Правовое регулирование охраны и использования памятников истории и культуры

Правовое регулирование охраны и использования памятников истории и культуры

Введение

Культурные ценности являются достоянием государства и его народа. Конституция Российской Федерации закрепляет право каждого гражданина на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44 Конституции РФ). Обязанность государства состоит в обеспечении данного права гражданина.

Россия является государством с многовековой историей, и за это время было накоплено огромное количество произведений искусства, предметов, связанных с важнейшими историческими событиями как в российском, так и в общемировом масштабе. Данные предметы являются объектом неподдельного интереса со стороны зарубежных коллекционеров, которые временами готовы заплатить большие деньги за обладание культурными ценностями русских мастеров.

Изменившиеся в начале 90-х годов XX в. экономические отношения и вызванный проводимыми экономическими реформами кризис, растянувшийся на длительный период, усилили отток капитала из России. Среди вывозимых из страны в этот период ценностей не последнее место занимали картины известных мастеров, произведения знаменитых скульпторов, иконы. Часто данные произведения покидали пределы нашей страны незаконно.

Актуальность данной темы, обоснована, прежде всего, особой значимостью анализа законодательства направленного на охрану памятников истории и культуры. Сохранение культурных ценностей является важным аспектом и с точки зрения поддержания престижа государства, поскольку страна, не способная позаботиться о сохранности своего культурного достояния, обычно воспринимается международным сообществом как несамодостаточное или «падающее» государство. Также проблема сохранения культурных ценностей имеет значение и для имиджа государства на международном уровне, так как именно культурные произведения зачастую являются связующим звеном между народами разных стран. Важное значение для сохранения культурных ценностей имеет идеологическое и нравственное воспитание гражданина, поскольку знакомство с произведениями великих художников, скульпторов, писателей не просто обогащает духовный мир человека, но и позволяет ему проникнуться подлинным уважением к своему государству.

Забота о сохранении исторического и культурного наследия и бережное отношение к памятникам истории и культуры - обязанность, закрепленная той же статьей российской Конституции.

В связи с этим, выбранная тема исследования представляет несомненный теоретический и практический интерес, в частности для органов государственной и муниципальной власти.

Степень научной разработанности проблемы. Вопрос о правовом регулировании охраны и использования памятников истории и культуры в современной городской интересует современное общество достаточно давно.

В то же время анализ действующих норм законодательства и научной литературы показывает, что многие вопросы в отношении правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры остаются не разрешенными. В частности, в научной литературе недостаточно освещена проблема унификации легальных определений понятий, используемых в нормативных правовых актах, регулирующих отношения в области охраны и сохранения объектов культурного наследия, ввоза и вывоза культурных ценностей. Сегодня вопрос терминологического единства в сфере культуры приобрел особое значение. Это связано как с совершенствованием федерального законодательства (разработкой нового закона о культуре, внесением изменений в законодательство об объектах культурного наследия), так и с трудностями в правоприменительной практике.

Следует отметить, что отдельные аспекты данной темы частично затрагивались такими авторами как М.А. Александрова, Т. Акель, И.В. Богомяков, Е.В. Ваганова, В.В. Гапоненко, М.В., С.П. Гришаев. Однако вопросам становления и совершенствования законодательства посвященного охране памятников истории и культуры в этих работах уделено мало внимания.

В современной литературе, множество работ посвящено изучению понятия памятников истории и культуры. Среди авторов посвятивших свои работы определению правовой природы памятников истории и культуры в частности можно назвать исследования таких авторов как К.А. Диканов, М.В. Васильева, И.В. Савельева. Е.Ф. Евсеев, А.А. Копсергенова, А.А. Мазенкова, Е.В. Медведев, С.И. Носов, И.В. Степанова, А.Н. Панфилов и др.

Однако современное состояние и тенденции развития законодательства регулирующего вопросы охраны и использования памятников истории и культуры побуждают к дальнейшему обстоятельному научному осмыслению и комплексному подходу в решении пробелов и коллизий в действующих нормативно-правовых актах, как международно-правовых, так и федеральных и региональных.

Целью исследования является анализ правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры в современной городской среде, выявление проблем, разработка предложений по совершенствованию законодательства.

Для достижения цели определены следующие задачи:

проанализировать источники правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры;

рассмотреть особенности деятельности органов уполномоченных обеспечивать охрану памятников истории и культуры;

определить проблемные вопросы правоприменительной практики охраны и использования памятников истории и культуры в современной городской среде.

Объектом исследования является общественные отношения возникающие в сфере охраны и использования памятников истории и культуры

Предмет исследования - памятники истории и культуры, как национальное достояние мировой цивилизации.

В ходе исследования были использованы фундаментальные общенаучные методы познания применительно к проблемам правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры с применением междисциплинарного подхода, и методов: статистических, социологических, историко-правового, структурно-функционального анализа, экспертных оценок и др.

Эмпирическую базу исследования составили: Конституция РФ, международно-правовые акты, федеральные и региональные законы, нормативно-правовые акты органов федерального, регионального и муниципального управления по вопросам деятельности призванных обеспечить охрану памятников истории и культуры, публикации СМИ и другие источники, позволяющие раскрыть тему исследования.

Научная новизна исследования обусловлена, прежде всего, самим фактом обращения к теме, в которой рассмотрен и проанализирован вопрос охраны и использования памятников истории и культуры. В исследовании:

анализируются нормы законодательства посвященные вопросам правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры;

выработаны тенденции по совершенствованию действующего законодательства и деятельности органов охраны памятников культуры и истории.

Практическая значимость исследования состоит в привлечении внимания к проблемам деятельности органов охраны и использования памятников истории и культуры. Исследование выявляет степень эффективности деятельности данных органов.

Обобщенный и систематизированный в исследовании материал может быть востребован для дальнейших исследований, по вопросам совершенствования и развития законодательства регулирующего вопросы охраны и использования памятников истории и культуры.

Структура работы состоит из реферата, введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Источники правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры в современной городской среде

.1Система источников правого регулирования охраны и использования памятников истории и культуры в современной городской среде. Конституция Российской Федерации

В последнее время чрезвычайно остро стоят вопросы охраны и использования памятников истории и культуры. Отношение к культурному наследию приобретает все более идеологический, общественно-политический характер. Острота постановки проблемы обусловлена тем, что развитие культуры рассматривается в контексте тех изменений, которые происходят в политической жизни государства. На сегодняшний день накоплен существенный опыт по возрождению и сохранению культурно-исторического наследия, расширен диапазон работ различных учреждений и организаций по выявлению, восстановлению и использованию памятников истории и культуры. Все большее значение приобретает включение в эту деятельность широких слоев населения.

В настоящее время вопросам правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры посвящено достаточно много источников правового регулирования. При этом важно отметить, что законодательство об охране и использовании памятников истории и культуры имеет свою историю, которая оказало существенное влияние на формирование современной законодательной базы по данному направлению.

Следует указать, что история формирования законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры отражает развитие общественного правосознания, начиная с первых указов Петра I о сборе коллекции «диковинных вещей» и создания Кунсткамеры до принятия в 1976 г. Закона СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (далее - Закон СССР).

Закон СССР включал всю систему правовых норм, устанавливающих функции и полномочия государственных органов власти, общественных организаций и граждан по охране и использованию памятников истории и культуры, а также по государственному контролю над охраной памятников, в чьей бы собственности они ни находились. Так же как в Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.), в нем были перечислены виды памятников, которые представляли культурную ценность с точки зрения истории, науки, литературы, искусства, архитектуры, градостроительства, археологии. Относительно классификации Законом СССР были выделены правовые отношения, связанные с охраной недвижимых памятников, что дало возможность остальные памятники условно подразделить на «движимые».

Законом СССР была установлена система градации недвижимых памятников истории и культуры по уровням их культурной значимости. Для осуществления охраны недвижимых памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства были установлены три зоны охраны: охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта.

В целом как совершенно справедливо заметила С.М.Шестова, закон СССР дал представление о том, что под государственной охраной памятников истории и культуры следует понимать комплекс мероприятий, направленных на их выявление, учет, сохранение, восстановление и рациональное использование.

По сути, до 1991 г. в России действовал только названный закон в сфере культуры. В последующем указанный закон послужил основой для принятия широкого комплекса правовых источников посвященных охране памятников истории и культуры.

Структура современного российского законодательства о культуре отличается рядом особенностей. Прежде всего, необходимо отметить повышение роли закона в правовом регулировании культурной деятельности. Только в период с 1991 г. по 2002 г. было принято девять законодательных актов, непосредственно посвященных вопросам создания, сохранения, распространения и освоения культурных ценностей.

Центральное место занимали Основы законодательства о культуре. В соответствии с Законом Российской Федерации от 09.10.1992 N 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» в систему законодательства о культуре входят:

данные Основы;

законы Российской Федерации;

законы субъектов Российской Федерации о культуре;

нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере культуры.

Все принятые нормативные правовые акты на федеральном, региональном и муниципальном уровне должны быть основаны на положениях Конституции Российской Федерации.

Как указывалось ранее Конституция в ст. 44 закрепляет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

Кроме того, Конституция РФ определяет компетенцию органов государственной власти в области культуры. Это выражается в выделении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в данной области (ст. 71 и ст. 72), что представляется необходимым в реалиях федеративного государства. Конституция РФ 1993 г. указывает также место Правительства РФ (ст. 114) - обеспечение проведения единой политики в области культуры.

Основы законодательства о культуре продолжают играть роль активного центра отрасли законодательства, хотя в современной российской правовой системе их приоритет перед иными законодательными актами не предусмотрен.

По мнению авторов монографии «Социальное законодательство: Научно-практическое пособие», Основы можно рассматривать в качестве своеобразной общей части законодательства о культуре, принципы и нормы которой конкретизируются и развиваются в законах, посвященных отдельным направлениям культурной деятельности.

Таким образом, как совершенно справедливо заметили А.И. Алешкин и А.А. Ильина Основы законодательства о культуре можно рассматривать в качестве своеобразной общей части законодательства о культуре, принципы и нормы которой конкретизируются и развиваются в законах, посвященных отдельным направлениям культурной деятельности.

Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» был полностью переработан и внесен в новой редакции. Законопроект принят в первом чтении в октябре 2001 г. К июню 2003 г. законопроект был подготовлен к рассмотрению во втором чтении, однако не внесен из-за имеющихся разногласий с Правительством Российской Федерации. В настоящее время Комитетом Государственной Думы Российской Федерации по культуре разрабатывается концепция федерального закона о культуре, в целях приведения в соответствие с федеральными законами и нормативно-правовыми актами.

В частности, в 2008 г. распоряжением Правительства Российской Федерации утвержден План мероприятий по реализации Концепции развития образования в области культуры и искусства в Российской Федерации на 2008 - 2015 гг., согласно которому планируется в том числе внесение изменений в Основы законодательства о культуре.

Кроме Основ законодательства о культуре, культурная деятельность как специфический объект правового регулирования получила закрепление и в иных законодательных актах федерального уровня, посвященных непосредственно деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.

Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) кроме того основывается на положениях Федерального закона ФЗ от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (ред. от 18.11.2010) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними, в пределах компетенции субъектов Российской Федерации, законами субъектов РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия.

Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Принятие этого документа стало большим событием в сфере охраны культурного наследия. Закон создан с учетом новейшего европейского опыта и реальной экономической и социокультурной ситуации в стране. В нем подчеркивается ценность объектов культурного наследия России, как символа национально-культурной самобытности, важнейших элементов историко-культурной среды обитания и информативных исторических источников.

За последние годы было принято достаточно много законов, регулирующих различные аспекты правовой охраны памятников истории и культуры. Среди которых, можно назвать следующие: Федеральный закон 4804-1 от 15.04.93г «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (в ред. от 06.12.2011 N 409-ФЗ), Федеральный закон 77-ФЗ от. 29.12.1994 (ред. от 11.07.2011) «Об обязательном экземпляре документов», Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ (в ред. от 24.12.2009) «О библиотечном деле», Федеральный закон от 26.05.1996 N 54-ФЗ (ред. от 23.02.2011) «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», Федеральный закон от 17.06.96 N 74-ФЗ (ред. от 09.02.2009) «О национально-культурной автономии», Федеральный закон от 06.01.1999 N 7-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О народных художественных промыслах», Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «Об архивном деле в Российской Федерации» и др.

Следует особо подчеркнуть, что для полноценной реализации положений Федерального закона № 73-ФЗ в нем были предусмотрено принятие Правительством Российской Федерации отдельных подзаконных актов, раскрывающих те или иные базовые положения закона.

Среди таких актов можно назвать, например: Указ Президента РФ от 05.05.1997 N 452 «Об уточнении состава объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения», Указ Президента РФ от 26.11.1994 N 2121 (ред. от 20.01.1997) «О приватизации в Российской Федерации недвижимых памятников истории и культуры местного значения», Постановление Правительства Москвы от 18.11.1997 N 806 «О мерах по дальнейшему совершенствованию управления зданиями - памятниками истории и культуры в г. Москве» и ряд других актов.

Кроме того, в состав законодательства о культурных ценностях включаются специальные подзаконные нормативные акты: Положение о Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ; Приказ Министерства культуры РФ от 27 февраля 2009 г. N 37; Положение о государственной историко-культурной экспертизе, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. N 569; Приказ Министерства культуры РФ от 27 февраля 2009 г. N 38 «Об утверждении формы паспорта объекта культурного наследия».

Вышеизложенное позволяет прийти к выводу о том, что в настоящее время в России принято огромное количество нормативно-правовых актов основной целью, принятия которых послужила необходимость охраны памятников истории и культуры.

.2Международные договоры

Развитие национального законодательства о культуре определяется помимо прочего обязательствами Российской Федерации, принятыми ею в рамках ЮНЕСКО, Совета Европы и других международных организаций. Международным правом затрагиваются вопросы сохранения различных категорий культурных ценностей, и сотрудничества государств в предотвращении соответствующих нарушений, обеспечения культурного сотрудничества между странами. ЮНЕСКО принимались также документы, определяющие правовой статус субъектов культурной деятельности. Участие России во многих международных договорах в области охраны культурных ценностей обусловлено ее положением правопреемника СССР. Кроме того, проводится работа по присоединению к тем соглашениям, которые были проигнорированы в советский период. Во многих случаях это предполагает внесение определенных изменений в отечественное законодательство.

Существенное значение среди международных актов направленных на охрану памятников истории и культуры имеет такой международный акт как Всеобщая декларация прав человека принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г. Так, во Всеобщей декларации прав человека, в соответствии с п. 1 ст. 27 которой «каждый человек имеет право свободно участвовать в культурной жизни общества, наслаждаться искусством, участвовать в научном прогрессе и пользоваться его благами». Это право корреспондирует с правом каждого человека как члена общества на свободное развитие его личности в экономической, социальной и культурной областях, через посредство национальных усилий и международного сотрудничества, в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства, которое закреплено в ст. 22 названной Декларации.

Дальнейшее развитие этих прав нашло отражение в ст. 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.), Резолюции 8.1 Генеральной конференции ЮНЕСКО от 4 ноября 1966 г. «Декларация принципов международного культурного сотрудничества» (ст. IV).

При этом как совершенно справедливо заметила Т.А.Зыкина, пользоваться благами культуры и принимать активное участие во всей культурной жизни и процессе развития культуры можно, если созданы необходимые экономические и социальные условия. Тем не менее, право играет важную роль в реализации культурных прав и свобод всех людей.

В настоящее время международным правом затрагиваются вопросы сохранения различных категорий культурных ценностей, авторского права, ввоза и вывоза культурных ценностей и сотрудничества государств в предотвращении соответствующих нарушений, обеспечения культурного сотрудничества между странами.

Придание культурным ценностям такого качества, как доступность, рассматривается фактически как одно из средств реализации указанного права и закрепляется путем возложения соответствующих обязанностей на государства. Например, согласно Европейской культурной конвенции ETS N 18 (Париж, 19 декабря 1954 г.). (для России имеет обязательную силу) государства обязуются рассматривать передаваемые под их контроль предметы, имеющие культурную ценность для Европы, в качестве неотъемлемой части общего культурного достояния Европы, принимать надлежащие меры для их защиты и обеспечивать разумный доступ к ним (ст. 5).

Обращаясь к Европейской культурной конвенции 1954 г. К.Е.Рыбак отметил, что в этом договоре изменяется содержание принципа защиты культурных ценностей. Новое заключается в том, что культурная ценность должна находиться на территории своего происхождения или исторического бытования. В этой фразе, по мнению автора, обнаруживаются скрытые тенденции примата территории происхождения над волей собственника по свободному распоряжению культурной ценностью (сохранение ценностей in situ). Становится очевидным, что с середины XX в. принцип защиты культурных ценностей стал развиваться в направлении сдерживания действий, направленных на свободный вывоз собственником принадлежащих ему культурных ценностей. «Защита» уступает место «удержанию» культурных ценностей на территории государств - потенциальных экспортеров. Посредством включения в название принципа слов «сохранение и поощрение многообразия культуры» снимается многозначность термина «защита культурных ценностей». Принцип защиты культурных ценностей сводится к тому, что в процессе нормотворчества в области культуры нужно учитывать необходимость охранять и уважать культурные ценности. «Сохранение и поощрение многообразия культуры» означает, что для сохранения мира необходимо предпринимать действия, уменьшающие энтропийные тенденции.

В целом, обращение к международным правовым актам, которые содержат определения понятия «культурные ценности» и которые в силу статьи 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации, не решает проблему единообразного понимания культурных ценностей как правовой категории.

В статье 1 Конвенции «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта» (Гаага, 14.05.1954), ратифицированной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 декабря 1956 года, дается весьма объемное определение рассматриваемого понятия.

В частности в указанной Конвенции - культурными ценностями считаются независимо от их происхождения и владельца:

здания, главным и действительным назначением которых является сохранение или экспонирование движимых культурных ценностей, такие как музеи, крупные библиотеки, хранилища архивов, а также укрытия, предназначенные для сохранения в случае вооруженного конфликта движимых культурных ценностей;

центры, в которых имеется значительное количество культурных ценностей, так называемые "центры сосредоточения культурных ценностей".

Защита культурных ценностей включает охрану и уважение этих ценностей.

Участники Конвенции обязуются уважать культурные ценности, расположенные на их собственной территории, а также на территории других Сторон, запрещая использование этих ценностей, сооружений для их защиты и непосредственно прилегающих к ним участков в целях, которые могут привести к разрушению или повреждению этих ценностей в случае вооруженного конфликта, и воздерживаясь от какого-либо враждебного акта, направленного против этих ценностей. Эти обязательства могут быть нарушены только в случае, если военная необходимость настоятельно потребует такого нарушения.

Они обязуются, кроме того, запрещать, предупреждать и, если необходимо, пресекать любые акты кражи, грабежа или незаконного присвоения культурных ценностей в какой бы то ни было форме, а также любые акты вандализма в отношении указанных ценностей, запрещают реквизицию движимых культурных ценностей, расположенных на территории другой Стороны.

Они должны воздерживаться от принятия любых репрессивных мер, направленных против культурных ценностей.

Культурные ценности, чтобы облегчить их идентификацию, могут быть обозначены отличительным знаком, который представляет собой щит, заостренный снизу, разделенный на четыре части синего и белого цвета (щит состоит из квадрата синего цвета, один из углов которого вписан в заостренную часть щита, и синего треугольника над квадратом; квадрат и треугольник разграничиваются с обеих сторон треугольниками белого цвета).

Отличительный знак применяется троекратно для идентификации только:

недвижимых культурных ценностей, находящихся под специальной защитой;

транспортов с культурными ценностями;

импровизированных укрытий.

Отличительный знак может применяться однократно для идентификации только:

культурных ценностей, не находящихся под специальной защитой;

лиц, на которых возложены функции по контролю;

персонала, предназначенного для охраны культурных ценностей;

удостоверений личности.

Под специальную защиту может быть взято ограниченное число укрытий, предназначенных для сохранения движимых культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, центров сосредоточения культурных ценностей и других недвижимых культурных ценностей, имеющих очень большое значение, при условии что они:

находятся на достаточном расстоянии от крупного индустриального центра или любого важного военного объекта, представляющего собой уязвимый пункт, например, аэродрома, радиостанции, предприятия, работающего на национальную оборону, порта, значительной железнодорожной станции или важной линии коммуникаций;

не используются в военных целях.

Анализируя понимание культурных ценностей по данной Конвенции, С.П. Кочешев пришел к выводу о том, что хотя государства и не обязаны воспроизводить это определение в своем внутреннем законодательстве, оно все же может помочь им в понимании объема понятия «культурная ценность», поскольку в нем даются типичные примеры культурных ценностей, заслуживающих защиты. Например, в категорию культурных ценностей можно было бы включить документы, в том числе и аудиовизуальные, по истории трех последних десятилетий.

Понимание культурных ценностей раскрывается в ряде Рекомендаций ЮНЕСКО. Так, согласно Рекомендации о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на культурные ценности (Париж, 19 ноября 1964 г.) культурными ценностями «считается движимое и недвижимое имущество, имеющее большое значение для культурного достояния каждой страны, такие предметы, как произведения искусства и архитектуры, рукописи, книги и другие предметы, представляющие интересы с точки зрения искусства, истории или археологии, этнологические документы, типичные образцы флоры и фауны, научные коллекции и важные коллекции книг и архивных документов, в том числе музыкальные архивы». В Рекомендации о сохранении культурных ценностей, подвергающихся опасности в результате проведения общественных или частных работ (Париж, 19 ноября 1968 г.), под термином «культурные ценности» понимаются недвижимые объекты и движимые ценности (перечисление не приводится). Также этот термин распространяется на непосредственно окружающую недвижимые объекты обстановку. К международным документам ЮНЕСКО, содержащим определения понятия «культурные ценности», относятся: Рекомендация о международном обмене культурными ценностями (Найроби, 26 ноября 1976 г.), Рекомендация об охране движимых культурных ценностей (Париж, 28 ноября 1978 г.).

Согласно Конвенции «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности» (Париж, 14.11.1970), ратифицированной с оговорками Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. N 8423-XI, культурными ценностями считаются «ценности религиозного или светского характера, которые рассматриваются каждым государством как представляющие значение для археологии, доисторического периода, истории, литературы, искусства и науки и которые относятся к перечисляемым ниже категориям...».

Статья 1 вышеуказанной Конвенции в содержание культурных ценностей помимо предметов художественного, исторического и археологического достояния включает и другие категории ценностей, требующие охраны.

В ст. 2 указанного нормативного правового акта признается, что незаконный ввоз, вывоз культурных ценностей является одной из главных причин обеднения культурного наследия, а значит, борьба с данными преступлениями является приоритетной для международного сообщества. Также важным положением, предусмотренным в данном нормативном правовом акте, является то, что участники его обязуются создать на своей территории одну или несколько служб охраны культурного наследия (ст. 5). Кроме того, в данной Конвенции решается ряд административных вопросов, направленных на защиту культурных ценностей.

В Конвенции «Об охране всемирного культурного и природного наследия» (Париж 1972 г.) - культурное наследие:

памятники: произведения архитектуры, монументальной скульптуры и живописи, элементы или структуры археологического характера, надписи, пещеры и группы элементов, которые имеют выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, искусства или науки;

ансамбли: группы изолированных или объединенных строений, архитектура, единство или связь с пейзажем которых представляют выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, искусства или науки;

достопримечательные места: произведения человека или совместные творения человека и природы, а также зоны, включая археологические достопримечательные места, представляющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, эстетики, этнологии или антропологии.

Культурные ценности должны охраняться в любое время. Для этого правительства располагают средствами идентификации и хранения, квалифицированным персоналом, который их классифицирует и сохраняет. Важно, чтобы правительства осуществляли все необходимые подготовительные меры еще в мирное время, чтобы быть в состоянии защитить культурные ценности в случае возникновения вооруженного конфликта. Существует множество организаций, учреждений и центров, призванных поддерживать усилия правительств по сохранению национального наследия. Что касается защиты культурных ценностей во время вооруженного конфликта, речь идет в первую очередь об установлении необходимых контактов между военными и гражданскими ведомствами по вопросам обороны с тем, чтобы обеспечить знание и соблюдение конкретных норм, применяемых во время вооруженных конфликтов.

Не остался в стороне в вопросе охраны культурных ценностей и Совет Европы, которым была принята Европейская конвенция о правонарушениях в отношении культурных ценностей, принятая в г. Дельфы 23 июня 1985 г..

Важным, в частности, является положение, предусмотренное ст. 6 Конвенции, согласно которому ее участники обязуются сотрудничать с целью возвращения культурных ценностей, незаконно перемещенных. Кроме того, в данном акте решается ряд процедурных вопросов, связанных с возвращением культурных ценностей, с передачей необходимой информации правоохранительным органам других стран, а также с судебным рассмотрением дел, связанных с правонарушениями в отношении культурных ценностей. Также ст. 12 Конвенции указывает на серьезный характер преступлений в отношении культурных ценностей и говорит о необходимости применения адекватных мер наказания.

На данный момент Конвенция является недействующей, хотя, пожалуй является наиболее удачной в данной области.

Существенное значение придается Европейской конвенции об охране архитектурного наследия Европы, которая была принята 3 октября 1985 г. Конвенция вступила в силу для СССР 1 марта 1991 г.

В ней определены категории объектов недвижимости, подлежащих охране как архитектурное наследие (памятники, комплексы строений и достопримечательности). Конвенция налагает на государства обязанность проводить определенную политику в области охраны архитектурного наследия, которая должна включать охрану архитектурного наследия в качестве основной задачи планирования в масштабах города и страны; содействовать программам восстановления и содержания архитектурного наследия; делать сохранение, популяризацию и укрепление архитектурного наследия основным элементом политики в области культуры, охраны окружающей среды и планирования и т.п.

С целью обеспечения охраны захоронений и мест, в которых находятся археологические объекты, участники Конвенции обязуются принять такие меры, какие могут быть возможными:

для определения границ и охраны мест и районов, представляющих интерес с археологической точки зрения;

для создания заповедных зон с целью сохранения материальных свидетельств, которые будут извлечены в результате раскопок последующими поколениями археологов.

В целях изучения и распространения информации об археологических находках, принимаются все возможные практические меры, необходимые для обеспечения скорейшего и полного распространения в научных публикациях информации о раскопках и открытиях.

Присоединившись к Конвенции об охране архитектурного наследия Европы 1985 г., Россия взяла на себя обязательство запрещать перемещение, полностью или частично, любого находящегося под охраной памятника, за исключением тех случаев, когда материал, обеспечивающий сохранность таких памятников, делает перемещение необходимым. Это положение относится к международным обязательствам Российской Федерации в сфере охраны культурного наследия, подлежащим исполнению.

Еще одним международным актом, направленным на защиту культурных ценностей, является Соглашение о сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам задержания и возврата культурных ценностей, незаконно провозимых через государственные границы (Пловдивское соглашение 1986 г.). Данное Соглашение решает в основном процедурные вопросы, практически не останавливаясь на конкретных мерах, направленных на предупреждение преступлений в отношении культурных ценностей. Среди важных аспектов Соглашения необходимо отметить ст. ст. 2 и 3, в которых указывается на то, что культурные ценности могут вывозиться из страны - участника Соглашения только на основании разрешения на вывоз, которое, в свою очередь, выдается соответствующими уполномоченными органами государства вывоза.

Среди документов, направленных на защиту культурных ценностей и заключенных в рамках СНГ, можно отметить Соглашение о сотрудничестве таможенных служб по вопросам задержания и возврата незаконно вывозимых и ввозимых культурных ценностей, принятое в Москве 15 апреля 1994 г.. Данное Соглашение также предусматривает перемещение культурных ценностей через границу только на основании разрешительных документов, выдаваемых соответствующими таможенными органами государств-участников (ст. 2 Соглашения). Данный нормативный акт также решает вопросы, связанные с возвращением культурных ценностей на родину в случае их незаконного перемещения на территорию другого государства, предусматривает обмен информацией относительно культурных ценностей, в том числе тех, которые вывозу не подлежат, а также обмен опытом и специалистами в данной области, что является весьма важным фактором в области борьбы с контрабандой культурных ценностей.

Несмотря на многообразие имеющейся международной нормативной базы в области охраны и защиты культурных ценностей, ее нельзя признать в необходимой степени эффективной. Проблема охраны и защиты культурных ценностей, а также возвращения их на родину по-прежнему стоит остро.

По мнению Г.А. Русанова, наиболее эффективными средствами борьбы с правонарушениями в отношении культурных ценностей, особенно применительно к таможенным преступлениям, в частности контрабанде культурных ценностей, должны стать двусторонние международные договоры, которые могут развивать и конкретизировать положения, предусмотренные международными конвенциями и соглашениями, участниками которых является относительно большое количество государств.

Н.В. Путило говорит о необходимости провозглашения Декларации прав культуры на уровне ЮНЕСКО как документа, непосредственно посвященного установлению принципов деятельности международного сообщества, отдельных государств и их граждан в отношении культуры, что способствовало бы не только решению собственно "культурологических" вопросов, но и весьма позитивно сказалось бы на решении ряда юридических проблем: унификации, гармонизации, глобализации правового регулирования отношений в области культуры.

Как отмечает автор, декларация прав культуры - документ масштабного характера не только по названию и поставленным в нем целям, но и потому, что его разработчики взяли на себя смелость, во-первых, обратиться к спорным и неоднозначно понимаемым дефинициям (культура, культурно-историческое наследие), а во-вторых, закрепить конкретные и потому требующие активных действий (отнюдь не популистского характера) обязанности государства. Разработчики избрали форму декларации, что смягчает императивность этих обязательств и не исключает разработку в дальнейшем международных договоров, более обязательных для исполнения.

Национальному законодательству России также была бы весьма полезна легализация Декларации и ее отдельных положений, ориентация на которые, по нашему мнению, способна не только устранить отдельные недостатки действующих нормативных правовых актов в области культуры, но и придать процессу совершенствования этого массива законодательства более системный и последовательный характер.

Более того, для более эффективной охраны культурных ценностей на данный момент необходимо расширить и углубить как многостороннее, так и двустороннее международное сотрудничество государств в области охраны культурных ценностей. Наряду с этим Александров А.А очерчивает ряд проблем, которые являются преградой в развитии двусторонних отношений среди них центральной проблемой остается процесс формирования правового режима культурных ценностей в российском праве. Где речь идет о совокупности норм ряда отраслей российского и международного права, регулирующих общественные отношения, связанные с объектами истории и культуры. Более того Александрову А.А., на мой взгляд, удалось систематизировать по отраслям проблематику в области международного сотрудничества в сфере культурного наследия: от музеев и рынка предметов антиквариата до роли объектов культурного наследия в мировой экономике и борьбы с преступлениями в данной области.

Как уже было указано, основой двустороннего сотрудничества могут быть международные договоры, которые, как представляется, должны определять следующие основные (базисные) принципы взаимодействия государств:

должно быть единое понимание предмета, относящегося к культурным ценностям;

должен быть составлен перечень предметов, относящихся к культурным ценностям;

должны быть определены принципы межгосударственного взаимодействия по вопросам борьбы с контрабандой культурных ценностей;

должны быть установлены обязательства по возвращению незаконно перемещенных культурных ценностей;

должны быть установлены обязательства по предоставлению необходимой информации для проведения расследования соответствующим органам государств, подписавших договор;

должны быть разработаны механизмы совместной работы следственных органов государств для скорейшего проведения расследований по делам о контрабанде культурных ценностей.

В случае заключения подобных договоров возможно создание более эффективного механизма охраны и защиты культурных ценностей от незаконных на них посягательств.

.3Федеральные нормативно-правовые акты

Как показано выше среди источников права посвященных правовому регулированию охраны и использования памятников истории и культуры особая роль отводится федеральным нормативно-правовым актам.

Именно в федеральном законодательстве раскрывается содержание правового понимания памятников истории и культуры.

Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры» относил к памятникам истории и культуры и движимые предметы тоже. Так, к документальным памятникам относились акты органов государственной власти и органов государственного управления, другие письменные и графические документы, кинофотодокументы и звукозаписи, а также древние и другие рукописи и архивы, записи фольклора и музыки, редкие печатные издания. Нетрудно заметить, что эти ценности являются движимыми.

В настоящее время, как указывалось ранее особое внимание вопросам правого регулирования охраны и использования памятников истории и культуры посвящен действующий ФЗ от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (ред. от 18.11.2010) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Данный закон регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Согласно нормам закона объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.

Следует заметить, что закон, не исключает однозначно из числа памятников истории и культуры движимые предметы. Согласно ст. 3 указанного Закона под объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации понимаются объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизации, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. В то же время к объектам археологического наследия этот Закон напрямую относит движимые предметы.

Статья 24 Закона РФ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» устанавливает, что Правительство РФ может принять решение о признании объекта культурного наследия федерального значения, включенного в Государственный Реестр объектов культурного наследия (далее - Реестр), особо ценным объектом культурного наследия.

Существенное место среди федеральных законов занимает также Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «Об охране окружающей среды». Данный закон - определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, и регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Немаловажное значение среди федеральных законов, регулирующих вопросы охраны и использования памятников истории и культуры имеет ГК РФ, которым регулируется оборот объектов культурного наследия, а именно, порядок приобретения их в государственную, муниципальную или частную собственность, заключения договора аренды объектов культурного наследия, договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия и т.д.

Важно обратить внимание, что ГК не содержит определение таких понятий как памятники истории и культуры». Так, согласно ст. 240 ГК РФ объектом принудительного отчуждения являются не любые культурные ценности, но только те из них, которые «в соответствии с законом отнесены к особо ценным и охраняемым государством». Приведенную формулировку, к сожалению, нельзя признать удачной. Так, не совсем четко определен объект отношений. Норма ст. 240 ГК РФ отсылает правоприменителя к специальному законодательству, определяющему понятие «особо ценные охраняемые государством культурные ценности».

Как видно из вышеназванных норм памятники истории и культуры объединены понятием «культурное наследие»

По мнению Е.Н. Прониной, понятия «культурное наследие» и «культурное достояние» соотносятся с понятием «культурные ценности» как общее и единичное явления. «Исходя из этого положения, - пишет она, - предлагается культурное наследие и культурное достояние определять как совокупность культурных ценностей».

Рассматривая легальные определения понятия "культурные ценности", сформулированные в российском законодательстве, многие исследователи отмечали их нечеткость, неудобство для понимания и практического применения, необходимость их пересмотра и усовершенствования. К недостаткам нормативного правового регулирования причисляют и множественность дефиниций этого термина. К.Е. Рыбак предлагает унифицировать термин культурные ценности, единожды закрепив его в федеральном законе. К сторонникам выработки на федеральном уровне единого определения «культурной ценности» можно отнести Е.В. Сазонникову и некоторых других исследователей.

Федеральный закон Российской Федерации «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» от 26 мая 1996 года N 54-ФЗ определяет особенности правового положения Музейного фонда Российской Федерации, а также особенности создания и правовое положение музеев в Российской Федерации. В данном законе под культурными ценностями понимаются предметы религиозного или светского характера, имеющие значение для истории и культуры и относящиеся к категориям, определенным в статье 7 Закона РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (ст. 3).

Справедливости ради следует сказать, что существуют нормативные акты, толкование которых позволяет сделать вывод о том, что под памятниками истории и культуры в них понимаются только недвижимые культурные ценности. Так, Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 504 «Об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда» утвердило Положение о таком мониторинге, предметом которого, в частности, выступает целостность памятников истории и культуры, сохранность их конструкции, соблюдение пользователем установленного договором либо охранным обязательством порядка проведения ремонтно-реставрационных работ. Все это может относиться только к недвижимым предметам.

Предметы музейного фонда Российской Федерации, документы библиотечных фондов, архивного фонда, а также кинофонда являются движимыми и не указаны в Постановлении как памятники истории и культуры.

В системе федерального законодательства есть и иные законы которые на прямую не закрепляют основы правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры, в тоже время затрагивают некоторые аспекты данного вопроса.

Среди таких актов можно назвать Земельный кодекс РФ (ЗК РФ). Согласно ЗК РФ земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия, относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется Земельным кодексом Российской Федерации.

Земли историко-культурного назначения выделяются в п. 2 ст. 94 ЗК РФ как вид категории земель особо охраняемых территорий и объектов. В основе такого выделения лежит историко-культурное значение указанных земель (п. 1 ст. 94 ЗК). Согласно п. 1 ст. 99 ЗК к землям историко-культурного назначения относятся земли объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в том числе объектов археологического наследия, земли достопримечательных мест, в том числе мест традиционного бытования исторических промыслов, производств и ремесел, земли военных и гражданских захоронений. Таким образом, целевое назначение указанных земель состоит в том, что они выступают пространственно-территориальным базисом для обеспечения физической сохранности располагающихся на них памятников истории и культуры.

По мнению И.В. Богомякова, важнейшей особенностью осуществления права собственности на земли историко-культурного назначения является установление в федеральном земельном законодательстве пределов оборотоспособности земельных участков на землях историко-культурного назначения.

Определенное место в системе законодательства в рассматриваемой области занимает и Градостроительный кодекс РФ, который регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции.

Разумеется, рассмотренными выше федеральными правовыми актами не исчерпывается весь комплекс федеральных законов, посвященных вопросам правового регулирования охраны и использования памятников истории и культуры. Не вдаваясь в подробности федерального законодательства важно обращать внимания на существующие в законах проблемы. Следует полагать, что в настоящее время законодателю необходимо направить усилия на совершенствование федерального законодательства в данном направлении дабы создать прочную систему гарантий охраны памятников истории и культуры.

.4Региональные нормативно-правовые акты

Субъекты Российской Федерации в пределах своей компетенции могут принимать соответствующие нормативно-правовые акты, касающиеся регулирования вопросов в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Например, Постановление Саратовской областной Думы от 23.05.2001 N 54-2435 «О Положении об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры местного значения», регулирующее отношения в области охраны и использования недвижимых объектов историко-культурного наследия местного значения и направленного на реализацию конституционной обязанности каждого гражданина заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, обеспечение прав на доступ и пользование культурным достоянием, на защиту, сохранение и восстановление историко-культурной среды обитания.

В ряде субъектов РФ приняты также законодательные акты, в которых закреплены определения понятия «культурные ценности», отличные от дефиниций, сформулированных в Основах и в Федеральном законе «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации». В статье 3 Закона Костромской области от 2 декабря 1997 г. N 17 «О музейном фонде и музеях в Костромской области» под культурными ценностями понимаются объекты культурного наследия, предметы религиозного или светского характера, имеющие значение для истории и культуры и относящиеся к категориям, определенным в статье 7 Закона РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей». В соответствии со статьей 3 Закона Республики Башкортостан от 29 мая 1998 г. N 161-з «О музейном фонде Республики Башкортостан и музеях в Республике Башкортостан» культурные ценности - предметы материальной и духовной культуры светского или религиозного характера, имеющие значение для изучения истории и культуры всех народов, населяющих Республику Башкортостан. Под культурными ценностями в Брянской области понимаются «нравственные и эстетические идеалы; нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры; национальные традиции и обычаи; исторические топонимы; фольклор; художественные промыслы и ремесла; произведения культуры и искусства; результаты и методы научных исследований культурной деятельности; здания, сооружения, предметы и технологии, имеющие историко-культурную значимость; историко-архитектурные центры городов и городов-заводов, ландшафты и ландшафтные объекты, историческая планировка поселений, кладбищ, захоронений и другие уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты».

Законодателями отдельных субъектов Российской Федерации были приняты законы об охране недвижимых памятников истории и культуры с более совершенным концептуальным строением. Среди них выделяются: Закон Псковской области от 10 мая 1999 г. (в ред. от 03.06.2004) «О государственной охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры Псковской области», Закон Рязанской области от 28 мая 2004 г. (в ред. от 15.08.2006) «О государственной охране и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) на территории Рязанской области», Закон Саратовской области от 4 ноября 2003 г. (в ред. от 06.06.2007) «О государственной охране и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, находящихся на территории Саратовской области», Областной закон от 21 июня 2004 г. (в ред. от 22.05.2007) «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области», Закон Тюменской области от 16 февраля 2004 г. (в ред. от 21.02.2007) «О государственной охране, сохранении и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Тюменской области», Закон Чукотского автономного округа от 27 декабря 2004 г. (в ред. от 08.06.2007) «О государственной охране и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного значения в Чукотском автономном округе», Закон Камчатской области от 27 мая 2005 г. (в ред. от 06.03.2007) «О государственной охране и сохранении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в Камчатской области».

Нематериальные ценности также становятся предметом регулирования законодательных актов в отдельных субъектах Российской Федерации.

Таким образом, в состав законодательства о культурных ценностях входят как нормативные акты, специально посвященные их охране и использованию, так и отдельные статьи иных нормативно-правовых актов, которые содержат нормы той же направленности.

В целом видно что, законодательство о культурных ценностях представляет собой относительно обособленную в системе российского законодательства общность нормативных актов.

Глава 2. Государственные и муниципальные органы управления охраной и использования памятников истории и культуры в современной городской среде

.1 Федеральные органы управления охраной и использования памятников истории и культуры в современной городской среде

Основная задача по управлению охраной и использования памятников истории и культуры в современной городской среде ложиться на государство в лице его органов. К таким органам в частности относятся Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, Министерство культуры и его территориальные органы.

Охрана ценностей государством как признак формализуется тем, что в Основах законодательства о культуре предусмотрено, что состав (перечень) культурного достояния определяется Правительством РФ по представлению субъектов РФ и согласовывается с высшим представительным органом РФ на основе заключений независимых экспертных комиссий.

Российская Федерация в лице Правительства Российской Федерации утверждает федеральные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Для сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия разрабатываются федеральные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия и региональные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Российская Федерация обеспечивает сохранение, использование, популяризацию и государственную охрану объектов культурного наследия федерального значения:

сохранение объекта культурного наследия - направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор;

использование объектов культурного наследия - использование памятников истории и культуры обеспечивается через сеть музеев, библиотек, выставок, историко-культурных заповедников, путем развития экскурсий, туризма и других форм пропаганды памятников.

государственная охрана объектов культурного наследия осуществляется в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Важно заметить, что Указом Президента Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. № 155 (в ред. Указа Президента РФ от 21.05.2012 N 636) «Вопросы Министерства культуры Российской Федерации» Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура) упразднена.

Росохранкультура существовала в нынешнем виде с 12 мая 2008 года. Ведомство имело статус федерального органа исполнительной власти и, находясь в ведении министерства культуры, подчинялось непосредственно правительству страны.

Нельзя не сказать о том, что данным федеральным органом была проделана большая работа, которая принесла свои результаты в вопросах охраны культурного наследия.

Функции упраздненной Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия переданы Министерству культуры Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 октября 2011 г. № 1878-р территориальные органы упраздненной Росохранкультуры подчинены Минкультуры России.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 18 ноября 2011 г. № 1067 «О переименовании территориальных органов Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия» Управление Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия по Приволжскому федеральному округу (Управление Росохранкультуры по Приволжскому федеральному округу) переименовано в Управление Минкультуры России по Приволжскому федеральному округу.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. № 11-ФСА исполнение обязанностей руководителя Управления Минкультуры России по Приволжскому федеральному округу возложено на Сергееву Елену Викторовну.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 14 ноября 2011 г. № 1059 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации» утверждено положение об Управлении Минкультуры России по приволжскому федеральному округу.

Как видно Министерство культуры сегодня является основным федеральным органом охраны культурного наследия.

Как подчеркивают, М.В. Севастьянов и С.А. Шаронов динамика развития культуры в России потребовала и адекватного правового регулирования деятельности этого государственного органа. Сегодня Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия, кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав, а также по нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия (за исключением сферы охраны культурного наследия), кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав (за исключением нормативно-правового регулирования осуществления контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав) и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии.

Министерство культуры Российской Федерации осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, в том числе с Министерством образования и науки Российской Федерации при выработке государственной политики и нормативно-правовом регулировании в сфере образования в области культуры и искусства, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В соответствии со ст. 33 ФЗ «Об объектах культурного наследия» государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя ряд функций, которые необходимо рассмотреть подробнее.

Одной из таких функция является государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, осуществляется в отношении всех памятников истории и культуры, независимо от того, в чьем пользовании или собственности они находятся. Учет включает в себя выявление, обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.

Документы государственного учета памятников истории и культуры, в том числе исключенных из государственных списков памятников, подлежат обязательному постоянному хранению в соответствующих центрах научной документации государственных органов охраны памятников.

Государственные списки недвижимых памятников истории и культуры являются основным документом государственного учета и охраны памятников. Они составляются по категориям и видам памятников. Включенные в них объекты признаются памятниками истории и культуры определенного вида и категории охраны.

В соответствии со ст. 15 ФЗ «Об объектах культурного наследия» Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра. Реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра.

При этом как заметила А.П. Анисимова, в отношении объектов культурного наследия ведется единый государственный реестр, содержащий сведения об объектах культурного наследия, который представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра. Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.

Одной из важнейших функций является также проведение историко-культурной экспертизы - при получении сведений об обнаружении указанных объектов государственные органы охраны памятников организуют проведение экспертизы. В случае установления их культурной ценности указанные объекты регистрируются в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность.

Проведение историко-культурной экспертизы, предопределяет один из характерных признаков культурного наследия. По мнению А.К. Вахитова, объекты культурного наследия характеризуются двумя главными признаками: наличие правовой охраны и наличие культурной ценности. Опираясь на эти признаки, он рассматривает объект культурного наследия как «объект недвижимого имущества, в отношении которого имеется заключение государственной историко-культурной экспертизы, признающее его культурную ценность, и установлена правовая охрана».

Для проведения экспертизы государственные органы охраны памятников привлекают специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций.

Важнейшим направлением деятельности федеральных органов управления охраной и использования памятников истории и культуры в современной городской среде является согласование и разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия, согласование землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о предоставлении земель и изменении их правового режима.

Соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности.

Разработка проектов зон охраны указанных объектов проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда.

Разработка данных проектов может включаться в соответствующие федеральные и региональные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Сведения о наличии зон охраны объекта культурного наследия вносятся в установленном порядке в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ и представляются в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного кадастра недвижимости.

Не вдаваясь в сущность раскрытия основных функций федеральной органов охраны и использования памятников истории и культуры, хотелось бы обратить внимание на необходимость согласованной деятельности указанных органов, направленных на обеспечение сохранения историко-культурных ценностей территории. Необходимо установить соответствующие соглашения с госорганами охраны памятников и Госкомимуществом, обязывающие их координировать свою деятельность с администрацией национальных парков в отношении объектов историко-культурного наследия.

.2 Региональные органы управления охраной и использования памятников истории и культуры в современной городской среде

К региональным органам управления охраной и использования памятников истории и культуры в современной городской среде относятся региональные управления (комитеты, центры, инспекции) государственного контроля, учета, охраны и использования памятников истории и культуры при администрациях субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 9.2 Федерального закона N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся по нормам:

) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением;

) разработка и реализация региональных программ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;

) государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения;

) установление порядка изменения категории историко-культурного значения объектов культурного наследия регионального значения;

) определение порядка принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о включении (об исключении) объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

) установление порядка определения размера оплаты государственной историко-культурной экспертизы в соответствии с положениями настоящего Федерального закона;

) определение порядка организации историко-культурного заповедника регионального значения.

Важно указать, что за последние годы в субъектах Российской Федерации были приняты соответствующие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов охраны памятников на местах.

Так, в соответствии с Законом Челябинской области от 21 декабря 2007 г. N 235-ЗО «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Челябинской области» (с изменениями от 27 августа 2009 г.), постановлениями губернатора Челябинской области исполнительным органом государственной власти, осуществляющим переданные Российской Федерацией полномочия, было определено Министерство культуры Челябинской области.

В структуре Министерства культуры организовано Управление государственной охраны объектов культурного наследия. Приказом министра культуры Челябинской области от 30 декабря 2008 г. N 350 утверждено Положение об Управлении государственной охраны объектов культурного наследия - специальном структурном подразделении исполнительного органа государственной власти Челябинской области, осуществляющем полномочия в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия на территории Челябинской области.

Однако до настоящего времени в рамках выполнения требований федерального законодательства по охране культурного наследия Управление не сформировано.

В соответствии с Законом Свердловской области от 21 июня 2004 г. N 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Свердловской области» на территории Свердловской области функции по охране объектов культурного наследия исполняет Министерство культуры Свердловской области.

В структуре министерства Управление государственной охраны объектов культурного наследия осуществляет полномочия в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия на территории Свердловской области, а также переданные Российской Федерацией полномочия.

Положение об Управлении утверждено Приказом министра культуры Свердловской области от 19 марта 2008 г. N 49. До октября 2009 г. в нарушение п. 8 ст. 9.1 Федерального закона N 73-ФЗ в действующем Положении о Министерстве юридически не было оформлено осуществление переданных субъектам Российской Федерации полномочий по государственной охране, сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия федерального значения, в том числе находящихся в федеральной собственности.

В других регионах обстановка складывается также не лучшим образом. Например, в Карачаево-Черкесской Республике, функции по государственной охране памятников истории и культуры осуществляет Управление по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (штат 14 человек, фактически работают 3 - 4 человека).

Проверками Минультуры установлено, что управлением практически не ведется деятельность по выявлению фактов нарушения законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия, по контролю за состоянием объектов культурного наследия, разработке границ территорий и проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения.

Фактически все эти функции на относительно невысоком уровне осуществляет республиканское государственное учреждение «Государственная инспекция по охране, реставрации и эксплуатации объектов культурного наследия Карачаево-Черкесской Республики», что указывает не слаженности работы органов охраны памятников истории и культуры в указанном регионе.

Рассматривая в целом, ситуацию с организацией охраны объектов культурного наследия федерального значения на территориях отдельных субъектов, видно, что в одних субъектах федерации полноценная структура органов охраны не сформирована, а в других располагает укомплектованной структурой.

К сожалению, система государственного контроля в сфере сохранения объектов культурного наследия претерпела только структурные новации и по уровню своего развития ушла недалеко. Совершенно очевидно, что она нуждается в усилении - и кадровом, и структурном, и организационном, и финансовом. А главное - должна быть построена на человеческом участии всех систем, ее составляющих.

Единственным предложением по совершенствованию реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий сегодня является, по мнению Управления, только ужесточение контроля за исполнением переданных полномочий и наделение территориальных управлений конкретными рычагами воздействия на руководителей органов исполнительной власти при выявлении неисполнения полномочий либо халатном исполнении обязательств, а также непринятии мер по фактам нарушения законодательства в области охраны культурного наследия, поскольку исправление менталитета чиновников на местах и организация действующей структуры органов охраны, направленной на сохранение культурного наследия, - процесс слишком длительный.

.3 Муниципальные органы управления охраной и использования памятников истории и культуры в современной городской среде

Соответствующие подразделения комитеты, центры, инспекции муниципального контроля, учета, охраны и использования памятников истории и культуры существуют и при администрациях муниципальных образований, в ряде случаев им передаются отдельные полномочия государственных органов

Органы местного самоуправления наделяются полномочиями в области сохранения, охраны, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

Следует указать, что в соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе и в культурной сфере. В этом - суть местного самоуправления.

Право на осуществление местного самоуправления в области культуры нашло свое отражение и в федеральном законодательстве. Так, согласно ст. 14 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области культуры относятся: организация библиотечного обслуживания населения, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения.

Согласно вводной части Закона об объектах культурного наследия государственная охрана памятников истории и культуры является одной из приоритетных задач органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 6 указанного Закона органами местного самоуправления поселений в установленном порядке должны приниматься меры (правовые, организационные, финансовые, материально-технические и др.), направленные на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия муниципального значения, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием таких объектов.

Из вышеизложенного видно, что органы местного самоуправления наделены полномочиями по охране памятников истории и культуры.

В частности к функциям органов местного самоуправления в области охраны и использования памятников истории и культуры относится:

а) обеспечение охраны, использования, выявления, учета, реставрации и пропаганды памятников истории и культуры, находящихся на территории муниципального образования;

б) привлечение общественности к проведению мероприятий по охране, использованию и пропаганде памятников истории и культуры;

в) обеспечение соблюдения законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры;

г) установление льготной арендной платы и ее размеров в отношении муниципальных памятников истории и культуры.

В соответствии с Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» использование органами местного самоуправления памятников истории и культуры в хозяйственных и иных целях допускается, если это не наносит ущерба сохранности памятников и не нарушает их историко-художественной ценности.

Вместе с тем, как заметила Е.Ю. Михалева обеспечение реальной хозяйственной самостоятельности муниципальных образований в отношении выполнения функций в вопросах охраны памятников истории и культуры сталкивается с большими трудностями: возрастает нагрузка и перекладывается ответственность на органы местного самоуправления, так как передача муниципальным образованиям некогда ведомственных объектов этих сфер осуществляется без учета реальных возможностей организации управления на местах, без должного финансирования. Органам местного самоуправления не хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержку.

Этим не исчерпываются проблемы деятельности муниципальных органов местной власти. Следует сказать о том, что в отличие от городских округов в большинстве поселений по объективным причинам отсутствуют необходимые условия для выполнения требований законодательства в области охраны и сохранения объектов культурного наследия (отсутствие квалифицированных кадров, технических, правовых, финансовых и иных условий).

Об обеспокоенности такой ситуацией в ряде субъектов Российской Федерации свидетельствует законодательная инициатива Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, внесшего в Государственную Думу проект федерального закона, направленный на перераспределение отдельных вопросов местного значения между поселениями и муниципальными районами.

По мнению А.Н. Панфилова, данный вопрос местного значения может эффективно решаться лишь на уровне муниципального района и городского округа. Разрешение этой проблемы возможно двумя путями:

посредством внесения изменений в Федеральный закон N 131-ФЗ в части перераспределения полномочий в области охраны и сохранения памятников истории и культуры между поселением и муниципальным районом;

посредством заключения соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципальных районов о передаче осуществления части полномочий.

Предпочтительным по мнению А.В. Работкевич представляется первый путь, поскольку соглашение - это всегда совпадающее волеизъявление сторон. Кроме того, передача осуществления части полномочий предполагает передачу финансовых средств на другой уровень управления. Вряд ли для выполнения этих полномочий органы местного самоуправления большинства поселений добровольно предоставят субвенции из своих и без того скудных бюджетов в бюджет муниципального района, в состав которого они входят. Скорее, органы местного самоуправления вообще не будут осуществлять эти полномочия, так же как и во многих субъектах Российской Федерации в настоящее время фактически не реализуются в полном объеме полномочия по охране и сохранению объектов культурного наследия регионального значения.

Следует обратить внимание, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочием осуществлять правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данным полномочием обладают исключительно федеральные органы государственной власти.

Это представляется весьма значимым, поскольку объем закрепляемых за местными органами публичной власти полномочий, необходимых для решения рассматриваемого вопроса местного значения, не может быть различным в субъектах Российской Федерации. Объем полномочий для решения того или иного вопроса местного значения должен определяться только соответствующим федеральным законом.

Следует полагать, что для эффективного решения органами местного самоуправления вопросов охраны и сохранения объектов культурного наследия местного значения недостаточно ограничиться внесением изменений в федеральные законы, требуется большая и кропотливая работа по приведению в соответствие с положениями Федерального закона N 131-ФЗ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

2.4 Негосударственные организации охраны памятников истории и культуры в современной городской среде и их взаимодействие с государственными и муниципальными организациями

Наравне с государственными органами охраны памятников истории и культуры, также играют существенную роль негосударственные организации. Н.К. Рерих писал, что именно общественное мнение является первым охранителем национальных сокровищ, имеющих всемирное значение. Согласно Федеральному Закону № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 года (с изменениями и дополнениями от 01.07.2011) граждане имеют право на добровольной основе создавать общественные объединения для защиты общих интересов и общих целей. В соответствии с Федеральным Законом №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия» статьей 8, общественные и религиозные объединения вправе оказывать содействия федеральному органу исполнительной власти, специально уполномоченному в области государственной охраны объектов культурного наследия, в сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия в соответствии с законодательством Российской Федерации. В настоящее время осуществляют свои функции ряд влиятельных общественных организаций, такие как Всероссийское общество охраны памятников и культуры (ВООПИиК), которое, пожалуй, единственное имеет большое количество своих отделений в субъектах Российской Федерации и насчитывает их около 52, Международный Центр Рериха (МЦР). В городах Федерального значения Москве - «Московское общество охраны архитектурного наследия» (MAPS), «Москва которой нет», «Архнадзор»; электронные некоммерческие ресурсы «Соварх», «Архи.ру»; Санкт-Петербурга - «Живой город», «Юные за возрождение Петербурга».

В рамках данной работы, особенно хотелось отметить взаимодействие зарубежных общественных организаций и наших отечественных на правах передачи опыта и выработке решений по улучшению климата в области охраны и использования памятников истории и культуры. В своей статье Александров А.А. отмечает, что международное взаимодействие в сфере культурного наследия - эффективный способ реализации внешнеполитической доктрины России и один из факторов, обеспечивающий нашей стране статус на мировой арене. Более того, культурные связи - один из самых гуманистических и поэтому наиболее эффективных инструментов в механизме внешнеполитической деятельности.

В качестве примера можно привести Восьмой Информационный день ЕС «Участие общественности» в охране объектов Всемирного культурного наследия в Европе, который прошел 23 июня 2012 в Санкт-Петербурге, а также форума «Неправительственные организации в защиту объектов Всемирного наследия» в преддверии 36 сессии Комитета Всемирного наследия ЮНЕСКО.

На примере ВООПИиК рассмотрим взаимодействие с государственными и муниципальными властями. Среди основополагающих принципов таких как, осуществление конституционных прав граждан на участие в сохранении историко-культурного наследия и доступ к культурным ценностям народов Российской Федерации - организация и координация общественной инициативы и деятельности, развитие общественного движения в этой области. Содействие государственным органам в обеспечении охраны и использования объектов культурного наследия, историко-культурной среды обитания народов Российской Федерации: в выявлении, учете, обследовании, изучении, сохранении, реставрации и восстановлении, экспертизе состояния и использования, пропаганде и популяризации памятников истории и культуры. Привлечение граждан Российской Федерации к выявлению, изучению, сохранению, возрождению и популяризации национального исторического и культурного (материального и духовного) наследия; формирование у граждан, молодого поколения исторического и национального самосознания, патриотизма, чувства ответственности за сбережение памятников истории и культуры. Проведение мероприятий и акций, общественный контроль за соблюдением законодательства об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации.

Для более точного определения точек соприкосновения ВООПИиК с государственными и муниципальными организациями, выделим четыре кластера.

Охрана историко-культурного наследия

В этой связи общественная организация принимает участие в законотворческом процессе по совершенствованию правового регулирования сферы наследия. Оказывает содействие по вопросам контроля над соблюдением требований законодательства в области охраны наследия. Осуществляет взаимодействие с организациями зарубежных стран. Участие в формирование общественного мнения и взаимодействия со СМИ по вопросам охраны историко-культурного наследия.

Сохранение историко-культурного наследия.

В данной общественной организации существует и выполняет свои функции на основании лицензии реставрационный центр, который в состоянии осуществить весь комплекс работ по реставрации памятников истории и культуры. В него входит более 50 специалистов.

Использование историко-культурного наследия

Согласно концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020, сфера культуры - ресурс экономического развития и объект эффективного инвестирования. В этом секторе находит применение государственно-частное партнерство, концессионные соглашения, доверительное управление.

Популяризация историко-культурного наследия

Организация конференций, круглых столов, семинаров по проблемам историко-культурного наследия. Проведение кинофестивалей, выставок и других мероприятий по темам связанным с сохранением историко-культурного наследия. Всероссийская премия «Хранители наследия».

Региональные отделения ВООПИиК по отчетам центрального совета занимают довольно прочное положение в своих регионах и принимают непосредственное участие в реализации культурной политики, проводимой органами государственной власти. Например, из доклада Национального Центра Опеки Наследия можно понять, что в регионах работа во взаимодействии с государственными органами власти ведется. Так, Ярославское отделение двигается в направлении создания методических центров по краеведению на территории области, совместно с Управлением образования администрации области разрабатываются программы по детскому туризму и экскурсиям. Пермское областное отделение, проведя работу по программе «Пермский некрополь», получило грант городского конкурса. По заказу администрации города реализует проект городского конкурса «общественные инициативы». Рязанское областное отделение заключило с управлением по делам образования, науки и молодежной политики администрацией области соглашение по вопросам координации деятельности в области использования памятников истории и культуры в патриотическом воспитании детей и молодежи. Саратовское областное отделение ведет печатную продукцию по выпуску информационных листов «Правила использования памятников истории и культуры в соответствии с действующим законодательством». Ставропольское краевое отделение признано победителем в номинации «Организация деятельности жителей города при поддержке и сохранности памятников города: краеведческая работа».

Андреева В.А. в диссертации «Взаимодействие государственных органов и институтов гражданского общества в сфере сохранения культурного наследия» очертила ряд проблем в своей работе. Одна из них - это конфронтация общества и государственных органов, слабость общественного движения в защиту охраны культурного наследия в целом, с другой стороны не достаточное внимание государственных органов к деятельности общественных организаций. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что эффективное взаимодействие государства и третьего сектора в области охраны культурного наследия осложнено кризисной ситуацией в реализации государственной политики в данном отношении, недостаточным финансированием отрасли культуры в целом, а также слабым интересом населения к проблеме состояния культурного наследия в условиях постмодернизма, к традиционной культуре в целом. Более того, согласно результатам проведенного эмпирического исследования, в настоящее время основными практикуемыми формами сотрудничества государственных органов и общественных объединений является совместная экспортно-консультативная работа, а также совместные проекты в области пропаганды культурного наследия.

Глава 3. Правоприменительная практика охраны и использования памятников истории и культуры в современной городской среде

.1 Охрана памятников истории и культуры

Согласно ст. 6 Закона № 73 под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.

При этом нельзя не согласиться с мнением С.М. Шестаковой, что характерной чертой современного развития общественного сознания является глобализация взаимозависимых процессов и отношений. Ценность изучения процессов, происходящих в той или иной сфере человеческой жизни, заключается в наиболее точной постановке конечной цели, определяющей идеальную рациональность, и достижении этой цели ускоренными темпами. Отсутствие системного подхода в деле охраны и использования памятников истории и культуры не позволяет полноценно раскрыть общественности правомерность поведения и формировать правосознание, которые, в сущности, являются конечным результатом механизма правового регулирования.

В настоящее время особо актуальным становится вопрос охраны недвижимых памятников истории и культуры как вида культурных ценностей и государственного контроля над ними. По словам бывшего спикера Государственной Думы РФ Б.В. Грызлова, «каждый третий памятник находится в неудовлетворительном состоянии, а каждый двенадцатый - в аварийном. По некоторым оценкам, мы теряем по три памятника в день».

По другим данным, за последние десять лет в России утрачено около двух тысяч памятников истории и культуры, в связи с чем актуализируется вопрос о государственном контроле за их сохранностью. Президент РФ, выступая на одном из заседаний Госсовета, уточнил эти данные: за последние 10 лет в России утрачено 2,5 тыс. памятников истории и культуры, а больше половины нуждаются в срочной реставрации.

За последние годы было принято огромное количество нормативных актов, направленных на охрану памятников истории и культуры. Тем не менее, сложно говорить о том, что существующая в настоящее время нормативно-правовая система обеспечения охраны памятников истории и культуры безупречна. Принимаемые за последние годы нормативно-правовые акты, вступают в противоречие между собой, существует в законодательстве и пробелы, в то время как процедура обеспечения сохранности памятников истории и культуры фактически усложнилась. Как заметил А.В. Работкевич, если в советские времена для охраны памятника было достаточно двух документов, то за последние десятилетие их количество достигло 12 документов.

В то же время, как констатирует автор, таким комплексом документов сегодня не обеспечен ни один памятник в России, что во многом объясняется длительным отсутствием необходимой нормативной базы. Несмотря на то что еще в 2002 г. был принят Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", страна на практике длительное время продолжала жить по нормам, определенным еще в 1978 г. Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры».

Однако с изменением всей системы законодательства требования советского периода вступали в противоречие с новыми Гражданским, Градостроительным и Земельным кодексами, что делало законодательство в сфере охраны памятников фактически недееспособным. Именно поэтому нормативная деятельность была определена как главный приоритет в деятельности федеральных органов власти по защите памятников истории и культуры.

Федеральная нормативная база в области охраны объектов культурного наследия остается явно недостаточной, даже не смотря на то, что Минкультуры России и другими заинтересованными ведомствами, к сегодняшнему дню имеется больное количество (несколько десятков) нормативных правовых актов в области охраны объектов культурного наследия.

Весьма несовершенным является и сам закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов России». По замечанию С.М. Шестовой в самом наименовании Федерального закона не отражено, какие отношения он призван регулировать. Государственная охрана объектов культурного наследия не представлена как главная составляющая Федерального закона. Она является лишь одной из многих функций государства, среди которых определены функции по финансированию мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране, формированию и ведению государственного реестра, проведению историко-культурной экспертизы, сохранению объектов культурного наследия, установлению особого порядка владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия.

Указанный закон объекты культурного наследия классифицирует на памятники, ансамбли, достопримечательные места и дает определения этих понятий (ст. 3). Вместе с тем в указанном Федеральном законе нет специальной статьи, посвященной понятийному аппарату Закона, как это принято в законодательной практике. В результате в Федеральном законе нет определений таких понятий из сферы охраны культурных памятников, как «заповедная зона», «исторический парк», «музей-заповедник», «охранные обязательства».

Кроме того, как совершенно справедливо заметил Л.А.Нудненко в Федеральном законе N 73-ФЗ не изложено ни одного принципа организации государственной охраны объектов культурного наследия. В частности, в этом Законе не сформулирован принцип комплексной охраны культурного наследия, который составляет фундамент международной нормативной практики, в частности, в рамках ЮНЕСКО и Совета Европы.

Другой проблемой в сфере охраны памятников истории и культуры является отсутствие, как у федеральных, так и у региональных органов государственной власти функции выявления памятников истории и культуры. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ в числе полномочий федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия называет лишь принятие решения о включении объекта культурного наследия федерального значения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (п. 9 ст. 9).

Обратим внимание, что в соответствии с ч. 3 ст. 64 Федерального закона 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.

В силу ч. ч. 3, 4 ст. 48 вышеуказанного Закона собственник объекта культурного наследия несет бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия с учетом требований настоящего Федерального закона, если иное не установлено договором между собственником и пользователем данным объектом культурного наследия.

При государственной регистрации договора купли-продажи объекта культурного наследия новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия.

Так, охранное обязательство собственника объекта культурного наследия оформляется:

органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, - в отношении объектов культурного наследия федерального значения (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия) и объектов культурного наследия регионального значения;

местной администрацией муниципального образования - в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

В то же время как показывает анализ норм федерального закона № 73-ФЗ, такой термин как «выявление» памятников истории и культуры в данном законе отсутствует. Быть может, именно поэтому Список российских объектов всемирного наследия незначителен.

Депутат Государственной Думы, заместитель Председателя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по культуре Е.Г. Драпеко отмечает, что отнесению к объектам всемирного культурного наследия подлежат объекты культурного наследия федерального значения, внесенные в Единый государственный реестр объектов культурного наследия. Однако некоторые объекты Российской Федерации, включенные в Список объектов всемирного культурного наследия как комплексные объекты, не внесены в указанный реестр в принятых границах и с соответствующим составом по объектам.

В действующем российском законодательстве нет определенности и в вопросе перемещения объекта культурного наследия. До вступления в силу Федерального закона N 73-ФЗ данный вопрос регулировался ст. 41 Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» и п. 45 - 47 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры 1982 г. В названном Законе РСФСР устанавливался запрет на перемещение недвижимых памятников истории и культуры.

Федеральным законом N 73-ФЗ, установившим общие принципы государственной охраны и сохранения объектов культурного наследия, вопрос перемещения объекта культурного наследия не урегулирован. По замечанию А.Н. Панфилова в указанном законодательном акте отсутствует определение понятия «перемещение объекта культурного наследия». В то же время этот термин содержится в ряде его положений. Так, согласно п. 10 ст. 9 Федерального закона N 73-ФЗ принятие в случаях, установленных данным Законом, решения о перемещении объекта культурного наследия относится к полномочиям федеральных органов государственной власти. Однако законом не установлены случаи, когда федеральный орган может принять решение о перемещении объекта культурного наследия, а также не конкретизирован орган, уполномоченный на принятие такого решения. Это положение не согласуется с п. 1 ст. 33 Федерального закона N 73-ФЗ, в котором установлено, что «объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий». Пунктом 2 указанной статьи предусматривается установление ответственности за перемещение объекта культурного наследия.

Федеральным законом N 73-ФЗ установлены требования по обеспечению сохранности не только самого объекта культурного наследия и его территории, но и его исторической среды. С этой целью устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (ст. 34).

Не всегда выполняется рекомендация Европейской конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г. о том, что каждый субъект Российской Федерации, на территории которого имеются объекты всемирного культурного наследия, должен иметь Программу по сохранению и популяризации этих объектов. Программа должна учитывать оптимальное и эффективное использование таких объектов с целью развития человеческой личности (ст. 7).

Не совершенным и противоречивым является и законодательство субъектов Российской Федерации направленное на охрану памятников истории и культуры, что в целом приводит к признанию данных правовых актов недействующими. За последние годы таких примеров по субъектам РФ достаточно много. Так, 20 декабря 2010 г. Санкт-Петербургский городской суд вынес решение о признании недействующими: Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» (далее - Закон N 820-7), а также Закона Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 г. N 29-10 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» (далее - Закон N 29-10) с момента их принятия в части градостроительных регламентов в границах зон охраны (включая схему высотного регулирования).

Соответствующий законопроект, ограничивающий высоту, а также саму возможность застройки прилегающих к памятникам территорий, согласован существующей в рассматриваемый период Росохранкультурой в 2008 г. Однако в Законодательное собрание Санкт-Петербурга внесен измененный законопроект без повторного согласования, что не соответствует требованиям Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и положениям Постановления Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 г. N 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».

Санкт-Петербургский городской суд после четырех судебных заседаний согласился с тем, что оба нормативных акта были приняты в 2009 г. с нарушением предусмотренной федеральным законодательством процедуры об обязательном согласовании границ и режимов использования охранных зон, и вынес решение о признании вышеуказанных законов недействующими с момента их принятия в части градостроительных регламентов в границах зон охраны (включая схему высотного регулирования).

И это лишь один из большого количества примеров признания правовых актов недействующими, в результате их противоречия федеральному законодательству.

Не менее важны вопроса об административной и уголовно правовой охране памятников истории и культуры. За нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия федерального значения, их территорий и зон их охраны предусмотрена административная ответственность предусмотренная нормами КоАП РФ, в виде административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 1500 рублей; на должностных лиц - от 2000 до 3000 рублей, на юридических лиц - от 20 000 до 30 000 рублей.

Действия (бездействие), совершенные в отношении особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, внесенных в Список всемирного культурного и природного наследия, на их территориях, на территориях историко-культурных заповедников (музеев-заповедников) федерального значения, а равно в зонах их охраны, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от 2000 до 2500 рублей, на должностных лиц - от 4000 до 5000 рублей, на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 рублей (ст. 7.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Прежде всего, названная статья Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях касается объектов культурного наследия лишь федерального значения. Это предполагает принятие субъектами Российской Федерации соответствующих мер административного взыскания за нарушение требований сохранения, использования и охраны культурного наследия регионального и местного значения.

Кроме того, представляется, что вышеперечисленные меры административной ответственности столь незначительны и малоэффективны, что процесс разрушения и уничтожения объектов культурного наследия продолжает ускоряться.

В этих условиях особо актуален вопрос об уголовно-правовом контроле за сохранностью недвижимых памятников истории и культуры. По мнению Р.Л. Клебанова, именно специальные методы характеризуют уголовно-правовой контроль за сохранностью памятников истории и культуры: уголовное наказание, выступающее в качестве проявления ответственности, как известно, одной из своих целей имеет общую и специальную превенции. Кроме того, действия специализированных государственных органов, направленные на пресечение преступлений, в конечном итоге преследуют цель реализации предписаний соответствующих уголовно-правовых норм в отношении виновных в преступлении лиц.

Как известно, действующий УК РФ содержит несколько статей, которые прямо предусматривают уголовную ответственность за посягательства на культурные ценности.

В частности, УК РФ предусматривает уголовную ответственность за уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность, в виде штрафа в размере до 200 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет. Те же деяния, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения, наказываются штрафом в размере от 100 000 до 500 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет (ст. 243).

Однако факты привлечения к уголовной ответственности за уничтожение памятников истории и культуры крайне редки. Так, по инициативе Московского комитета наследия возбуждено три уголовных дела по фактам повреждения или уничтожения памятников истории и культуры. Рассмотрим один из практических примеров привлечения к уголовной ответственности. Например, прокуратура Москвы провела проверку по факту уничтожения здания - выявленного объекта культурного наследия «Контора (административно-лабораторный корпус) пиво-медоваренного завода «Товарищество Калинкина - СПб-М", 1892 г. по адресу ул. Русаковская, 13, стр. 3. Здание было принято в установленном законом порядке под государственную охрану в 2001 г. Собственником здания было ЗАО «МОНА». В конце 2007 г. здание приобрело ООО «Строительная компания «Бродино-Строй», которое в соответствии с федеральным законодательством, как новый собственник, приняло на себя обязательство по сохранению указанного объекта. В сентябре 2008 г. Комитет по культурному наследию г. Москвы (Москомнаследие) провел проверку сохранения и использования этого объекта, в результате которой выяснилось, что здания нет. Как было установлено впоследствии, новый собственник начал на объекте самовольно в нарушение действующего законодательства работы по ремонту кровли и фасада здания, в результате чего произошло его обрушение. ООО «Строительная компания «Бродино-Строй» и его руководитель были привлечены к административной ответственности, однако Моском-наследие направило письмо прокурору Москвы с просьбой рассмотреть возможность возбуждения уголовного дела по ст. 243 УК. В другом случае компания «ИнвестСтройКом» при проведении строительных работ в нарушение законодательства пыталась снести выявленный объект культурного наследия - беседку XIX века по адресу: г. Москва, Сивцев Вражек, 42, стр. 5. В связи с этим ОВД по району Арбат проводило проверку относительно возможности возбуждения уголовного дела по ст. 243 УК.

В то же время на практике привлечь к уголовной ответственности за подобные деяния весьма затруднительно. При решении этих дел возникает проблема оценки стоимости памятника истории и культуры. Дело в том, что в Федеральном законе N 73-ФЗ отсутствуют методики определения стоимости культурного наследия и оценки причиненного ему вреда. Без этого трудно доказать вину пользователя памятником истории и культуры, привлечь его к ответственности. Поэтому нарушителю выгоднее заплатить штраф в процессе или при завершении строительства на месте разрушенного памятника истории и культуры. В результате бизнес получает прибыль за счет ущерба, наносимого государству, которому принадлежат в качестве объектов культурного наследия, сносимые и разрушаемые памятники истории и культуры.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что сохранение памятников истории и культуры требует принятия всего комплекса необходимых мер, направленных на устранение угроз отечественному культурному наследию, включая как общеправовую охрану, так и административную и уголовно-правовую охрану.

3.2 Использование памятников истории и культуры

памятник история культура охрана

Не лучшим образом в настоящее время выглядит и ситуация связанная с использованием памятников истории и культуры. Следует заметить, что ранее действующий закон «Об охране и использовании памятников истории и культуры» в ст. 13 содержал основные цели использования памятников истории и культуры. В частности диспозиция указанной нормы гласила: « Памятники истории и культуры используются в целях развития науки, народного образования и культуры, патриотического, идейно-нравственного, интернационального и эстетического воспитания». В действующем законе N 73-ФЗ специально установленной нормы о целях и задачах использования памятников истории и культуры нет, что на мой взгляд является явным упущением законодателя.

В то же время в ст. 7 указанного закона и в ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о культуре установлено, что каждый имеет право на доступ к культурным ценностям, каждый имеет право на приобщение к культурным ценностям.

Основная идея заложенная в закона № 73-ФЗ, сводится к тому, что объекты историко-культурного наследия в пределах границ территорий традиционного природопользования (древние поселения, другие памятники истории и культуры, культовые сооружения, места захоронения предков и иные имеющие историческую и культурную ценность объекты) могут использоваться только в соответствии с их назначением.

В законе прописаны ограничения по производству различного рода работ на территории памятника, которые указывают на ограничения его использования. Так, в силу ч. ч. 2, 3, 4 ст. 35 указанного Закона проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

Характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование данной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории достопримечательного места определяются федеральным органом охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, вносятся в правила застройки и в схемы зонирования территорий, разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В целях сохранения объекта культурного наследия законодатель предусмотрел проведение следующих ремонтно-реставрационных работ:

консервация объекта культурного наследия - научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях предотвращения ухудшения состояния объекта культурного наследия без изменения дошедшего до настоящего времени облика указанного объекта, в том числе противоаварийные работы;

ремонт памятника - научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях поддержания в эксплуатационном состоянии памятника без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны;

реставрация памятника или ансамбля - научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях выявления и сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия;

приспособление объекта культурного наследия для современного использования - научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны, в том числе реставрация представляющих собой историко-культурную ценность элементов объекта культурного наследия;

научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор;

спасательные археологические полевые работы.

Ограничения доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима использования устанавливаются законодательством РФ.

Доступ к объекту культурного наследия является одной из форм его популяризации, представляет собой возможность общественной доступности и восприятия объекта культурного наследия.

Возможность ограничения права пользования объектами культурного наследия охранными обязательствами предусмотрена ст. 53 Федерального закона N 73-ФЗ. Опыт ряда зарубежных государств подсказывает, что целесообразно прямо в профильном законе расписать всевозможные ограничения прав в сфере использования памятников истории и культуры. К сожалению, в Федеральном законе N 73-ФЗ такие предписания отсутствуют и органы охраны культурного наследия оказываются уже на нормотворческом уровне потенциально и практически бессильны выполнять возложенные на них задачи.

Согласно п. 56 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 и конкретизирующего положения ст. 7 Закона об объектах культурного наследия и ст. 12 Основ законодательства РФ о культуре использование памятников истории и культуры в этих целях обеспечивается через сеть историко-культурных заповедников, путем развития экскурсий, туризма и других форм пропаганды памятников. Использование памятников истории и культуры в туристско-экскурсионных, экспозиционно-выставочных и других культурно-просветительских целях может производиться только в объеме, обеспечивающем сохранность памятников, их территорий и окружающей их градостроительной и иной среды.

А.А. Рождествина и С.Н. Братановский полагают, что популяризация объектов культурного наследия, по смыслу норм Закона об объектах культурного наследия, включает в себя: осуществление общественной доступности объекта культурного наследия его собственниками и пользователями; туристическую деятельность в отношении объекта культурного наследия, его территорий, историко-культурных заповедников и исторических территорий.

Согласно п. 4 ст. 48 Закона об объектах культурного наследия при государственной регистрации договора купли-продажи объекта культурного наследия новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия. Требования к содержанию (условиям) охранных обязательств установлены в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О приватизации государственного и муниципального имущества». Согласно п. 1 ст. 29 указанного Федерального закона объекты культурного наследия (памятники истории и культуры, а также выявленные объекты культурного наследия) могут приватизироваться в порядке и способами, которые установлены настоящим Федеральным законом, при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию (далее - охранное обязательство). Статья 3 и п. 3 ст. 54 Закона об объектах культурного наследия устанавливают, что земельный участок, в границах которого расположен недвижимый объект культурного наследия, является его неотъемлемой частью. Таким образом, из положений ст. 29 Закона о приватизации и норм ст. 3, п. 4 ст. 48 и п. 3 ст. 54 Закона об объектах культурного наследия в их взаимосвязи следует, что использование объекта культурного наследия связано с установлением конкретных обременений как в отношении самого такого объекта, так и земельного участка, в границах которого он располагается. Пункты 1 и 3 ст. 31 Закона о приватизации предусматривают, что разновидностью таких обременений использования недвижимого памятника истории и культуры является публичный сервитут. Публичным сервитутом может являться обязанность собственника допускать ограниченное использование приватизированного государственного или муниципального имущества (в том числе земельных участков и других объектов недвижимости) иными лицами, а именно обеспечивать беспрепятственный доступ, проход, проезд. Названные положения корреспондируют с п. 4 ст. 29 Закона о приватизации, предусматривающим, что охранное обязательство должно содержать требования к условиям доступа граждан к объекту культурного наследия.

Положения Закона о приватизации, касающиеся обременения использования объекта культурного наследия путем установления публичного сервитута, конкретизируются в подзаконных нормативных актах.

Что касается возможности заключения договоров о доступе граждан к памятнику истории и культуры, то заключение таких договоров не допускается в силу прямого запрета, содержащегося в п. 2 ст. 275 Гражданского кодекса РФ далее - ГК РФ), согласно которому сервитут не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. Данная норма касается прежде всего публичного сервитута. Согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. В соответствии с абз. 1 п. 3 ст. 29 Закона о приватизации охранное обязательство оформляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и его условия подлежат включению в качестве существенных условий в договор купли-продажи объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) или имущественного комплекса унитарного предприятия, в составе которого приватизируется объект культурного наследия (памятник истории и культуры). Доступ граждан к объекту культурного наследия является разновидностью публичного сервитута. Условия такого доступа, являясь непременным элементом охранного обязательства, выступают одновременно одними из существенных условий договора купли-продажи имущества, отчуждаемого как в порядке приватизации, так и частным собственником третьим лицам. Данный вывод подтверждается и п. 4 ст. 31 Закона о приватизации, который закрепляет, что решение об установлении обременения, в том числе публичного сервитута принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества. Таким образом, договор как юридический акт, которым устанавливается публичный сервитут, земельным законодательством и законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества не предусмотрен. Следовательно, доступ к объекту культурного наследия может облекаться только в форму публичного сервитута и устанавливаться исключительно в силу федерального закона.

Существенной особенностью публичного сервитута, которым обременяется земельный участок на землях историко-культурного назначения, является его срочный характер. Так, согласно п. 4 ст. 48 Закона об объектах культурного наследия в случае принятия решения об исключении объекта культурного наследия из реестра охранное обязательство собственника объекта культурного наследия прекращает свое действие со дня вступления в силу такого решения.

Таким образом, было бы целесообразным внести дополнение в ст. 23 ЗК РФ, предусматривающее такое основание установления публичного сервитута в отношении земельного участка, как необходимость обеспечения доступа к объекту культурного наследия, а ст. 7 Закона об объектах культурного наследия дополнить положением о том, что право ограниченного пользования чужим земельным участком из земель историко-культурного назначения (публичный сервитут) устанавливается в целях реализации конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям, а также в целях обеспечения беспрепятственного доступа сотрудников государственных органов охраны объектов культурного наследия в целях осуществления контроля за состоянием объекта культурного наследия, обследования и инвентаризации недвижимого памятника истории и культуры, а также проведения на объекте культурного наследия ремонтно-реставрационных работ. Посредством внесения указанных выше дополнений в федеральное законодательство будет наполнено нормативным содержанием юридическое понятие "доступ к объекту культурного наследия". В п. п. 3 и 4 ст. 52 Закона об объектах культурного наследия слова "ограничения прав на объекты культурного наследия" заменить словами "обременения прав на объекты культурного наследия", установив при этом, что такие обременения касаются и земельного участка, в границах которого располагается исторически и функционально связанный с ним недвижимый памятник истории и культуры.

Заключение

Итак, данная работа посвящена исследованию вопросов охраны и использования культурных ценностей в современной городской среде. Как показал анализ действующего законодательства, регулирующий отношения в рассматриваемой сфере, последнее далеко от совершенства. Несмотря на то, что в России принято большое количество нормативных актов посвященных различным аспектам охраны и использования культурного наследия, множество проблем так и не нашли своего разрешения.

Основная сложность действующего законодательства состоит по моему мнению в отсутствии единого комплексного подхода к пониманию различного рода культурных ценностей.

Следует указать, что культурные ценности как результат деятельности многих поколений людей (культурной деятельности) в аксиологическом аспекте обладают рядом специфических свойств, качеств, функций и охватывают как материальные объекты, так и продукты нематериального труда. Являясь результатом культурной деятельности, культурные ценности столь разнообразны, что определить их исчерпывающий перечень практически невозможно. Сложность конструирования дефиниции, в которой бы нашли закрепление понятие образующие признаки культурных ценностей, предопределена противоречивостью и многозначностью такого уникального явления, как культура.

Единственно верным, в этом отношении как представляется является формулирование синтетического определения понятия «культурные ценности» в Основах законодательства Российской Федерации о культуре. При этом культурные ценности, подпадающие под действие нормативных правовых актов о ввозе и вывозе культурных ценностей, о музейных фондах и др., должны конкретизироваться в самих актах. Именно такая система сложилась в национальном законодательстве. Множественность определений-перечней данного понятия в международном праве подтверждает этот вывод.

Несмотря на то, что Основы законодательства Российской Федерации о культуре закрепляют универсальное для всей отрасли законодательства о культуре понятие «культурные ценности», представляется необходимым сформулировать новую дефиницию, в которой бы нашли отражение наиболее важные признаки данного явления, являющиеся общими для разных видов культурных ценностей.

В особо остро была поднята проблема совершенствования правовой регламентации охраны памятников истории и культуры в России. В результате проведенного исследования нельзя не прийти к выводу о то, что Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов России» несовершенен: отсутствует специальная статья, посвященная понятийному аппарату закона; не закреплены принципы государственной охраны памятников истории и культуры; отсутствуют ограничения в сфере использования памятников истории и культуры; не названы государственные органы, ответственные за выявление памятников истории и культуры; не закреплены методики определения стоимости культурного наследия и оценки причиненного ему вреда.

На практике имеют место многочисленные нарушения федерального и регионального законодательства при градостроительной деятельности во многих городах России, оказывающие негативное влияние на сохранение памятников истории и культуры.

Следует обратить внимание на то, что Законом РСФСР был определен весь комплекс мероприятий, который, по существу, отражал охранные функции государства: выявление, учет, хранение (в музеях, библиотеках, архивах), реставрация, консервация, ремонт, восстановление памятников истории и культуры, особый порядок доступа к ним, а также их вывоз и ввоз. Аналогов в федеральном законодательстве нет. Отмена большей части его положений в связи с принятием Федерального закона представляется неоправданной.

В связи с этим как представляется существует необходимость в восстановлении в Федеральном законе N 73-ФЗ положения, отмененные Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. N 232-ФЗ.

Существенной проблемой является и отсутствие в законодательстве принципа комплексной охраны культурного наследия. В этом отношении единственно правильным является комплексный подход к законотворчеству, учитывающий цельность и целостность культурного наследия как особой сферы культуры. Представляется, что проблематику комплексного сохранения памятников истории и культуры можно решить только путем принятия как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации кодифицированного законодательства, в форме кодексов или основ законодательства о культурном наследии, в которые бы в обязательном порядке входили главы, комплексно регулирующие вопросы правового режима земель (территорий), на которых расположены памятники истории и культуры, исключительно на основе норм специального действия (jus specialis). В противном случае мы сразу получаем систему отсылок, когда для урегулирования правового режима объекта культурного наследия Федеральный закон отсылает к Градостроительному, Земельному кодексам и другим актам.

Не разрешен федеральным законодательством и вопрос о перемещении объекта культурного наследия, что еще раз указывает на несовершенство законодательства. В связи, с чем представляется необходимым внести соответствующие изменения в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»:

) определить федеральный орган государственной власти, уполномоченный принимать решение о перемещении объекта культурного наследия. Представляется, что таким органом должно быть Правительство РФ;

) раскрыть определение понятия «перемещение объекта культурного наследия»;

) определить случаи и порядок перемещения объекта культурного наследия.

Следует полагать, что перемещение объекта культурного наследия должно осуществляться лишь в исключительных случаях, когда нет иного способа спасти объект (наводнение, поднятие грунтовых вод, строительство особо важных для государства объектов и др.). В базовом федеральном законе о памятниках должен быть установлен закрытый перечень таких случаев. Кроме того, в нем необходимо определить виды объектов, в отношении которых не может быть принято решение о перемещении. К таким объектам следует отнести достопримечательные места, культурные слои древних поселений, курганные и грунтовые могильники и др.

Не эффективны в настоящее время и способы административно-правовой и уголовно правовой защиты памятников истории и культуры. Как показала практика, процент привлечения к уголовной ответственности за повреждения или уничтожения памятников истории и культуры ничтожно мал. Объясняется это отсутствием методики определения стоимости культурного наследия и оценки причиненного ему вреда, без чего сложно привлечь виновного к ответственности.

Исходя из чего, заслуживает внимания предложение о предоставлении льгот в налогообложении для тех юридических лиц и органов, которые берут под охрану памятники истории и культуры. Образцом решения этого вопроса может служить Модельный закон о меценатстве и спонсорстве, принятый в 2009 г. на XXX пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. Указанный Закон довольно подробно регулирует формы стимулирования меценатов и спонсоров, выделяющих финансовые средства на охрану памятников истории и культуры. Необходимы соответствующие изменения в федеральном законодательстве России.

Исходя из изложенного, следует полагать, что на законодательном уровне должна продолжаться работа по поиску максимально возможных путей решения имеющихся проблем. И только слаженная работа государственных, региональных и местных органов власти о охране памятников истории и культуры способна принести плодотворные результаты работы.

Список используемой литературы и нормативных источников

Международно-правовые акты

1.Конвенция «Об охране всемирного культурного и природного наследия» (1972 г.)// Международные акты ЮНЕСКО. М.: Логос, 1993 г.

.Конвенция «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности» (Париж, 14.11.1970)// Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIV. М., 1990.

.Всеобщая декларация прав человека принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г.// Бюллетень международных договоров, июль 1948 г., № 7

.Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.)// Ведомости Верховного Совета СССР. 28 апреля 1976 г. N 17. Ст. 291.

.Европейская культурная конвенция ETS N 18 (Париж, 19 декабря 1954 г.)// Бюллетень международных договоров. 2000. N 1.

.Европейская конвенция «О правонарушениях в отношении культурных ценностей», принятая в г. Дельфы 23 июня 1985 г.// Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. М., 1998

.Конвенция «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта» (Гаага, 14.05.1954)// Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М., 1991.

.Соглашение о сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам задержания и возврата культурных ценностей, незаконно провозимых через государственные границы (Пловдивское соглашение 1986 г.) // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIII. М., 1989 г.

.Соглашение о сотрудничестве таможенных служб по вопросам задержания и возврата незаконно вывозимых и ввозимых культурных ценностей // Экономика и жизнь. N 21. 1994.

Нормативно-правовые акты

.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 30.11.2011)// СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

.Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 30.07.2012)// СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

.Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 30.11.2011)// СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 02.04.2012)// СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1

.Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 01.03.2012)// СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

.Закон СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (далее - Закон СССР)// Ведомости ВС СССР. 1976. N 44. Ст. 628

.Федеральный закон от 09.10.1992 N 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»// Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615

.Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (ред. от 18.11.2010) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»// СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// СЗ РФ. 2003. № 4. С. 5742

.Федеральный закон 4804-1 от 15.04.93г «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (в ред. от 06.12.2011 N 409-ФЗ)// Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 20. Ст. 718

.Федеральный закон 77-ФЗ от. 29.12.1994 (ред. от 11.07.2011) «Об обязательном экземпляре документов»// СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 1.

.Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ (в ред. от 24.12.2009) «О библиотечном деле»// СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2.

.Федеральный закон от 26.05.1996 N 54-ФЗ (ред. от 23.02.2011) «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»// СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591.

.Федеральный закон от 17.06.96 N 74-ФЗ (ред. от 09.02.2009) «О национально-культурной автономии»// СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 876

.Федеральный закон от 06.01.1999 N 7-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О народных художественных промыслах»// СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234.

.Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «Об архивном деле в Российской Федерации»// СЗ РФ. 2004. N 43. Ст. 4169.

.Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «Об охране окружающей среды»//СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 6754

.Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О приватизации государственного и муниципального имущества»// СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 765

.Указ Президента РФ от 05.05.1997 N 452 «Об уточнении состава объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения»// СПП РФ 1994. № 3. Ст.982

.Указ Президента РФ от 26.11.1994 N 2121 (ред. от 20.01.1997) «О приватизации в Российской Федерации недвижимых памятников истории и культуры местного значения»// СПП РФ. 1997. № 5. Ст. 675

.Указ Президента Российской Федерации от 8 февраля 2011 г. № 155 (в ред. Указа Президента РФ от 21.05.2012 N 636) «Вопросы Министерства культуры Российской Федерации»// СПП РФ 2012. № 1. Ст. 3

.Постановление Правительства Москвы от 18.11.1997 N 806 «О мерах по дальнейшему совершенствованию управления зданиями - памятниками истории и культуры в г. Москве»// СПП РФ. 1997. № 24. Ст. 675

.Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 504 «Об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда»//СПП РФ. 2001. № 14. Ст. 976

.Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 18 ноября 2011 г. № 1067 «О переименовании территориальных органов Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия»// Российская газета. № 14. 27.11.2011 г.

.Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 14 ноября 2011 г. № 1059 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации»//Российская газета. № 19. 103.12.2011 г.

Литература

36.Александров А.А. Международное сотрудничество в сфере культурного наследия./ Учебное пособие/ Отв. Ред. Проф.В.И.Уколова. М.: Проспект,2009

.Андреева В.А. диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук// 61:07-22/93. Санкт-Петербург. 2006

.Вахитов А.К. Административно-правовая охрана объектов культурного наследия: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2007 г.

.Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: Учебно-практический комментарий (постатейный)//под ред. А.П. Сергеева. - М.: "Проспект", 2010 г.

.Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды"

.(постатейный)//под ред. А.П. Анисимова. - М.: "Деловой двор", 2010 г.

.Пронина Е.Н. Правовая деятельность Российского государства в сфере сохранения и охраны культурного достояния в XIX - XX веках: Историко-теоретическое исследование: Автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.01. Тамбов, 2009 г.

.Рыбак К.Е. Музей в нормативной системе (историко-культурологический анализ): Автореф. дис.... докт. культурологии: 24.00.03. Санкт-Петербург, 2006

.Рождествина А.А., Братановский С.Н. Комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ". - М.: Юристъ, 2009 г

.Социальное законодательство: Научно-практическое пособие / Е.Г. Азарова, В.Н. Зенков, В.В. Лапаева и др.; Под ред. Ю.А. Тихомирова, В.Н. Зенкова. М.: Юрид. фирма "КОНТРАКТ"; ИНФРА-М, 2005 г.

.Севостьянов М.В., Шаронов С.А. Гражданско-правовое регулирование концертных услуг и охрана прав их участников: Научно-практическое пособие. - М.: Юристъ, 2009 г.

Издания периодической печати

47.Алешкин А.И., Ильина А.А. Законодательное регулирование и государственная поддержка культуры//Культура: управление, экономика, право. 2009.N 1.

.Александров А.А., Участие России в Международном сотрудничестве в сфере культурных ценностей: историко-правовой аспект// Право и Управление XXI век.2011.№1.

.Атабиев Б.Х. Охрана объектов культурного наследия в Республике Адыгея, Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской Республиках (практика и перспективы//Культура: управление, экономика, право. 2010. N 3.

.Богомяков И.В. Гражданский оборот земельных участков, в пределах которых располагаются объекты археологического наследия: проблемы правоприменительной практики//Юрист. 2011. N 4

.Довели до ручки // Российская газета. 2009. 22 дек.

.Исачкин С.И., Бажанова Н.В. Реформа органов охраны объектов культурного наследия: два года спустя (анализ деятельности на примере Челябинской и Свердловской областей)//Культура: управление, экономика право. 2010. N 3.

.Захаров И. Памятники растут в цене // АиФ-Москва. 2010. N 13.

.Кочешев С.П. Защита культурных ценностей в случае вооруженного конфликта//Культура: управление, экономика, право. 2010. N 1.

.Клебанов Л.Р. Уголовно-правовой контроль за сохранностью памятников истории и культуры//Законность. 2011. N 7.

.Клебанов Л.Р. Памятники истории и культуры как предмет преступления//Законность. 2010. N 6.

.Михалева Е.Ю. Вопросы правового регулирования деятельности учреждений культуры в условиях городских поселений//Административное право и процесс. 2010. N 3

.Назарова М.Г. Проблемы охраны культурных ценностей в России и за рубежом // Вестник Владимирского юридического института. 2009. N 3(12)

.Нудненко Л.А. Проблемы правовой регламентации охраны памятников истории и культуры в России//Конституционное и муниципальное право. 2010. N 2

.Путило Н.В. Важный документ для регулирования отношений в области культуры//Журнал российского права. 2006. N 12

.Панфилов А.Н. Перемещение объекта культурного наследия: сохранение или уничтожение?//Журнал российского права. 2010. N 11

.Панфилов А.Н. Правовые проблемы реализации органами местного самоуправления полномочий по охране и сохранению объектов культурного наследия местного (муниципального) значения//Конституционное и муниципальное право. 2006. N 6.

.Рыбак К.Е. Принципы музейного права (историко-правовые аспекты//Культура: управление, экономика, право. 2006. N 2.

.Работкевич А.В. Задачи государственной политики и приоритеты деятельности в сфере сохранения культурного наследия // Наследие народов Российской Федерации. 2004. N 2.

.Работкевич А.В. Нормативное обеспечение деятельности по охране объектов культурного наследия//Культура: управление, экономика, право. 2010. N 3

.Рерих Н.К. Охранителям культурных ценностей// Знамя мира. М.: МЦР, Мастер-банк. 2005. С. 277-278

.Русанов Г.А. К вопросу о международно-правовой защите культурных ценностей//Культура: управление, экономика, право. 2009. N 3.

.Сазонникова Е.В. Культурные ценности как объект правового регулирования в Российской Федерации // Вестник ВГУ. Серия "Гуманитарные науки". 2005. N 2

.Сас И. Прекрасная жертва // Российская газета. 2009. 2 апреля

.Чайковская М.А. На страже культурного наследия//Культура: управление, экономика, право. 2011. N 3

.Шестова С.М. Развитие российского законодательства об охране памятников истории и культуры//Культура: управление, экономика, право. 2009. N 2

.Шкель Т. Памятник под защитой закона // Российская газета. 2008. 18 апр.