Выявление проблем кадровой работы и путей их решения в межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы России №23 по Санкт-Петербургу
Введение
Актуальность темы исследования. Преобразование уже сформировавшегося законодательства о государственной службе и самой системы государственной службы неизбежно приведут и уже привели к возникновению значительного числа пробелов и противоречий в правовом регулировании порядка прохождения государственной гражданской службы.
Анализ нормативной правовой базы, регулирующей отношения по поводу кадровой работы государственной гражданской службы, а также изучение деятельности государственных органов, позволяют сделать вывод о том, что действующий в данной сфере правовой механизм требует совершенствования, т.к. не обеспечивает, во-первых, эффективного карьерного продвижения государственных гражданских служащих; во-вторых, их должной правовой защиты служащих.
Прохождение государственной гражданской службы представляет собой весьма значительные по объему правовые институты и, разумеется, в рамках одного исследования их невозможно полностью осветить. Поэтому в настоящем исследовании анализируются лишь наиболее важные элементы прохождения государственной гражданской службы, такие как аттестация, квалификационный экзамен, присвоение классных чинов и квалификационных разрядов, применение мер поощрения (поощрительных санкций) и ответственности (дисциплинарных санкций). Поступление на государственную гражданскую службу, а так же увольнение с государственной гражданской службы не являются элементами прохождения государственной гражданской службы, а потому оставлены за рамками настоящего исследования. Вопросы денежного содержания государственных гражданских служащих, переподготовки, формирования кадрового резерва, статусного положения служащего так же вынесены за рамки настоящего исследования, так как представляют собой отдельные темы научного изучения.
Однако проводимые в настоящее время административная реформа, реформа местного самоуправления, реформа государственной службы, принятие значительного числа нормативных правовых актов, посвященных кадровой работе в государственной гражданской службе (в первую очередь Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ»), повысили интерес в научном мире к правовым и организационным проблемам правового регулирования вопросов прохождения государственной гражданской службы.
Цель исследования состоит в выявлении проблем кадровой работы и путей их решения в межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы России №23 по Санкт-Петербургу.
Исходя из поставленной цели, в ходе исследования ставились и решались следующие задачи:
рассмотреть теоретические аспекты государственной службы в РФ;
проанализировать кадровую работу в межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы России №23 по Санкт-Петербургу;
предложить пути совершенствования кадровой политики на примере межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы России №23 по Санкт-Петербургу.
Объектом дипломного исследования является кадровая работа межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы России.
Предметом исследования выступают проблемы кадровой работы в сфере государственной гражданской службы.
Теоретической основой исследования послужили федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации (на примере межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы России №23 по Санкт-Петербургу), регулирующие вопросы прохождения государственной гражданской службы, правоприменительная практика государственных органов субъектов Российской Федерации. Существенный вклад в разработку исследуемых в работе проблем внесли такие известные правоведы, как: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.Д. Лебин, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Поляков, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомиров, Л.Е. Шепелев, заложившие теоретические основы в понимании места и роли институтов кадровой работы государственной службы в системе административного права.
Методологическую основу дипломного исследования составили современные методы познания и научного исследования, включая общенаучные методы исследования: анализа (системный, социологический и др.), частноправовые (сравнительно-правовой, формально-юридический и др.), философские методы (метод диалектики и его категории: форма и содержание, причина и следствие, единичное и общее и др.).
Структура дипломной работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. В первой главе дан анализ системы государственной службы в современных условиях, а также рассмотрены особенности зарубежного опыта государственной гражданской службы. Во второй главе дан анализ кадровой работы в межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы России №23 по Санкт-Петербургу. В третьей главе предложены пути совершенствования кадровой политики в межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы России №23 по Санкт-Петербургу. В заключении приведены основные выводы, полученные в результате проведенного исследования.
Глава 1. Теоретические аспекты государственной службы в РФ
.1 Понятие и сущность государственной службы в РФ
Система государственной службы, являясь важным механизмом эффективного государственного управления, также подлежит реформированию [7]. Действительно, в настоящее время административно-правовое регулирование государственной службы является одной из важнейших проблем, качественное решение которой позволит осуществлять современное государственное управление, повысить престиж и авторитет государства.
Вопросы реформирования государственной службы Российской Федерации были одними из основных в целом ряде Посланий Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации, нашли свое отражение в значимых для государственно-правового развития страны политико-правовых документах, таких как: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 г., Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации» № 1336 от 19 ноября 2002 г.
Государственная служба как правовой институт испытывает регулирующее и стимулирующее воздействие со стороны государства и основывается на стратегии управления. В качестве существенного недостатка становления государственной службы отмечается отсутствие системности в формировании государственной службы, специального федерального органа по ее управлению. Становление и развитие эффективной системы управления государственной службой представляется первоочередной задачей в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию данного института в контексте реализации концепции правового государства [5, с. 89].
Однако в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» многие концептуальные положения остались неконкретизированными. Следствием этого стало отсутствие законодательно закрепленной структуры, механизмов, технологии функционирования и четких принципов организации государственной службы, соответствующих концепции правового государства. По-прежнему актуальным остается создание единой системы служебно-правовых отношений в процессе научно-методического, инновационного сопровождения реформы государственной службы. инспекция налоговый государственный служащий
Международный опыт проведения масштабных административных реформ (в США, Германии, Франции, Японии) показывает, что их проведение осуществляется исходя из права, на законодательной основе под контролем институтов государства и гражданского общества. Это делает возможным формирование государственных структур, которые действуют не в корпоративных интересах отдельных групп, а представляют общегосударственные интересы [9, с. 60].
В результате административных трансформаций в Российской Федерации до сих пор не созданы правовые основы и соответствующие институциональные средства, образовывающие единую систему управления реформационными процессами, происходящими в государственной и муниципальной службах. Практика проведения административных реформ в странах развитой демократии убедительно показывает, что успех преобразований приходит лишь тогда, когда реформирование служб находится под патронажем конкретного органа, входящего в систему государственной власти и наделенного соответствующими четко очерченными и достаточными полномочиями.
Президент РоссийскойФедерации неоднократно указывал на существенные недостатки в работе государственного аппарата, в том числе и по вопросам государственной службы, и ставил задачу ее кардинального реформирования [6, с. 480].
Государство предпринимает определенные шаги для решения этой проблемы. Так, Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)», утвержденная Указом Президента Российской
Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 [8, с. 1277], своей целью определяет создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой. Вместе с тем сама постановка цели Федеральной программы констатирует недостаточную до настоящего времени взаимосвязь видов государственной службы, низкий уровень правовой регламентации военной и правоохранительной службы, а также отсутствие системы управления государственной службой.
До настоящего времени не создан действенный механизм реализации принципа служения государству; не определен современный статус государственного служащего, не разработаны правовые и социальные гарантии; не обеспечена взаимосвязь между различными видами государственной службы; не решена одна из проблем теории государственной службы - соотношение в этом институте норм административного (публичного)и трудового (частного) права [4, с. 28].
В ходе реформирования государственной службы Администрация Президента Российской Федерации накопила определенный опыт объединения усилий государственных органов и общественных организаций по преобразованию данного института. Фактически она выступала как орган управления реформированием государственной службы на основе новых общественных отношений и экономических условий.
На современном этапе реформирования государственной службы назрела необходимость создания федерального органа по управлению государственной службой Российской Федерации, подведомственного Президенту Российской Федерации - Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации. Федеральное агентство должно входить в структуру федеральных органов исполнительной власти, которой непосредственно руководит Президент Российской Федерации [1]. К тому же, данный орган должен обладать действенными контрольно-надзорными функциями. Его деятельность, функции, принципы должны регулироваться Федеральным законом.
В соответствии с Федеральным законом № 58-ФЗ (глава 3) основными направлениями деятельности государственного органа по управлению государственной службой являются: 1) правовое регулирование государственной службы; 2) кадровое обеспечение государственной службы; 3) финансирование государственной службы; 4) контроль за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов.
Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации должно учитывать основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы. Создание Федерального агентства по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации послужит осуществлению задач реформирования государственной службы, создания единой системы государственной службы Российской Федерации, обеспечения кадрового резерва и профессионализации кадрового состава государственной службы.
В процессе формирования Федерального агентства по управлению государственной службой, как и всей системы государственной службы, в контексте правового государства необходимо учитывать: во-первых, что исследуемые институты включают в себя нормы многих отраслей права: международного, конституционного, административного, трудового, финансового; во-вторых, система законодательства о государственной службе имеет трехуровневую структуру: законодательные акты международного, федерального и регионального уровней; в-третьих, настоящая система образует такую иерархичную систему, в основу построения которой положена юридическая сила правовых источников, подчиненная интересам граждан и гражданского общества Российской Федерации.
Следовательно, правовое регулирование данной системы в контексте правового государстваслужит основой для функционирования государственных органов, деятельности государственных служащих, устойчивости государственно-служебных отношений и обоснования инновационного развития законодательства о государственной службе. Отсутствие ориентиров правового государствав рассматриваемой системе может повлечь за собой произвол, бюрократизм, неорганизованность, беззаконие и несправедливость.
Развитие государственной службы в соответствии с инновационными концептуальными направлениями должно стать действенным средством становления государственной службы правового государства, подотчетной обществу на основе демократической правовой государственности, ориентированной на предоставление и оказание качественных государственных услуг гражданам и организациям.
Правовая значимость и обеспеченность государственно-служебных отношений призвана содействовать социально-экономическому прогрессу Российской Федерации и положительной динамике во всех сферах жизнедеятельности и результативности государственной службы.
Накопленный в России опыт проведения реформ в сфере государственного управления показывает, что их координация по конечным целям, инструментам и механизмам, темпам реализации отдельных мероприятий является критически важной для достижения общественно значимых результатов. Эта координация требует постоянных усилий и заинтересованности как со стороны власти, так и со стороны гражданского общества. К сожалению, ни то, ни другое не гарантировано. Реформирование исполнительной власти слишком сложная, долгосрочная и конфликтная задача, чтобы в отсутствие серьезной политической оппозиции, активного гражданского общества стать приоритетной для действующих руководителей.
1.2 Нормативное правовое регулирование деятельности государственных служащих в РФ
Эффективность профессиональной деятельности государственных гражданских служащих в РФ во многом зависит от их правового положения в период её осуществления, а также при направлении их на переподготовку, повышение квалификации, в кадровый резерв и т. д. В связи с этим проблема совершенствования законодательства, определяющего правовое положение гражданских служащих, приобретает особую актуальность в настоящее время. Характер труда государственных гражданских служащих: наемный, умственный (интеллектуальный), творческий, инновационный, публичный, коллективный. Предметом и продуктом труда госслужащих является информация.
Правовое регулирование - ФЗ «О системе государственной службы в РФ», «О государственной гражданской службе в РФ» устанавливают особенности организации труда госслужащих: с одной стороны, они закрепляют более жесткие, по сравнению с ТК РФ, требования к госслужащим, устанавливают для них определенные ограничения, связанные с поступлением на госслужбу и исполнением служебных обязанностей, а с другой стороны - предоставляют им дополнительные льготы и социальные гарантии в связи с исполнением государственной службы.
Конкретные критерии и показатели эффективности деятельности гражданского служащего, объем и содержание полномочий по конкретной должности устанавливается в их должностных регламентах. Результаты исполнения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности или включении гражданского служащего в кадровый резерв, при проведении аттестации, квалификационного экзамена, а также при решении вопроса о поощрении наряду с показателями эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.
На государственной службе организация рабочего места, существенно влияющая на эффективность труда, зависит от занимаемой должности и характера выполняемой работы. За каждым сотрудником или группой сотрудников закрепляется определенное помещение рационального размера с учетом выполняемых функций. В настоящее время в практике планировок рабочего мест для госслужащих используется кабинетная и зальная системы.
В отдельном кабинете могут находиться руководитель или группа сотрудников структурного подразделения. Недостатки - низкий коэффициент использования рабочей площади здания, дополнительные расходы на отопление, освещение и др. Кабинетная система увеличивает длину маршрутов перемещения персонала, затрудняет документационные потоки.
Зальная система: в одной большой комнате размещаются одновременно несколько структурных подразделений. Схема размещения рабочих мест оптимально соответствует технологическому процессу и документационным потокам, снижаются издержки на освещение, отопление и содержание здания, перепланировка помещений производится с меньшими затратами. Недостатками такой системы является шум в помещении, повышенная утомляемость сотрудников.
В процессе работы необходимо поддерживать определенный порядок: на поверхности рабочего стола не должно быть ничего лишнего, документы и средства труда нужно держать в одних и тех же местах, после завершения работы зону рабочего стола приводят в порядок. Обслуживание рабочих мест включает снабжение необходимыми канцелярскими материалами, ремонт оборудования, уборку помещений, своевременный ремонт. Рационально организованное рабочее место повышает эффективность управленческого труда.
Содержание труда госслужащих различается в зависимости от должности и характеризуется следующими функциями:
−руководители - нормотворческая, планирующая, организационная, распорядительная, информационно-аналитическая, контрольно-ревизионная, мотивационная, коммуникативная, координационная, представительская;
−помощники - организационная, аналитическая, распорядительная, контрольная, регулирующая, коммуникационная;
−советники - исследовательская, аналитическая, консультационная, методическая, координационная;
−специалисты - аналитическая, прогнозирующая, планирующая, организационная, регулирующая, контрольная, техническая;
−обеспечивающие специалисты - техническая, организационная, контролирующая.
К сожалению, с момента вступления в силу Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (в дальнейшем - Закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ) не было принято ни одного необходимого для его реализации федерального закона. Медлительность в формировании федеральной законодательной базы компенсируется принятием подзаконных нормативных правовых актов, а также не всегда соответствующих федеральному законодательству законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Попробуем провести некоторую систематизацию федерального законодательства, регулирующего трудовые отношения государственных служащих, на основе анализа законодательства о труде и законодательства о государственной службе, а также сравнение законодательства, регулирующего труд федеральных государственных служащих, с законодательством некоторых субъектов Российской Федерации о государственной службе.
Согласно Закону от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ государственная служба - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Под государственными органами в этом Законе (ст. 1) понимаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Государственная должность определяет границы деятельности государственного служащего, то есть круг его обязанностей, права и ответственность, связанные с обеспечением полномочий государственного органа.
К государственным должностям государственной службы относятся государственные должности категорий "Б" и "В", включенные в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации.
Перечни государственных должностей федеральной государственной службы, считающиеся соответствующими разделами Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации, утверждены Указами Президента Российской Федерации: от 12 апреля 1996 г. № 529 (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 16, ст. 1833; № 26, ст. 3064; № 34, ст. 4080), от 12 апреля 1996 г. № 530 (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 16, ст. 1834), от 15 апреля 1996 г. № 551 (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 16, ст. 1844), от 14 августа 1996 г. № 1174 (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 34, ст. 4080), от 4 ноября 1996 г. № 1533 (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 47, ст. 5309), от 16 мая 1997 г. № 493 (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 20, ст. 2244), от 3 сентября 1997 г. № 981 (Собрание законодательства российской Федерации, 1997, № 36, ст. 4129; 1998, № 5, ст. 571).
Для прохождения государственной службы Российской Федерации устанавливается законодательством РФ о государственной службе - федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, иными нормативными правовыми актами. Прохождение государственной гражданской службы регулируется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ, указами Президента РФ о Реестре, конкурсе, аттестации гражданских служащих и т.д. Порядок прохождения государственной военной и правоохранительной службы устанавливается специальными федеральными нормативными правовыми актами.
Первая попытка дать правовое определение сущности, содержания и порядка прохождения государственной службы в Российской Федерации была предпринята в 1995 г. в Федеральном законе №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», который сейчас не действует. Глава 4 данного правового акта определила условия поступления граждан на государственную службу, порядок проведения конкурса, испытания и аттестации государственного служащего, основания для прекращения государственной службы. Законодатель, не дав правового определения понятия и содержания прохождения государственной службы работниками госаппарата, установил лишь общие подходы к данному процессу.
В данное время основы процесса прохождения государственной службы регламентируется Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
В главах 8 и 9 Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации 2001 г. было дано правовое толкование таким проблемам, как поступление граждан России на государственную службу и собственно прохождение государственной службы. Было заявлено о переходе от поступления на государственную службу в порядке назначения к приему по конкурсу. Поступление граждан России на государственную службу должно осуществляться на условиях состязательности и равенства требований, предъявляемых к участникам конкурса. Была дана достаточно детальная характеристика содержания, порядка и основных условий прохождения государственной службы Российской Федерации, а также характеристика служебного контракта.
В данное время указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261 принята федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации» на 2009-2013 годы, которая продолжает реформирование, начатое Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации 2001 г. К основным направлениям реализации программы отнесены формирование системы госслужбы как целостного государственно-правового института; создание системы управления государственной службой; внедрение современных методов кадровой работы; повышение эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности госслужащих.
В законах субъектов Российской Федерации содержатся аналогичные определения должностей государственной гражданской службы. Так, в Законе города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» (п. 5 ст. 1 и ст. 5) под должностями гражданской службы города Москвы понимаются должности, установленные Уставом города Москвы, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы в целях обеспечения исполнения полномочий государственных органов либо лиц, замещающих государственные должности города Москвы. Согласно статье 3 Закона Санкт-Петербурга «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга» должности гражданской службы - это должности, учреждаемые Законом <consultantplus://offline/ref=7EB3764FD6D4706890FDA86D565147A827427B6B7C594858B451EB5738oCd1K> Санкт-Петербурга о Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга с учетом положений Федерального закона <consultantplus://offline/ref=7EB3764FD6D4706890FDB77C435147A827417E6F7F524858B451EB5738C1E3DEF170563E1CBBD77Co0d0K> в целях обеспечения исполнения полномочий государственных органов Санкт-Петербурга либо лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга.
Должности государственной гражданской службы классифицируются по категориям и группам в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.
Деление государственных должностей гражданской службы на категории отражает различие в характере и объеме государственно-властных полномочий замещающих их служащих.
В отличие от норм Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», где должности делились на три категории: «А», «Б» и «В», в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 9) установлено, что должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:
)руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
)помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полно