Требование сотрудника полиции есть индивидуальный акт управления (административный акт), юридически властное решение, обязывающее гражданина (должностное лицо) поступить определенным образом. Такое предписание должного поведения опирается на полномочия полиции и корреспондирующие им обязанности граждан (должностных лиц). При отсутствии у сотрудника полиции соответствующего права и, следовательно, установленной обязанности гражданина (должностного лица) он не может предъявить ему требование. Сотруднику полиции остается лишь возможность обратиться к гражданину с просьбой. Таким образом, вне круга полномочий полиции или, иными словами, там, где нет юридических обязанностей граждан, нет и требований сотрудника полиции. В этой сфере он действует как частное лицо.
Сказанное подводит к выводу о том, что гражданин имеет право противодействовать требованиям и действиям сотрудника полиции, но только тем из них, которые явно незаконны. К таковым относятся те требования и действия сотрудника полиции, которые противоречат четко определенным, не допускающим усмотрения предписаниям правовых норм.
Воспрепятствование выполнению сотрудником полиции служебных обязанностей, оскорбление сотрудника полиции, оказание ему сопротивления, насилие или угроза применения насилия по отношению к сотруднику полиции в связи с выполнением им служебных обязанностей либо невыполнение законных требований сотрудника полиции влечет ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. Конкретные составы правонарушений, посягающих на деятельность сотрудников полиции, закреплены в КоАП РФ и УК РФ.
Никто не имеет права вмешиваться в законную деятельность сотрудника полиции, кроме лиц, прямо уполномоченных на то федеральным законом. Данная правовая гарантия направлена главным образом на обеспечение самостоятельности деятельности сотрудника полиции как представителя власти, его защиты в этом качестве со стороны государства, на создание условий, при которых полиция могла бы быть независимой, огражденной от влияния в какой-либо форме со стороны каких бы то ни было не уполномоченных законом органов, организаций, должностных и иных лиц и руководствовалась бы исключительно законодательством Российской Федерации. Целью рассматриваемой нормы является и защита полиции от необоснованного возложения на нее функций, не предусмотренных Законом о полиции.
Никто не имеет права принуждать сотрудника полиции к выполнению обязанностей, которые не возложены на полицию законом. При получении приказа или распоряжения, явно противоречащих закону, сотрудник полиции обязан руководствоваться законом.
1.3 Возникновение служебных отношений, прохождение государственной службы в органах внутренних дел
Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым и Министром МВД России генералом армии Р.Г. Нургалиевым объявлено о реформе органов внутренних дел, одной из задач которой является пересмотр порядка отбора кандидатов для службы (работы) в органах внутренних дел Российской Федерации.
Кадровый кризис в органах внутренних дел до сих пор не преодолен, вместе с тем «эффективность деятельности органов внутренних дел находится в прямой зависимости от качественного состава кадров».
Более детально вопросы возникновения служебных отношений, прохождения государственной службы в органах внутренних дел регулируются Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел».
На службу в органы внутренних дел вправе поступать граждане не моложе 18 лет независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, владеющие государственным языком Российской Федерации, соответствующие квалификационным требованиям, установленным настоящим Федеральным законом, способные по своим личным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья выполнять служебные обязанности сотрудника органов внутренних дел.
Зачисление в образовательное учреждение высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел для обучения по очной форме в должности курсанта, слушателя является поступлением на службу в органы внутренних дел. В образовательные учреждения высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел для обучения по очной форме вправе поступать в том числе граждане, не достигшие возраста 18 лет.
Предельный возраст поступления на службу в органы внутренних дел устанавливается:
для замещения должностей в органах внутренних дел - 35 лет;
для поступления в образовательные учреждения высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел для обучения по очной форме - 25 лет.
Возрастные ограничения для поступления на службу в органы внутренних дел граждан, ранее проходивших службу в органах внутренних дел или в федеральных органах исполнительной власти на должностях, по которым предусмотрено присвоение специальных (воинских) званий, определяются возрастными ограничениями для пребывания на службе в органах внутренних дел, установленными статьей 88 настоящего Федерального закона. Гражданин не может быть принят на службу в органы внутренних дел в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 29 и ч. 3 ст. 35 Федерального закона «О полиции».
Граждане, поступающие на службу в органы внутренних дел, проходят в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, психофизиологические исследования (обследования), тестирование, направленные на выявление потребления без назначения врача наркотических средств или психотропных веществ и злоупотребления алкоголем или токсическими веществами.
На гражданина, поступающего на службу в органы внутренних дел, оформляется личное поручительство, которое состоит в письменном обязательстве сотрудника органов внутренних дел, имеющего стаж службы не менее трех лет, о том, что он ручается за соблюдение указанным гражданином ограничений и запретов, установленных для сотрудников настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Порядок и категории должностей, при назначении на которые оформляется личное поручительство, определяются федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.
По сравнению с аналогичным разделом Закона о милиции нормы, регулирующие службу в полиции, существенно обновлены. Пересмотрены условия приема на службу в полицию (ст. 35) и основания увольнения со службы в полиции (ст. 40). Восполнен законодательный пробел относительно режима служебного времени сотрудника полиции (ст. 37). Исключены нормы об отпусках, а нормы, касающиеся специальных званий, оплаты труда сотрудников, включены в другие главы Закона о полиции.
Служба в полиции представляет собой вид профессиональной служебной деятельности граждан на соответствующих должностях в МВД России, входящих в его систему территориальных органах и организациях.
Для понимания существа и содержания служебных отношений в полиции важное значение имеет положение о том, что служба в полиции - это особая разновидность федеральной государственной службы. Наряду с общими признаками, свойственными всей государственной службе, она обладает специфическими чертами, которые характеризуют ее как самостоятельную часть в общей системе государственной службы Российской Федерации.
В первую очередь ее самостоятельность обусловлена выполнением особых функций по обеспечению законности, правопорядка, общественной и личной безопасности, а также по противодействию преступности и правонарушениям. Являясь представителями власти, эта категория государственных служащих способна совершать действия, влекущие юридические последствия в отношении субъектов, не связанных с ними служебными отношениями. Сотрудникам полиции предоставлено право по применению физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Исходными правовыми основаниями поступления на службу в полицию являются общие нормы, закрепляющие право граждан на труд. В ст. 37 Конституции Российской Федерации закреплено: «Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию». Поэтому порядок приема граждан на службу в полицию в своих основных положениях совпадает с общим порядком приема на работу. Тем не менее, специфический характер службы в полиции предопределяет повышенные по сравнению с другими сферами общественно-полезной деятельности требования к личным качествам кандидата.
На службу в полицию могут быть приняты в добровольном порядке граждане Российской Федерации не моложе 18 лет и не старше 35 лет. В то же время Закон о полиции (ч. 2 ст. 35) делает исключение из этого правила, закрепляя возможность приема в образовательные учреждения высшего профессионального образования МВД России лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста.
Кроме того, предельное возрастное ограничение для приема на службу в полицию распространяется на лиц, впервые поступающих на службу. Что касается лиц, которые уже служили в органах внутренних дел, а также военнослужащих, то этот возрастной ценз может быть и выше. Здесь в соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел вступают в действие другие факторы, связанные с достижением предельного возраста службы, истечением срока службы, дающего право на пенсию и т.д.
Владение государственным языком является обязательным условием для поступления на службу в полицию. В соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции Российской Федерации государственным языком на всей территории России является русский. Следовательно, знание русского языка является непременным условием поступления на службу.
Признание русского языка в качестве государственного означает обязательность его использования и применения во всех органах государственной власти и местного самоуправления на всей территории Российской Федерации во всех официальных сферах без специального на то указания. Данное положение закреплено в Федеральном законе от 1 июня 2005 г. №53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» (п. 1 ч. 1 ст. 3).
Общеобразовательная и специальная подготовка лиц, поступающих на службу в полицию, должна соответствовать той должности, на которую они принимаются. Поэтому уровень образования является важным условием при приеме граждан на службу в полицию. Данное требование вытекает из характера функций, возлагаемых на сотрудников полиции. Так, на должности рядового и младшего начальствующего состава принимаются граждане, имеющие образование не ниже среднего (полного) общего, а на должности среднего и старшего начальствующего состава - среднее профессиональное или высшее профессиональное образование.
Специфика службы в полиции требует от сотрудников высокой физической выносливости, в связи с чем должности рядового и начальствующего состава должны комплектоваться лицами, способными по состоянию здоровья переносить нагрузки, связанные с характером службы. Наличие же у кандидата различного рода заболеваний, препятствующих прохождению службы в полиции, является основанием для отказа в приеме. Годность к службе по состоянию здоровья определяется военно-врачебными комиссиями в соответствии с Инструкцией о порядке проведения военно-врачебной экспертизы в органах внутренних дел Российской Федерации и внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 14 июля 2010 г. №523.
Кроме того, учитываются интеллектуальные, личностные и другие качества кандидатов, выявляемые в процессе психофизиологического исследования психодиагностическими подразделениями медицинской службы органов внутренних дел, а также результаты тестирования на алкогольную, наркотическую и иную токсическую зависимость в порядке, определяемом МВД России.
Категории должностей, при назначении на которые проводятся психофизиологическое исследование, тестирование в отношении наличия алкогольной, наркотической и иной токсической зависимости, определяются МВД России.
Случаи, когда гражданин не может быть принят на службу, установлены в ч. 3 ст. 35 Закона о полиции.
При приеме граждан на службу в полицию оформляется личное поручительство, которое состоит в письменном обязательстве сотрудника органов внутренних дел, имеющего стаж службы не менее трех лет, о том, что он ручается за соблюдение кандидатом установленных законодательством для сотрудников полиции ограничений и запретов.
Личное поручительство оформляется в целях:
укрепления служебной дисциплины и законности среди сотрудников полиции, предупреждения происшествий и правонарушений с их участием;
формирования высококвалифицированного управленческого звена кадров органов внутренних дел, снижения текучести кадров;
повышения ответственности руководителей и иных должностных лиц за принимаемые кадровые решения;
устранения коррупционных рисков и улучшения качества отбора кандидатов на службу в полицию;
предотвращения возможности формирования коррупционных связей.
Поручителями могут выступать сотрудники, прослужившие в органах внутренних дел не менее трех лет, не имеющие дисциплинарных взысканий, наложение которых осуществлено в письменной форме, не состоящие в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с рекомендуемыми ими лицами, занимающие равнозначные или вышестоящие должности по отношению к должностям, на которые планируется назначение рекомендуемых лиц.
Порядок оформления личного поручительства и категории должностей, при назначении на которые оформляется личное поручительство, утверждены приказом МВД России от 30 сентября 2010 г. №700.
На каждого сотрудника полиции заводится личное дело - основной документ учета сотрудников органов внутренних дел. Личное дело содержит послужной список, автобиографию, аттестации и другие кадровые материалы. Заносится в личное дело и личный номер сотрудника.
Личное дело является секретным документом. После увольнения сотрудника его личное дело передается в архив для хранения. Назначенный на должность сотрудник полиции приносит Присягу сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденную Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. Строгое соблюдение требований Присяги считается нравственной и юридической обязанностью сотрудников полиции. Текст Присяги подписывается принявшим ее сотрудником полиции. Для гражданина, поступающего на службу в полицию, в целях проверки уровня его подготовки и соответствия должности, на замещение которой он претендует, устанавливается испытание. Решение об установлении испытания, а также его продолжительности принимается начальником, имеющим право назначения на должность.
Л.А. Чиканова отмечает, что «по Закону о гражданской службе перевод - это только изменение должности (назначение на иную должность). Изменение же существенных условий служебного контракта не является переводом, а, следовательно, не требует согласия работника». Это, безусловно, не так, поскольку согласно ст. 24 Закона о гражданской службе изменение любых условий служебного контракта производится исключительно в двустороннем порядке, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. Это признает и сама Л.А. Чиканова, но делает вывод, что «реально переводом на другую (иную) должность гражданской службы является изменение, как должности, так и других существенных условий, обусловленных при заключении служебного контракта».
С этим трудно согласиться, поскольку согласия гражданского служащего требует изменение всех, а не только существенных условий служебного контракта. Изменение факультативных или дополнительных условий по смыслу ч. 5 ст. 24 Закона в одностороннем порядке также не допускается. К тому же Л.А. Чиканова, высказывая данную точку зрения, опиралась на положения старой редакции Трудового кодекса РФ (до внесения изменений Федеральным законом от 30 июня 2006 г. №90-ФЗ, когда перевод работника определялся как изменение любых существенных условий трудового договора. В этой связи она высказала предложение внести в Закон о гражданской службе изменения, сформулировав понятие перевода по аналогии с ТК РФ. Между тем, в новой редакции Трудового Кодекса РФ законодатель отказался от подобного понимания перевода и разграничил собственно перевод и иные изменения условий трудового договора.
Безусловно, заслуживает внимания замечание Л.А. Чикановой, что если рассматривать изменение других (помимо должности) существенных условий служебного контракта, требующее согласия гражданского служащего, как нечто иное, отличное от перевода, то «тогда это «иное» должно быть определенным образом сформулировано, облечено в соответствующую «правовую категорию» и закреплено в Законе».
Действительно, если законодатель выделяет перевод в качестве особого вида изменения условий служебного контракта, то следует определить специфику его правового регулирования.
Одним из существенных элементов данной специфики является закрепленное Законом правило о замещении должности гражданской службы на основе конкурса. Как отмечается в специальной литературе, «основной и принципиальной новеллой Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части способов формирования кадрового состава гражданской службы является распространение конкурсной процедуры в том числе и на переводы в порядке должностного роста»
Все изменения служебного контракта можно подразделить на две группы: а) переводы и б) иные изменения условий служебного контракта. При этом перевод, как правило, предполагает изменение должностных обязанностей и опосредуется процедурой конкурсного отбора. Исключением здесь является перевод в другую местность вместе с государственным органом, который связан не с изменением должности, а с изменением территориального расположения государственного органа.
В полном смысле обязательным для гражданского служащего является только временный перевод на иную должность, предусмотренный статьей 30 Закона, согласно которой в случае служебной необходимости представитель нанимателя имеет право переводить гражданского служащего на срок до одного месяца на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы в том же государственном органе. Если гражданский служащий не выйдет на службу после такого перевода, то он может быть уволен за прогул.
Переводы, которые назвают «квазиобязательными» включают в себя:
перевод гражданского служащего на ранее замещаемую должность гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания (ст. 27);
перевод гражданского служащего на иную должность по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением (ч. 2 и 3 ст. 28);
перевод гражданского служащего на иную должность в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также в связи с изменением его структуры (ст. 31);
перевод на иную должность в связи с восстановлением на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда (ч. 1 ст. 39);
перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы по результатам аттестации (ч. 17 ст. 48).
По смыслу ст. 22 Закона о государственной гражданской службе замещение любой должности государственной гражданской службы как впервые, так и лицом уже состоящим на гражданской службе, осуществляется исключительно по результатам конкурса. В Положении о конкурсе, утвержденном Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. также предусмотрено, что конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы обеспечивает конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а также право государственных гражданских служащих на должностной рост на конкурсной основе.
Продолжительность испытания составляет от трех до шести месяцев и не может быть увеличена ни в одностороннем порядке, ни по соглашению сторон. В то же время в срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности стажера и другие периоды, когда он фактически отсутствовал на службе. Такими периодами могут быть: время нахождения в медицинском учреждении на обследовании; нахождение стажера в отпуске независимо от вида этого отпуска; время выполнения государственных или общественных обязанностей.
В период испытания стажер наряду с выполнением основных обязанностей и поручений по должности проходит индивидуальное обучение по месту службы под руководством непосредственного начальника и наставника, назначаемого приказом из числа опытных сотрудников.
Вопросы организации наставничества в органах внутренних дел регулируются приказом МВД России от 24 декабря 2008 г. №1139 «Об утверждении Положения об организации наставничества в органах внутренних дел Российской Федерации».
На время испытания на стажера распространяются действие законодательства Российской Федерации о труде, а также некоторые нормы о социальной защите сотрудников органов внутренних дел. В частности, стажер подлежит обязательному государственному личному страхованию, а также ему возмещается ущерб, причиненный его имуществу. Срок испытания засчитывается в стаж службы в полиции.
Для сотрудников полиции устанавливается нормальная продолжительность служебного времени не более 40 часов в неделю. Но продолжительность ежедневного служебного времени Законом о полиции не установлена. Она зависит от того, какая (пятидневная или шестидневная) рабочая неделя установлена в том или ином органе, учреждении или подразделении полиции. Равным образом в компетенцию руководства органа внутренних дел входит определение времени начала и окончания ежедневной службы. Все эти вопросы должны быть урегулированы в правилах внутреннего распорядка.
С учетом специфики решаемых полицией задач сотрудники полиции могут привлекаться к выполнению служебных обязанностей за пределами нормальной продолжительности служебного времени, а также в ночное время, в выходные и нерабочие праздничные дни. Порядок привлечения сотрудников полиции к выполнению служебных обязанностей за пределами нормальной продолжительности служебного времени определяется МВД России. О службе сверх установленного времени издается письменный приказ начальника органа внутренних дел, в котором указываются причины, вызвавшие ее необходимость, сотрудники, привлекаемые к такой деятельности, а также ее продолжительность.
За выполнение служебных обязанностей сверх установленной продолжительности еженедельного служебного времени, а также в ночное время, в выходные и нерабочие праздничные дни сотруднику полиции предоставляются дни отдыха соответствующей продолжительности в другие дни недели либо, если предоставление такого отдыха невозможно, дополнительные дни отдыха могут быть присоединены к его ежегодному отпуску.
По просьбе сотрудника полиции вместо предоставления дополнительных дней отдыха ему может быть выплачена денежная компенсация в порядке, определенном Положением о денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденным приказом МВД России от 14 декабря 2009 г. №960 (раздел XXIV Положения).
Так, за работу, выполняемую сверх установленной Законом продолжительности служебного времени, в ночное время, в выходные и нерабочие праздничные дни, сотрудникам могут производиться компенсационные выплаты.
В период действия военного или чрезвычайного положения, проведения контртеррористической операции и других чрезвычайных ситуаций МВД России без согласия сотрудника полиции на срок не более шести месяцев в течение календарного года может устанавливать особый порядок регулирования служебного времени, возлагать на сотрудника дополнительные обязанности, командировать его в другую местность, временно переводить его в другое подразделение без изменения характера службы, а также устанавливать иные особые условия и дополнительные ограничения.
В целях укомплектования полиции высококвалифицированными специалистами МВД России осуществляет профессиональную подготовку сотрудников. Порядок организации профессиональной подготовки в системе МВД России определяется Наставлением по организации профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденным приказом МВД России от 29 июня 2009 г. №490.
Профессиональные кадры сотрудников полиции готовят высшие учебные заведения системы МВД России: Московский, Санкт-Петербургский и Краснодарский университеты, Академия управления, Волгоградская, Нижегородская и Омская академии и др.
Закон о полиции особо оговаривает, что курсанты, слушатели, адъюнкты и докторанты, а также руководящий и профессорско-преподавательский состав считаются проходящими службу в полиции, что снимает недоразумения относительно правового статуса личного состава учебных заведений МВД России. Они (исключение составляют курсанты, не достигшие возраста 18 лет), как и другие сотрудники полиции, привлекаются к участию в мероприятиях по обеспечению безопасности граждан и охране общественного порядка и выполнению других обязанностей, возложенных на полицию, что является частью их профессиональной подготовки.
По окончании учебных заведений выпускники получают государственные дипломы о высшем профессиональном образовании и распределяются на службу в органы внутренних дел, где и работают по контракту в соответствии с полученной специальностью.
Закон о полиции предусматривает особый порядок контрактных отношений для лиц, отчисленных из образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России за недисциплинированность и неуспеваемость, и окончивших их, но отказавшихся выполнять условия контракта о прохождении службы в полиции после окончания образовательного учреждения или уволенных со службы в полиции до окончания срока службы, предусмотренного контрактом о прохождении службы в полиции, по собственному желанию, при прекращении гражданства Российской Федерации или приобретении гражданства (подданства) иностранного государства, а также по так называемым отрицательным основаниям (п. 1, 10-13, 15, 16, 21 и 22 ч. 1 ст. 40 Закона о полиции). Размер возмещаемых средств и порядок его исчисления устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В соответствии с Законом о полиции под служебной дисциплиной в полиции понимается обязательное для всех сотрудников полиции соблюдение порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав.
В соответствии со ст. 47 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел» - служебная дисциплина - соблюдение сотрудником органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, контрактом, приказами и распоряжениями руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав.
В целях обеспечения и укрепления служебной дисциплины руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и уполномоченным руководителем к сотруднику органов внутренних дел могут применяться меры поощрения и на него могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные статьями 48 и 50 настоящего Федерального закона.
Служебная дисциплина обеспечивается посредством, в первую очередь, самосознания сотрудников, а также при помощи правовых средств укрепления дисциплины, к которым следует относить поощрения и дисциплинарные взыскания. Они призваны воздействовать на сознание сотрудников полиции с целью возбуждения интереса к совершению определенных действий, влекущих общественное признание и получение морального или материального одобрения. Перечень поощрений и дисциплинарных взысканий установлен в Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел».
В соответствии со ст. 48 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел» За добросовестное выполнение служебных обязанностей, достижение высоких результатов в служебной деятельности, а также за успешное выполнение задач повышенной сложности к сотруднику органов внутренних дел применяются следующие меры поощрения: объявление благодарности; выплата денежной премии; награждение ценным подарком; награждение почетной грамотой федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения; занесение фамилии сотрудника в книгу почета или на доску почета федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения; награждение ведомственными наградами; досрочное присвоение очередного специального звания; присвоение очередного специального звания на одну ступень выше специального звания, предусмотренного по замещаемой должности в органах внутренних дел; награждение огнестрельным или холодным оружием.
В качестве меры поощрения может применяться досрочное снятие ранее наложенного на сотрудника органов внутренних дел дисциплинарного взыскания. В образовательных учреждениях высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел к курсанту, слушателю наряду с мерами поощрения, предусмотренными ч. 1 ст. 48, могут применяться следующие меры поощрения:
предоставление внеочередного увольнения из расположения образовательного учреждения;
установление именной стипендии.
Допускается применение к сотруднику органов внутренних дел одновременно нескольких мер поощрения. За заслуги перед государством сотрудник органов внутренних дел может быть представлен к награждению государственной наградой Российской Федерации, поощрению Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации.
Закон о полиции содержит исчерпывающий перечень оснований (причин) увольнения сотрудников полиции со службы. Таких оснований в сравнении с ранее действовавшим Законом о милиции уже не четырнадцать, а двадцать два - от собственного желания (п. 1 ч. 1 ст. 40) до прекращения гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства (подданства) иностранного государства (п. 22 ч. 1 ст. 40), и они являются общими для всех сотрудников полиции независимо от замещаемых ими должностей и имеющихся специальных званий.
Сотрудник полиции вправе уволиться по собственному желанию в любое время. Для этого он обязан предупредить руководство органа внутренних дел (подразделения) рапортом не позднее, чем за две недели. В данном случае действует правило, предусмотренное статьей 80 Трудового кодекса Российской Федерации. Двухнедельный срок действует и в случае, когда в рапорте не содержится указания на конкретный срок увольнения. Рапорт об увольнении по собственному желанию может быть подан и более чем за две недели, но тогда должна быть указана конкретная дата увольнения. На практике иногда возникают правовые споры в связи с тем, что сотрудник в некоторых случаях наряду с подачей рапорта об увольнении по собственному желанию одновременно просит направить его для прохождения военно-врачебной комиссии (ВВК). Если за двухнедельный срок комиссию пройти не удалось, то увольнение должно состояться. Подобный вопрос не возникает, если сотрудник полиции сначала обращается к руководству органа внутренних дел с просьбой о прохождении ВВК, а затем - об увольнении со службы. В этом случае исчисление двухнедельного срока начинается со дня ознакомления сотрудника с заключением ВВК. Возможен также вариант зачисления сотрудника, увольняемого со службы, в распоряжение органа внутренних дел на срок до двух месяцев. Увольнение сотрудника по собственному желанию производится начальниками, которым предоставлено право увольнения соответствующей категории сотрудников.
В интересах службы при положительной аттестации и отсутствии медицинских противопоказаний сотрудники полиции в персональном порядке с их согласия могут быть оставлены на службе сверх установленного предельного возраста на срок до пяти лет, а в исключительных случаях для лиц среднего, старшего и высшего начальствующего состава срок оставления на службе может быть продлен еще на пять лет. Решение об оставлении сотрудника на службе сверх установленного для него предельного возраста принимается начальником, имеющим право назначения этого сотрудника на должность.
По общему правилу срок службы в полиции, дающий право сотруднику уволиться со службы в полиции на пенсию, составляет 20 лет. Этот срок установлен с учетом повышенных физической и психологической нагрузок, которыми сопровождается служба в полиции. При наличии выслуги срока службы, дающего право на пенсию, по инициативе начальника соответствующего органа внутренних дел (подразделения) могут быть представлены к увольнению только отрицательно аттестованные сотрудники, имевшие в течение последнего года службы хотя бы одно из следующих дисциплинарных взысканий: предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности, снижение в специальном звании, лишение нагрудного знака.
Увольнение сотрудника полиции в связи с окончанием срока службы, предусмотренного контрактом о прохождении службы в полиции, возможно лишь при наличии контракта, который заключен на определенный срок. По общему правилу для граждан, впервые поступающих на службу в полицию, этот срок должен составлять не менее трех лет. Не менее чем на три года заключаются также контракты с гражданами (сотрудниками), назначенными на должности рядового и младшего начальствующего состава. Увольнение со службы в связи с нарушением сотрудником условий контракта о прохождении службы в полиции производится, если установлено, что сотрудником полиции нарушаются условия контракта о прохождении службы. На практике указанное основание означает, что сотрудник полиции существенно или систематически нарушает условия контракта. Допущенные же сотрудником полиции незначительные нарушения условий контракта, в том числе ненадлежащее выполнение им условий контракта, должны влечь дисциплинарную ответственность и не могут признаваться достаточным основанием для его увольнения по основаниям, предусмотренным п. 5 ч. 1 ст. 40 Закона о полиции.
Увольнение сотрудника полиции в случае его нахождения в распоряжении МВД России, его территориального органа или организации, входящей в его систему, при отсутствии возможности перемещения по службе производится по истечении следующих сроков:
при нахождении за штатом (в случае ликвидации или реорганизации органа внутренних дел (подразделения), сокращения численности или штата сотрудников органа внутренних дел (подразделения) - не позднее двух месяцев после выведения сотрудника полиции за штат;
при освобождении от замещаемой должности в связи с перемещением по службе или увольнением со службы - не позднее чем через один месяц после освобождения от должности;
по окончании приостановления службы - не позднее трех месяцев;
при направлении на медицинское обследование или медицинское освидетельствование военно-врачебной комиссией - не позднее двух месяцев после направления;
при неисполнении более четырех месяцев в общей сложности в течение двенадцати месяцев служебных обязанностей в связи с временной нетрудоспособностью (за исключением случаев, если законодательством Российской Федерации предусмотрены более длительные сроки нахождения сотрудника на излечении или на излечении в связи с полученными им при исполнении служебных обязанностей ранением, контузией или увечьем) - не позднее одного года;
при направлении в служебную командировку на срок более одного года, в том числе за границу, и в период по окончании служебной командировки - не позднее трех месяцев после ее окончания;
в связи с восстановлением в должности сотрудника органов внутренних дел, ранее замещавшего эту должность, - не позднее трех месяцев после восстановления в должности сотрудника, ранее замещавшего эту должность;
в период пребывания в неиспользованном отпуске за предыдущие годы службы при увольнении со службы в органах внутренних дел - не позднее шести месяцев;
по окончании срока прикомандирования к органам государственной власти, а также к организациям - не позднее трех месяцев по окончании срока.
Для увольнения сотрудника полиции при организационно-штатных мероприятиях необходимо наличие одного из следующих трех оснований:
) ликвидация органа (подразделения);
) реорганизация органа (подразделения);
) уменьшение штатной численности органа (подразделения).
Увольнение сотрудника полиции, связанное с его здоровьем, может осуществляться по следующим основаниям:
болезнь - на основании заключения военно-врачебной комиссии о негодности к службе в полиции;
состояние здоровья - на основании заключения военно-врачебной комиссии об ограниченной годности к службе в полиции и о невозможности выполнять служебные обязанности в соответствии с замещаемой должностью при отсутствии возможности перемещения по службе.
Увольнение по болезни (на основании заключения военно-врачебной комиссии о негодности к службе в полиции) допустимо в одном из следующих случаев:
) имеет место стойкое снижение трудоспособности, препятствующее надлежащему выполнению сотрудником служебных обязанностей;
) выполнение служебных обязанностей сотрудником при имеющемся заболевании ему противопоказано, поскольку повлечет необратимые последствия для здоровья;
) выполнение сотрудником служебных обязанностей при имеющемся заболевании опасно для членов коллектива, граждан.
Во всех случаях принимается в расчет то обстоятельство, что сотрудник полиции, помимо обязанностей по конкретной должности, должен выполнять и общие («уличные») обязанности сотрудника полиции. Перечень заболеваний, препятствующих службе в полиции, установлен приказом МВД России от 14 июля 2004 г. №440. Невозможность надлежащего выполнения служебных обязанностей по болезни, как и вследствие ограниченного состояния здоровья, должна быть подтверждена медицинским заключением военно-врачебной комиссии.
Несоответствие занимаемой должности - это объективная неспособность сотрудника полиции в силу недостаточной квалификации выполнять должным образом служебные обязанности. Например, сотрудник, имеющий ненадлежащие личные и деловые качества, хронически допускает нарушения сроков проведения соответствующих процессуальных действий, этических норм взаимоотношений с гражданами и т.д. Служебное несоответствие сотрудника должно быть установлено заключением аттестационной комиссии по результатам его аттестации.
Увольнение за грубое либо систематическое нарушение дисциплины является крайней мерой дисциплинарной ответственности сотрудника полиции. В основе приказа об увольнении в этом случае лежат факты виновного неисполнения или ненадлежащего исполнения сотрудником возложенных на него обязанностей, порядка и правил их осуществления.
Закон о полиции перечня грубых нарушений служебной дисциплины не содержит. В соответствии со ст. 49 п. 2. Федерального закона «О службе в органах внутренних дел» грубым нарушением служебной дисциплины сотрудником органов внутренних дел является:
несоблюдение сотрудником ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации;
отсутствие сотрудника по месту службы без уважительных причин более четырех часов подряд в течение установленного служебного времени;
нахождение сотрудника на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения либо отказ сотрудника от медицинского освидетельствования на состояние опьянения;
совершение сотрудником виновного действия (бездействия), повлекшего за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, возникновение угрозы жизни и (или) здоровью людей, создание помех в работе или приостановление деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа, подразделения либо причинение иного существенного вреда гражданам и организациям, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
разглашение сотрудником сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, конфиденциальной информации (служебной тайны), ставших ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
небрежное хранение сотрудником вверенных для служебного пользования оружия и патронов к нему, повлекшее его (их) утрату, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
отказ или уклонение сотрудника от прохождения медицинского освидетельствования (обследования) в случаях, если обязательность его прохождения установлена законодательством Российской Федерации;
неявка сотрудника без уважительной причины на заседание аттестационной комиссии для прохождения аттестации;
умышленное уничтожение или повреждение сотрудником имущества, находящегося в оперативном управлении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, повлекшие причинение существенного ущерба, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
нарушение сотрудником требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда) при условии, что это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, пожар, аварию, катастрофу) либо заведомо создало реальную угрозу наступления таких последствий, если это не влечет за собой уголовную ответственность;
совершение сотрудником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, виновных действий, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя;
принятие сотрудником необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, находящегося в оперативном управлении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба такому имуществу;
непредставление сотрудником сведений (представление заведомо недостоверных или неполных сведений) о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
сокрытие сотрудником фактов обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения;
публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, в том числе в отношении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа, подразделения, если это не входит в служебные обязанности сотрудника.
Известную сложность в правоприменительной практике вызывает увольнение за совершение проступка, порочащего честь сотрудника полиции. Речь в данном случае может идти, например, о волоките, бюрократизме, черствости, бездушии, допускаемых сотрудником полиции при реагировании на заявления и жалобы граждан либо при их рассмотрении, о жестоком, хамском, унижающем человеческое достоинство обращении с гражданами, о недостойном поведении в быту.
Нравственные нормы и правила поведения сотрудников полиции основываются на положениях Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятого Резолюцией №34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденном приказом МВД России от 24 декабря 2008 г. №1138, Присяге сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации.
Сотрудник полиции может быть уволен в связи с осуждением за преступление (после вступления в законную силу приговора суда), а также в связи с прекращением уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон (за исключением уголовных дел частного обвинения), вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием. Не имеет значения, связано ли преступление со службой или нет.
Увольнению в связи с призывом на военную службу или направлением на замещающую ее альтернативную гражданскую службу сотрудники полиции подлежат в случаях, когда они не имеют права (либо утеряли такое право) на отсрочку или освобождение от призыва на военную службу в соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе».
Увольнение за неоднократные нарушения служебной дисциплины может применяться, если сотрудник полиции имеет хотя бы одно неснятое дисциплинарное взыскание. При этом Закон о полиции не связывает принятие решения об увольнении сотрудника полиции по причине систематического нарушения дисциплины с видом предыдущего дисциплинарного взыскания. Но очевидно, что совершенный ранее дисциплинарный проступок должен быть достаточно серьезным. Повторное нарушение служебной дисциплины в этой связи подтверждает нежелание сотрудника изменить свое отношение к службе, сделать выводы из ранее допущенного проступка.
Представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на службу в полицию, а также представление подложных документов или заведомо ложных сведений, подтверждающих соответствие сотрудника полиции требованиям законодательства Российской Федерации в части, касающейся условий замещения соответствующих должностей, в период прохождения службы в полиции, если это не влечет уголовную ответственность, может быть основанием увольнения сотрудника со службы в полиции. Факт представления подложных документов или заведомо ложных сведений должен быть установлен с соблюдением действующих правил проверки документов.
Увольнение в связи с восстановлением в должности сотрудника полиции, ранее замещавшего эту должность (в случае отказа сотрудника полиции, замещающего данную должность, от перемещения по службе), следует считать увольнением сотрудника полиции по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон.
Восстановлению на службе в полиции и на конкретной должности подлежат две категории сотрудников:
а) незаконно уволенные из органов внутренних дел;
б) необоснованно перемещенные по службе.
Курсанты и слушатели образовательных учреждений высшего профессионального образования, считающиеся в силу ч. 3 ст. 38 Закона о полиции проходящими службу в полиции, могут быть уволены со службы при отчислении их из образовательного учреждения высшего профессионального образования системы МВД России. Перевод сотрудника полиции на государственную службу иного вида является основанием для его увольнения со службы в полиции. Для перевода сотрудника полиции на государственную службу иного вида его собственного желания или согласия недостаточно. Необходимо также согласие уполномоченного руководителя органа внутренних дел и представителя нанимателя другого государственного органа, в которой предусмотрен иной вид государственной службы.
На практике основанием для увольнения по п. 19 ч. 1 ст. 40 Закона о полиции служит письмо-просьба государственного органа, где предусмотрен иной вид государственной службы за подписью его руководителя.
Увольнение сотрудника полиции, ранее приостановившего службу в полиции в связи с избранием (назначением) в законодательный (представительный) или исполнительный орган государственной власти либо в орган местного самоуправления, осуществляется, если в течение одного месяца (не считая периодов временной нетрудоспособности) после окончания срока осуществления полномочий, предусмотренных ч. 1 ст. 41 Закона о полиции, сотрудник не уведомит об этом МВД России.
Отказ сотрудника полиции от выполнения служебных обязанностей в период действия военного положения или чрезвычайного положения, в период проведения контртеррористической операции, в условиях вооруженного конфликта, при ликвидации последствий аварий, катастроф природного и техногенного характера и других чрезвычайных ситуаций служит основанием нахождения на службе в полиции при выходе из гражданства Российской Федерации либо приобретении гражданства (подданства) иностранного государства, установленным пунктами 7 и 8 ч. 1 ст. 29 Закона о полиции.
Следует отметить некоторые, на взгляд Ю.Е. Аврутина и С.П. Булавина , погрешности правового регулирования оснований. Так, ч. 2 ст. 40 Закона о полиции закреплено, что сотрудник полиции может быть уволен со службы в полиции за несоблюдение ограничений и запретов, установленных для сотрудников полиции. Между тем в соответствии со ст. 49 п. 2. Федерального закона «О службе в органах внутренних дел» несоблюдение ограничений и запретов, установленных для сотрудников полиции, является грубым нарушением служебной дисциплины, что выступает самостоятельным основанием увольнения сотрудника полиции со службы в полиции.
Закон предоставляет сотруднику полиции право выбора основания увольнения со службы в полиции, за исключением случаев, когда увольнение производится по основаниям, предусмотренным пунктами 5, 8, 10-22 части 1 статьи 40 Закона о полиции. Возникает вопрос, как на практике будет осуществляться увольнение сотрудника полиции по пункту 1 части 1 статьи 40 (по собственному желанию), если сотрудник достиг предельного возраста пребывания на службе в полиции, либо выслужил срок службы, дающий право на получение пенсии, либо закончил срок службы, предусмотренный контрактом о прохождении службы в полиции, и т.д.
По мнению Ю.Е. Аврутина и С.П. Булавина, сотрудник полиции не может быть уволен со службы в полиции по собственному желанию, если он имеет право на пенсионное обеспечение или истек срок службы, предусмотренный контрактом о прохождении службы в полиции.
Увольнение сотрудника полиции со службы оформляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о прохождении службы в органах внутренних дел. Увольнение будет правомерным при наличии следующих трех условий:
) примененное в конкретном случае основание увольнения является реальным;
) соблюден установленный порядок увольнения;
) увольнение оформлено соответствующим юридическим актом (приказом).
Закон о полиции (ст. 41) устанавливает гарантии сотрудникам полиции, избранным (назначенным) в законодательные (представительные) или исполнительные органы государственной власти либо органы местного самоуправления. Они направлены на реализацию сотрудником полиции избирательного права, закрепленного ст. 32 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Но поскольку в связи с избранием в органы государственной власти или органы местного самоуправления у сотрудников полиции появляются новые права и обязанности, которые, как правило, требуют их реализации на постоянной и оплачиваемой основе, вступает в силу принцип запрета на совмещение должностей.
При избрании (назначении) на указанные должности сотрудник полиции должен либо приостановить службу, либо уволиться со службы в полиции. Установление такой обязанности связано с ограничениями, обусловленными прохождением службы в полиции и определенными частью 2 статьи 29 Закона о полиции, из которой следует, что сотрудник полиции не может находиться на службе в полиции в случае избрания или назначения на государственную должность либо на должность в органе местного самоуправления.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что применительно к институту приостановления службы в полиции формулировку «на период осуществления указанных полномочий» необходимо рассматривать в широком смысле. Этот срок не может составлять ровно четыре или пять лет, так как согласно Закону о полиции начало приостановления службы связывается не с моментом начала исполнения сотрудником полиции полномочий в качестве депутата или выборного должностного лица, а с моментом избрания его на данную должность. Не следует считать, что в данной части Закон о полиции вступает в противоречие с избирательным законодательством, поскольку в избирательной практике срок выборности какого-либо органа (должностного лица) всегда превышает срок исполнения им полномочий.
По указанной причине законодатель счел необходимым дополнительно гарантировать права сотрудников полиции и взял за основу максимальный из обозначенных сроков. Сотрудники полиции приостанавливают службу в полиции на 15-30 (иногда на 40-50) дней раньше того дня, с которого они начнут исполнять полномочия, связанные с выборной должностью. При этом конкретная дата начала приостановления службы в полиции будет определяться произвольно в период до пяти дней со дня официального извещения соответствующей избирательной комиссией зарегистрированного кандидата, избранного депутатом, выборным должностным лицом.
После чего он обязан в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении его от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей (ст. 70 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Поскольку факт избрания сотрудника полиции можно рассматривать только в контексте предшествующего этому избирательного процесса, начало реализации им пассивного избирательного права следует исчислять с момента регистрации данного лица в качестве кандидата на выборную должность. Уже на этой стадии возникает необходимость в освобождении сотрудника полиции от исполнения обязанностей по службе. К сожалению, Закон о полиции не охватывает данный этап избирательной кампании, и поэтому необходимо обращаться к положениям, закрепленным Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 1997 г. №535 «Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и работников органов прокуратуры Российской Федерации».
С момента избрания (назначения) сотрудника полиции он приобретает иной статус - статус выборного лица и одновременно утрачивает статус сотрудника полиции. Приостановление службы - это временный выход данного лица из-под юрисдикции МВД России со всеми вытекающими последствиями. Лицо, приостановившее службу в полиции, освобождается от исполнения предписаний Закона о полиции, касающихся общих служебных обязанностей, которые сотрудники полиции должны выполнять независимо от занимаемой должности, места нахождения и времени. С момента избрания указанные обязанности теряют для него свой юридический характер и принимают форму морально-нравственных требований. После прекращения полномочий, связанных с избранием (назначением) в законодательные (представительные) или исполнительные органы государственной власти либо органы местного самоуправления, сотрудникам полиции по их желанию предоставляется ранее занимаемая должность, а при ее отсутствии - другая равноценная должность по прежнему либо с их согласия иному месту службы.
2. Юридическая ответственность государственных служащих в органах внутренних дел
2.1 Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел
Начавшиеся в конце прошлого века полномасштабные преобразования в России и последовавшие за ними изменения конституционного и иного законодательства коснулись и вопросов государственной службы Российской Федерации. Одним из главных направлений ее реформирования является повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, что в частности должно подразумевать конкретизацию правового статуса государственного служащего, то есть четкое правовое закрепление обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих.
На эту проблему в своих выступлениях неоднократно указывал Д.А. Медведев: «вопрос повышения ответственности начальников за качество и результаты работы давно назрел. Государственные служащие обязаны соотносить свои действия с установленными правилами поведения на службе. Их невыполнение должно влечь дисциплинарную, а в необходимых случаях и административную, и уголовную ответственность».
Применительно к системе МВД вопросы привлечения к ответственности сотрудников органов внутренних дел на сегодняшний момент являются одними из актуальнейших в государстве, поскольку назрел момент коренных преобразований в Министерстве внутренних дел Российской Федерации.
Д.А. Медведев, выступая 18 февраля 2010 года на расширенном заседании Коллегии МВД России по итогам работы органов внутренних дел в 2009 году, четко определил одно из направлений совершенствования деятельности ведомства - усиление ответственности сотрудников МВД РФ.
Среди видов юридической ответственности дисциплинарная ответственность в органах внутренних дел занимает особое место, так как вероятность применения дисциплинарного взыскания к сотруднику органов внутренних дел заметно выше чем, например, мер административной и уголовной ответственности.
Таким образом, юридическая ответственность в государственном управлении означает, что субъект управления, кому поручено выполнение соответствующих функций, претерпевает неблагоприятные последствия за принятие им противоправных решений, ненадлежащее осуществление возложенных на него задач и функций. Функции государственного управления осуществляют непосредственно государственные служащие.
Вместе с тем анализ законодательства и иных нормативных правовых актов, устанавливающих деятельность органов исполнительной власти, показал, что современный механизм юридической ответственности государственных служащих определен в них с разной степенью детализации и не всегда единообразно решены некоторые вопросы ответственности указанных субъектов в сфере государственного управления. Если говорить о должностных лицах, то они во многих случаях вообще не привлекаются к ответственности, несмотря на то, что правонарушение имело место, однако руководитель ограничился в отношении виновного лица лишь устным замечанием или беседой. Такая ситуация вполне возможна, и мы не призываем за каждое незначительное правонарушение привлекать к ответственности. Тем не менее, когда нарушения законодательства и иных нормативных правовых актов со стороны конкретного должностного лица носят регулярный характер либо их последствия весьма значительны, привлечение к ответственности должно быть обязательным.
К сожалению, в настоящее время в законодательстве о государственной службе нет определения понятия «должностное лицо». Соответствующая норма-дефиниция дана лишь в примечаниях к ст. 285 УК РФ и к ст. 2.4 КоАП РФ, хотя именно должностные лица являются специфической и очень важной категорией государственных служащих. Это понятие теснейшим образом связано с применением мер юридической ответственности.
Проблема законности в государственном управлении в большей степени связана с укреплением служебной дисциплины на государственной гражданской службе.
Понятие «служебная дисциплина» целесообразно наполнить самостоятельным содержанием, отличающем это явление от трудовой дисциплины для работника по трудовому договору.
На основе анализа существенных признаков гражданской службы, правового статуса гражданского служащего сформулировано определение служебной дисциплины на государственной гражданской службе, под которой понимается надлежащее исполнение гражданским служащим своих должностных обязанностей по обеспечению исполнения полномочий государственных органов в соответствии со служебным распорядком государственного органа, должностным регламентом, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа, а также обязательное соблюдение, как в рабочее, так и во внерабочее время, установленных запретов и ограничений, требований к служебному поведению.
Дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих нужно рассматривать как сложное административно-правовое образование, характеризующееся несколькими признаками и включающими ряд компонентов.
Во-первых, основанную на нормах административного права и вытекающую из факта совершения дисциплинарного (должностного) проступка обязанность гражданского служащего дать отчет о совершенном дисциплинарном проступке.
Во-вторых, выраженную в приказе государственного органа отрицательную оценку совершенного дисциплинарного проступка и порицание гражданского служащего, совершившего этот проступок.
В-третьих, назначенное гражданскому служащему дисциплинарное взыскание.
Дисциплинарная ответственность сотрудника органов внутренних дел - это вид юридической ответственности, которая заключается в обязанности сотрудника органов внутренних дел, совершившего нарушение установленного законодательством и ведомственными нормативными правовыми актами порядка и правил поведения, как в служебное, так и во внеслужебное время, в отношении которого установлена его вина, претерпевать неблагоприятные последствия, возлагаемые на него непосредственным или прямым начальником с целью оказания воспитательного и превентивного воздействия.
Основы дисциплинарной ответственности гражданского служащего определяются ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В ней указывается, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (т.е. совершение дисциплинарного проступка), представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы на основании, установленном п. 2, подп. «а» «г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 данного Федерального закона. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.
Определение дисциплинарного проступка, которое дано в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в ряде случаев не применимо к тем правоотношениям, которые возникают в сфере дисциплинарной ответственности. Из дефиниции, обозначенной в законе, следует, что для наступления дисциплинарной ответственности государственных служащих необходима совокупность таких элементов как вина, действие или бездействие, а также нарушение должностных обязанностей. Следовательно, государственный служащий не должен привлекаться к дисциплинарной ответственности за несовершение действий, не входящих в круг его должностных обязанностей, и тем более за поступки, находящиеся за пределами служебных отношений. Такое понимание дисциплинарного проступка гражданского служащего слишком узко.
Наиболее дискуссионным вопросом является проблема поведения государственного служащего вне служебного времени: где начинается частная жизнь государственного служащего, охраняемая конституцией, и где границы служебных отношений; являются ли проступки, совершенные государственным служащим после окончания рабочего времени, дисциплинарным проступком.
Под дисциплинарным проступком государственного гражданского служащего предложено понимать неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, запретов и отдельных ограничений, а также требований к служебному поведению как во время службы, так и вне ее.
Действующее в сфере государственно-служебных отношений законодательство не содержит упоминание о юридическом составе дисциплинарного проступка. Под составом проступка предлагается понимать совокупность установленных законом элементов, характеризующих деяние как дисциплинарный проступок. Объект посягательства, объективная сторона, субъект и субъективная сторона образуют состав дисциплинарного проступка.
Для сотрудников органов внутренних дел указанная дефиниция, к сожалению, отсутствует. Сущность дисциплинарного проступка в работе раскрывается путем рассмотрения его состава. Анализируются элементы состава проступка: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона. Дисциплинарный проступок в органах внутренних дел представляет собой виновное деяние (действие или бездействие), совершенное сотрудником, нарушающее установленный порядок поведения на службе и вне ее, за которое может быть наложено одно из предусмотренных дисциплинарных взысканий.
Общим объектом нарушения правовых требований служебной дисциплины гражданских служащих являются общественные отношения, складывающиеся в процессе государственной гражданской службы и регулируемые нормами административного права. В качестве непосредственных объектов дисциплинарных проступков государственных гражданских служащих выступают отдельные элементы таких отношений: нарушение служебного распорядка, должностного регламента, права и обязанности сторон служебного контракта, интересы работодателя - государственного органа и т.п.
Объективная сторона дисциплинарного проступка государственного гражданского служащего - это деяние, посягающее на служебную дисциплину. При совершении гражданским служащим дисциплинарного проступка речь в первую очередь идет о нарушении служебной дисциплины, о невыполнении обязанностей, прямо установленных в федеральном законе и предусмотренных административным законодательством. Поэтому дисциплинарный проступок государственного гражданского служащего - это противоправное деяние, выражающееся в форме действия, либо бездействия. Представляется необходимым в содержание объективной стороны также включить выполнение незаконного распоряжения руководителя, а также совершение проступков, порочащих честь служащего. На основании анализа указанных элементов состава дисциплинарного проступка рекомендовано откорректировать и уточнить его нормативное понятие.
Правовые нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность сотрудников органов внутренних дел, не содержат четкого перечня принципов дисциплинарной ответственности. Принципы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел находят свое отражение в нормативных правовых актах преимущественно в «скрытом виде», при котором их обнаружение возможно только путем анализа законодательства, регламентирующего то или иное правовое явление. Такое «скрытое» закрепление правовых принципов создает определенные сложности для правоприменителя.
Система принципов, определяющих основы процессуальной деятельности привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности, нуждается в нормативном закреплении и должна включать в себя два блока:
а) общеправовые принципы юридической ответственности: законность, справедливость, неотвратимость, целесообразность и своевременность;
б) принципы, обусловленные спецификой дисциплинарной ответственности: принцип виновной ответственности и принцип недопустимости удвоения ответственности.
В отношении определения и количества стадий производства по делам о привлечении к дисциплинарной ответственности среди ученых имеются различные подходы.
По мнению В.С. Бялт, дисциплинарное производство в органах внутренних дел представляет собой нормативно урегулированную деятельность полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению дел о дисциплинарных проступках, заключающуюся в совокупности процессуальных действий по применению к подчиненным по службе мер дисциплинарной ответственности. Производство по привлечению сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности включает следующие стадии: возбуждение дисциплинарного производства, рассмотрение дисциплинарного дела, принятие решения, исполнение принятого решения и пересмотр решения о дисциплинарном взыскании (факультативная стадия).
Содержание стадии возбуждения дисциплинарного производства заключается в том, что наделенные дисциплинарной властью должностные лица по факту выявленного или предполагаемого проступка возбуждают вопрос об ответственности виновного либо об установлении такового и его наказании. Дисциплинарное производство может быть возбуждено как самим субъектом дисциплинарной власти лично, так и его распоряжением о проведении служебной проверки или направлением представления вышестоящему должностному лицу.
Сущность стадии рассмотрения дисциплинарного дела заключается в разрешении индивидуального дела о нарушении служебной дисциплины. Назначение данной стадии состоит в решении главной задачи дисциплинарного производства - объективном рассмотрении дела и установлении вины привлекаемого к ответственности в совершении дисциплинарного проступка.
По результатам рассмотрения дисциплинарного дела субъект дисциплинарной власти принимает одно из следующих решений:
а) не привлекать лицо к дисциплинарной ответственности, ограничившись мерами убеждения (напоминанием о необходимости добросовестного исполнения служебных обязанностей), в связи с отсутствием события или состава проступка, истечением сроков давности, установлением факта уже состоявшегося дисциплинарного или общественного воздействия за тот же проступок, либо при наличии других исключающих производство обстоятельств;
б) привлечь лицо к дисциплинарной ответственности, используя свою власть или ходатайство об этом перед вышестоящим начальником.
Содержание стадии исполнения принятого решения включает в себя: доведение до сведения лица, совершившего дисциплинарный проступок, избранной меры дисциплинарного взыскания и обеспечение ее исполнения; учет наложенного взыскания; снятие взыскания.
Пересмотр решения о дисциплинарном взыскании возможен в случае обжалования самим сотрудником наложенного на него взыскания или в результате проведения контрольно-надзорных мероприятий и имеет своим назначением проверку законности и обоснованности наложенного взыскания на сотрудника, подвергнутого наказанию, в целях обеспечения его прав и законных интересов.
В нормативных правовых актах о дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, в отличие от законодательства об уголовной и административной ответственности, отсутствуют нормы, устанавливающие обстоятельства, исключающие производство по делу о нарушении служебной дисциплины, а также обстоятельства, смягчающие и отягчающие дисциплинарную ответственность.
В.С. Бялт приводит следующий перечень указанных обстоятельств. Обстоятельствами, исключающими дисциплинарное производство, являются:
отсутствие события дисциплинарного проступка;
отсутствия состава дисциплинарного проступка;
истечение установленных сроков давности привлечения к дисциплинарной ответственности;
привлечение лица за совершенное правонарушение к уголовной или административной ответственности;
увольнение лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, из органов внутренних дел;
смерть лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности.
Обстоятельствами, смягчающими дисциплинарную ответственность, признаются:
раскаяние лица, совершившего дисциплинарный проступок;
добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда.
В качестве обстоятельств, смягчающих дисциплинарную ответственность, могут быть признаны и другие.
Обстоятельствами, отягчающими дисциплинарную ответственность, признаются:
продолжение сотрудником поведения, нарушающего служебную дисциплину, несмотря на предупреждение начальника о недопустимости таких действий (бездействий);
повторное совершение дисциплинарного проступка сотрудником, имеющим неснятое дисциплинарное взыскание;
групповое нарушение служебной дисциплины;
совершение, дисциплинарного проступка, ставшего достоянием общественности, подрывающего авторитет всей службы.
Указанный перечень обстоятельств является исчерпывающим.
.2 Материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел
Одним из видов юридической ответственности, применяющихся в системе государственной службы, является материальная ответственность, которая с учетом данного вида профессиональной деятельности обладает определенными особенностями.
Вопросы материальной ответственности государственных и иных публичных служащих закреплены, как правило, в разрозненных нормативных правовых актах, урегулированы довольно поверхностно и в целом ряде случаев заимствуют положения трудового законодательства. В российской правовой науке эти проблемы исследовались лишь фрагментарно и, нуждаются в дальнейшем комплексном исследовании, системной разработке. Так, на сегодня отсутствует правовая дефиниция, раскрывающая понятие «материальная ответственность», а в законодательстве о государственной гражданской и некоторых видах правоохранительной службы практически не содержится норм прямого действия, устанавливающих механизм такой ответственности.
Материальную ответственность в сфере государственной службы нередко отождествляют либо с гражданско-правовой ответственностью, либо ее связывают с действием норм трудового права, либо в решении этой проблемы предлагают руководствоваться только законодательством о госслужбе, а также научными положениями и практическими рекомендациями служебного права, о существовании которого как отрасли российской правовой системы продолжаются научные дискуссии.
Анализ литературных источников позволяет обобщить особенности, присущие материальной ответственности государственных и иных публичных служащих. К их числу можно отнести следующие виды ответственности.
. Материальная ответственность в сфере государственной службы носит правовосстановительный характер, в отличие от дисциплинарной, административной или уголовной, которые имеют наказательное (карательное) значение.
. Материальная ответственность в системе государственной службы наступает на основе действия правовых норм ряда отраслей российского права: административного, трудового, гражданского - и областей законодательства о государственной службе, специальных нормативных правовых актов.
. Обязанность государственного служащего возместить причиненный материальный ущерб существует только в отношении государственного органа. Если вред причинен третьим лицам, то он возмещается в административном порядке (ст. 4.7 КоАП РФ) или в порядке гражданского судопроизводства (ст. 1069 ГК РФ)
. Материальная ответственность государственных служащих является самостоятельным видом юридической ответственности и может применяться наряду с другими ее видами (дисциплинарной, административной, др.)
. Материальная ответственность наступает при наличии прямого действительного ущерба; непосредственной причинной связи между противоправными действиями и наступившими вредными последствиями (ущербом); вины правонарушителя в причинении ущерба; если противоправные действия (бездействие) допущены им при исполнении должностных (служебных) обязанностей.
. Материальная ответственность государства за вред, причиненный государственным служащим, не исключает материальной ответственности работников госаппарата в порядке регресса, т.е. в виде возмещения (полного или частичного) госоргану или соответствующей казне денежных средств по их требованию, выплаченных пострадавшему лицу.
Все, что касается материальной ответственности государственных служащих и государственных органов перед гражданами, иными физическими и юридическими лицами, то здесь существо проблемы просматривается в плоскости гражданского права и свое практическое решение находит либо в досудебном порядке на основе добровольного возмещения причиненного вреда, либо в порядке гражданского судопроизводства на основе материальных и процессуальных норм этих отраслей российского права.
Таким образом, можно утверждать, что материальная ответственность в сфере госслужбы имеет двойственную правовую природу, позволяющую разделить ее на два направления, одно из которых обращено вовнутрь данной системы, а другое - вовне. С определенной долей условности их можно охарактеризовать как внутреннюю и внешнюю ее разновидности.
К условиям наступления такой ответственности относятся:
) наличие самого ущерба, причиненного одной из сторон правоотношений;
) противоправность поведения (действия или бездействия) субъекта правоотношений;
) причинная связь между деянием и вредным результатом;
) вина стороны, причинившей ущерб.
Ущерб может выражаться в утрате или уменьшении стоимости государственного имущества, необходимости произвести дополнительные расходы, в неполученных доходах и наступлении иных неблагоприятных последствий.
Помимо материального вреда по нормам трудового законодательства может возмещаться и моральный вред, в частности если он причинен работнику неправомерными действиями работодателя.
Законодательство о государственной службе пока не решает этого вопроса, ограничиваясь бланкетной формой изложения, например, в Законе о государственной гражданской службе РФ.
При всей важности решения общих вопросов материальной ответственности необходимо учитывать ее особенности в сферах гражданской, военной и правоохранительной служб. Практика законотворчества учитывает такие особенности в специальных нормативных правовых актах, устанавливающих материальную ответственность государственных служащих соответствующих государственных органов либо принадлежащих к одному из видов государственной службы. Так, материальная ответственность военнослужащих урегулирована в настоящее время специальным Федеральным законом «О материальной ответственности военнослужащих». В соответствии с данным Законом, материальная ответственность военнослужащих подразделяется на ограниченную (как правило, при неосторожной форме вины) и полную (в случае умышленного причинения вреда и по другим основаниям, предусмотренным Законом). Другая особенность данной ответственности связана со специальным субъектом - военнослужащим, проходящим военную службу по призыву или по контракту в Вооруженных Силах РФ. Она распространяет свое действие также на иных лиц, подпадающих под действие законодательства о военной службе (например, сотрудников спецслужб, военизированных формирований, др.).
Недостаток Закона, кроме того, видится нам и в том, что он устанавливает ответственность лишь одной из сторон служебных отношений - военнослужащего, но ведь и ему незаконными действиями может быть причинен имущественный ущерб. В реальной жизни складываются ситуации необоснованного риска или угрозы жизни, повлекшие ничем не оправданное причинение существенного вреда здоровью вследствие неправомерного приказа, безответственности военачальников или элементарной ошибки, следствием которой и является возникший вред. История, в том числе современных боевых действий, знает немало случаев, когда под огнем собственных средств оказываются свои же бойцы. Закон в таких ситуациях умалчивает о материальных последствиях для пострадавшей стороны. Очевидно, что в процессе усовершенствования законодательства в сфере военной службы, равно как и другой, иной такая диспропорция должна быть устранена.
На сегодняшний день материальная ответственность сотрудников правоохранительной службы регламентируется разрозненными нормативными правовыми актами, принимавшимися в различное время. С позиций современности эти документы оцениваются как крайне несовершенные, фрагментарно излагающие лишь некоторые вопросы ответственности работников этих ведомств и не содержащие единого порядка материальной ответственности. Чаще всего в них изложены положения об ответственности служащего перед государственным органом и возмещении ущерба сотруднику в случае его незаконного или необоснованного перемещения по службе, понижении в должности или специальном звании, либо незаконном увольнении такого сотрудника должностными лицами, наделенными соответствующими правами
2.3 Административная ответственность сотрудников органов внутренних дел
Административная ответственность сотрудников органов внутренних дел, имеющих специальные звания, регламентирована ст. 2.5 КоАП РФ.
Так, с целью обеспечения единообразного и правильного применения закона, а также для совершенствования правоприменительной практики после введения в действие с 1 июля 2002 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) были приняты необходимые конкретизирующие документы подзаконного характера. Кроме того, государственные органы, наделенные административно-юрисдикционными полномочиями, издали ведомственные документы (приказы): о должностных лицах, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание, устанавливающие образцы процессуальных документов, определяющие порядок исполнения некоторых видов административных наказаний и применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Под административной ответственностью на государственной службе А.Ф. Ноздрачев понимает применение к государственным служащим, являющимся должностными лицами и не являющимся таковыми, административных санкций за нарушения ими своих должностных обязанностей, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях в качестве административных проступков.
В теории административного права важнейшими признаками административного правонарушения признаются: противоправность, виновность и наказуемость. Все эти признаки прочно вошли в действующее законодательство и в равной мере характеризуют противозаконные деяния, совершенные в сферах как государственной службы. Кроме того, современные исследователи акцентируют внимание и на других особенностях административной ответственности в сфере государственной службы. Так, В.А. Козбаненко, рассматривая фактическое основание административной ответственности государственных служащих, высказывает предположение, что совершенное ими противоправное деяние может одновременно расцениваться и как административный, и как дисциплинарный проступок. Кроме того, данный ученый утверждает, что помимо административного и дисциплинарно-административного правонарушений основанием административной ответственности может явиться в некоторых случаях и уголовно наказуемое деяние - преступление. Подобное утверждение, является спорным. Декриминализация деяния, утратившего общественную опасность, именно по данному критерию служит основанием для перевода его из разряда преступлений в категорию административных правонарушений. Ситуация, изначально классифицированная как преступление, в силу достаточно веских оснований расценивается уже как административное правонарушение - деяние, наносящие вред обществу или личности и, следовательно, допускающая более мягкое наказание. Однако само деяние сохраняет другие важнейшие признаки правонарушения (противоправности, виновности и наказуемости) и нуждается в государственном реагировании на него, но уже не столь остром.
Между тем проблема административной ответственности государственного органа как юридического лица нуждается в научном анализе и чрезвычайно важна, прежде всего, в практическом плане.
Если исходить из того положения, что одним из важнейших принципов правового государства является принцип взаимной ответственности личности и государства, то государство, его органы и должностные лица обязаны в равной мере быть ответственными перед гражданином за свои противоправные действия (решения). Не следует, на наш взгляд, подменять административную ответственность конституционно-правовой ответственностью, обладающей совершенно иной правовой природой и преследующей чаще всего цели политические или публичного порицания, но не наказательные.
К сожалению, пока нет прямого ответа и на вопрос о нормативном основании административной ответственности государственных органов как юридических лиц. Эта проблема уже вызвала к жизни научную дискуссию.
В данном издании авторы полемизируют о возможности применения к государственным служащим такого вида административного наказания, как дисквалификация. Следуя этой логике, к государственному органу возможно применение и нового вида административного наказания - административное приостановление деятельности. Не отвергая теоретической постановки такого вопроса, заметим лишь, что работа государственного органа не должна быть парализована из-за безответственности конкретных должностных лиц, следовательно, и отвечать за содеянное должен не государственный орган в целом (что равносильно коллективному наказанию), а лишь виновные в этом лица. Кроме того, работа госоргана не создает непосредственно угрозы жизни или здоровью граждан, что является одним из условий применения наказания в виде административного приостановления деятельности.
Современные авторы акцентируют также внимание на условиях административной ответственности государственных служащих. Так, Ю.Н. Старилов выделяет следующие условия, при которых должностные лица, состоящие на государственной службе, подлежат административной ответственности:
) совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных административных правил или правил поведения;
) издание приказов (распоряжений) и указаний, которые нарушают положения установленных общеобязательных правил, т.е. не соответствуют им;
) невыполнение присущих им обязанностей по осуществлению контроля за исполнением подчиненными лицами установленных в нормативных актах общеобязательных правил поведения или административных процедур;
) соблюдение установленных правил входит в круг должностных обязанностей и фиксируется в соответствующих должностных инструкциях.
В качестве оснований для привлечения к административной ответственности государственных служащих, как справедливо отмечается в публикациях, могут выступать специальные составы административных правонарушений, а также нарушения санитарно-эпидемиологического, природоохранного, таможенного, земельного, налогового и иного законодательства, за которые Особенной частью КоАП РФ установлена административная ответственность в виде следующих административных наказаний: предупреждения; административного штрафа; дисквалификации.
В нормативном основании административной ответственности велико значение подзаконных нормативных правовых актов, которые содержат как руководящие указания правоприменительным органам, так и научные комментарии к правовым нормам, рекомендации по их правильному пониманию и применению, а также образцы процессуальных и иных документов. Использование в практической деятельности существующего вспомогательного материала позволяет наиболее квалифицированно и эффективно применять закон.
Дискуссионным является также вопрос о том, следует ли считать административными наказаниями приостановление действия или аннулирование лицензии, введение внешнего управления в условиях санации или применения процедуры банкротства. С формально-юридической точки зрения они таковыми не являются, так как закон не называет их административными наказаниями. Но по степени эффективности воздействия лишение лицензии превосходит, например, штрафные санкции, размеры которых в ряде случаев скорее символичны, чем материально обременительны для правонарушителя.
В условиях сложившейся правовой неопределенности лицо, полномочное применять административные наказания, решает эти вопросы по своему усмотрению, если закон предоставляет чиновнику такую возможность. Поскольку с позиций права не определено, какие наказания могут применяться в такой специфической области правоотношений, как государственная служба, то обоснованным является предположение о том, что в системе государственной службы может быть применено любое из названных в КоАП РФ наказаний. Научная дискуссия вокруг этой проблемы возникла, очевидно, не по мотивам законности, а по причине целесообразности применения того или иного вида наказания к государственному служащему или иному лицу, совершившему административное правонарушение в сфере государственно-служебной деятельности. Однако следует иметь в виду, что правоприменитель (в роли которого чаще всего выступают полномочные работники госаппарата) прежде всего, должен руководствоваться законом, он связан требованиями санкции соответствующей статьи и обязан соблюдать административные процедуры.
Реформирование законодательства об административной ответственности предполагало разработку Административно-процессуального кодекса РФ, однако этому проекту, утвержденному, кстати, актом Президента страны, не суждено было осуществиться, хотя научная общественность уделила этой проблеме достаточно большое внимание, интерес к ней до сих пор не пропал. В действующем законодательстве процессуальные нормы сконцентрированы в разделе IV КоАП РФ, который называется «Производство по делам об административных правонарушениях». Появились и специальные работы, исследующие актуальные вопросы производства по делам об административных правонарушениях и содержащие практические рекомендации на этот счет.
Недостатки правового регулирования административной ответственности в сфере государственной службы, ее низкая эффективность побуждают пересматривать сложившуюся правоприменительную практику в сторону более интенсивного применения закона и назначения наказаний, максимально возможных в пределах санкции правовой нормы, а также искать новые средства борьбы с превышением служебных полномочий, пренебрежением правами граждан и многими другими негативными явлениями в сфере государственной службы.
.4 Уголовная ответственность сотрудников органов внутренних дел
За совершение преступлений государственные служащие, независимо от их должностного положения, несут уголовную ответственность наравне с другими гражданами Российской Федерации. Основанием уголовной ответственности в этом случае является деяние, именуемое преступлением. По уголовному закону преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное под угрозой наказания. Субъектом ответственности здесь выступает физическое вменяемое лицо, достигшее установленного законом возраста .
Так, А.Ф. Ноздрачев пишет, что уголовные преступления государственных служащих - это все деяния, состоящие в злоупотреблении властью с целью получения денег, выгод и иных преимуществ или с целью оказания давления.
В других публикациях рассматриваются иные особенности уголовной ответственности государственных служащих. Например, акцентируется внимание на том, что российские чиновники несут уголовную ответственность либо в связи с исполнением своих должностных обязанностей (по специальным составам преступлений), либо за деяния, не связанные с их служебной деятельностью, как любое лицо, не обладающее специальным статусом.
Уголовный кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 января 1997 г., принципиально по-новому решил проблему ответственности за злоупотребления по службе, разграничив преступления публичных служащих, посягающих на интересы государственной (муниципальной) службы, и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных негосударственных организациях. В нем сформированы составы ряда преступлений, отсутствовавших в прежнем уголовном законодательстве.
Глава 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» включает в себя статьи, содержащие описание признаков преступлений, предусмотренных ст. ст. 285 - 293 Уголовного кодекса Российской Федерации.
С учетом квалификационных видов в данной главе содержится описание 20 составов служебных преступлений. Из них в соответствии с классификацией, установленной статьей 15 (ч. 1) УК РФ: преступлений небольшой тяжести - 4, средней тяжести - 7, тяжких - 8, особо тяжких - 1. Названную категорию преступлений законодатель преимущественно рассматривает в качестве тяжких.
Уголовный закон не формулирует в главе 30 УК РФ единого понятия преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (должностного преступления), а дает описание каждого конкретного состава. По мнению некоторых исследователей, общим для всей группы преступлений, входящих в названную главу, с известной долей условности можно считать определение злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ).
Анализируемые в данной главе преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления помещены в раздел X «Преступления против государственной власти». То есть, по представлению законодателя, родовым объектом преступлений, составы которых описаны в данном разделе, является государственная власть.
Видовым объектом для преступлений, включенных в главу 30 УК РФ, являются государственная власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления или, иначе говоря, нормальная деятельность публичного аппарата управления в лице государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, органов местного самоуправления, а также аппарата управления в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, правоохранительных структурах по выполнению стоящих перед ними задач.
Как полагает Б.В. Волженкин, название главы 30 УК не полностью отражает объект посягательства преступлений, составы которых в ней изложены. Более правильным, по разделенному с автором мнению, явилось бы следующее название данной главы: «Преступления против интересов публичной службы», как это было сделано в модельном уголовном кодексе для государств - участников СНГ.
Другим отличительным признаком преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления является то, что все они (кроме дачи взятки) совершаются специальными субъектами, то есть лицами, характеризующимися определенными особенностями по сравнению с общим субъектом. Эти преступления совершаются как бы изнутри системы работниками органов публичной власти, наделенными таковой от имени государства и использующими свои возможности в преступных целях. В большинстве составов преступлений, включенных в главу 30 УК, таким специальным субъектом является только должностное лицо (ст. ст. 285 - 287, 289, 290, 293).
В то же время в примечании 4 к статье 285 УК сказано, что в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями, ответственность за такие преступления несут государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не отнесенные к числу должностных лиц. Таких случаев два: присвоение полномочий должностного лица (ст. 288) и служебный подлог (ст. 292).
О масштабах распространенности антиобщественных проявлений в системе государственной службы убедительнее всего свидетельствуют цифры.
По данным Контрольно-методического управления Следственного комитета при МВД России, число преступлений в сфере государственной и муниципальной службы постоянно растет.
Самыми распространенными являются хищения путем присвоения или растраты чужого имущества - 60 процентов от общего числа. В 13 процентах случаев фиксируется злоупотребление служебными полномочиями и их превышение, а каждое десятое преступление квалифицируется как должностной подлог. Получение и дача взяток составляют незначительную часть - 5 и 3,5 процента соответственно.
Решение проблемы оптимизации ответственности государственных служащих попытались найти разработчики проекта Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Они намечали разделить ответственность государственного служащего на два направления:
) за виновное неисполнение должностных (служебных) обязанностей и причиненный вред государственному органу госслужащий должен нести дисциплинарную и материальную ответственность в соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы РФ» и иными федеральными законами;
) за виновные неправомерные действия - административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Таким образом, проблема усовершенствования уголовной ответственности государственных служащих не получила в настоящее время своего окончательного решения. С одной стороны, существует несовершенный и малоэффективный механизм такой ответственности как на уровне правового регулирования этого вопроса, так и на уровне правоприменительной практики. С другой стороны, - невостребованные предложения ученых, практиков, научные разработки и проекты нормативных правовых актов, содержащих соответствующие рекомендации.
В мировой практике также отсутствует единообразное решение данной проблемы и довольно сильны национальные особенности, традиции, принадлежность к соответствующим правовым системам.
Заключение
Определяя статус сотрудника полиции, Закон «О полиции» в целом сохранил военизированный характер полицейской службы, поскольку связал правовое положение сотрудника полиции с присвоением ему специального звания полиции, предусмотренного ст. 26 гл. 6 Закона «О полиции» (далее Закон). Сотрудник полиции реализует свои полномочия, находясь на должности в течение служебного времени, установленного законодательством о государственной службе, распорядком дня органа внутренних дел, должностным регламентом (должностной инструкцией), а также контрактом о прохождении службы в полиции.
Новеллой Закона о полиции является установление территориальной юрисдикции сотрудника полиции (ч. 3 ст. 25). Это означает, что он выполняет свои служебные обязанности по должности и реализует должностные права и обязанности лишь в границах территории, обслуживаемой территориальным органом, где он проходит службу. Служба в полиции предполагает наделение сотрудника специальным званием, которое, в отличие от должности, не является элементом структуры органа внутренних дел, а присваивается персонально.
Сердцевиной правового положения сотрудника полиции являются его права и обязанности. С учетом этого в комментируемом Законе в отличие от весьма кратких положений ст. 18 Закона о милиции содержится развернутая характеристика полномочий полицейского, которые можно подразделить на общие и специальные. Следует заметить, что ст. 27 и 28 Закона о полиции не исчерпывают всего объема общих полномочий сотрудника полиции.
Новеллой правового регулирования службы в органах внутренних дел является закрепление права сотрудника на проведение по его заявлению служебной проверки.
Служба в полиции - это особая разновидность федеральной государственной службы. Наряду с общими признаками, свойственными всей государственной службе, она обладает специфическими чертами, которые характеризуют ее как самостоятельную часть в общей системе государственной службы Российской Федерации.
Предложениями по совершенствованию соответствующих норм действующего российского законодательства будут являться:
. Принятие Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», что позволило бы на его основе принять множество необходимых актов, регламентирующих процедуру поступления на государственную службу в органы внутренних дел РФ.
. Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» особенности доступа к информации о деятельности органов внутренних дел не устанавливаются, поэтому, на уровне МВД России необходимо принять приказ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации», в котором были бы прописаны правила информирования населения об условиях и порядке поступления на государственную службу в органы внутренних дел РФ.
В настоящее время ограничения, связанные с психологическими критериями пригодности кандидатов на службу, не определены законодательно, не прописана процедура выявления и оценки профессионально значимых психологических качеств, организация мероприятий психологического отбора. Необходимо на уровне закона предусмотреть конкретные мероприятия в целях выявления и оценки профессионально значимых психологических качеств в отношении всех граждан, поступающих на службу в органы внутренних дел РФ.
Для повышения качества психофизиологического отбора предлагается дальнейшее совершенствование инструментальных техник и методик. Наиболее эффективные и успешно применяемые процедуры, методы и критерии профессионального психологического отбора должны быть определены не Департаментом кадрового обеспечения МВД России, а нормативно - приказом МВД России «Об утверждении порядка проведения профессионального психофизиологического отбора граждан на службу в органы внутренних дел Российской Федерации».
В целях единообразного подхода, а также дифференциации требований к физической подготовленности кандидатов на службу в органы внутренних дел РФ, учебу в образовательные учреждения МВД России в зависимости от замещаемой в дальнейшем должности, обосновывается необходимость принятия приказа МВД России «Об утверждении Инструкции по изучению кандидатов на государственную службу в органы внутренних дел РФ, учебу в образовательные учреждения МВД России в процессе сдачи испытаний по общей и физической подготовленности».
В настоящее время не существует единого правового акта, регламентирующего проведение с кандидатами на государственную службу психофизиологических исследований с использованием современных технологий (в частности, с использованием полиграфа). Поэтому предлагается принять Федеральный закон «О применении полиграфа».
Аргументируется целесообразность того, что регламентация основных вопросов, связанных с поступлением на государственную службу в органы внутренних дел РФ или учебу в образовательные учреждения МВД России, должна осуществляться индивидуально, посредством заключения контракта о службе в органах внутренних дел РФ. Для этого предлагается дополнить соответствующие законодательные нормы, а также принять отдельную Инструкцию о порядке заключения служебного контракта с лицами, впервые поступающими на государственную службу в органы внутренних дел РФ.
Потребность нормативного закрепления обязанностей субъектов дисциплинарной власти предопределяет необходимость документально фиксировать некоторые моменты дисциплинарного производства.
Так, в частности, при наложении дисциплинарного взыскания на сотрудника органов внутренних дел за пребывание на службе в состоянии опьянения важным моментом является регистрация факта опьянения. При этом субъектам дисциплинарной власти предписано руководствоваться результатами медицинского освидетельствования, а в случае отказа сотрудника от освидетельствования - показаниями не менее двух свидетелей.
Представляется целесообразным в случае отказа сотрудника от медицинского освидетельствования на состояние опьянения или невозможности такового предусмотреть необходимость составления акта, в котором указывались бы признаки, свидетельствующие о состоянии опьянения.
После наложения на сотрудника органов внутренних дел дисциплинарного взыскания субъект дисциплинарной власти должен ознакомить сотрудника под расписку с приказом о применении в отношении его дисциплинарного взыскания. Согласно сложившейся судебной практике, наличие подписи работника на приказе о применении дисциплинарного взыскания является безусловным доказательством того, что работник с применяемыми к нему мерами ознакомлен. Однако срок, в течение которого сотруднику должно быть сообщено о взыскании, действующими нормативными правовыми актами органов внутренних дел не установлен, из чего следует, что срок давности исполнения взысканий в один месяц можно
Так же необходимо более четко урегулировать порядок обжалования сотрудниками органов внутренних дел наложенных дисциплинарных взысканий с установлением конкретных сроков подачи жалобы.
В нормативных правовых актах о дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел необходимо закрепить норму, которая устанавливала бы наличие двух способов обжалования дисциплинарных взысканий - административного и судебного, с конкретно установленными сроками. Одновременно сотруднику было бы предоставлено право самому выбирать порядок обжалования наложенного дисциплинарного взыскания - административный, судебный порядок или тот и другой одновременно.
Список использованной литературы
1. Аврутин Ю.Е., Булавин С.П. Комментарий к Федеральному Закону «О полиции» - М.:Проспект, 2011. - 352 с.
2. Анисимов А. Особенности регулирования труда сотрудников органов внутренних дел // Кадровик. Трудовое право для кадровика. - 2008. - №11, с. 19
. Артемьев А.М. Задачи и функции правоохранительной службы // Вестник Московского университета МВД России. 2007. №5. С. 26-27
4. Барсуков С.И., Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному Закону «О полиции» - М.:Юрайт, 2011. - 321 с.
. Бобров А.М. Соблюдение требования владения государственным языком Российской Федерации при приеме граждан на государственную службу в органы внутренних дел // Юридическая наука и практика: Вестник-Нижегородской академии МВД России. - №1 (12). - 2010. - С. 252
. Буравлёв Ю.М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы - М.:Юристъ, 2008. - 210 с.
. Бялт B.C. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел: Псков: ПГПУ, 2009. - 281 с.
8. Бялт B.C. Стадии производства по привлечению сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2008. №2 (38). - С. 88
. Военно-уголовное законодательство Российской Федерации: Научно-практический комментарий. - М., 2004. - 102 с.
10. Гарячук Н.И. Изменение условий служебного контракта (правоприменительная практика // Трудовое право. - 2010. - №3, С. 29-31
. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба - М.: Изд-во «Юркнига», 2009. - 412 с.
. Государственная гражданская служба Российской Федерации: нормативно-правовые акты / Сост. В.Д. Граждан. - М.: Кнорус, 2008. - 287 с.
13. Дранго Р. Административная наука - М. 1982. - 195 с.
. Козбаненко В.А. Юридическая ответственность государственных служащих. - М., 2002. - 297 с.
. Княгинина О.Н. О дискреционных полномочиях при применении дисциплинарной ответственности гражданских служащих // Современное право. - 2009. - №12. - С. 111 - 116.
16. Княгинина О.Н. Проблемы правового регулирования ответственности государственных гражданских служащих. / Государственное управление и право: Сб. науч. трудов / Под общ. ред. И.Н. Барцица - М., 2006. - 299 с.
. Куликов В. Генералы подсудной карьеры // Рос. газета. -2008. -8 февр.
. Ломакина В.Ф., Хаманёва Н.Ю. Юридическая ответственность государственных служащих: правое регулирование дисциплинарной ответственности // Государство и право - 2008. - №9, с. 14
19. Луговик С.В. Правовое регулирование труда работников органов внутренних дел: Автореферат дис. канд. юрид. наук - М., 2008. - 29 с.
20. Нечипоренко В.С. Теория и организация государственной службы - М.: РАГС, 2008. - 298 с.
. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. - М., 1999. - 422 с.
22. Ноздрачев А.Ф. Служебное право (государственная гражданская служба). - М., 2007. - 298 с.
23. Образцы административно-процессуальных документов с комментариями / Под общ. ред. Е.Н. Сидоренко. - М.: Юрайт-Издат, 2005. - 118 с.
24. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации - М.: Юристъ, 2009. - 252 с.
. Основы управления в органах внутренних дел / Под ред. А.П. Коренева. - М.: МЮИ МВД России; Щит-М, 1999. - 319 с.
26. Пресняков М.В. Конституционное регулирование доступа к государственной гражданской службе: реализация принципов равенства и справедливости - Саратов: Научная книга. 2007. - 198 с.
27. Проблемы защиты прав: история и современность: материалы четвертой международной межвузовской научно-практической конференции - СПб.: ЛГУ им. А.С. Пушкина, 2009. - 188 с.
28. Служебное право (государственная гражданская служба) / Общ. ред. И.Н. Барциц - М.: ИКЦ «МарТ», 2007. - 316 с.
. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. II. - М.: Изд-во НОРМА, 2008. - 319 с.
. Ткачевский Ю.М. Уголовная ответственность за самовольное оставление части или места службы (ст. 337 УК РФ) // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. - Право. -2005. - №2. С. 23 - 35.
. Труд государственных служащих - М.: ЗАО «Финстатинформ», 2000. - 175 с.
. Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. - М., 2005. - 129 с.
33. Федосеенко В. Фрединский почистит армию // Рос. газета. -2007. -24 янв.
34. Шиенкова А.С. Служба в органах внутренних дел Российской Федерации как вид федеральной государственной службы - Хабаровск: ДВЮИ МВД РФ, 2010. - 329 с.