустарных складов;

·раскладка между земельными обществами и поземельными товариществами, а также между частными владельцами, натуральных земских повинностей;

·назначение денежных сборов на волостные расходы;

·распоряжение общественными имуществами и капиталами;

·заключение займов на общественные нужды в размере не свыше общей годовой сметы волости.

Волостной исполнительный орган состоял из волостного старшины (не моложе 30 лет, владеющей грамотой) и его помощников, волостного писаря, сотских, вспомогательных должностных лиц. Как и поселковый староста, волостной старшина не мог занимать иных общественных должностей, всецело посвящая себя выполнению широкого круга обязанностей.

В компетенцию волостного старосты входили дела:

·общего управления (объявление законов и распоряжений правительства и исполнение поручений участкового комиссара);

·земского управления (участие в заведовании находящимися в пределах волости земскими заведениями и исполнение поручений земских управ и собраний);

·волостных учреждений (созыв и роспуск волостного собрания, и приведение в исполнение его приговоров);

·по охране порядка и безопасности (принятие мер к восстановлению нарушенного порядка и задержанию виновных в преступлениях и проступках);

·сельскохозяйственной полиции (освидетельствование потрав и других повреждений сельскохозяйственной собственности);

·задержание пригульного скота и распоряжения при пожарах и наводнениях;

·воинской и военно-конской повинности (ведение посемейных списков, распоряжения о призыве к исполнению воинской повинности);

·по взиманию окладных сборов (рассылка окладных листов и наблюдение за поступлениями окладных сборов);

·по паспортной части - выдача видов на жительство и т.д.

Старшина имел право подвергнуть виновных штрафу в размере не свыше 10 рублей в пользу волостных сумм. В своих действиях волостной старшина подчинялся руководству участкового комиссара земских учреждений. Размер его содержания определялся волостным собранием на трехлетие.

Местное управление (поселковое и волостное) носило демократический, коллегиальный характер, обеспечивало общественный контроль за действиями должностных лиц. Представляется, что разрабатывая реформу местного управления, П.А.Столыпин стремился учитывать вековые национальные традиции и ментальность большинства населения, решительно выступая за ликвидацию сословных перегородок и сословных учреждений особого управления крестьян (земские начальники, уездные съезды и губернские присутствия). П.А.Столыпин тем самым создавал (прежде всего, среди основной массы российского населения - крестьянства) предпосылки для формирования базовых элементов гражданского общества. Значительно расширяя гражданские права крестьян, он рассчитывал привлечь к управленческому процессу основную массу населения, приучая его к ответственности за выработку и принятие решений, от качества которых непосредственно зависело благосостояние и благополучие земельных, поселковых и волостных обществ. По сути, поселковое и волостное управление представляло собой местное самоуправление, хотя формально и не существовало законодательство о низовом местном самоуправлении.

Настаивая в своих законопроектах на ликвидации должностей уездного предводителя дворянства и земского начальника, которые по преимуществу отстаивали сословные интересы землевладельческого класса - поместного дворянства, сковывали местную инициативу, П.А.Столыпин предложил заменить их правительственными чиновниками (участковый комиссар). По замыслу П.А.Столыпина, правительственный участковый комиссар, являясь представителем общей правительственной власти, должен быть связующим звеном между поселковым волостным и уездным управлением, осуществлять надзор за их деятельностью. Городские общественные учреждения и чины общей полиции не входили в его компетенцию. Участковый комиссар назначался министром внутренних дел из лиц, достигших25-летнего возраста, имеющих диплом об окончании высшего или среднего учебного заведения и соответствующий административный опыт. Он не имел права совмещать должность с какими-либо иными должностями по правительственной или общественной службе.

В круг компетенции участкового комиссара входило:

·ведение дел по земельному, поселковому и волостному управлениям, в том числе утверждение в должностях лиц поселкового и волостного управления, контроль за правильностью их распоряжений и наложение на них дисциплинарных изысканий, вплоть до отстранения от должности;

·участие в завершении поземельного устройства сельских обывателей;

·заведование делами по взиманию окладных сборов;

·заведование делами по военной и военно-конской повинностям;

·исполнение поручений правительственных учреждений;

·распоряжения при чрезвычайных обстоятельствах.

Действия участкового комиссара могли быть обжалованы в уездном совете.

Начальнику уездного управления подчинялись (в порядке руководства, надзора и ревизии) все уездные правительственные учреждения и должностные лица МВД, а также участковые правительственные комиссары. Кроме того, он, по поручению губернатора, мог производить ревизии всех земских и городских учреждений, присутствовать в заседаниях земского собрания и городской думы, не участвуя, однако, в разрешении дел.

Начальник уездного управления являлся председателем уездного совета во всех его присутствиях и осуществлял руководство его занятиями и делопроизводством. В компетенцию уездного совета входило осуществление распорядительных, административно-судных и дисциплинарных функций. В порядке своей деятельности начальник уезда подчинялся руководству и надзору губернатора, представлял ему ежегодные отчеты о состоянии дел в уезде и о деятельности правительственных и общественных учреждений уезда.

Управление губернией возлагалось на губернатора, кандидатура которого утверждалась царем по представлению министра внутренних дел и одобрения Совета министров. Состоя в ведомстве МВД, губернатор являлся главным представителем высшего правительства в губернии. Он осуществлял наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений правительства, обеспечивал общественное спокойствие и безопасность, заботился о благосостоянии вверенной его управлению губернии. Губернатору принадлежит надзор за всеми находящимися в губернии гражданскими ведомствами, правительственными и общественными учреждениями и должностным лицами, исключая судебные установления, учреждения государственного контроля, Государственного банка и высших учебных заведений.

Губернатор являлся председателем губернского совета, осуществляя руководство через его структуры (общее, распорядительное адмнистративно-судное и дисциплинарное присутствия).

Таким образом, начиная с участкового и заканчивая губернским уровнями, создавалась единая и взаимосвязанная система управления, которую осуществляли правительственные чиновники-профессионалы, имеющие высокий социальный и административный статус, управленческий опыт. Рассчитывая сосредоточить в рамках возглавляемого им Министерства внутренних дел подбор и расстановку управленческих кадров различного уровня, П.А.Столыпин пытался сформулировать и отладить эффективную систему местного управления, которой и предстояло инициировать и стимулировать проведение реформ в регионах. Вполне понятно, что П.А.Столыпин стремился подбирать и расставлять такие кадры, которые разделяли его программу преобразования России и выражали готовность активно участвовать в реализации реформ.

Второй составляющей столыпинской реформы управления, начиная с уездного уровня, было урегулирование отношений между органами местного управления и самоуправления. В «Главных началах преобразования земских и городских общественных управлений» содержалась продуктивная мысль о необходимости создания в уездах и губерниях смешанных коллегий (губернские и уездные советы), состоящих на паритетных началах из правительственных должностных лиц и представителей местного самоуправления. Такие коллегии должны были четко определить и разграничить компетенцию и функции тех и других органов, а также выработать конкретные предложения по всему периметру совместно решаемых проблем.

В целях устранения обособленности между органами управления и самоуправления предлагались следующие меры:

·преобразовать Совет по делам местного хозяйства на началах участия в нем выборных от земств и городов для предварительного обсуждения дел, как законодательного свойства, так и распорядительных мер общего характера в области земского и городского хозяйства;

·расширить компетенцию земских и городских учреждений в областях:

·общественного призрения;

·народного здравия;

·ветеринарного, продовольственного, строительного, пожарного, страхового дела;

·путей сообщения и средств связи;

·издания обязательных постановлений о развитии земледелии, торговли и промышленности.

Все эти мероприятия были направлены на создание предпосылки для продуктивной работы органов местного управления и самоуправления, которым и предстояло совместными усилиями проводить в жизнь системные реформы.

2.3 Чиновничий аппарат

Чиновничий аппарат - особый тип рациональной организации административной власти. По мнению П.А. Столыпина, строгая бюрократическая иерархия и развитая система самоуправления - два взаимодополняющих и основополагающих элемента государственной жизни. Причем деградации хотя бы одного из них может иметь трагические последствия для страны. Так, при разрушении сложившегося бюрократического аппарата может быть утрачен всякий контроль за ходом событий, что неизбежно повлечет за собой анархию и революционные потрясения. Вместе с тем абсолютное доминирование бюрократии приводит к экономическому и социальному регрессу, снижению эффективности политической системы. Именно по этой причине Столыпин настаивал на реформе институтов земского самоуправления при одновременном развитии системы правительственных агентов на местах (например, предполагавшихся правительством участковых комиссаров).

Столыпин признавал, что эволюция управленческих механизмов должна была сопровождаться и улучшением состава бюрократических учреждений. При этом в отличие от господствовавших в общественной среде настроений он считал недопустимым предвзятое отношение к бюрократическому аппарату, представители которого также принадлежали к обществу, как члены оппозиционных партий и участники революционного движения. Следовательно, чиновников нужно было оценивать, исходя из личных и деловых качеств правительственных агентов, а не их профессиональной принадлежности. Выступая в Государственной Думе 11 января 1911 г., Столыпин доказывал депутатам: «Чиновник может быть и плох, может быть и хорош, а я думаю, что чиновник часто не меньше, а, может быть, и больше других трудится на пользу и на славу России. И, право, горько и больно слышать, когда рисуют по обычному шаблонному трафарету образ чиновника, стремящегося исключительно захватывать чины, ордена, оклады и лишенного всякого нравственного чувства».

П.А. Столыпин, также считал, что нельзя давать оценку чиновнику, имея ввиду лишь его идеологические пристрастия, что часто имело место в различных общественных кругах. Бюрократическая работа не может быть в полной мере подчинена программным установкам какой-либо партии, так как она, прежде всего, заключается в служении государственным интересам, которые могут динамично меняться, а реализация, которых может требовать гибких, дифференцированных подходов «Ошибочно, господа, точно так же подходить к каждому вопросу, примеряя его к существующим образцам - либеральным, реакционным или консервативным. Наша оппозиция привыкла прикасаться к каждому правительственному законопроекту особой лакмусовой бумажкой и затем пристально приглядываться - покраснела она или посинела. Напрасно. Меры правительства могут быть только государственными, и меры эти, меры государственные, могут оказаться консервативными, но могут быть и глубоко демократичны».

По мнению Столыпина, коренная проблема русской бюрократии как раз заключалась в том, что она часто упускала из вида интересы государства как единого целого. Решая важные частные вопросы, она не обращала внимания на стратегические задачи развития России. Соответственно, ее вполне оправданная беспартийность часто приводила к аполитичности, которая не позволяла рассчитывать на согласованность усилий правительственных учреждений. Более того, в условиях острого политического кризиса столь идеологически дезориентированный чиновничий аппарат оказался подверженным революционной агитации и пропаганде. В феврале 1907 г. в интервью журналисту П.А. Тверскому Столыпин рассказывал о событиях недавнего прошлого: «Невозможно отрицать и не следует упускать из виду, что в последнее время анархия овладела у нас не только народом и обществом, но и персоналом правительственной власти. Это ведь корь или скарлатина в своем роде. И этот персонал был дезорганизован донельзя, как и все остальное. Вся страна сошла с рельсов. Ведь всего год тому назад в большей части провинций не было никакой власти».

П.А. Столыпин подчеркивал, что у чиновника те же недостатки, что и у любого представителя общества. Следовательно, чиновничий аппарат в России мог существенно измениться лишь тогда, когда претерпело бы значительные преобразования и само общество. По его мнению, на это можно было рассчитывать лишь в отдаленной перспективе. В настоящих же обстоятельствах следовало полагаться на уже имевшийся кадровый потенциал, учитывая все его достоинства и многочисленные недостатки. Столыпин признавался, что это понимание проблемы у него сложилось под влиянием революционных событий 1905-1906 гг., когда нельзя было рассчитывать на безусловную надежность даже высших чиновников и вместе с тем приходилось на них опираться: «Всюду шли грандиознейшие экспроприации и политические убийства, а справляться со всем этим приходилось с таким персоналом власти, который был или открыто на стороне «товарищей», или, как во многих местах, почти целиком сбился по гостиницам губернских городов и по полугоду не выезжал в свои участки? Все было расшатано и распущено… Ведь их, начиная с губернаторов - в числе которых были и «товарищи», и бежавшие с мест - десятки, сотни тысяч».

По словам Столыпина, состав бюрократических учреждений неизбежно накладывал свой отпечаток и на приемы правительственной работы. В частности, этим объяснялось исключительное положение, к которому прибегали на большей части Российской империи. Чиновничество, не умевшее вести диалог с различными группами населения, учитывать общественные настроения, предупреждать возникавшие проблемы, а не только на них реагировать, предпочитало обращаться к репрессиям как к самому простому приему управления. «И если этот персонал и в обыкновенное-то время, до смуты 1905-го года, не умел управлять страной без исключительных положений, что мы могли бы с ними предпринять, внезапно отменив их, когда вся Россия была в огне? Ведь он бы весь сбежал и попрятался, ведь в его глазах это была бы невозможная бессмыслица».

Столь критичная оценка чиновников в значительной мере объяснялась тем, что П.А. Столыпин, даже будучи премьер-министром, чувствовал свою связь с общественными учреждениями и местным самоуправлением и даже сам себя относил к общественным деятелям. Это позволило ему беспристрастно оценить сложившийся чиновничий аппарат и в соответствии с этим проводить прагматичную правительственную политику, учитывавшую реальное состояние чиновничества в России.

2.4 Институт административной юстиции в планах административной реформы П.А. Столыпина

Параллельно с преобразованиями гражданской администрации П.А. Столыпин планировал реорганизацию полиции. Полицейский фундамент Империи находился в архаическом состоянии и уже события 1905 года показали, что он плохо приспособлен к новым требованиям. Численность полиции была далеко недостаточной.

Сообразуясь с размерами страны, она была в пять раз малочисленнее, чем во Франции, и в семь раз малочисленнее, чем в Англии. В отсталом состоянии полиция находилась в области технических средств, и здесь планировались определенные меры. Намечалось создание военно-полицейских подразделений (по современной терминологии - «внутренние войска»), которые могли бы более профессионально и решительно бороться с массовыми беспорядками.

Составной частью «административного строя» Российской империи в планах П.А. Столыпина являлся институт административной юстиции. По словам С.Е. Крыжановского, П.А. Столыпин постоянно думал об установлении в государстве «правильной системы административной юстиции». Выступая во второй Государственной Думе 6 марта 1907 года и указывая на значение административной юстиции, П.А. Столыпин говорил: «В губернском и уездном управлении получает осуществление принцип возможного объединения всех гражданских властей, всех отдельных многочисленных ныне присутствий и главным образом осуществление начала административного суда. Таким путем все жалобы на постановления административных и выборных должностных лиц и учреждений будут, согласно проекту, рассматриваться смешанной административно-судебной коллегией с соблюдением форм состязательного процесса».

Какой же орган в губернии должен был выполнять функции административного суда? По этому вопросу по поручению П.А. Столыпина известным ученым-правоведом И.Я. Гурландом в 1908 году была составлена записка. В записке указывалось, что подобные функции на губернском уровне должно было выполнять специальное административно-судебное присутствие губернского совета. Автор записки полагал, что такое присутствие должно было включать в свой состав: 1) представителей администрации во главе с губернатором; 2) представителей «общественного элемента», в частности земских деятелей, представителей от дворянства, городов; 3) представителей специальных знаний, т.е. специалистов по различным отраслям управления.

В записке подчеркивалась роль специалистов в различных отраслях управления, т.к., их показания при рассмотрении жалоб на административные распоряжения являются крайне ценными для административно-судебного органа.

В записке достаточно обстоятельно говорилось о правовом обеспечении прав и интересов частного лица - жалобщика или истца. Эти права и интересы обеспечиваются тем, что гражданин: имеет право лично или через своего представителя давать объяснения на заседаниях административно-судебного присутствия; имеет право требовать от административно-судебного присутствия копию его постановления, если данным постановлением жалоба отклонена в целом или в определенной части.

В записке немало внимания уделялось «процессуальным формам» рассмотрения дела по жалобе в административно-судебном присутствии. В частности, устанавливались определенные сроки обжалования административных актов. Если действующее законодательство устанавливало для этого сроки в 7 дней, 2 недели, один и два месяца, то в записке предлагалось для некоторых исключительных случаев сохранить существующие краткие сроки, для всех же прочих дел установить общий месячный срок. Началом течения срока записка предлагала считать «момент объявления распоряжения, а в случаях, когда распоряжение не объявляется - момент приведения его в исполнение». Во всех других случаях относительно «процессуальных форм» записка предлагала согласовывать их с гражданско-процессуальными формами.

В записке особое внимание уделялось распоряжениям губернатора, нарушающим права и интересы частных лиц. Так как губернатор является «главным представителем высшего правительства в губернии», записка предлагала установить для обжалования его распоряжений одну административно-судебную инстанцию - Сенат.

Планировавшаяся одновременно с губернской реформой реформа уездного управления предусматривала также устройство органов административной юстиции в уездах. Уездные органы административной юстиции строились по образу губернских: в состав уездного совета в качестве структурного подразделения входило административно-судебное присутствие. Данное присутствие рассматривало дела по жалобам на постановления и действия должностных лиц уезда.

В записке можно встретить рассуждения теоретического характера, имеющие прямое отношение к административной юстиции и касающиеся таких понятий, как «административная неправда», «административный иск» и др. Интересной являлась трактовка автором записки административного иска. Административный иск определялся как жалоба частного лица или коллективного органа на распоряжения должностных лиц и мест (органов), признаваемые властями правомерными, но со стороны жалобщика - как акты, нарушающие его права и интересы.

Автор записки, давая обзор административной юстиции в западноевропейских странах и отмечая особенности этого института в каждой из европейских стран, справедливо указывал на то, что Россия, как и любая другая страна, должна исторически выработать свою систему этого института. «Как вывод из общего строя администрации, организация административной юстиции должна быть столь же национальной, как национальна и организация этого общего строя», - говорилось в записке, подготовленной И.Я. Гурландом по указанию П.А. Столыпина.

Выступая на заседании Совета Министров 20 ноября 1908 года, П.А.Столыпин подчеркнул необходимость реформы губернского и уездного управлений. Изложенная им программа предусматривала: 1) объединение всех губернских органов в единый орган и усиление власти самого губернатора; 2)устранение розни между государственными органами и органами местного самоуправления; 3) создание органов административной юстиции. Третью задачу премьер-министр считал наиболее важной. Однако как П.А. Столыпин, так и другие государственные деятели понимали, что преобразование органов административной юстиции на местах может быть продуктивным при условии, если будут проведены соответствующие преобразования в деятельности 1-го департамента Правительствующего Сената.

2.5 Проекты реформ государственного и муниципального управления (нереализованные)

мая 1911 года П.А. Столыпин продиктовал своему секретарю, профессору А.В. Зеньковскому, общий проект преобразования государственного управления, в котором планировал создание новых специализированных министерств и реорганизацию уже существующих - для решения назревших к тому времени практических вопросов.

Предусматривалось создание семи новых министерств (труда; местных самоуправлений; национальностей; социального обеспечения; исповеданий; обследования, использования и эксплуатации природных богатств и недр; здравоохранения). В дальнейшем предполагалось сформировать восьмое министерство - переселения (из отдела Министерства земледелия). Однако за конкретными вопросами создания и реорганизации министерств просматривались проблемы функционального разделения полномочий между государственными учреждениями, взаимоотношений государственного управления и местного самоуправления, подготовки кадров для аппарата, изыскания новых финансовых средств для казны и земской системы, предупреждения национальных и социальных потрясений, поднятия экономической и военной мощи государства, повышения уровня жизни населения.

Прежде всего, предполагалось создать ряд министерств, не имевших аналогов в России. Крайне необходимым П.А. Столыпин считал Министерство социального обеспечения, так как рабочие и служащие был совершенно не обеспечены в случае инвалидности, болезни, безработицы. Новое министерство должно было тщательно изучить опыт передовых стран Европы и Америки и представить правительству соответствующий законопроект о социальном обеспечении.

Поскольку в России национальный вопрос всегда был сложным, планировалось создать Министерство национальностей. Предполагалось, что его возглавит пользующийся авторитетом у всего российского населения общественный деятель. В задачи министерства вменялись тщательное изучение культурных, религиозных сообщностей, социальных проблем не русских народов страны, проведение политики равноправия, независимо от национальности и веры, создание условий для культурного и религиозного развития каждого этноса. Это, по мысли Столыпина, должно было сохранить единое государство и не допустить расчленения России. Данное предложение во многом перекликается с идеей «культурно-национальной автономии», которая лежит в основе государственного устройства многих современных многонациональных государств.

В 1912 году планировалось создать Министерство труда, которое должно было заняться проблемами рабочего класса и на основании передового европейского опыта, при участии министерств торговли, промышленности, социального обеспечения, местных самоуправлений и всех земств разработать законопроект об улучшении экономического и культурного положения рабочих. По мнению автора проекта, это могло бы существенно ослабить социальное напряжение в стране.

Важная роль в духовной жизни русского народа и предупреждении социальных конфликтов отводилась Православной Церкви, положение в которой П.А.Столыпин считал неудовлетворительным. Министерство исповеданий, возглавляемое высоко образованными духовными лицами, преданными православию (министр и Совет духовных иерархов), должно было заниматься не только делами Православной Церкви, но и следить за деятельностью других религий. Предполагалось увеличить число духовных училищ, семинарий, академий, расширить их учебную программу, поднять жалованье священников, подготовить восстановление патриаршества, ликвидированного еще Петром I. Последняя идея могла стать шагом к определенной самостоятельности Церкви.

Поскольку страна обладала огромными ресурсами полезных ископаемых, Министерство по обследованию, использованию и эксплуатации богатств и недр России могло бы способствовать увеличению доходов государства и поднятию уровня жизни населения. Для этого настоятельно требовалось развитие железных дорог, привлечение капиталов предпринимателей, создание акционерных банков и концессий. В связи с этим уже существующее Министерство путей сообщения должно было разработать план строительства железнодорожных и шоссейных дорог на период 1913-1930 годов. Дороги военно-стратегического значения планировалось строить за счет государственного бюджета, шоссейные, грунтовые и, по возможности, железные дороги внутри губерний - за счет средств земского самоуправления и частных капиталов на условиях концессии. Предполагалось использование способных еврейских предпринимателей и финансистов, с которых необходимо было снять существующие ограничения. Все это, помысли П.А. Столыпина, могло дать толчок развитию акционерных обществ в промышленности, сохранить импорт, увеличить экспорт и валютные поступления.

Создание Министерства здравоохранения должно было поддерживать развитие земской и не земской медицины путем выделения государственных дотаций на постройку и содержание больниц, развитие медицинской, в том числе бесплатной, помощи населению. Особое внимание министерства и земств обращалось на борьбу с эпидемиями и координацию действий всех медицинских учреждений (проведение всероссийских и областных съездов земских и не земских врачей для разработки программ борьбы с эпидемиями и оказания бесплатной медицинской помощи, организация командировок для изучения зарубежного опыта и т.п.).

П.А. Столыпин, будучи важным государственным чиновником, значительное внимание уделял поддержке и развитию местного земского и городского самоуправления. Эта позиция напрямую была связана с его аграрной реформой и поддержкой крепких крестьян («фермеров»).

В последних проектах 1911 года П.А. Столыпин, считая необходимым сотрудничество государственных ведомств с более эффективной, гибкой и приближенной к населению земской и городской системой самоуправления. Ее эффективность обеспечивалась выборностью «снизу», определенной финансовой независимостью, самостоятельным подбором кадров, отчетностью исполнительных органов перед распорядительными. Не случайно Столыпин отмечал, что служащие самоуправления имеют хорошее жалованье и «на протяжении 47 лет существования земства в России жизнь показала, что в земствах, как и в судебных органах, взяточничество не имело места, что там, где нет земств, медицина находится в плачевном состоянии, им же принадлежит ведущая роль в развитии образования на местах».

Столыпин, высоко оценивая реформы императора Александра II, предлагал не только восстановить закон о самоуправлении 1864 года, но и расширить права земств, особенно губернских, до уровня прав штатов США, ввести самоуправление на всей территории страны. Намечалось понижение земского ценза в 10 раз, с тем, чтобы в земском управлении могли принимать участие все лица с 21 года, независимо от национальности и вероисповедания, в том числе - владельцы хуторов и рабочие, владеющие небольшой недвижимостью. Предлагалось создать единую замкнутую систему самоуправления. Ее основными звеньями должны были стать волостные, уездные и губернские земства (собрания и управы), каждое из которых на своем уровне разрешало бы экономические, социальные, культурные нужды населения. При этом губернские земства должны были принять на себя обязанности по страхованию, осуществлению финансовых мероприятий в интересах всех земств, развитию статистики (бюро) для выяснения нужд населения и переоценки недвижимого имущества с целью точного налогообложения, организации съездов земских специалистов, созданию и содержанию высших учебных заведений.

Самоуправление предполагалось вывести из-под опеки Министерства внутренних дел и передать его Министерству местных самоуправлений. Наряду с другими министерствами оно было предназначено помогать земствам в расширении их деятельности, добиваться государственных дотаций, изыскивать новые источники финансирования для поддержки самоуправления и удовлетворения нужд населения.

Устройство всероссийских съездов земских специалистов для координации их работы во всех губерниях страны тоже находилось введении названного Министерства.

Подобная программа могла укрепить самоуправление, дать толчок развитию провинции, создать более прочную базу для парламентаризма.

В том же 1911 году П.А. Столыпин попытался распространить первый вариант бессословных земств на окраине страны (западные губернии).

Однако дворянство увидело в этом угрозу своей власти на местах и заблокировало все проекты в Государственном Совете.

Идея замкнутой системы самоуправления лишь после падения монархии в 1917 году была реализована Временными правительствами, которые пошли еще дальше, создав вместо министерства Всероссийский земско-городской союз. Однако большевистский переворот поставил точку на развитии самоуправления.

В 1911 году П.А. Столыпин дал ряд рекомендаций и по совершенствованию работы старых министерств. Министерство внутренних дел должно было сосредоточиться на охране правопорядка внутри государства. Министерство земледелия в контакте с земствами должно было поддержать развитие крепких крестьянских хозяйств.

Военное и Морское министерства, чтобы обеспечить победу России в случае войны, должны были разработать подробный план реорганизации армии, особенно ее снабжения, вооружения и строительства стратегических путей сообщения.

Положительно оценивая судебную реформу Александра II, которая дала судам определенную независимость, П.А. Столыпин предложил резко поднять жалованье всех судебных работников, чтобы они не стремились уходить в частную адвокатуру.

Большое значение глава правительства придавал развитию образования и подготовке кадров. Министерство народного просвещения должно было не только озаботиться добыванием (вместе с земствами) ассигнований на развитие низших школ и переход к бесплатному начальному образованию, но и поддержать развитие среднего и высшего образования.

Для этого требовалось организовать подготовку учительских кадров для средних школ и особенно профессоров для высших учебных заведений, число которых планировалось увеличить в 10-12 раз, чтобы заполнить вакансии в вузах, создаваемых губернскими земствами. За 20-25 лет, то есть приблизительно к 1933-1938 годам общее число средних учебных заведений должно было достигнуть пяти, а высших - одной-полутора тысяч. Оплата за учебу должна была быть такая, чтобы малоимущие слои могли дать детям среднее, а по возможности и высшее образование.

Особое внимание уделялось подготовке кадров для центрального и высшего государственного аппарата. П.А. Столыпин считал, что в министерствах должны работать непросто лица с высшим образованием, а способные люди, знающие не менее двух иностранных языков и получившие после вуза специальную подготовку в какой-либо отрасли управления. Для этого министерству просвещения в сотрудничестве с другими предлагалось создать двух-трех годичную академию, состоящую из 11-12 специализированных отделений, которые могли бы готовить высоко квалифицированные кадры для каждого министерства в отдельности. За отделением закреплялся соответствующий вуз, поставляющий кандидатов на обучение из числа выпускников.

Например, в отделение по подготовке ответственных чиновников для Министерства народного просвещения принимались выпускники университетов, окончившие историко-филологический или физико-математический факультеты, в отделение по Военному министерству - выпускники Академии Генерального штаба или другой военной академии, в отделение по Министерству финансов, Государственному банку, Государственному контролю, Министерству торговли и промышленности - выпускники коммерческих институтов или экономического отделения Петербургского политехникума. Все это, по мнению автора проекта, могло бы резко улучшить качество управленческих кадров.

Несмотря на то, что П.А. Столыпин был сторонником сохранения монархии, единой и неделимой России, часто преувеличивал преобразующую роль бюрократии, все же в подходе к государственному управлению он придерживался общеевропейского принципа разделения полномочий между различными частями государственного аппарата.

Это проявлялось в признании необходимости лишить Министерство внутренних дел хозяйственных и административных функций, ограничить прямое вмешательство государственных чиновников в дела самоуправления, в перемещении центра тяжести работы министерств с администрирования на сотрудничество и помощь местным органам.

Того же принципа он придерживался и при формировании правительства. П.А. Столыпин считал, что вся ответственность за работу правительства и его формирование должна лежать на председателе Совета Министров, которого император назначал бы из числа выдающихся государственных деятелей. Министры, в свою очередь, назначались бы не главой государства, а утверждались и отклонялись им по представлению председателя. Все свои действия, даже отчет перед главой государства, министры должны согласовывать с главой правительства. Такой подход мог существенно укрепить исполнительную власть.

Проект обширнейших преобразований требовал увеличения бюджета более чем в 3 раза (с 3 до 10 млрд. руб.). Поэтому Министерство финансов вместе с финансистами, учеными и земскими деятелями должно было изыскать новые источники для казны и местного самоуправления, в частности провести реальную переоценку всего недвижимого имущества (в 1911 году заниженную в 10 раз) с помощью земской и городской статистики. Соответственно, предусматривался ряд мер, в том числе направленных на увеличение прямых налогов, в ведение небольшого налога с оборота, значительное повышение акциза на спиртные напитки.

Последствия неизбежной инфляции должен был устранить прогрессивный налог на крупную промышленность и зажиточные классы. При этом малоимущие могли быть освобождены от всех налогов.

Для точного определения необходимых средств, для содержания служащих специальная комиссия финансистов должна была определить уровень минимальной оплаты труда, исходя из прожиточного минимума семьи из трех человек и параметров возможной инфляции. На основании этого должны быть установлены оклады для более высокооплачиваемых чиновников, для служащих самоуправления, рабочих в промышленности и сельском хозяйстве. Повышение окладов для высших чиновников Столыпин предлагал проводить с большой осторожностью, чтобы не нанести ущерба финансовому положению государства. При этом рост жалованья у железнодорожных и почтово-телеграфных служащих предполагался за счет увеличения железнодорожного тарифа. Дополнительным источником средств могли бы послужить внутренние и внешние займы.

Таким образом, предложения П.А. Столыпина по преобразованию внутреннего управления в России был и нацелены на более четкое разделение функций и полномочий между различными частями государственного аппарата, создание новых, не имевших еще аналогов министерств, осуществление квалифицированной подготовки управленческих кадров, развитие и поддержку местного самоуправления. Были определены и основные направления деятельности государственных учреждений: стабилизация и укрепление финансовой и судебной систем, науки, образования, транспорта, армии, развитие крестьянских (фермерских) хозяйств, добывающей промышленности и предпринимательства в целом.

Не все предложения П.А. Столыпина можно оценить однозначно, но в целом их реализация могла вывести Россию на обще европейский путь развития, в том числе в сфере государственного управления, превратив ее в развитую державу. Трагедия П.А. Столыпина как реформатора заключалась в том, что в стране с недостаточно развитой социально-экономической структурой и традиционным засильем государственной бюрократии реформы в основном осуществлялись «сверху», а это всегда создавало проблемы при их реализации. Проекты Столыпина встретили сильнейшее сопротивление дворянской олигархии во главе с монархом, непонимание со стороны Государственной Думы и населения, ненависть революционеров. В результате многие предложения остались лишь на бумаге, а начавшиеся реформы после убийства П.А. Столыпина были похоронены аппаратом, мировой войной и последующими социальными потрясениями. Изучение столыпинского наследия свидетельствует о том, что многие проблемы, стоявшие перед страной вначале XX века, по-прежнему остаются актуальными. От того, как они будут решаться, во многом зависит будущее Российского государства.

Заключение

Вопреки всем трудностям, возникшим на пути столыпинских реформ в 1906-1911 гг., Россия сделала качественный скачок в своем развитии. Буквально во всех сферах жизни - материальной, культурной и духовной - стали просматриваться контуры нового облика страны, которая с каждым новым годом набирала темпы роста, крепла и преображалась. Об этом убедительно свидетельствуют материалы отечественной статистики и экспертные оценки зарубежных специалистов, зачастивших в Россию с целью осмыслить происходящее в ней и предлагавших своим правительствам отнестись с вниманием к «новостроящейся» стране.

В годы столыпинских реформ продолжала динамично расти численность населения: 1909 г. - 160 млн. чел., 1910 г. - 163, 7 млн. чел., 1911 г. - 167 млн. чел., 1912 г. - 171 млн. чел., 1913 г. - 174 млн. чел., 1914 г. - 178,3 млн. чел. В городах проживало 15%, а в сельской местности - 85% населения.

За пять лет пребывания на посту премьер-министра Столыпину удалось вывести Россию из кризиса, преодолеть период экономической депрессии и войти в длительный цикл устойчивого экономического роста. Перед Первой мировой войной Россия по темпам экономического роста вышла на пятое место в мире. Так, приток инвестиций в промышленность возрос на 1,5 млрд. рублей. Прирост народного богатства в 1911-1913 гг. составил в среднем в год 3331,4 млн. руб. или 5,2%. Заслуживает внимания динамика роста стоимости основных фондов, которые в 1908-1913 гг. выросли соответственно: в промышленности на 41%, на железнодорожном транспорте на 18,6%, в торговле - на 31,3% в жилищном строительстве - на 26%, в сельском хозяйстве - на 10,3%. Причем эти фонды в городах возросли в среднем на 31%, а на селе - 20,8%. В 1909-1913 гг. объем промышленного производства вырос почти в 1,5 раза. При этом тяжелая промышленность по темпам роста превосходила легкую: соответственно 174,5% против 137,7%. Доля России в мировом промышленном производстве с 1900 по 1913 г. выросла на 5,3%.

Темпы экономического и культурного развития страны привели к качественным изменениям всего социально-культурного облика России. Правительством Столыпина была разработана и реализована система мер по благоустройству городов и поселков городского типа (проведение канализации, водопровода, телефонизации, электрического освещения, трамвайных линий). Стал меняться облик российской деревни: взамен старых покосившихся деревенских изб, крытых соломой, строились просторные жилища, постоянным явлением в деревенской жизни стали ежедневные газеты, журналы, городская культура все активнее проникала в сельскую глубинку. Простой рабочий люд и деревенские жители стали лучше питаться, носить модную одежду, проявлять устойчивый интерес к вопросам общественной и политической жизни, следить за дебатами в законодательных палатах, принимать участие в общественно-политическом процессе.

Однако все же главным, определяющим условием успешности преобразований стал человеческий фактор. Раскрепощенная личность, получив право делать свой выбор, могла приложить свой ум и талант, трудолюбие и сноровку в любых сферах жизнедеятельности. Столыпинские реформы создавали иные ценностные ориентиры. Пробуждался интерес к получению образования - общего и специального, желание попробовать свои силы в инновационных отраслях экономики, и в целом в материальном производстве, выбрать такую профессию, которая больше всего отвечала бы природным склонностям и способствовала дальнейшему раскрытию потенциальных возможностей личности. Возросло число тех, кто хотел участвовать в общественной и политической жизни в столице, губернском и уездном городе, поселке и в деревне. Все это свидетельствовало о том, что преобразования дали мощный энергетический импульс и уже больше никто не мог остаться равнодушным и индифферентным. По сути, в период столыпинских реформ закладывались основы новой модели поведения личности, не равнодушной к дальнейшим судьбам своей страны и искренне желавшей ей успеха.

Статистические показатели и экспертные оценки однозначно свидетельствуют о том, что реализация столыпинских реформ дала весьма и весьма значительные позитивные результаты. Они стали преображать Россию в своих основаниях, превращать ее в подлинно великую мировую державу. Столыпину удалось уловить ведущие тенденции пореформенной модернизации, придать им новый импульс, что позволило с оптимизмом смотреть в будущее. Столыпин был убежден в том, что предложенный им тип модернизации позволит вывести страну на качественно новые рубежи развития.

Анализируя и сопоставляя плюсы и определенные минусы столыпинских реформ, следует со всей определенностью сказать, что их позитивные итоги многократно превосходили имевшиеся при их реализации издержки. Столыпин не просто обозначил контуры «новостроящейся» России, но и заложил прочный фундамент для качественных изменений. В этом, прежде всего, состоит его огромная историческая заслуга. Долг перед любимой им Россией он выполнил сполна. Пуля террориста могла убить Столыпина как человека, но она не могла убить его идеи, его реформы, которые продолжали укореняться на русской почве вплоть до Первой мировой войны. К сожалению, в России не нашлось второго Столыпина - последователя и продолжателя деяний первого.

Проблема реформ - одна из острейших проблем российской истории. Реформаторы России зачастую оказывались заложниками собственных преобразований, которые плодили конфликты и социальные противоречия. Ведь всякий раз изменению подлежала не вся система политических, правовых отношений, а лишь некоторые из ее элементов. Уникальность П.А. Столыпина как реформатора как раз и заключается в том, что он впервые в отечественной истории предложил программу системного реформирования России, которая позволила бы стране выйти из этого заколдованного круга и решить проблему конкурентоспособности России на международной арене.

Проведенный в рамках исследования анализ качества государственного управления и эффективности деятельности органов государственной власти позволяет сделать ряд выводов.

В условиях демократических преобразований в современной России как никогда необходимы надежные и эффективно действующие властно-управленческие механизмы. Эффективность деятельности органов государственной власти непосредственно зависит от фактического содержания и организации их деятельности. Любые серьезные попытки совершенствования работы сталкиваются с необходимостью иметь ясное представление об исходном состоянии дел с системой и практикой управления. В связи с этим актуализируется проблема разработки и научного обоснования новых критериев и структуры оценки эффективности функционирования органов государственной власти.

Успешность деятельности государственного органа власти заключается в его способности обеспечивать эффективное выполнение своих функций при непредвиденных отклонениях внутренних параметров и параметров внешней среды посредством должной и быстрой адаптации к условиям трансформации социально-экономических отношений. В научном анализе существенное значение приобретает проблема комплексности оценки, так как деятельность органов власти и управления может быть успешной по одним параметрам и неуспешной по другим. Наиболее значимым параметром, определяющим потенциал устойчивости деятельности, является эффективность.

Реформирование системы государственного управления - это сложный и длительный процесс, который охватывает многие области и идет по различным направлениям, но главными аспектами являются институциональный аспект (преобразование взаимоотношений органов власти с другими государственными институтами как по горизонтали, так и по вертикали, формирование целостной нормативно-правовой базы, регулирующей разграничение полномочий и предметов ведения на различных уровнях власти); организационный аспект (совершенствование организационных структур, механизмов деятельности и координации); функциональный аспект (улучшение административных процедур и процессов принятия решений); кадровый (модернизация кадровой политики и государственной службы); финансовый (изменение управлением государственными финансами и исполнение бюджета органами госуправления).

В более широком контексте важно учитывать совокупность факторов, влияющих на деятельность органов власти: политические, правовые, институциональные, организационно-административные и социокультурные переменные. В конечном счете, модернизация государственного управления призвана обеспечить прозрачность деятельности властных структур для гражданского общества, ответственность перед ним, адекватное и гибкое реагирование на его запросы.

Среди наиболее важных направлений совершенствования деятельности органов государственной власти можно выделить:

внедрение методов и механизмов стратегического планирования и проектирования в систему управления регионом;

перенос акцента со структурных преобразований на реформирование содержания и внутренних механизмов деятельности органов исполнительной власти, синхронизация административной реформы с бюджетной реформой, внедрение показателей результативности и эффективности деятельности органов власти, информационных и коммуникативных технологий;

распространение позитивного опыта реализации федеральными органами власти и органами власти других субъектов РФ пилотных проектов в рамках программ «Административная реформа», «Электронная Россия», «Реформа государственной службы», «Бюджетная реформа -Бюджетирование, ориентированное на результат». Внедрение электронных административных регламентов деятельности органов власти и системы оценки эффективности деятельности.

Анализ столыпинской концепции реформы местного управления позволяет сформулировать ряд практических рекомендаций, которые могут быть использованы при разработке современной административной реформы.

. При формировании низового звена управления и самоуправления важно максимально задействовать потенциал традиционных демократических институтов и структур самоорганизации российского общества (сходы, собрания, советы и т.д.), которые наиболее адекватно отражают черты и особенности национального менталитета большинства. Речь идет о системе мер юридического и особенно морально-нравственного характера, направленных, с одной стороны, на повышение качественного состава избирательного корпуса, а с другой - на подбор и расстановку должностных лиц, составляющих исполнительные органы низового звена управления.

. При формировании низового звена управления приоритетным должно стать именно самоуправление, в компетенцию которого должен войти весь круг вопросов, связанных с жизнедеятельностью и жизнеобеспечением населения. Компетенция управленческого звена может быть ограничена исключительно контролирующими и координирующими функциями.

. Продуктивной представляется идея создания смешанных коллегий, создаваемых на паритетных началах из представителей местного управления и самоуправления, в рамках которых могли быть выработаны и согласованы единая программа и механизмы ее реализации в масштабах района, города, области. Заслуживает внимания столыпинская идея, о создании института участкового комиссара и начальника уезда, обеспечивающих координацию и контроль вплоть до губернского уровня. Ее реализация в рамках современной административной реформы способствовала бы совершенствованию системы Федеративных округов.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные акты

1.Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 3-е. СПб., 1909. Т. 25. Отд. 1. № 26805; Т. 26 (1906). № 27805; отд. 1, № 28528; №28392; Т.30, отд.1, № 33743; Т. 31. № 35370.

Научная литература и учебная литература

1.Аврех А.П.А. Столыпин и судьбы реформ в России. М., 2001. 338 с.

2.Андрианов В.Д. Административная реформа: мировой исторический опыт и российские реалии//Государственное управление. №7-8. 2004. - С. 57-102.

.Блинов Н.Н. Земство за полвека (1864-1914). - Сарапул,1914. -30 с.

.Бок М.П., П.А. Столыпин: Воспоминания о моем отце. М., 1992. - 316 с.

.Бородин А. П.А. Столыпин. Реформы во имя России. М., 2006. - 287 с.

.Верт Н. История советского государства. М., 2008. - 195 с.

.Витте С.Ю. и П.А. Столыпин - Российские реформаторы ХХ столетия/Под ред. Ананыча Б.Г. М., 1992. - 587 с.

8.Воспоминания: из бумаг С. Е. Крыжановского, последнего государственного секретаря Российской империи/Подгот. текста, вступ. ст., коммент.: А. В. Лихоманов. СПб., 2009. - 228 c.

.Вронский О.Г. Государственная власть России и крестьянская община. Рубеж XIX-XX вв. - 1917 г. (по материалам губерний земледельческого центра страны): дис. … д-ра ист. наук. М., 2001. 552 с.

.Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России//Государство и право. 1996. № 2. - С. 152.

.Глаголев А. С. Формирование экономической концепции П.А. Столыпина.//История СССР №10. М., 1990. - С.35.

12.Государственное управление и самоуправление в России: Очерки истории. М.,1995. - С. 129.

13.Деревянко А. П., Шабельникова Н. А. История России : учеб. пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2006. - 560 с. - С. 229

.Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. - С. 301.

15.Документальный сборник: « П.А. Столыпин. Переписка». М., 2004. - 704

16.Документальный сборник: «П.А. Столыпин: Грани таланта политика». М., 2006. - 623 с.

.Ежова О. Реформы местного самоуправления в Российской империи (1864-1917 гг.)//Федерализм. 2000. № 1. - С.23 - 28.

18.Еремин А. Современные аграрные проблемы и реформа Столыпина. М., 2004. - 253 с.

.Еремин А.М. Современные аграрные проблемы и реформа Столыпина//Государство и право. №4. М., 1994. - С.57-59.

.Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (ХII-ХХ вв.) М., 1998. - 176 с.

.Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России. (История и современность). М., 2002. - 120 с.

.Зырянов П.Н. Петр Аркадьевич Столыпин//Вопросы истории. №6. М., 1990. - С. 77-82.

.Зырянов П.Н. Петр Столыпин: политический портрет. М., 1992. - 159 с.

.Кабытов П.С. Программа реформирования России П.А. Столыпина//Вестник СамГУ. 2009. №7(73). - С. 87 - 92.

25.Карелин А.П. Россия на рубеже веков: исторические портреты: Сборник. М., 1991. - 388 с. - С. 68 - 70.

.Кизеветтер А.А Местное самоуправление в России. IX-XX ст.: Исторический очерк. - Пг.,1917. -С. 115.

27.Кисин С. Имена России. Петр Столыпин. М., 2010. - 96 с.

.Ковальченко И.Д. Столыпинская аграрная реформа//История СССР №2. М., 1992. С. 47 - 49.

.Коковцов В. Н. Из моего прошлого (1903-1919). Воспоминания. Мемуары. М., Минск: АСТ, Харвест, 2004. - 895 с. - С. 441-442.

30.Корф С.А. Административная юстиция в России. Книга первая. Очерк исторического развития власти надзора и административной юстиции в России. - СПб., 1910, - 536 с.

31.Красильников Н.Д. «П.А. Столыпин и его деятельность в первой, второй и третьей Государственной думе». СПб., 1912. - С. 33.

32.Кузнецов Н.В. Споры вокруг Столыпина и его политики//Специалист. 1994. №3. С.111-120.

33.Куликов В.В. Проблемы истории земского самоуправления (вторая половина XIX - начало XX вв.)//Материалы научно-методологического семинара «История отечественного государства и права: методология изучения и методика преподавания». Екатеринбург, 2001. - С. 76.

.Лазаревский Н.И. Административная юстиция//Полит. энцикл. СПб., 1906. - Вып. 1. - С. 112-115.

35.Леонов М.И. П.А. Столыпин: среда реформ//Власть и общество в России : жизнь и государственная деятельность П. А. Столыпина : материалы и доклады межрегиональной научно-практической конференции (Самара, 21 апреля 2011 г.) / отв. Редактор П. С . Кабытов. - Самара., 2011. - 400 с. С. 114

.Липатов Э.Г. Реформы П.А Столыпина как условие изменения существующего государственного управления//Власть. 2012. №8. - С. 98 - 101.

.Мерзляков С.Л. Эволюция оценки реформаторской деятельности П.А. С толыпина//Власть и общество в России : жизнь и государственная деятельность П. А. Столыпина : материалы и доклады межрегиональной научно-практической конференции (Самара, 21 апреля 2011 г.) / отв. Редактор П. С . Кабытов. - Самара, 2011. - 400 с. С. 381 - 388

.Мизь А.Б. «Проекты реформ государственного и муниципального управления П.А. Столыпина: нереализованные идеи»//Вестник ПАГС имени П.А. Столыпина. Саратов, 2004. № 6. - С.28-35

39.Могилевский К.И. «П.А. Столыпин: личность и реформы». М., 2007. - 499

40.Могилевский К.И. Столыпинские реформы и местная элита. Совет по делам местного хозяйства (1908-1910). М., 2008. - 328с. - С. 165.

41.Могилевский К.И., Соловьев К.А. «П.А. Столыпин: Личность и реформы». Калининград, 2007. - 128с.

42.Объединенное дворянство. Съезды уполномоченных губернских дворянских обществ. М., 2001. Т. 1. - 224-225, 227-232.

43.Островский И. «П.А. Столыпин и его время». Н.: ОНК, 2007. 116 с.

.П. А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы: в 2 т./Под общ. ред. П. А. Пожигайло. М., 2011. Т. 1. - 764 с. Т. 2. - 799 с.

.Павлова И.П., Владимирский Е.А., Оводенко А.А., Ильинская Е.М. История экономических учений: Учебное пособие. - СПб., 2000. - 191 с.

47.Пожигайло П. А., Шелохаев В. В. Петр Аркадьевич Столыпин: Интеллект и воля. М., 2005. - 239 с. - С. 127.

48.Пожигайло П.А. Столыпинская программа преобразования России (1906 1911). М., 2007. - 240 с.

49.Попов Г. О столыпинской реформе//Наука и жизнь. 1992. №10. - С. 123.

50.Румянцев М. Столыпинская аграрная реформа: предпосылки, задачи и итоги. М., 2005. - 137 с.

.Сборник цитат: «П..А. Столыпин. Мысли о России». М., 2006. - - С. 114.

52.Сиротина С.Г. Попытка самодержавия совершенствовать государственный строй Российской империи (От Манифеста 17 октября к Конституции)//Власть и общество в России : жизнь и государственная деятельность П. А. Столыпина: материалы и доклады межрегиональной научно-практической конференции (Самара, 21 апреля 2011 г.) / отв. Редактор П. С . Кабытов. - Самара, 2011. - 400 с. С. 136 - 144

.Сироткин В. Великие реформаторы России. М., 2007. - 96 с.

54.Соловьев К.А. Административные реформы в России: история и современность: Рецензия/К.А. Соловьев//Вопросы истории. 2007. № 5. - С. 166-168.

55.Соловьев К.А. Взаимодействие представительной и исполнительной властей в 1906-1917 гг. и Основные государственные законы 23 апреля 1906 г. / К.А. Соловьев // История государства и права. 2006. № 11. С. 36 - 38.

.Соловьев К.А. Думская монархия: Общественный диалог на фоне реформы//Родина. 2006. № 11. - С. 10 - 14.

57.Соловьев К.А. Законодательная и исполнительная власть в России: механизмы взаимодействия (1906-1914)/К.А. Соловьев; отв. ред. В.В. Шелохаев. М., 2011. - 512 с.

.Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906-1911. М., 1991.

.Столыпин П.А. Программа реформ. Документы и материалы. М., 2002.

60.Столыпин. Жизнь и смерть /1862-1911/:Сборник /Сост. Г.Сидоровнин - 2-е изд., испр. и доп. - Саратов,1997. - 472 с.

.Тюрин В.А. П.А. Столыпин и реформирование системы губернского административного управления//Власть и общество в России : жизнь и государственная деятельность П. А. Столыпина : материалы и доклады межрегиональной научно-практической конференции (Самара, 21 апреля 2011 г.) / отв. Редактор П. С . Кабытов. - Самара, 2011. - 400 с. С. 144 - 149

.Утенков Г.Н. Идеология реформы государственного управления П.А. Столыпина//Вестник ПАГС. 2012. - С. 5 - 10.

63.Федоров В.А.. История России 1861-1917. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2011. - 483 с. - С.155.

64.Церетелев Д. Нужна ли реформа местного управления? - СПб.,1889. VI. - 97 с.

65.Чистяков О.И. Российское законодательство X - XX веков. Том 9. Эпоха буржуазно-демократических революций - М., 1994. - 352 с. - С.44

66.Шефер А. Органы «самоуправления» царской России. - Куйбышев, 1939. 63 с.