Учет особенностей региона и муниципального образования в реформировании местного самоуправления
УЧЕТ ОСОБЕННОСТЕЙ РЕГИОНА И МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В РЕФОРМИРОВАНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
местный самоуправление федеральный государственность
Организация и осуществление местного самоуправления определяются разнообразными факторами объективного и субъективного характера, совокупностью правовых, политических, экономических и социокультурных условий отдельного государства, конкретного муниципального образования. Среди таких факторов особое значение имеет политический фактор - роль и влияние государства на развитие местного самоуправления, отношение к его институтам федеральных, региональных и местных территориальных органов государственной власти, их должностных лиц. Такое отношение, как правило, предопределяется формами правления и устройства государства, политическим режимом, избранной муниципальной системой, историческими традициями формирования и развития государственности, а также реальными условиями жизнедеятельности каждого отдельного муниципального образования.
И здесь, следует признать, проблема гибкого и дифференцированного отношения государства к каждой своей территории, соответствующего отражения в государственной политике не только общенациональных интересов, но и интересов отдельного местного сообщества остается не только «узким местом» проводимых государственных реформ, но и проблемой, которая требует еще своего теоретического решения, соответствующего закрепления в законодательстве. Эта важная политико-прикладная и научная проблема гуманитарного характера имеет разные аспекты, но для нашей страны, как представляется, она имеет особую актуальность, отражая как специфику современного этапа государственного строительства, так и универсальные процессы развития любого государства мирового сообщества.
Государственная политика объективно всегда стремится к унификации социально-политических процессов, методов управления, к усилению единообразия относительно своих территориальной, финансово-экономической, организационной и правовой основ. Достаточно полно это отразила история нашей государственности, в которой такая унификация, приобретая гиперболизированный характер, создавала благодатную почву для абсолютистских и авторитарных режимов. Все это формировало определенную политическую и гуманитарно-правовую культуру, самоидентификацию и менталитет россиян, традиции и институты управления.
Тенденция к усилению унификации отличает и современное российское государство. В этом заключена не только гарантия сохранения целостности государства, что особенно важно в условиях федеративного устройства России, но и попытка преодолеть тенденцию ослабления органов федеральной власти, нараставший с 90-х гг. ХХ в. сепаратизм отдельных территорий. Однако, российское государство, стремясь к унификации, одновременно развивает местное самоуправление, которое направлено в значительной мере, наоборот, на дифференциацию. Эти противоположные и одновременно взаимодополняющие тенденции присущи всему процессу реформирования властеотношений в современной России, когда наряду с ослаблением или усилением роли государственного начала в жизни общества, изменяются объем и соотношение полномочий федерального, регионального и муниципального уровней власти.
Такие тенденции характерны не только для России. В их основе, как выявили еще мыслители прошлого, лежит традиционная для всех народов смена первичных (естественных) и производных (искусственных) союзов. Она происходила там и тогда, когда бессознательное объединение людей становилось сознательным, приходило понимание его цели поддержание общего блага. Местное сообщество, с этой точки зрения, сохранив отдельные признаки социальной общности как естественного образования, в настоящее время во многом стало искусственным союзом. Такая двойственная природа обусловливает, с одной стороны, дифференциацию, отражающую специфику местного (конкретного), с другой стороны, определенную унификацию, так как местное самоуправление осуществляется в рамках единого государства. Как известно, реформы Александра II привели к формированию 26 моделей земского самоуправления, в которых воплотились различия правового положения отдельных народов и территорий Российской империи.
Способна ли государственная политика гармонизировать эти два разнонаправленных процесса? Как показывает опыт зарубежных стран, на этот вопрос имеются в настоящее время положительные ответы. Хотя, следует признать, что ни в одной стране поиск оптимального баланса между тенденциями централизации и децентрализации (обеспечивающий необходимое соотношение унификации и дифференциации) не был легким. Об этом говорят и кризисы, и периодические реформы в системе местного самоуправления. В России, следует признать, также сделаны первые шаги в этом направлении. Государство, прежде всего, законодательно закрепило необходимость учета и правового регулирования особенностей местного самоуправления. В соответствии с требованиями Конституции РФ формирование местного самоуправления осуществляется с учетом исторических и иных особенностей. Развивая конституционные принципы, ст. 4 Федерального закона от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепила положение о том, что федеральные органы государственной власти регулируют особенности местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, приграничных регионах, городах федерального значения. Органы государственной власти субъектов РФ, в свою очередь, регулируют особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (Ст. 5). В этих целях принимаются федеральные и региональные программы, способствующие развитию особенностей местного самоуправления.
Кроме этого, государство уже с 1996 г. приступило к отработке моделей местного самоуправления в 17 муниципальных образованиях 9 субъектов РФ. Постановлением от 15.12.1999 г. Правительство РФ утвердило новую «Федеральную целевую программу государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления». В ней было отмечено, что муниципальные образования отличаются друг от друга по размерам территории, численности населения, экономическому потенциалу, географическим и климатическим условиям. А поскольку средства федерального бюджета ограничены, то отработка конкретных методик, технологий, методических рекомендаций, создание пилотных центров научной, информационной и кадровой поддержки местного самоуправления проводятся на основе системы опорных зон, формируемых из муниципальных образований различных типов и в разных регионах в соответствии с разрабатываемой типологией. Программу предполагалось реализовать в 176 опорных зонах.
Вместе с тем, дальнейшая реализация в государственной политике особенностей местного самоуправления сталкивается с неопределенностью в трактовке собственно понятия «особенности». Имея весьма разнообразный характер, они несут не только положительный, но и деструктивный потенциал. Поэтому, реализация своеобразия местного самоуправления как разновидности публичной власти, отличающейся от власти государственной, требует выявления основных факторов, обуславливающих такое своеобразие. Определив такие факторы, государство приобретает возможность преодолеть стихийность, спонтанный характер своей государственной политики.
Местное самоуправление - это всегда самоорганизация жизнедеятельности местного сообщества, которое занимает территорию с конкретными естественно-антропологическими и социально-экономическими условиями, обуславливающими формы его социальной организации. На это обращали внимание П.Я. Чаадаев, Дж.А. Тойнби, Н.Я. Данилевский, И.А. Ильин и др. исследователи. Ш. Монтескье, в частности, отмечал, что сущность государственного строя определяется непосредственным образом географическими факторами и физическими свойствами страны: ее положением и размерами, климатом, качеством почвы, образом жизни, численностью и богатством населения, склонностями, нравами, обычаями людей. О влиянии климата и ландшафта на формирование этноса много писал Л.Н. Гумилев, обосновывавший евразийские особенности этносов России. При этом он придавал важное значение особо бережному отношению к среде обитания аборигенных народов, подчеркивая, что их жизненный уклад обязан своим формированием и развитием природному комплексу, к которому максимально приспособлены и они сами, и характер их жизнедеятельности. Значительные пространственные характеристики, которые отличали территории, на которых расположились народы России, дополнялись своеобразием рельефа, большим количеством лесов, водных ресурсов, заболоченных мест, что сыграло важную роль в характере поселений, коллективной самоорганизации. Как показывает современный опыт муниципального строительства, географические факторы оказали влияние на выбор территориальной основы местного самоуправления. Как известно, большинство субъектов Федерации сделало свой выбор в пользу районной организации. Однако, как признали, например, практики местного самоуправления Псковской области, озера и болота, составляющие значительную ее часть, обусловили достаточно редкие и небольшие по площади поселения преимущественно сельского типа.
Государственная политика, в том числе и законодательство, в настоящее время также учитывает, что географические особенности территории тесно связаны с такой антропологической характеристикой как плотность населения. Такая связь была отмечена российскими мыслителями еще начала прошлого столетия, считавшими, что низкая плотность населения в значительной степени обусловила монархическую форму правления (И.А. Ильин). Этот же аргумент использовался для доказательства того, что самоуправленческое начало не могло формироваться в условиях значительной рассредоточенности населения по обширной территории. В настоящее время государство также учитывает этот фактор. Однако, закрепив в Конституции РФ право на учет исторических и иных особенностей развития муниципальных образований, Федеральный закон от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - 131-ФЗ) отказал населению в праве на самостоятельное определение форм и характера организации жизнедеятельности местного сообщества, структуры органов местного самоуправления. Крупные, средние и малые города, поселки городского типа, дачные поселки, районы городов, села, деревни, аулы, улусы, казачьи станицы, станицы, аймаки, родовые общины, поселки рыбаков - такое естественно-антропологическое многообразие будет сложно воплотить в особенностях территориальной организации населения, форм его местного самоуправления, предусмотренных новой реформой.
Как показывает опыт зарубежных стран, необходимо также регулирование особенностей организации местного самоуправления для отдельных территорий. В настоящее время законодательство определяет их для городов федерального значения, закрытых административно-территориальных образований, наукоградов и приграничных территорий. Но можно ли считать исчерпывающим такой перечень?
Вспомним о муниципальных образованиях, прежде всего связанных с проживанием в них разнообразного по своему этническому составу населения. Полиэтническое преимущество России - это ее потенциальное могущество. В современных условиях в России проживает 65 коренных малочисленных народов общей численностью немногим более 500 тыс. человек, 13 из которых насчитывают от 100 человек до 1 тыс. Численность самых крупных из этих народов в настоящее время не достигает и 35 тыс. человек. Абсолютное большинство интересов таких групп лежит вне политики, а если даже их требования приобретают политический характер, то только в силу того, что своевременно не решаются проблемы социально-экономического и культурно-духовного развития таких народов. Муниципальных уровень - это тот оптимальный уровень, на котором интересы этносов приобретают не только коллективный, но и территориальный характер, как по механизму формирования, так и разрешения. Имеются также достаточно серьезные основания для того, чтобы считать территориальную организацию, формирование местного самоуправления как публичной власти - необходимыми условиями для осуществления не только интересов самих этнических групп, но и региона, государства в целом. С учетом всех обстоятельств (в том числе тяжелого и даже катастрофического положения, в котором находятся коренные малочисленные народы) большинство проблем такие народы и таких народов не могут быть решены без определенной территориальной организации, реализации права на местное самоуправление. Именно на этом уровне в наиболее оптимальном сочетании будут представлены их частноправовые и публично-правовые интересы, а также сформируются необходимые механизмы реализации таких интересов. Кроме этого, на уровне местного самоуправления наиболее полно осуществляются особенности как самого такого народа, так и территории его проживания.
В рамках местного самоуправления возможен переход от политики патернализма к принципу невмешательства во внутренние дела этнических групп, к политике государственного протекционизма, требующей самоорганизации этнических групп, предусматривающей партнерские отношения, отношения сотрудничества, а также равноправного участия всех этнических групп в управлении, в том числе на муниципальном уровне. Органы местного самоуправления, непосредственно связанные с интересами таких коренных малочисленных народов, имеют и конкретные рычаги воздействия. Например, Постановлением Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. было еще раз подчеркнуто, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности. Но наносимый ущерб не компенсируется. Так, по Закону Ямало-Ненецкого округа «Об утерянной выгоде в оленеводстве», следует, что недропользователь должен заплатить району за гектар земли, являвшийся пастбищем, за 20 лет его использования около 200 рублей. Хотя за это же время из этой земли будет выкачана нефть на миллиарды рублей.
На территории России наряду с национально-этническими общностями сложилось и такое социально-культурное образование как казачество, имеющее собственные традиции самоуправления. Казачье самоуправление регулируется российским законодательством и уставами войсковых казачьих войск (Донского, Сибирского, Уральского, Терского и др.), которые утверждаются указами Президента РФ. Станичные казачьи общества могут располагаться как на территории одного муниципального образования, так и на территории нескольких населенных пунктов. В зависимости от территориальной организации, таким образом, можно говорить о казачьих станицах - муниципальных образованиях, в которых организация и осуществление местного самоуправления в значительной степени реализуется институтами казачьего самоуправления. На всех остальных территориях, как правило, институты казачьего самоуправления сосуществуют с системой местного самоуправления. Их взаимодействие обусловлено интересами населения и направлено на совместное решение вопросов местного значения.
Наиболее подробно особенности местного самоуправления в казачьих станицах регулируются в уставах Ставропольского и Краснодарского краев, Ростовской области, уставах муниципальных образований. Особенно, когда такие муниципальные образования образуются на территориях казачьих станиц (станица Вешенская Ростовской области, станица Невская Краснодарского края, г. Урюпино и Урюпинский район Волгоградской области). Основное внимание, как правило, уделяется регулированию особенностей организационной структуры, охраны общественного порядка и землепользования.
Среди тех факторов, которые обусловливают особенности осуществления местного самоуправления на отдельных территориях, особое значение для многих муниципальных образований имеет специфика экономического развития территории. В настоящее время можно говорить о формировании такой модели местного самоуправления как монопрофильные муниципальные образования. Это, прежде всего, города, которые были построены в период индустриализации в годы первых пятилеток, например, гг. Магнитогорск Челябинской области и Новокузнецк Кемеровской области, выросшие вокруг крупных металлургических комбинатов. В 60-70-е гг. такие монопрофильные поселения активно развивались вокруг нефтяных и газовых промыслов, атомных станций и других объектов, обеспечивая развитие топливно-энергетической базы страны. Муниципальные образования, которые расположены за полярным кругом, дают федеральному бюджету до 60 % всей экспортной выручки страны. В то же время на их территории проживает всего 9 % населения страны.
Особенностью развития таких монопрофильных городов и поселков являлась их почти полная социальная и экономическая зависимость от т.н. «своих» - градообразующих объектов. Длительное время они обеспечивали в таких муниципальных образованиях жилищное строительство и развитие социальной инфраструктуры, соответствующие министерства и ведомства принимали активное участие в формировании и развитии системы образования, культуры и здравоохранения. Такие предприятия проводили и активную социальную поддержку своих работников, членов их семей. Это создавало и определенную духовную атмосферу, формировало, с одной стороны, чувство ответственности руководителей объектов за решение наиболее важных текущих проблем населения территории. С другой стороны, закрепляло определенную «привязанность» работника к такому предприятию. Все это соответствующим образом отражается в настоящее время в ходе муниципальных выборов, когда избиратели часто отдают свои политические симпатии руководителям крупных хозяйствующих субъектов, в течение десятилетий решавших вопросы местного значения.
Имея много общего, такие территории в настоящее время находятся в разном социально-экономическом положении. Это - г. Нижневартовск Тюменской области, бюджет которого составляет 5 млрд. рублей, сопоставимый, например, с бюджетом такого субъекта РФ как Республика Коми, и гг. Мончегорск и Апатиты Мурманской области и многие другие, бюджеты которых оказались почти на «нуле». Но даже такие города как Нижневартовск в настоящее время находятся в трудном положении. Город полностью зависит от Тюменской нефтяной кампании и муниципальные органы не имеют никаких рычагов для влияния на экономическую и социальную политику кампании, трансфертные цены, уровень заработной платы рабочих.
В решении возникающих в связи с этим проблем, снижающих привлекательность и конкурентоспособность здравниц, заинтересовано населения и соответствующих муниципальных образований. Развитие санаторно-курортных муниципальных образований - это источник пополнения местного бюджета, постоянного обновления инженерной и социальной инфраструктуры, а также растущий рынок труда.
Регулируются ли особенности местного самоуправления в монопрофильных муниципальных образованиях? Учитывает ли российское законодательство в полной мере сегодня интересы развития градообразующих предприятий и их работников, населения муниципального образования в целом?
В последние годы органы местного самоуправления неоднократно выступали с различными инициативами более полного учета особенностей организации местного самоуправления на территориях проживания коренных малочисленных народов Севера и Дальнего Востока и казачьего самоуправления, придания монопрофильным муниципальным образованиям особого правового статуса. Обеспечение наиболее благоприятных условий для развития местного самоуправления на таких территориях связано прежде всего с дальнейшей разработкой нормативной базы. Наиболее перспективным, как представляется, может быть разработка и принятие федеральных и региональных актов, с участием представителей всех трех уровней власти, которые бы регулировали особенности правового статуса таких муниципальных образований, разграничивали бы полномочия государственных и муниципальных органов на территории, определяли бы основные направления государственной поддержки развития каждого муниципального образования. Характер такого регулирования должен определяться с учетом статуса такой территории.
К муниципальным образованиям, которые требуют особенной организации в них местного самоуправления относятся также крупные города, мегаполисы. По мнению В.В. Таболина, в силу экономических и социально-политических причин, организация и осуществление в них местного самоуправления приобретет специфические черты. Их изучение и учет в правовом регулировании обусловят большую эффективность деятельности государства в сфере местного самоуправления. К специфическим территориям также можно отнести академгородки. Они не подпадают по своим признакам под наукограды, хотя и не уступают им по мощности, научно-техническому и научно-производственному потенциалу, который они в себе концентрируют. Наиболее яркий пример - Академгородок Сибирского отделения РАН (Советский район г. Новосибирска). Уже сегодня на его территории выпускается конкурентоспособной продукции на 160 млн. долларов ежегодно. Хотя государство не оказывает таким территориям никакой поддержки, они не пользуются преимуществами особого правового статуса, в частности, не имеют дополнительного финансирования, налоговых льгот. Однако только создание в нем благоприятного инновационного климата, по словам вице-президента РАН Н. Добрецова, могло бы увеличить прибыль высокотехнологичных производств до 1 млрд. долларов. Академгородки имеются в гг. Томске, Красноярске, Иркутске, а также в Московской области.
Отмечая разнообразие формируемых моделей местного самоуправления, следует подчеркнуть, что реализация каждой из них в конечном итоге должна быть подчинена главной задаче - созданию наиболее благоприятных условий для решения задач местного значения, удовлетворения насущных потребностей местного сообщества. В силу этого государственная политика должна сочетать соблюдение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации и особенности реализации данных принципов в каждом отдельном муниципальном образовании с учетом всей совокупности конкретных условий и факторов осуществления местного самоуправления. Только такую государственную политику в сфере местного самоуправления можно считать эффективной, если она удовлетворяет реальные жизненные потребности населения каждого муниципального образования.
На уровне местного самоуправления большое значение имеют также такие социально-политические показатели как справедливость, духовно-культурное и эстетическое развитие человека и общества и др. Известно, что если политическое решение не адекватно традиции, как правило, побеждает традиция, обусловленная культурой народа. Столкновение традиции и политики приводит к девальвации последней. Неадекватность политического курса традиционным установкам населения изолирует политиков от него, способно привести к расколу политического движения и кризису системы в целом. Научиться мыслить в соответствующих категориях демократической ментальности - это источник взаимопонимания между людьми, регионами, местным самоуправлением и государством. Проблема эта гораздо более серьезная, нежели просто формирование эффективного механизма взаимодействия муниципальных и государственных органов. Формирование такого духовного пространства для развития местного самоуправления затрагивает основы человеческой природы, постижения людьми как своей природы, так и природы того сообщества (местного, коммунального), которое возникает, прежде всего, на естественном уровне его самоорганизации.