Система местного самоуправления в Воронежской области

Система местного самоуправления в Воронежской области

Оглавление

Введение

. Теоретико - методологические основы местного самоуправления в РФ

.1 Понятие и теории местного самоуправления

.2 Законодательные основы местного самоуправления

.3 Модели организации муниципальных образований

. Территориальная организация местного самоуправления в Воронежской области

.1 Нормативно - правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления

.2 Структура муниципальных образований Воронежской области

.3 Территориальная организация муниципальных образований в Аннинском районе

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы исследования. Формирование в России демократического государства в качестве первостепенной задачи предполагает развитие местного самоуправления как фундамента государственного строительства. В ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении говорится о том, что местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Реформирование организации местной власти в Российской Федерации показало не только жизнеспособность местного самоуправления, но и наличие больших резервов в его развитии и совершенствовании. Местное самоуправление, представляя собой сложное явление современной социальной практики, пока еще недостаточно эффективно и не всегда востребовано обществом - как самостоятельная форма народовластия.

В большинстве работ, посвященных организации местного самоуправления в России и регионах, делается акцент на решение вопросов экономической и финансовой основы муниципальных образований без должного внимания к территориальной организации муниципалитетов, к обоснованному формированию границ различных таксонов местного самоуправления. Однако, само местное самоуправление может стать по настоящему действенным инструментом разрешения местных проблем только в том случае, если имеет территориальную основу, которая служит обеспечением всех реализуемых на муниципальном уровне проектов, является по своей сути тем первичным звеном в системе взаимосвязанных условий и средств улучшения качества жизни населения местных сообществ, источником развития и повышения эффективности самой муниципальной экономики, т.е. экономического базиса муниципалитетов.

Именно поэтому проблема территориальной организации местного самоуправления со всей очевидностью превращается в первоочередную.

Актуальность ее решения обусловлена следующими обстоятельствами:

во-первых, существующее в России территориальное деление унаследованное от СССР и механистически перенесенное в современные условия заметно ограничивает возможности реализации закрепленных за 4 местным самоуправлением полномочий;

во-вторых, осуществляемые ныне процессы реформирования местного самоуправления, разграничения прав собственности, построения новой системы бюджетного федерализма, в том числе формирования межбюджетных отношений в системе «органы государственной власти - органы местного самоуправления», существенно корректируют объем и структуру экономических ресурсов, которыми распоряжаются местные органы власти;

в-третьих, несмотря на принимаемые меры разрыв в уровнях развития муниципальных образований, функционирующих даже в рамках одного субъекта РФ остается значительным, а зачастую и возрастает;

в-четвертых, Россия приступила к масштабной реформе местного самоуправления, реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Оценка происходящих при этом изменениях в территориальной организации муниципальных образований становится необходимым условием эффективного управления процессами ее развития.

Различные аспекты данного исследования освещались в научных работах. В настоящее время разработаны концептуальные положения проводимой сегодня реформы местного самоуправления в Российской Федерации и сделаны предложения по совершенствованию регулирования соответствующих отношений между государственными и региональными органами управления.

Значительный вклад в разработку выше указанных проблем внесли:

С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, О.В. Берг, Ю.С. Васютин, В.И. Васильев, Т.А. Васильева, И.В. Выдрин, А.Г. Гладышев, Н.А. Емельянов, А.А. Замотаева, А.Н. Кокотов, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.А. Лапина, B.C. Мокрый, И.И. Овчинников, А.И. Попов, Н.В. Постовой, А.Л. Слива, О.А. Савранская, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, М.З. Фейгин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, Е.Н. Щендригин и др.

Теоретическим вопросам территориальной организации местного самоуправления посвящен ряд диссертационных исследований (О.Н. Ванеев, Н.И. Захаров, A.M. Медведев, В.И. Михайлов) и научных статей в периодической печати (В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, СП. Кузнецов, А.А. Уваров и др.).

Вместе с тем, несмотря на множество предпринятых попыток, принципы территориальной организации местного самоуправления, как совокупность основополагающих экономических и законодательных норм, изучены недостаточно. Не исследована в полной мере практика в этой сфере общественных отношений. В связи с чем возникают значительные трудности в интерпретации и реализации соответствующих норм ФЗ №131 от 06.10.2003 г., которые негативно сказываются на модернизации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Предметом исследования являются отношения, процессы и инструменты муниципального управления, обеспечивающие развитие территориальных основ местного самоуправления в Аннинском муниципальном районе Воронежской области.

Объект исследования - система местного самоуправления в Воронежской области.

Целью исследования - выявить особенности и направления развития территориальной организации муниципальных образований и предложить научно - практические меры по совершенствованию управления данным процессом.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

изучить теоретико - методологические основы местного самоуправления в РФ;

изучить нормативно - правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления;

охарактеризовать структуру муниципальных образований в Воронежской области;

охарактеризовать практическое применение территориальной организации муниципальных образований в Аннинском районе;

определить достоинства и недостатки территориальной организации муниципальных образований;

внести предложения по совершенствованию территориальной структуры муниципальных образований.

Рабочая гипотеза исследования состоит в обосновании научного предположения, что развитие основ территориальной организации местного самоуправления сопряжено с совершенствованием федерального и регионального уровней административно-территориального устройства.

Теоретической и методологической базой исследования послужили положения, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых по проблемам формирования и развития экономической основы местного самоуправления, совершенствования механизмов управления местным хозяйством, муниципальной собственностью.

Методологическую основу исследования образуют общенаучные методы познания, в первую очередь, диалектический и историко-логический, а также методы системного, компаративного, структурно-функционального, экономико-статистического анализа.

Важную роль в исследовании сыграла реализация принципа единства экономической теории, политики и практики.

Информационную базу исследования составили программные и прогнозные разработки органов государственной власти Российской Федерации, федеральные директивны и нормативные документы, законодательные (правовые) акты федерального, регионального и местного уровня, данные муниципальной статистики, текущая отчетность органов местного самоуправления городов и районов Воронежской области, фондовые материалы администрации Воронежской области, определяющие направления современной практики формирования и развития экономической основы местного самоуправления, материалы, полученные автором в региональных и местных органах власти, ресурсы сети Интернет.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:

выявлены особенности формирования и векторы развития экономической и территориальной основы местного самоуправления, учитывающие изменения в институциональных условиях, механизмах формирования и использования ресурсной базы местных сообществ;

обобщен и систематизирован опыт муниципальных образований субъектов РФ по развитию территориальных основ местного самоуправления, отличающихся применением инновационных подходов, разнообразием применяемого инструментария;

установлены изменения в территориальной основе муниципальных образований Воронежской области и факторы их детерминирующие;

Теоретическая значимость исследования состоит в развитии концептуальных основ управления процессами формирования и использования территориальной организации местного самоуправления, что позволяет углубить теоретические представления о направлениях и экономико-организационном обеспечении ее развития.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в работе выводы и рекомендации, адресованные органам местного самоуправления, могут быть использованы при разработке социально-экономической политики муниципальных образований, целевых программ развития местного самоуправления.

1. Теоретико - методологические основы местного самоуправления в РФ

.1 Понятие и теории местного самоуправления

Термин «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами трактуется различно.

В частности, Леонтьев Г. определяет местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением».

Другая трактовка местного самоуправления определяет его «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью, или которые принадлежат им по общему праву».

Существует еще ряд толкований этого понятия, но все они сводятся к следующему: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами; законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления. С деятельностью местных органов власти неизбежно сталкивается каждый гражданин, поскольку одной из основных целей местного самоуправления является объединение людей, превращение их в общность с близкими для каждого целями.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. На наш взгляд, следует особо отметить, что в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед своим населением.

Конституция Российской Федерации не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской федерации в области местного самоуправления.

Основываясь на российском законодательстве о местном самоуправлении, рассмотрим его характерные особенности.

Во-первых, местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований и имеет особый субъект - население, осуществляющее местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местного самоуправления.

Во-вторых, местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, значительная часть деятельности местного самоуправления представляет собой решение вопросов, на которое государство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций.

В-третьих, местное самоуправление имеет особый объект управления. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

В-четвертых, одним из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации и осуществления власти является его самостоятельность, гарантируемая государством. Это находит свое отражение, в частности, в организационной обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством.

Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и, вместе с тем, его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действующих законов.

В-пятых, важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований.

Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения, что обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением, формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения.

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п. .

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Сегодня представляется очевидным тот факт, что для формирования гражданского общества в России необходимо обеспечить согласование демократических устремлений, исходящих от государства, с реализацией самоуправленческого потенциала на низовом уровне публичной власти. Местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, так как это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов, а прежде всего форма осуществления власти народа.

На данный момент местное самоуправление еще не в полной мере отвечает своему предназначению в качестве интегрирующего фактора, который способен задействовать и активизировать глубинные механизмы саморегулирования общества. На муниципальном уровне остаются нерешенными многие проблемы, наличие которых обусловлено общим состоянием государственно-правовой действительности.

Таким образом, признание местного самоуправления особой формой власти и особым общественным институтом означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует также коллективный интерес местной общины, местного сообщества, т.е. муниципальный интерес. Последний состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания людей на данной территории.

Из признания местного самоуправления следует признание важности местных интересов в реализации государственной политики. Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Для оценки этой роли и функции общество разделяется на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции: первый - власть (функция власти, политическая функция); второй - бизнес (хозяйственная функция); третий - гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то, на наш взгляд, можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции.

Как одна из форм власти, ее нижний уровень, местная власть, реализует политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.

Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества.

Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества.

.2 Законодательные основы местного самоуправления

В настоящее время на этапе становления местного самоуправления в России необходимым условием его развития является четкое правовое регулирование сферы деятельности местного самоуправления. Такое регулирование, имея основополагающее значение для функционирования муниципальных образований, должно проводиться на основе конституционных принципов осуществления местного самоуправления и научных разработок об определении круга вопросов местного значения.

Под правовыми основами местного самоуправления понимают совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов.

В Конституцию РСФСР термин «местное самоуправление» был включен в 1991 г. Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.

До Конституции РФ 1993 г. органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства, как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

Представление о современной нормативной базе местного самоуправления в России может дать системный анализ действующего законодательства.

. Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов Федерации. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства на процессы формирования и деятельности местного самоуправления6. Основополагающие нормы о независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12 Конституции РФ. Данная статья устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Отдельная глава 8 Конституции РФ полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации. В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления.

В ст. 130 Конституции РФ констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конституция РФ прямо указывает такие полномочия местного самоуправления, как:

владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

формирование, утверждение и использование местного бюджета;

установление местных налогов и сборов;

осуществление охраны общественного порядка.

.Согласно Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Более того, Конституция РФ устанавливает приоритет правил, закрепленных международным договором Российской Федерации, над правилами, закрепленными федеральным законом. На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в Российской Федерации в первую очередь стали:

а)Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1 994 г.;

б)решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия;

в)Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.), подписанная Россией в 1996 г. и ратифицированная в 1998 г.

Европейская хартия о местном самоуправлении - конечный результат ряда инициатив и многолетней законотворческой работы в рамках Совета Европы. В этот документ включены международно-правовые нормы, которые отражают общие тенденции развития муниципально-правовых отношений в большинстве развитых государств мира.

Цель Европейской хартии о местном самоуправлении - создать отсутствовавшие ранее общеевропейские нормативы определения и защиты прав местных органов власти, ведь именно эти органы находятся ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь.

Правовые нормы хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение - обязательное условие для присоединения к ней любого государства Европы.

Оценивая реализацию требований хартии, можно выделить несколько групп основополагающих положений, относящихся к конституционным основам местного самоуправления, сфере его компетенции, территориальным, организационным и финансовым основам, правовым гарантиям и контролю над деятельностью муниципальных образований.

Некоторые теоретические положения Европейской хартии о местном самоуправлении следует считать теоретическим обоснованием современной концепции муниципальной реформы в России. В федеральных и региональных актах Российской Федерации реализованы требования хартии по содержанию местного самоуправления, включая такие положения, как выборность местных органов, сочетание форм прямой и представительной демократии; самостоятельное принятие решений, свободный выбор средств и способов осуществления собственных инициатив в пределах установленной компетенции; полные и исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления, гарантии невмешательства в их деятельность, если этого не требует закон; расширение компетенции путем делегирования дополнительных государственных полномочий с передачей соответствующих ресурсов; согласованное принятие государственными органами решений, связанных с регулированием отдельных отношений в сфере местного самоуправления.

Современный этап нормативной основы местного самоуправления представлен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который является стрежневым в системе правового регулирования местной власти. В основу Закона была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. В то же время впервые в России законодательно закреплена система «совет - управляющий», возникшая и получившая распространение в США.

В этом законе раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль последнего в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона от 2003 г. представлена в табл. 2.

Закон нацелен на то, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством, улучшить правовые условия для организации местного самоуправления.

Таблица 1 - Структура Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

ГлаваСтатьяНаименование11-9Общие положения210-13Принципы территориальной организации местного самоуправления314-18Вопросы местного значения419-21Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями522-33Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления634-42Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления743-48Муниципальные правовые акты849-65Экономическая основа местного самоуправления966-69Межмуниципальное сотрудничество1070-78Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью1179-82Особенности организации местного самоуправления1283-86Переходные положения

Имеют важное значение такие федеральные законы как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ. В целом же нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законах, причем многие из них сегодня пересматриваются.

Несмотря на вступление в силу ФЗ № 131 с 01.01.2009 г. на всей территории Российской Федерации, процесс совершенствования федерального законодательства по вопросам местного самоуправления продолжается в рамках его реформирования в свете реализации ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В научной литературе отмечается, что федеральные законодательные акты могут быть классифицированы точнее с точки зрения их роли в осуществлении регулирования местного самоуправления.

Первую группу таких законов образуют базовые, рамочные законы (об общих принципах организации местного самоуправления). Второй группе законов соответствует статус специализированных актов (например, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»). Наконец, третью группу составляют отраслевые законы, формирующие полномочия муниципальных органов в разных областях правового регулирования.

Организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относятся к совместному ведению федерации и субъектов, т.е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимается федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта Российской Федерации, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта не может противоречить федеральному закону.

.3 Модели организации муниципальных образований

территориальный местное самоуправление

Конституция Российской Федерации установила в качестве одной из основ конституционного строя, что Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, Конституция "спроецировала" демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.

Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, по нашему мнению, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами - уровнем публичной власти в России. Последнее соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность.

Такой подход вполне укладывается в наши конституционные принципы. В ст.12 Конституции России слова "не входят" применены для соотношения органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению. Они, согласно ст.12 и 130 Конституции РФ, не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции РФ является функциональным. Из него вытекают:

необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти;

необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции РФ.

Весьма важно, что сфера местного самоуправления в таком понимании не отчуждается от политики. Принадлежность к системе, в которой распределяются власть и влияние, интегрирует местное самоуправление, а с ним и местные сообщества, в публично-политическую систему.

Что касается собственно выбора модели местного самоуправления, то здесь Конституция России устанавливает только самые общие рамки. По сути, из нее следует последовательное организационное обособление государственной и муниципальной сфер, исключение возможности формирования совместных "государственно-муниципальных" органов и предметов ведения, что не характерно для многих зарубежных стран. Однако выбор конкретных характеристик муниципальной организации, позволяющих говорить о формировании той или иной модели, Конституция России оставила законодателю.

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ. Эта концепция была предметом широкого обсуждения как в период разработки указанных документов, так и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.

Ключевыми запланированными изменениями стали:

переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;

создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления - поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;

четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Критики говорили о нереалистичности и пагубности такого подхода к организации местного самоуправления, поскольку он не учитывает огромного разнообразия географических, экономических, ментальных, исторических, политических и иных особенностей различных российских территорий. Отмечалось, что подобная логика зачастую прерывает живую нить естественного развития многих муниципальных образований, которые в условиях действия Федерального закона №154-ФЗ доказали свою эффективность в организационных рамках, не укладывающихся в единые стандарты вновь вводимого федерального закона.

Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:

принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и "интервенций";

федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;

формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;

принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;

закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.

Можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил "общую рамку" муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления. Прежде всего, заметно обращение законодателя к "германской" модели, которая "подходила" одновременно и для реализации российского конституционного принципа выраженной муниципальной автономии, и для российской политической традиции и практике, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране.

Следует отметить, что законодатель зачастую выбирал наиболее "ограничительные" формы функционирования муниципальных образований, из числа соответствующих Конституции России. Так, принцип "закрытого перечня" вопросов местного значения (закрепленный в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ) скорее адекватен англосаксонской модели. Тем не менее, в целом использованные в новом Законе формы носили вполне европейский характер. Однако здесь нужно учесть два важнейших момента. Во-первых, европейский опыт формировался в странах с гораздо меньшей по сравнению с Россией степенью внутреннего разнообразия территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, преломившись через призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную "картину" местного самоуправления по сравнению с закрепленной в этом Законе. Как представляется, определяющим для этого стала специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике.

Виды моделей организации местной власти.

Первая модель. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования его официальным представителем, и главой местной администрации. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.

Вторая модель. Глава муниципального образования избирается непосредственно населением и соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному органу местной власти - он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Положительная сторона такой модели заключается в ограничении концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего реализацию исполнительно-распорядительных функций по распоряжению средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности с главой муниципального образования, отделенного от этих важных полномочий.

Третья модель. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе. Это разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава. Глава муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетен в первую очередь населению муниципального образования, а также представительному органу как его председатель.

Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрани одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности, функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава местной администрации и как его руководитель. Такая модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.

Пятая модель принципиально отличается от других тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

Шестая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

2. Территориальная организация местного самоуправления в Воронежской области

.1 Нормативно - правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления

Основным нормативно-правовым актом регулирующим вопросы территориальной организации муниципальных образований является Федеральный закон №131 от 6.10.2003г.

Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом. Оно заключено в определенные территориальные рамки. Во-первых, пространством осуществления местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации. Во-вторых, местное самоуправление как форма организации местных сообществ жителей осуществляется в границах отдельных муниципальных образований. При этом муниципальные образования учреждаются с учетом федеративного и административно-территориального устройства государства. В каждом субъекте Федерации создаются собственные муниципальные образования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ. Муниципальные образования охватывают всю территорию соответствующих субъектов.

Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения. Обязательными признаками любых муниципальных образований являются следующие: наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление; устав муниципального образования; обособленная муниципальная собственность; местный бюджет; органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона №131.

Отсюда:

сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

поселение - городское или сельское поселение;

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;

При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др. Принципиальными позициями существующего законодательства при формировании муниципальных образований следует считать:

а) Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

б) В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

в) Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, границы муниципального района - с учетом транспортной доступности административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципальной района.

г) Границы поселения не могут пересекаться границами населенной пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другой поселения.

д) К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью населения, можно найти в Распоряжении Правительства РФ от 25 мая 2004г. №707-р, которое утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Муниципальные образования делятся на четыре группы:

а) городские и сельские поселения;

б) муниципальные районы;

в) городские округа;

г) внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Делая вывод всего вышесказанного, следует заключить, что территориальная организация местного самоуправления имеет двухуровневую структуру. На первом уровне поселения. На втором - муниципальные районы.

Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила - городские округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней. Однако объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны.

Безусловно важным является ситуация для определения границ муниципальных образований, предусматривающая учет административно-территориального устройства страны и регионов.

Административно-территориальное деление - разделение территории субъекта Федерации на административно-территориальные единицы, населенные пункты для упорядоченного осуществления на его территории функций государственного управления, местного самоуправления, общественно-политической жизни в интересах граждан всей РФ, жителей данного субъекта РФ, его отдельных территориальных единиц и населенных пунктов. В отличие от данного деления устройство территорий муниципальных образований преследует лишь цель упорядочения осуществления местного самоуправления.

Административно-территориальная единица - внутренняя часть территории субъекта Федерации в установленных границах, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения на ней всех тех государственных и местных задач, что необходимы для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны.

Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы, сельсоветы (сельские округа, волости). Виды населенных пунктов - села, деревни, станицы,. Сельские, дачные, курортные, пригородные поселки, поселки городского типа, города, районы в городах. Законодательство об административно-территориальном устройстве содержит собственные критерии их выделения, отнесения населенных пунктов к той или иной группе. Есть административный район и муниципальный район, село, город как населенные пункты и сельское, городское поселения как муниципальные образования. Поэтому важно уяснить соотношение административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления.

Закон от 6 октября 2003 г. не отождествляет территориальную организацию местного самоуправления и административно-территориальное деление. Городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа территориально могут не совпадать с населенными пунктами, административными районами, сельсоветами, сельскими округами, например, границах административного района могут действовать два муниципальных района или муниципальный район и городской округ.

В то же время ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. не отрывает полностью территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления. Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных образований выделяются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ. Так, Закон устанавливает, что в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.

Совокупность муниципальных образований в субъектах Федерации весьма подвижна - причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, к упразднению некоторых из действующих, к изменению границ между муниципальными образованиями, к иным существенным изменениям их статуса. Все эти отношения требуют нормативного упорядочения.

Преобразование границ муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления». Инициатива населения о преобразовании границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

При этом, мы считаем, что закрепление границ муниципальных образований удобнее проводить опорой на три основных правила:

) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы (населенного пункта), его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы (населенного пункта);

) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц (населенных пунктов);

) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по границам административно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам (линиям рельефа, ясно видимым ориентирам, иным характерным точкам: дороги, просеки, опушки леса, мосты, линии электропередачи, трубопроводы, здания, сооружения, капитальные ограждения и т.п.) в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц (населенных пунктов)

Границы муниципальных образований должны устанавливаться и изменяться в соответствии со следующими требованиями:

а) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений;

б) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

в) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

г) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

.2 Структура муниципальных образований Воронежской области

Воронежская область расположена в центральной полосе европейской части России. Граничит: на юге - с Украиной (Луганская область) и Ростовской областью, на западе - с Белгородской областью, на северо-западе - с Курской, на севере - с Липецкой областью, Тамбовской областями, на юго-востоке - с Волгоградской областью, на востоке - с Саратовской областью. Площадь территории области - 52,2 тыс. км², что составляет около трети площади всего Черноземья. Протяжённость области с севера на юг - 277,5 км и с запада на восток - 352 км.

Численность населения области составляет 2 330 377 чел. Плотность населения - 44.63 чел./км2. Городское население - 66.3 %.

На 1 января 2013 г. на территории Воронежской области насчитывается 534 муниципальных образований, в том числе:

муниципальный район - 31;

городских округов - 3;

поселений - 500 (из них 29 городских и 471 сельских поселения).

Муниципальные районы Воронежской области и их административные единицы представлены в таблице 2.

Число населенных пунктов, расположенных в пределах ведения одной администрации (без учета городских округов), в среднем по области составляет 3,7 и колеблется от 1 до 11 населенных пунктов. Количество поселений, входящих в состав муниципальных районов, также не одинаково. В Семилукском муниципальном районе, имеющем численность населения 67904 человека, их сконцентрировано 23 (из них - 3 городские и 20 сельские,

в Поворинском районе, где проживает 35817 человек, таких поселений 9 (одно из них городское).

Таблица 2 - Муниципальные районы Воронежской области и их административные единицы

Муниципальные районыГородские поселения в составе муниципальных районовЧисло сельских поселений, входящих на территории муниципального районаАннинский муниципальный районпоселок городского типа Анна22Бобровский муниципальный районгород Бобров18Богучарский муниципальный районгород Богучар13Борисоглебский муниципальный районГород Борисоглебск24Бутурлиновский муниципальный районгород Бутурлиновка, рабочий поселок Нижний Кисляй14Верхнемамонский муниципальный район-12Верхнехавский муниципальный район-11Воробьевский муниципальный район-11Грибановский муниципальный районрабочий поселок Грибановкий16Калачеевский муниципальный районгород Калач16Каменский муниципальный районпоселок городского типа Каменка10Кантемировский муниципальный районрабочий поселок Кантемировка15Каширский муниципальный район-15Лискинский муниципальный районГород Лиски, рабочий поселок Давыдовка21Нижнедевицкий муниципальный район-15Новоусманский муниципальный район-16Новохоперский муниципальный районгород Новохоперск, рабочий поселок Елань-Коленовский, рабочий поселок Новохоперский19Ольховатский муниципальный районрабочий поселок Ольховатка12Острогожский муниципальный районгород Острогожск19Павловский муниципальный районгород Павловск14Панинский муниципальный районрабочий поселок Панино, рабочий поселок Перелешино14Петропавловский муниципальный район-11Поворинский муниципальный районгород Поворино8Подгоренский муниципальный районрабочий поселок Подгоренский15Рамонский муниципальный районрабочий поселок Рамонь15Репьевский муниципальный район-11Россошанский муниципальный районгород Рамонь17Семилукский муниципальный районгород Семилуки, рабочий поселок Латная, рабочий поселок Стрелица20Таловский муниципальный районрабочий поселок Таловая23Терновский муниципальный район-15Хохольский муниципальный районрабочий поселок Хохольский15Эртильский муниципальный районгород Эртиль14

Этот показатель напрямую зависит от количества населенных пунктов, расстояния между ними, а также численности населения, проживающего на их территории. Наибольшее количество сельских жителей сконцентрировано в Новоусманском районе (63,9 тыс. человек), самый малонаселенный сельскими жителями район области - Каменский (12,4 тыс. человек).

По числу сельских поселений Воронежская область находится на втором месте по ЦФО, уступая Курской области (480 муниципальных образований).

Наиболее населенными муниципальными районами Воронежской области являются Лискинский (101,3 тыс. человек), Россошанский (92,9 тыс. человек), Новоусманский (64,2 тыс. человек) и Семилукский (63,5 тыс. человек).

В среднем по Воронежской области в пределах ведения одного сельского поселения проживает 1861 человек. Однако существуют значительные отклонения от этого уровня по отдельным сельским поселениям. Так, в границах Забродненского сельского поселения Калачеевского района проживает 9038 человек, а в границах Еманчанского сельского поселения Хохольского района, являющегося также единицей местного самоуправления, проживает всего 346 человек.

В большинстве районов численность сельского населения превышает количество городского (Аннинский, Бобровский, Богучарский, Калачеев-ский), а в 9 районах городское население и вовсе отсутствует, поскольку их административными центрами являются сельские поселения (Вер-хнемамонский, Верхнехавский, Каширский и другие). Однако в области есть районы, где городских жителей больше, чем сельских. Наибольшая доля городского населения характерна для Россошанского (66,5%), Бутурлиновского (59%), Лискинского (58,2%) и Острогожского райо-нов(54,3 %). Естественно, что доля сельского населения в этих районах наименьшая, и она колеблется от 33,5% в Россошанском до 45,7% в Острогожском районах.

Для половозрастной структуры населения муниципальных районов Воронежской области характерны общероссийские тенденции: преобладание числа женщин над числом мужчин, особенно в старших возрастных категориях (80-84 года). В половозрастной структуре городского и сельского населения в возрасте до 18 лет количество сельского населения преобладает над городским, а в возрасте с 18 до 60 лет наблюдается обратное явление. Лиц старше шестидесятилетнего возраста подавляющее большинство проживает в сельской местности. Таким образом, в городах преобладает экономически активное население, находящееся в трудоспособном возрасте, а для сельской местности характерно преобладание людей, находящихся в возрасте моложе и старше трудоспособного.

Естественное движение населения по всем административным районам Воронежской области имеет отрицательные показатели, то есть для него характерна естественная убыль населения, что соответствует общероссийским тенденциям.

Рациональная организация местного самоуправления муниципальных образований напрямую связано с их способностью формировать свой бюджет и возможностью участия в формировании областного бюджета.

Доля участия в формировании бюджета Воронежской области большинством районов не превышает 2,5 %. На общем фоне выделяются Россошанский и Лискинский районы. Их доля в областном бюджете составляет 14% и 13 % соответственно. Но есть муниципальные районы, доля которых в бюджете области не превышает 1,5% (Воробьевский, Нижнедевицкий, Петропавловский, Репьевский). Аналогично складывается ситуация и с наполнением местных бюджетов. Сумма доходов в Россошанском районе в 2005 году составила 779,8 млн. руб., в Лискинском районе -584,1 млн.руб., причем уровень доходов этих районов за пятилетний период вырос в 5,2 и в 3 раза соответственно. Уровень доходов в расчете на душу населения также наиболее высок именно в этих районах, а так же в Эртильском, Воробьевском, Каменском, Павловском и Семилукском, где он превышает 2000 рублей. В тоже время доходы местных бюджетов Воробьевского, Репьевского, Нижнедевицкого районов не превышают 15 млн. рублей. Прирост этого показателя в них за 2009-2012 годы не превысил 50%. Тем не менее, именно эти районы стараются использовать только собственные доходы, привлекая минимум средств из бюджетов других уровней, а так же из разнообразных фондов. Наименьшее значение доходов на душу населения (до 1700 руб.) характерно для Таловского, Поворинского, Острогожского и Грибановского районов. А в Новоусманском этот показатель имеет минимальные значения - 1349 рублей.

По уровню расходов лидируют Россошанский, Лискинский, Аннинский, Семилукский и Павловский районы. В 27 районах области в 2000 году уровень расходов превышал доходную часть местного бюджета. Особенно большое несоответствие этих показателей было характерно для Рамонского, Грибановского, Эртильского, Новоусманского районов.

Основой формирования и развития местного самоуправления является финансирование. Однако органы управления постоянно сталкиваются с проблемой острой нехватки денежных средств, в частности собственных средств, для развития экономики, покрытия иных расходов. Поэтому для оптимального развития большинства административных районов области необходимо привлечение инвестиций со стороны.

Однако не все решает финансовая помощь свыше, хотя на современном этапе нельзя полностью отказаться от перераспределения финансовых ресурсов между регионами и муниципальными образованиями. Но эту систему нужно делать более гибкой. Государственная власть может создавать и регулировать основные направления и условия развития экономики, а непосредственные инициативы должны исходить от муниципалитетов. Привлечение инвестиций в развитие инфраструктуры муниципальных образований, в создание новых рабочих мест, и как следствие, в повышение уровня жизни населения позволит не только поднять экономику конкретного поселения, но и в конечном итоге приведет к сокращению диспропорций развития между территориями.

В последние годы в Воронежской области стало более наглядным разделение административных районов на «бедные» и «богатые» в зависимости от собственной налогооблагаемой базы, которая в современных границах районов различается в расчете на душу населения в 2-3 и более раз.

Структура ставок налогов, действующих на территории Воронежской области, не только соответствует федеральному закону «О финансовых основах местного самоуправления», но и значительно превышает установленные финансовые нормативы. Основные доходы в бюджеты муниципалитетов приносят налоги на прибыль, подоходный налог с физических лиц, налог на имущество, на вмененный доход, а также земельный налог и налог на рекламу. Несмотря на это, большинство районов не в состоянии сформировать из этих налоговых поступлений свой бюджет.

Все остальные налоговые поступления консолидируются в областном бюджете и рассматриваются, в том числе как ресурс для финансовой поддержки муниципальных образований. Проблема заключается в том, что в период массового акционирования предприятий на органы местного самоуправления «сбросили» ведомственные активы (в целях максимализации прибыли): жилье, клубы, детские сады, поликлиники, инженерные сети, котельные и другие объекты социально-бытовой инфраструктуры. А предприятия реального сектора экономики, приносящие реальный доход в местные бюджеты, существуют лишь в нескольких районах: Лискинском, Россошанском, Павловском и некоторых других. В большей части районов области налогооблагаемая база не развита или развита крайне слабо. Хотя в последнее время в ряде муниципальных районов происходят положительные изменения, связанные с возрождением животноводства, привлечением инвесторов в растениеводство.

Анализируя статистические макроэкономические показатели развития районов Воронежской области, можно выделить следующие шесть групп: районы опережающего социально-экономического развития, районы догоняющего развития, районы с разнонаправленными трендами развития, «проблемные» районы, районы с депрессивной экономикой и бесперспективные районы.

В процессе анализа условий и факторов, влияющих на формирование (развитие) экономической основы местного самоуправления России (как на федеральном, так и на субфедеральном уровнях), нельзя не обратить внимания на территориальную организацию муниципальных образований, то есть на формирование границ муниципалитетов.

В настоящее время задачи формирования и развития экономической базы органов местного самоуправления России осуществляются в пределах муниципальных образований, границы которых регламентированы требованиями №131-Ф3. В принципе, они (границы) должны оконтуривать территорию, которая сейчас или в перспективе имеет возможности для развития экономической основы.

Однако, рассматривая проблему адекватности возлагаемых на органы местного самоуправления полномочий и имеющейся для их полномасштабной реализации экономической, включая финансовую, основы, следует констатировать, что законодательная регламентация оконтуривания границ муниципалитетов (плотность и численность населения, пешеходная доступность до центра (администрации) муниципального образования и др.), к сожалению, практически не связана с критериями формирования необходимой экономической базы муниципальных образований.

Фактическим итогом формирования современных границ муниципальных образований и, соответственно, органов местного самоуправления в большинстве субъектов России стало переложение сложившегося громоздкого, измельченного, экономически неподкрепленного функционирования в рыночных условиях хозяйствования административно-территориального устройства страны (область, город, район, сельский совет) на идею создания эффективных территориальных единиц местного самоуправления. Количество образованных муниципальных образований, например, Воронежской области, равно как и сопредельных областей Центрального Федерального округа Российской Федерации, практически абсолютно совпадает с их административно-территориальным устройством дореформенного периода.

На наш взгляд, такой механистический подход - это ошибка, суть которой заключается в недооценке при формировании границ муниципальных образований экономических факторов и, в частности, принципов экономического районирования, которые являются, как известно, методологической основой объективной территориальной организации общества от макро (субъекты России) до микроуровня (муниципальные образования - районы, городские и сельские поселения).

По нашему мнению, классические каноны теории и практики экономического районирования должны быть востребованы в процессе дальнейшего совершенствования системы территориального устройства муниципальных образований. Законодательную основу для этого составляют положения №131-Ф3 об объединении, упразднении муниципальных образований (ст. 12 «Изменение границ муниципальных образований», ст. 13 «Преобразование муниципальных образований»).

В качестве варианта (исходных позиций) методологии и методики дальнейшего упорядочения системы муниципальных образований Воронежской области на уровне муниципальных районов целесообразно использовать сетку внутриобластных социально-экономических районов, предложенную Ковыловым В.К., Пономаревой З.В., Шарыгиным М.Д., которая принята администрацией Воронежской области в качестве основы для формирования управленческих округов в системе органов местного самоуправления на перспективу.

Не затрагивая вопрос о целесообразности формирования муниципальных округов (это предмет специального исследования), тем не менее, сегодня однозначно возникает задача упорядочения границ сельских поселений, количество которых в Воронежской области по состоянию на 01.01.2007г. составляет 471 единицу. Процесс упорядочения их территориальной организации должен проводиться после проведения экономического микрорайонирования внутриобластных социально-экономических районов, а также муниципальных районов.

В целях определения групп сельских поселений, возможность и целесообразность укрупнения которых присутствует, необходимо использовать следующие этапы:

а) На первом этапе определяется соответствие поселений требованиям федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»:

численность населения (более 1000 чел.);

пешеходная доступность до административного центра (не более 7-8 км.).

По итогам первого этапа определяется группа поселений, изменение границ, которых необходимо в соответствии с федеральным законодательством.

б) На втором этапе проводится оценка потенциала развития указанных поселений по следующим критериям:. Потенциал территории:

) Наличие полезных ископаемых:

общераспространенных,

других.

) Хозяйственное использование земель, %:

сельскохозяйственного назначения;

земли промышленности;

другие.

) Удаленность (км):

райцентра;

г. Воронежа.

) Удаленность от транспортных магистралей (км):

областного значения;

федерального значения.

) Наличие:

водных объектов (% от территории): лесного фонда (% от территории).

Другие особенности (развитие туризма, наличие рекреационных зон, инвестиционных площадок).. Потенциал населения:

Удельный вес работоспособного населения (%);

Удельный вес граждан фертильного возраста;

Удельный вес граждан моложе 18 лет;

Удельный вес мужчин старше 60 лет и женщин старше 55 лет;

Удельный вес населения (%), имеющего:

высшее образование;

среднее специальное образование;

Удельный вес занятых;

Удельный вес безработных.Производственный потенциал:

)Наличие "градообразующих" предприятий:

сельскохозяйственных;

промышленных;

других (указать);

)Доля прибыльных предприятий (организаций)..Потенциал ЖКХ:

)Обеспеченность (%):

газ; природный / сжиженный;

холодная вода;

горячая вода;

водоотведение (канализация);

теплоснабжение.

)Структура платежей населения за ЖКУ в доходах населения, %.

)Доля объема средств граждан, привлекаемых для расширения инфраструктуры ЖКХ в общем объеме затрат(%)..Потенциал социально-культурной сферы:

Обеспеченность ученическими местами (может быть более 100%); 3) Дома культуры, спортивные сооружения..Потенциал доходной базы бюджета:

Собственные доходы, % в общей сумме доходов;

налоговые доходы (начислено, уплачено по каждому виду налогов);

неналоговые доходы (по видам) (аренда, продажа, отчисления от результатов хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий, добровольные взносы организаций т.д.).

На последнем этапе должны быть выработаны предложения по совершенствованию территориальной организации муниципальных образований путем изменения их границ.

Общий алгоритм работы по совершенствованию территориальной организации муниципальных образований с учетом развития экономической основы должен предусматривать проведение, по нашему мнению, мероприятий по безусловному исполнению соответствующих требований №131-Ф3, последующего включения в этот процесс методологии социально-экономического микрорайонирования и завершаться проведением необходимых организационных действий по учету мнений граждан в случае потенциального изменения состава и границ сельских поселений.

На данном этапе в Воронежской области нами выявлено более 170 проблемных сельских поселений , которые не соответствуют таким базовым критериям ФЗ-131 как численность населения, пешеходная досягаемость от населенных пунктов до административного центра поселения в течение рабочего дня и обратно, плотность населения.

Поэтому система территориального устройства муниципальных образований области должна быть подвергнута корректировке, в первую очередь, именно в рамках существующего федерального законодательства.

Одновременно она должна быть упорядочена (оптимизирована) с целью создания условий для обеспечения исполнения полномочий соответствующих органов местного самоуправления в полном объеме. Это невозможно сделать одномоментно, по итогам деятельности муниципальных образований только за один 2006 год. Сегодня эти итоги (по оценке) таковы, что примерно, 70 процентов муниципальных образований (городских и сельских поселений) области дотационный

Составить объективное представление о возможностях выхода на самодостаточность (даже в условиях современной практики политики межбюджетных отношений) в существующих границах представляется на сегодняшнем этапе преждевременным. Важно одно, что сегодняшний этап реализации реформы местного самоуправления свидетельствует о необходимости совершенствования не только механизмов государственной поддержки экономической основы местного самоуправления, но и самой системы территориальной организации муниципальных образований. Представляется, что именно в такой связке должны развиваться процессы территориального управления обществом на федеральном и региональном уровне Российской Федерации.

Правовую основу административно-территориального устройства Воронежской области (далее - административно-территориальное устройство) составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, Устав Воронежской области, настоящий Закон Воронежской области, а также принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Воронежской области.

Принципы административно-территориального устройства Воронежской области основываются на следующих принципах:

а) учета исторически сложившейся системы расселения в Воронежской области и тенденций ее развития;

в) создания правовых, экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, участия населения в их работе;

г) учета природно-географических условий;

д) учета сложившейся системы экономического районирования;

е) рационального использования природных ресурсов и экономического потенциала территории, развития системы коммуникаций;

ж) развития социальной инфраструктуры, культурно-бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности населения.

Как видим принципы административно-территориального устройства Воронежской области не противоречат принципам территориальной организации приведенных в ФЗ № 131.

Административно-территориальное устройство Воронежской области:

а) Территория Воронежской области делится на территории муниципальных районов, городских округов.

б) Территории муниципальных районов делятся на территории городских и (или) сельских поселений.

Особенностями территориальной организации местного самоуправления Воронежской области являются:

а)при создании муниципальных образований области в большой степени учитывалась исторические особенности складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры.

б)наиболее распространенными видами административно- территориальных единиц Воронежской области являются муниципальные районы и сельские поселения.

в)количество образованных муниципальных образований, Воронежской области, равно как и сопредельных областей Центрального Федерального округа Российской Федерации, практически абсолютно совпадает с их административно-территориальным устройством дореформенного периода.

На момент принятия Федерального Закона №131-Ф3 Воронежская область относилась к числу субъектов, в которых муниципальными образованиями были и районы, и внутрирайонные территории (города, поселки, сельсоветы). На территории Воронежской области насчитывалось 520 муниципальных образований, из них 460 сельских поселений.

В соответствии требованиями Федерального Закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. в Воронежской области было образовано 535 муниципальных образований, в том числе 471 сельское поселение, 30 городских поселений, 31 муниципальный район, 3 городских округа (г. Воронеж, Борисоглебский, г. Нововоронеж).

На федеральном уровне устанавливаются достаточно строгие критерии определения границ муниципальных образований.

Первый критерий - критерий плотности населения. Он играет большую роль в намечаемой территориальной структуре муниципальной России. В соответствии с ним будут определены территории с низкой плотностью населения, в которых разрешено выделять межселенные территории. В остальных частях Российской Федерации территория должна быть полностью разграничена между поселениями, и здесь межселенных территорий заведомо не может быть.

Но при этом обращает на себя внимание тот факт, что в п. 3 11 статьи говорится о "плотности населения сельских поселений", а не о "плотности населения в сельских поселениях". Кроме того, в демографических расчетах в таких случаях всегда используется площадь всей территории, а не только населенных пунктов или поселений.

Анализируя комментируемую статью, можно сделать вывод, что важнейшее значение при определении границ территорий сельских и городских поселений будут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Федерации будут устанавливать границы муниципальных образований.

При этом возможны 3 основных варианта реализации правовых норм Федерального закона о территориальной организации местной власти:

максимальное сохранение существующих в субъекте Федерации территориальных границ;

избирательное изменение границ муниципальных образований, основанное на политических, социально-экономических, управленческих, исторических и других мотивах;

максимальное изменение территориальных границ и изменение существующих территорий муниципальных образований.

Как показывает практика применения ФЗ № 131, Воронежская область выбрала первых два варианта.

Также закон содержит требование учитывать при установлении границ поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, пешеходную доступность в течение рабочего дня до административного центра поселения и обратно для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Это связано с необходимостью обеспечить всем жителям поселения возможность непосредственного обращения в органы местного самоуправления при неразвитости транспортной инфраструктуры в небольших территориальных образованиях. Для района аналогичное требование состоит в транспортной доступности административного центра. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на малонаселенных и труднодоступных территориях.

При этом нет официального разъяснения вопроса о том, какое расстояние следует считать пешеходной и транспортной доступностью. По нашему мнению это обусловлено тем, что в даже в пределах одного региона нет одинаковых условий, которые позволят определить точное расстояние в км пеший доступности, это зависит от географии и рельефа местности, развитости транспортной инфраструктуры (состояния дорожного покрытия, наличие мостов, климатические условия региона ит.п.), наиболее вероятной в Воронежской области является точка зрения, что средний радиус муниципального района должен быть до 40 км, а поселения - до 9 км. Также по нашему мнению критерий пешей доступности не должен являться приоритетным при формировании границ территориального образования, так как, данный критерий устраняется при налаживании регулярного транспортного сообщения между населенными пунктами поселения. Чем выше индустриально развит регион, муниципальное образование тем меньше этот критерий должен приниматься во внимание при формировании границ муниципального образования. Исходя из сказанного, в дальнейшем исследовании территориального устройства Аннинского района Воронежской области мы будем принимать за основной критерий - плотность населения.

Поэтому система территориального устройства муниципальных образований области должна быть подвергнута корректировке, в первую очередь, именно в рамках существующего федерального законодательства.

При проведении территориальной реформы на поселенческом уровне определение границ сельских поселений осуществлялось только с учетом критерия пешеходной доступности. Критерий численности населения для субъектов, в которых уже были выделены внутри территориальные муниципальные образования, не применялся. Поэтому большинство сельских поселений в Воронежской области имеют численность населения менее 1000 человек, т.е. не соответствуют критерию (не менее 3000 человек).

Таким образом, одним из последствий новой территориальной организации местного самоуправления стало увеличение количества муниципальных образований.

Кроме того, несмотря на наличие методики формирования границ сельских поселений по критериям транспортной доступности жителей от каждого населенного пункта до административного центра сельского поселения, которая была подготовлена экономическим департаментом Воронежской области и передана для практического использования главам муниципальных районов, фактически данная методика не была использована. Районные администрации проигнорировали предложенную методику практически повсеместно установив границы внутрирайонных сельских поселений в пределах ранее существовавших сельских советов. В результате сложилась ситуация, когда число новых муниципальных образований - сельских поселений, нарушавших установки ФЗ-131(по транспортной доступности) превысило 170 (см. приложение Д). Ситуация в Аннинском районе подробно представлена в главе 3 настоящего исследования.

В процессе данного исследования выяснилось, что и существующая методика формирования границ сельских поселений по критериям досягаемости до административного центра сельского поселения требует совершенствования.

В частности в данной работе предлагается дополнить существующую методику формирования границ сельских поселений критериями (индикаторами) фиксирующими удаленность населенных пунктов до центра сельского муниципалитета или внешнюю доступность и удаленность населенных пунктов до центра поселения (административной территории) - внутреннюю доступность. Доступность измеряется как в абсолютных показателях - расстояниях, часах, так и относительных - единицах отношения базового расстояния к фактическому или среднему.

Таким образом, для оценки внешней доступности предлагаются следующие показатели:

расстояние от центра населенного пункта до муниципального центра (МЦ) в км,

удаленность от центра населенного пункта до МЦ в часах автомобильного хода,

Внутреннюю доступность оценивают такие показатели, как:

среднее расстояние от населенных пунктов до центра сельского поселения в км,

удаленность населенных пунктов от центра сельского поселения в часах пешего хода.

В результате применения данных критериев границы сельских поселений, как муниципальных образований могут быть подкорректированы в ту или иную сторону.

Различия локальных систем по внутренней и внешней доступности определяют условия связанности территории муниципальных образований. Критерий пешеходной доступности даже при средней плотности населения, очень трудно достижим.

Таблица 3 - Параметры ключевых типов транспортной доступности сельских поселений.

Внутренняя пешая доступность (к центру сельского поселения)Расстояниедо центрасельскогопоселениядо 2-хот 2 до 3от 3 до 5от 5 до 7Более 7Отношение к базе 7,0-3,7 3,5-2,4 2,3-1,43 1,4-1,0 <1Путь в часах(пешеходов)0,750,75-1,01-1,751,75-2,3>2,3тип СПцентральные местакомпактныеслабо дисперсныедисперсныесильно дисперсныетип СПмуниципальных центровблизкие к МЦотносительно близкиесредне удаленныесильно удаленныеРасстояние до МЦ1от 2 до20от 20 до 4041-60Более 60Отношение к базе40от 20 до 10,9-060,5-0,40,3Путь в часах,автодо 0,5до 1-годо 1,5более 1,5Внешняя транспортная доступность (от центра СП до центра муниципалитета - МЦ

Стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной реформе, не позволили модели муниципального управления, прописанной в Федеральном законе № 131-ФЗ, реализоваться в том ракурсе, как предполагалось законодателем. Реальная модель местного самоуправления имела следующие особенности:

а) наличие в каждом субъекте федерации своей модели, формирование которой зависело от муниципальных и региональных руководителей; сложившейся специфики властных отношений; экономических возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы региона и других факторов. В результате в отличие от прописанной Законом единой модели их стало много, причем далеко не каждая из них точно соответствует действующему законодательству, в т.ч. в части территориальной организации.

б) ограниченность или условность муниципальной автономии. Функциональная необходимость, стереотипы деятельности, финансовая зависимость, совместное решение задач, выполнение переданных полномочий произошло. В большинстве регионов это привело к огосударствлению муниципальных районов и превращению районных администраций в территориальные органы администрации субъекта федерации.

Рассматривая проблемы территориального планирования в муниципальных образованиях, мы также должны понимать, что из четырех уровней территориального планирования - федерального, макрорегионального, регионального и местного - наиболее уязвимым, но не менее важным, чем другие, является последний - местный уровень .

В чем проявляется его важность? Очевидно, что одной из основных задач территориального развития является формирование устойчивой системы распределения производительных сил в стране.

2.3 Территориальная организация муниципальных образований в Аннинском районе

Аннинский район представляет собой территориальную систему с исторически сложившимся сельским расселением. Центром системы является Аннинское городское поселение.

На территории Аннинского муниципального района расположено - 22 сельских и 1 городское поселения (см. приложение А). Численность населения постоянного населения по состоянию на 01.01.2011г. составляет 51395 человек.

Показатель средней плотности населения - 24,6 чел/км, (по области- 44,7). Сельское население проживает в поселениях разной людности (числа жителей). Система сельского расселения Аннинского района отличается мелкоселенностью. Этот факт подтверждают данные таблицы 6.

Таблица 4 - Группировка сельских населенных пунктов по людности Аннинского района.

ПоказателиЧисло СНП. ед.В % от общего числаЧисленность населения, челВ % от общей численностидо 103,04,57,00,011-5010,014,9240,00,451-1006,09,0428,00,8101-20012,017,91 780,03,5201-50011,016,43 167,06,2501-100016,023,910 691,020,81001-30007,010,49 381,018,3более 500023,025 701,050,0Всего67,0100,051 395,0100,0

% составляют сельские населенные пункты людностью до 500 человек, и только 37% более 500 человек. При этом только 15,0% всех населенных пунктов приходится на СНП людностью до 50 человек, 16% на населенные пункты в диапазоне 201-500 человек. Самыми крупными являются населенные пункты от 5000 и выше человек.

Распределение сельского населения по СНП разной людности обратно пропорционально: в мелких селах и деревнях проживает только 10,9% населения, а в крупных 89,1% и средних соответственно.

Группировка сельских населенных пунктов по людности в муниципальном образовании Аннинского района в границах существующих сельских муниципальных образований представлена в таблице 7.

Таблица 5 - Ранжирование муниципальных образований Аннинского муниципального района по численности населения

№Муниципальные образованияЧисленность населениячел.Число СНПВсегоВ т.ч.численность в центре МО, челдоля населения центра МО, %входящих в состав МО1Аннинское ГП1946019460100,0012.Садовское с\п50435043100,0013.Архангельское с\п2673218681,7824.Островское с\п192684743,9845.Николаевское с\п1915139572,8526.Васильевское168467540,0837.Рубашевское168154732,5458.Новокурлакское166763738,2159.Новожизненское150563041,86810.Бродовское14521452100,00111.Верхнетойденское1423102471,96412.Рамоньское1273106683,74513.Нащекинское119358148,70414.Никольское11591159100,00115.Березовское1132109997,08216.Хлебородненское112472264,23317.Пугачевское108685078,27318.Мосоловское101241340,81519.Старочигольское100289088,82220.Старотойденское76173596,58221.Артюшкинское687687100,00122.Дерябкинское648648100,00123.Краснологское36031788,062Итого518664306383,03

В Аннинском районе существует проблема несоответствия административно - территориального устройства требованиям законодательства, так, на территории района существует большой населенный пункт, представляющий собой два слившихся села: Архангельское и Никольское. При этом, села Архангелькое и Никольское по частям входят в состав Архангельского, Никольского и Островского сельских поселений, что не соответствует ч. 1, п. 12, ст. 11 № 131-ФЗ от 6.10.2003г.: «территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения». Из 23-х муниципальных образований - 21 муниципальное образование не соответствует критерию численности населения для плотно населенных территорий - не менее 3000 человек. Поэтому, ссылаясь на статью 11 п. 8 ФЗ-131 (в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек), в качестве критерия численности населения принимаем 1000 человек.

Однако данному критерию численности населения в районе не соответствует 4 муниципальных образования:

Старотойденское с.п. -761 чел,

Артюшкинское с.п. - 687 чел.,

Дерябкинское с.п. - 648 чел.,

Краснологское с.п. - 360 чел.

Одновременно, следует учитывать и критерий пешеходной досягаемости центра поселения, т.е. необходимо провести анализ доступности до административного центра сельского поселения в течение одного рабочего дня.

Сельские населенные пункты находятся на разной удаленности от центров, в некоторых случаях превышающих нормативы. В таблице 8 приведен анализ состава, доступности сельских населенных пунктов административных центров сельских поселений.

Таблица 6 - Пешеходная доступность по Аннинскому муниципальному району.

№ п/п Административно - территориальные единицы Территориальные единицы (населенные пункты)Кол-во жителей Расстояние (км)До адм. центра поселенияДо адм. центра района1.посёлок городского типа Анна (административный центр района)194602.Артюшкинское сельское поселение6872.1село Артюшкино687центр553.Архангельское сельское поселение26733.1Село Архангельское (часть)2186центр403.2село Никольское (часть)48754.Берёзовское сельское поселение11324.1село Берёзовка1099центр374.2Посёлок Козловский 3355.Бродовское сельское поселение 1452 5.1село Бродовое 1452центр66.Васильевское сельское поселение 16846.1село Васильевка 675центр86.2посёлок Новонадеждинский 79156.3село Софьинка 21867.Верхнетойденское сельское поселение 14237.1Село Верхняя Тойда 1024центр27.2посёлок Дмитровский 2767.3село Левашовка 36867.4хутор Фоминовка4-8.Дерябкинское сельское поселение 6488.1село Дерябкино 648центр569.Краснологское сельское поселение 3609.1посёлок Красный Лог 317центр689.2посёлок Красный 43 45,9743510.Мосоловское сельское поселение 101210.1село Мосоловка 413центр210.2Посёлок Денисовка 15710.3село Желанное344310.4 посёлок Первомайское 83410.5село Сабуровка157511.Нащёкинское сельское поселение 119311.1село Нащёкино 581центр3811.2посёлок Зеленёвка23711.3село Романовка 145311.4село Студёное444512.Николаевское сельское поселение 191512.1село Николаевка 1395центр1212.2посёлок Круглоподпольное520513.Никольское сельское поселение115913.1село Никольское (часть)1159центр4514.Новожизненское сельское поселение150514.1посёлок Новая Жизнь630центр2014.2посёлок Александровка1651414.3посёлок Гусевка 2-я2741214.4посёлок Дубровка175314.5посёлок Николаевка502014.6посёлок Новоникольский112214.7посёлок Петровка1152014.8посёлок Сергеевка852015.Новокурлакское сельское поселение 166715.1село Новый Курлак 637центр515.2 посёлок Кушлев 75715.3село Моховое 465315.4посёлок Светлый Путь 0815.5село Старый Курлак490316.Островское сельское поселение 192616.1село Островки 847центр4216.2село Архангельское (часть)745316.3посёлок Кругловский164916.4посёлок Суровский170717.Пугачёвское сельское поселение108617.1посёлок Центральной усадьбы совхоза «Пугачёвский»850центр3017.2посёлок Октябрьского отделения совхоза «Пугачёвский»144417.3посёлок Первомайского отделения совхоза «Пугачёвский»92318.Рамоньское сельское поселение127318.1село Рамонье1066центр6018.2посёлок Бабинка42718.3посёлок Гусевка142318.4посёлок Новомакаровский20318.5посёлок Трежесковка3619.Рубашевское сельское поселение168119.1посёлок Рубашевка547центр2519.2село Большие Ясырки7671319.3посёлок Комсомольского отделения совхоза «Красное Знамя»154519.4посёлок Прогресс1371319.5посёлок отделения «2-я Пятилетка» совхоза «Красное Знамя»76320.Садовское сельское поселение524120.1село Садовое5043центр1021.Старотойденское сельское поселение76121.1село Старая Тойда735центр1221.2посёлок Панкратовский26622.Старочигольское сельское поселение100222.1село Старая Чигла890центр2522.2село Загорщино113 23.Хлебородненское сельское поселение112423.1село Хлебородное722центр2223.2село Большая Алексеевка3021023.3село Бобяково10010

Таким образом, проблемными сельскими поселениями в Аннинском муниципальном районе по пешеходной доступности являются:

поселок Новоникольский расстояние до административного центра 22 км.

поселок Петровка расстояние до административного центра 20 км.

поселок Сергеевка расстояние до административного центра 20 км.

поселок Александровка расстояние до административного центра 14 км.

поселок Гусевка 2-я расстояние до административного центра 12 км.

село Большая Алексеевка - расстояние до административного центра 10 км.

село Бобяково расстояние до административного центра 10 км.

поселок Кругловский - расстояние 9 км.

По результатам анализа административно-территориального устройства Аннинского района в части соответствия требованиям № 131-ФЗ от 06.10.2003г. требуют решения ряд проблем административно-территориального устройства:

четыре муниципальных образования, входящих в состав Аннинского

муниципального района имеют численность населения менее 1000 чел.;

в Аннинском районе существует проблема несоответствия административно- территориального устройства требованиям законодательства; так, на территории района существует большой населенный пункт, представляющий собой два слившихся села: Архангельское и Никольское. При этом, села Архангелькое и Никольское по частям входят в состав Архангельского, Никольского и Островского сельских поселений, что не соответствует ч. 1, п. 12, ст. 11 № 131-ФЗ от 06.10.2003: «территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения»;

ряд поселений Аннинского муниципального района имеют численность населения, близкую к минимально допустимой в соответствии с № 131-ФЗ от 06.10.2003 - Березовское сельское поселение (1132 чел.), Мосоловское сельское поселение (1012 чел.), Никольское сельское поселение (1159 чел.), Нащекинское сельское поселение (1193 чел.), Пугачевское сельское поселение (1086 чел.), Старочигольское сельское поселение (1002чел.), Хлебородненское сельское поселение (1124 чел.); демографическая тенденция последних лет дает основание предполагать, что численность населения в течение предстоящего десятилетия может убывать, и перечисленные муниципальные образования в скором времени столкнутся с проблемами административной и хозяйственной несостоятельности;

поселок городского типа Анна не имеет ресурса территорий для развития жилой и производственной зон населенного пункта; расширение поселка возможно только за счет освоения территорий, прилегающих к Аннинскому соседних поселений, в том числе, Верхнетойденского сельского поселения; таким образом, границы Аннинского городского и соседних с ним сельских поселений могут быть изменены.

Проблемы административно-территориального устройства муниципального района в части несоответствия требованиям № 131-ФЗ от 06.10.2003 разрешаются в том числе путем изменения границ муниципальных образований. Критерии, в соответствии с которыми предлагаются мероприятия по объединению поселений, следующие:

территориальное соседство поселений;

наличие транспортной инфраструктуры сообщения между населенными пунктами объединяемых поселений;

принадлежность населенных пунктов объединяемых поселений к одной исторически сложившейся системе расселения;

наличие объектов социальной инфраструктуры, пользование которыми осуществляется жителями объединяемых поселений совместно;

наличие объектов инженерной инфраструктуры, источников водоснабжения, объектов специального назначения (кладбищ) для совместного пользования жителями объединяемых поселений.

Мероприятия по территориальному планированию по внесению изменений в административно-территориальное устройство Аннинского муниципального района:

) Объединение следующих поселений (населенных пунктов):

▪ Краснологское сельское поселение (360 чел.) объединить с Рамоньским сельским поселением (1273 чел.);

▪ Старотойденское сельское поселение (761чел.) объединить с Верхнетойденским сельским поселением (1423 чел.);

▪ из Архангельского сельского поселения исключить часть села Никольское (2673-487=2186 чел.) и присоединить к поселению часть села Архангельское (745 чел.), которую, в свою очередь изъять из Островского сельского поселения, и Дерябкинское сельское поселение (648 чел.);

▪ к Никольскому сельскому поселению (1159 чел.) присоединить часть села Никольское (487 чел.), изымаемую из Архангельского сельского поселения;

▪ из Островского сельского поселения исключить часть села Архангельское (1926-745=1181 чел.) и присоединить Артюшкинское сельское поселение (687чел.);

▪ Старочигольское сельское поселение (1002 чел.) объединить с Березовским сельским поселением (1132 чел.);

▪ Аннинское городское поселение (19460 чел.) объединить с Мосоловским сельским поселением (1012 чел.);

▪ Пугачевское сельское поселение (1086 чел.) объединить с Рубашевским сельским поселением (1681);

Объединение перечисленных поселений предполагает проведение комплекса мероприятий по изменению, установлению и инструментальному закреплению границ муниципальных образований в порядке, определенном действующим законодательством.

Реализация данных мероприятий производится после согласия населения перечисленных поселений, выраженного в соответствии с действующим законодательством.

Мероприятия по объединению поселений, по упорядочению административно- территориального устройства территории района в рамках восстановления целостности населенных пунктов в границах одного поселения, по изменению границ между поселениями предложены автором с целью рационализации градостроительной, административной, хозяйственной деятельности для обеспечения устойчивого развития территории Аннинского муниципального района в интересах настоящего и будущего поколений.

Заключение

Проведенное в выпускной квалификационной работе исследование позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Россия находится в начале долгого и сложного пути формирования новой модели местного самоуправления. На современном этапе, в условиях демократизации и реформирования общественной жизни в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самоуправления, однако их реализация осложняется неблагоприятной экономической ситуацией, не устоявшейся системой российского федерализма, ломкой культурных и гражданских традиций, резкого изменения политической ситуации и как следствие - отсутствием «ощущения» стабильности непосредственного участника формирования органов местного самоуправления - населения.

Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений - между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних - между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Новая современная модель при всем многообразии территориальных и организационных форм осуществления местного самоуправления представляет единую систему местного самоуправления и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Этап проведения реформы, связанный с установлением (изменением) границ, территорий и нового статуса муниципальных образований имеет важнейшее, если не определяющее, значение для достижения положительных результатов всей реформы местного самоуправления. Правильно «заложенные» территориальные основы организации местной власти во многом предопределят эффективность реформирования организационных и финансовых основ местного самоуправления. Ошибки, допущенные на этом этапе, будут проявляться в течение длительного времени.

Процесс территориальных изменений затронул не только существующие муниципальные образования, но и сказался на сложившейся системе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с федеральными территориальными органами исполнительной власти.

Как представляется, законодатель уделяет недостаточно внимания вопросам организации местного самоуправления на районном уровне. Между тем район мог бы стать уровнем, на котором взаимодействие государственной власти и местного самоуправления было бы наиболее эффективным. На наш взгляд, на уровне района необходимо создание условий для того, чтобы было возможно в зависимости от условий конкретного муниципального образования осуществление как государственной, так и муниципальной власти. В тех случаях, когда на территории муниципального образования местное самоуправление осуществляется на таких уровнях, как городское и сельское поселение, сельский округ или, например, волость, на уровне района может осуществляться только местное государственное управление. Это не противоречит российскому законодательству и может стать одним из механизмов совершенствования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

В связи с тем что, как уже неоднократно было подтверждено теорией и практикой, невозможно разграничить на нижних уровнях осуществления публичной власти собственно местные и государственные нужды, самой разумной представляется идея территориального разделения уровней власти. То есть необходимо создать такую систему публичной власти на уровнях, находящихся ниже уровня субъекта Российской Федерации, при которой бы возможным стало сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления. Очень большой шаг в этом направлении был сделан в Федеральном законе 2003 г., который предложил "поселенческо - территориальную" систему местного самоуправления. Недостаток, точнее говоря, непоследовательность, Закона заключается в том, что он предлагает оба уровня - и поселенческий, и территориальный (т.е. районный) - считать уровнями местного самоуправления. Недостатки такого подхода очевидны и уже неоднократно отмечались в трудах специалистов в области муниципального права. Такой подход предполагает внутри самостоятельных муниципальных образований - районов - наличие не менее самостоятельной системы муниципальных образований - поселений. Признавая (де-факто) невозможность существования такой системы несоподчиненных друг с другом элементов, федеральный законодатель предпринимает попытки "встраивания" системы поселений в районы (в основном при помощи экономических, большей частью финансовых, инструментов - районные фонды финансовой поддержки поселений и т.п.). На практике эти механизмы приводят к тому, что нарушается самостоятельность поселений, один уровень местного самоуправления становится зависимым от другого, что нарушает конституционные принципы местного самоуправления. Вместе с тем район - это, как правило, не настолько большая территория, чтобы решать масштабные государственные задачи и управляться как государство или его субъект. Поэтому на уровне района в решении местных дел должно участвовать как население, так и государство. И к числу этих дел должны относиться не только вопросы местного значения, но и вопросы государственного значения (экономическая, в том числе налоговая, политика, транспорт, связь и пр.). Из этого следует, что на уровне района должна одновременно существовать и местная, и государственная власть.

Особенности городских округов должны заключаться не в объединении района и поселения и не в механическом сложении городских (поселенческих) и районных полномочий, а в разделении собственно города на территориальные единицы, по отношению к которым город мог бы выполнять функции района. Местное самоуправление только тогда эффективно, когда оно максимально приближено к населению, т.е. когда как можно большее число жителей может реально и непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения, Изложенное приводит к выводу о том, что районы и городские округа должны иметь статус не просто территориальных, а административно-территориальных единиц, они должны стать уровнями, на которых осуществляется государственное управление.

С точки зрения возможностей применения органами местного самоуправления ФЗ № 131, то наиболее существенным недостатком является незначительное внимание, выбору и применению критериев территориальной организации. Кроме того, оценка процесса по формальным признакам недостаточно увязывается с поставленными целями реформы местного самоуправления.

На практике территориальная организация муниципальных образований применена недостаточно эффективна. Выявлены основные причины -игнорирование при проведении границ муниципальных образований (в первую очередь сельских поселений), важнейших критериев ФЗ №131: пешеходная доступность и численность населения.

В ходе исследования выявлены недостатки - 170 проблемных муниципальных образований Воронежской области. Требуется пересмотр всей территориальной системы области.

К особенностям территориальной организации местного самоуправления Воронежской области, по нашему мнению, можно отнести следующие:

а)при создании муниципальных образований области в большой степени учитывалась исторические особенности складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры.

б)наиболее распространенными видами административно- территориальных единиц Воронежской области являются муниципальные районы и сельские поселения

в)количество образованных муниципальных образований, Воронежской области, равно как и сопредельных областей Центрального Федерального округа Российской Федерации, практически абсолютно совпадает с их административно-территориальным устройством дореформенного периода.

Проведя анализ муниципальных образований Аннинского муниципального района на предмет соответствия требованиям территориальной организации ФЗ № 131, было выявлено 9 муниципальных образований, которые не соответствуют численному критерию территориальной организации. Нами внесены рекомендации по совершенствованию территориальной организации муниципальных образований в Аннинском муниципальном районе Воронежской области, а именно, изменить границы муниципальных образований путем объединения и присоединения проблемных сельских поселений, в результате, предложенного объединения численность населения сельских поселений соответствует требованиям ФЗ № 131.

В результате, число муниципальных образований Аннинского муниципального района сократится с 23-х до 17-ти, что позволит на наш взгляд, повысить эффективность территориальных образований.

Достижение оптимального разделения компетенции государственной и муниципальной власти, а также их конструктивного взаимодействия должно обеспечивать баланс интересов как государства в целом, так и местных сообществ. Решение этого вопроса будет способствовать формированию гражданского общества в России.

Список использованных источников

1.Конституция Российской Федерации. - М.: Изд-во «Омега-Л», 2010. - 63 с.

.Европейская хартия о местном самоуправлении // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 36. - ст. 4466

.«Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации»: Федеральный закон. - М.: Изд-во Проспект, 2009. - 96 с.

.Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии/ К.К. Баранова.- Москва, Дело и сервис, 2008.

.Баринова Е.В. Развитие экономической основы местного самоуправления/Е.В. Баринова, И.Е. Рисин, В.Е. Кирьянчук. - Воронеж: ВГПУ, 2009г., с 105.

.Белоусов И.И. «Основы учения об экономическом районировании: