в. был довольно распространен термин «старая коррупция», служивший преимущественно для обозначения двух явлений: во- первых, ситуации вокруг выборов в палату общин, при которой многие места покупались или получались по протекции; во-вторых, целого комплекса архаичных сторон английского государственного аппарата и финансовой системы, которые не были модернизированы.
Современные научные исследования в основном затрагивают 1780-1860-е гг., когда были предприняты конкретные действия для искоренения многих коррупционных составляющих английской финансовой и политико-административной систем. В то же время стоит отметить, что период с 1760 по 1780 г. также немаловажен в истории борьбы с коррупцией в Англии. Опираясь на более раннюю критику негативных политических и финансовых практик, восходящих ко времени администрации Р. Уолпола, политические и общественные деятели Великобритании в 1760-1780-е гг. приложили немало усилий для того, чтобы вопрос существования коррупции стал общественно значимой проблемой. Опираясь на комплекс исторических источников по данной проблеме, а также учитывая современные подходы и оценки, мы хотели бы проанализировать некоторые ключевые моменты борьбы с коррупцией в финансовой и политико-административной системах Англии 1760-1780 гг.
Исследователи отмечают, что явление коррупции входит в более широкий круг проблем взаимодействия различных уровней власти в Англии 1760-1780 гг. и связано с особенностями государственного управления внутри страны. Современные ученые, уделившие внимание данной проблеме, в своих исследованиях признают, что необходимо учитывать особую модель центральной и местной администрации, сложившуюся в Англии к 1760-м гг. и во многих составляющих не имевшую аналогов в мире.
Учитывая определения понятия «государственный аппарат», данные такими учеными, как О. Хайнц, Д. Бруэр и Д. Айнс, вполне возможно провести анализ работы традиционных механизмов местного самоуправления, без учета которых не обойтись при исследовании особенностей функционирования английской политикоадминистративной сферы 1760-1780 гг. [18, p. 52-83, 424-456; 3; 19].
Ученые признают, что к середине XVIII в. в Англии существовала сильная децентрализация государственной власти [22, p. 14; 11, р. 31-35]. Из учреждений на центральном уровне можно выделить Казначейство, Адмиралтейство, Почтовую службу, офисы двух государственных секретарей и Совет по торговым делам [17, p. 22-24]. На местном уровне в Англии власть находилась в руках учреждений, работающих в границах графства, прихода и района [37; 38]. Во главе графства стоял лорд-лейтенант, назначаемый королем и обязанный давать отчет о своих судебных и административных делах каждую четверть парламентской сессии. Лорд-лейтенант назначал мировых судей, которые были ключевыми фигурами в управлении населенными пунктами. Мировые судьи не были профессиональными чиновниками, но занимались широким кругом проблем начиная от осуществления судебных функций до самых разнообразных административных обязанностей [9, p. 50-52, 191-225]. Например, они были ответственны за подавление восстаний, осуществляли надзор за помощью бедным, следили за ценами на продукты питания и размером заработной платы. Они были ответственны за поддержание в хорошем состоянии дорожно-транспортной системы, руководили исправительными учреждениями, назначали приходских офицеров. Но прежде всего мировые судьи были представителями английской судебной системы на местном уровне. Для выполнения большого количества функций они действовали либо в одиночку, либо собирались группой в два или три человека, или заседали во время квартальных сессий [8, p. 37-46].
Местное самоуправление в городах было менее однородным. В Англии и Уэльсе было около 800 городов. Около 200 из них управлялись корпорациями, где власть была распределена между мэром, советом олдерменов и муниципальным советом. Они распределяли между собой и осуществляли те же полномочия, что и мировые судьи в округах.
Основной административной единицей в Англии был приход, который чаще всего управлялся англиканским священником. Его ризница была единственным учреждением, кроме парламента, взимавшим налоги и пошлины, при этом десятина выплачивалась всеми, будь то член англиканской церкви или нет [36; 12; 15]. Таким образом, можно констатировать, что при сильной децентрализации государственной власти Англия располагала чрезвычайно разветвленным аппаратом управления на местах. Проблемы, связанные с «коррупционной составляющей» местной административной деятельности, сводились к злоупотреблению полномочиями и преследованию личных интересов со стороны чиновников. Но, даже учитывая тот факт, что приходские чиновники, занимая одну должность в течение длительного времени и пользуясь правом повышения налогов, имели почву для злоупотреблений, стоит признать, что и современники не видели в этом, по сути «коррупционном» явлении, серьезной проблемы. Напротив, в деятельности местных чиновников, даже выходящих за рамки своих полномочий, ряд ученых видел множество положительных моментов.
Например, большинство приходских должностных лиц были домовладельцами, не получавшими жалования, но принимавшими на себя общественные обязанности. Многие из таких людей смогли накопить значительный опыт в своей сфере деятельности.
Необходимо отметить, что присутствие «старой коррупции» как явления на уровне органов центральной власти в оценках современников выглядело гораздо большей проблемой. Ранняя критика коррупции, связанной с использованием подкупов и протекций на парламентских выборах, к 1760-м гг. находила поддержку на практике со стороны известных политиков. Герцог Ньюкасл и У. Питт критиковали существовавшую систему выборов в палату общин, которая характеризовалась низкой эффективностью из-за того, что значительная часть членов палаты общин избиралась в малонаселенных округах. Небольшое количество населения, чаще всего контролировавшееся лендлордами, являлось основой системы, при которой места в парламент покупались за денежное вознаграждение или назначение пенсионного содержания. Вопрос о коррупции на выборах в палату общин не раз поднимался в парламенте.
Также важно понимать, что в 1760-1780 гг. английский государственный аппарат и финансовая система все еще сохраняли многие архаичные стороны. Исследователи отмечают, что некоторые английские государственные учреждения, отличавшиеся излишней усложненностью бюрократического аппарата, выродились в «источники личного обогащения» для чиновников. Реверсии позволили министрам и другим высокопоставленным чиновникам обеспечить членов своей семьи доходными должностями. Были и другие практики, критикуемые современниками: пенсионное содержание, государственные контракты, назначение на церковные должности и продвижение по службе в армии и флоте. Такого рода коррупция вызывала серьезную критику со стороны современников.
В 1770-е гг. критика политической коррупции была взята на вооружение некоторыми политиками радикального толка. Д. Уилкс и К. Уивил открыто критиковали налоговую политику государства [6, р. 72; 27, р. 163; 14, р. 32]. На одном из парламентских заседаний 1777 г. граф Чэтем при поддержке герцогов Ричмонда и Болтона, графов Эбингтона, Бристоля и Шелберна начак расследование финансовой деятельности Адмиралтейства, результаты которого выявили факты хищения средств, выделенных на ремонт старых и на строительство новых военных кораблей [33, р. 445-461]. Кроме того, было выявлено, что при закупках продовольствия для английских военных контингентов в Америке использовались мошеннические схемы, в рамках которых за испорченные и некачественные продукты платили двойную цену [33, р. 735-745].
Несмотря на то, что даже такие серьезные парламентские расследования обнаруживали множество фактов коррупции на высшем государственном уровне, стоит признать, что разработка эффективных мер по противодействию коррупции в 1760-1780 гг. находилась лишь на начальной стадии. К концу 1770-х гг. герцог Ричмонд высказывал мнение о том, что необходимые средства для укрепления обороноспособности, не вводя новых налогов? можно получить лишь путем введения режима жесткой экономии. На парламентских дебатах многие политики поддержали предложения Ричмонда, указывая среди прочего на новые факты растрат и нецелевого расходования государственных средств, выявленных и озвученных лордом Стормонтом и графом Дерби. Однако кабинет министров и большинство парламентариев не поддержали предложения герцога Ричмонда, посчитав, что система налогообложения рассчитана оптимально.
В это же время один из наиболее знаменитых политиков Э. Берк подготовил план реформ финансового и административного секторов, который, по мнению многих ученых, явился наиболее серьезной попыткой противостояния «старой коррупции» в 17601780 гг. По оценкам Э. Берка расходы на войну в Америке в 1780 г. должны были составить около 2.000.000£, и крайне важным было то, чтобы эти расходы пали не на плечи граждан, а были изысканы из сэкономленных средств, которые удалось бы получить в результате экономии и перестроения аппарата государственного управления. Выступая в парламенте 15 декабря 1779 г., Э. Берк уведомил депутатов о том, что в скором времени будет представлен проект реформ, который может стать верным способом поправить существующее положение. В своей речи он упомянул, что «старался, чтобы план реформ включил в себя комплекс мер по значительному сокращению ненадлежащего расходования государственных средств, преобразованию убыточных статей расходов и задолженностей государственных учреждений, направленных на сбережение государственных средств» [23, p. 1293-1305]. Представляя законопроект в палате общин 11 февраля 1780 г., Э. Берк привел пример реформ французского министра финансов М. Неккера, которому удалось вывести из кризиса страну, тонущую в долгах и опутанную коррупционными схемами. Э. Берк высказался о необходимости принятия конкретных мер на тех же принципах, что были использованы во Франции. Отметив множество слабых сторон английской финансовой и политико-административной систем, он признал, что существующая налоговая политика не только не совсем справедлива, но, что хуже, она увеличивает возможность злоупотреблений в расходовании государственных средств. Исходя из этого, Э. Берк разработал семь этапов, которые должны были быть реализованы в ходе реформирования.
Первый этап предполагал закрытие тех органов юрисдикции, которые приносят минимальную пользу в осуществлении правосудия. Вместо одной юрисдикции монарха страна имела несколько юрисдикций: короля, принца Уэльского, герцога Ланкастера, герцога Корнуолла и графа Честера. По мнению Э. Берка, излишняя правовая усложненность была источником злоупотреблений властью, поэтому он предложил объединить все пять юрисдикций под эгидой короля [24, р. 234]. Второй этап реформы затрагивал земельные владения короны. Э. Берк предложил произвести оценку всех земель и лесов, принадлежащих королевской семье, и выставить на продажу те из них, что не приносят практической пользы [24, р. 237]. Третий этап предполагал разделение всех комбинированных обязанностей, а четвертый предусматривал упрощение всех элементов, оказывающих негативное влияние на стабильность финансовой системы. Э. Берк обратил внимание на сохранившиеся принципы управления, при которых многие должности использовались в качестве источников обогащения для чиновников разного ранга, а на деле не имели практической пользы для государства. Он предложил сократить должности казначея палаты, контролера-казначея, огромное количество подчиненных в домашних хозяйствах, управляющих многими гражданскими отраслями и членов совета по боеприпасам. Э. Берк разработал меры контроля и регулирования деятельности казначея армии и казначея военно-морского флота. Более того, политик считал, что чрезвычайно эффективным могло бы стать сокращение жалования государственным служащим. Были такие должности, которые можно было упростить без вреда для государства. Секретари по делам колоний, по мнению Э. Берка, были заняты несложной работой, а во время войны в Америке вообще не приносили никакой пользы [24, р. 251-254]. Пятый этап предполагал сохранение точных данных по поступлениям средств в казну. По словам Э. Берка, также существовала необходимость отмены должности казначея по пенсиям. Настаивая на том, чтобы общее количество пенсий было ограничено до 60.000£, Э. Берк пояснял, что эта мера помимо финансовых выгод посредством экономии смогла бы освободить государственный аппарат от огромного количества коррупционных схем и практик пенсионного подкупа [24, р. 244-245]. Шестой этап предусматривал упрощение любого неэффективно работающего учреждения, а седьмой предполагал роспуск тех подчиненных организаций казначейства, которые бесхозяйственно удерживают государственные средства или допускают необоснованные растраты [24, р. 233-234].
Отдельные положения проекта реформ Э. Берка нашли поддержку многих депутатов парламента, однако говорить о всеобщем одобрении было бы явным преувеличением. Например, парламент разделился на голосовании по таким вопросам, как отмена должности секретаря по делам колоний (должность была сохранена 208 голосами против 201) и роспуск Торговой палаты (распущена 207 голосами против 199), и ситуация в целом оставалась крайне неоднозначной. Сразу после рассмотрения проекта реформ Э. Берка в парламенте было выдвинуто несколько весьма важных предложений. В частности, полковник И. Барре заявил о своем намерении внести на рассмотрение парламента законопроект, предусматривающий создание специального комитета по выявлению коррупционных схем при формировании бюджета и хищений государственных средств. Однако лорд Норт уже представил подобный законопроект, отличавшийся тем, что полномочия комитета были уже, а для расследования устанавливались более короткие сроки. При этом некоторые члены парламента посчитали законопроект малоэффективным, а полковник И. Барре назвал его «министерским мошенничеством». Недовольство законопроектом Норта было вызвано в основном тем, что под проверку не попадали действия членов парламента и ряда высокопоставленных чиновников.
Предложение лорда Шелберна по сокращению расходов на содержание членов парламента и носителей почетных должностей не нашло серьезной поддержки в парламенте и было отвергнуто. Маркиз Чермертен высказал мнение о том, что парламент поддерживает коррумпированное правительство, показавшее некомпетентность в управлении страной. Он заявил, что был снят с должности лорда- лейтенанта северного Йоркшира после того, как выразил неодобрение министерских мер. При схожих обстоятельствах был снят лорд- лейтенант Уилтшира граф Пембрук.
Анализ ключевых моментов борьбы со «старой коррупцией» в финансовой и политико-административной системах Англии 17601780 гг. позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, несмотря на мнение части ученых о том, что основной удар по «старой коррупции» был нанесен в период 1780-1860 гг. [26, р. 265-293; 16, р. 130; 25, р. 7; 13], все же стоит признать, что в период 1760-1780 гг. усилиями многих известных политиков удалось привлечь внимание парламента и общественности к многочисленным фактам нецелевого расходования бюджетных средств. При этом можно вполне обоснованно утверждать, что политиками и общественными деятелями 1760-1780 гг. была подготовлена почва для конкретных реформ финансовой и политико-административной систем, произошедших в
XIXв. Во-вторых, следует понимать, что на пути административных и финансовых реформ в начале 1780-х гг. стоял ряд фактов. При этом наряду с нежеланием узкого круга политической и административной элиты терять источники обогащения, серьезным препятствием для реформ оказалась война с революционной и наполеоновской Францией. В-третьих, вполне допустимо предположить, что критика коррупции в парламенте и в прессе могла также использоваться в политических манипуляциях, преследовавших целью поддержание в обществе недовольства действиями министров и отдельных политиков. Этот факт следует учитывать, несмотря на то, что пресса привлекала внимание общественности к необоснованной налоговой политике, фактам коррупции на парламентских выборах и злоупотреблениям местной власти.
коррупция реформа государственный самоуправление
Список литературы
1.Baugh D. British Naval Administration in the Age of Wa^ole. - Princeton,
.
2.Beverley R. M. letter to His Royal Highness the Duke of Gloucester, Chancellor: on the con^t state of the university of Cambridge. - London, 1833.
3.Brewer J. The Sinews of Power: War, Money and the English State 16881783. - London, 1989.
4.Brewer J., Hellmuth E., Rethinking Leviathan: The Eighteenth-Century State in Britain and Germany. - Oxford, 1999.
.Brown R. Church and state in modern Britain, 1700-1850. - London, 1991
.Christie I. R. Wilkes, Wyvill and Reform. The Parliamentary Reform Movement in British Politics 1760-1785. - London, 1962.
.Daunton M. J. State and market in Victorian Britain: war, welfare and capitalism. - Woodbridge, 2008.
.Donajgrodzki A. P. Social control in nineteenth century Britain. - London,
1977.
9.Eastwood D. Governing rural England: Tradition and Transformation in Local Government 1780-1840. - Oxford, 1994.
10.Firth J. London government, and how to reform it. - London, 1882
Harling P. The rise and fall of "Old Corruption": economical reform and British political culture, 1779-1846. - Princeton, 1992.
.Harling P. The waning of old corruption: the politics of economical reform in Britain, 1779-1846. - Oxford, 1996.
12.Harris P. A. London and its government. - London, 1933.R. Political corruption: in and beyond the nation state. London, 2003.
13.Hellmuth E. The British State // H. T. Dickinson, A companion to eighteenth- century Britain. - Oxford, 2002.
15.Innes J. The mixed economy of welfare in early modern England / Charity, Self-Interest and Welfare in the English Past. - London, 1996.
16.Johnston M. Syndromes of corruption: wealth, power, and democracy. - Cambridge, 2005.
17.Martmez-Vazquez J., Arze del Granado J., Boex J. Fighting corruption in the public sector. - Amsterdam, 2007.
18.Morrison M. A., Zook M. S. Revolutionary currents: nation building in the transatlantic world. - Lanham, Maryland, 2004.
19.Mr. Burke gives Notice of his Plan of Public Reform and Economy // The Parliamentary history of England, from the earliest period to the year 1803. V. XX. London, 1814.
20.Mr. Burke's speech on presenting to the house of commons, A plan for the better security of the independence of parliament, and the economical reformation of the civil and other establishments / Rogers H. The works of the Right Hon. Edmund Burke. V. I. - London, 1837.
21.Neild R. R. Public corruption: the dark side of social evolution. - London, 2002.
22.Rubinstein W. D. Elites and the wealthy in modern British history: essays in social and economic history. - New York, 1987.
23.Thane P. Anthony Sutcliffe, Essays in social history, V. II. - Oxford, 1986.
24.The Gentleman's Magazine and historical Chronicle. V. 72. - London, 1802.
25.The new present state of Great-Britain. - London, 1776.
26.The Parliamentary history of England, from the earliest period to the year 1803. V. XII. - London, 1812.
27.The Parliamentary history of England, from the earliest period to the year 1803. V. XIII. - London, 1812.
28.The Parliamentary history of England, from the earliest period to the year 1803. V. XIV. - London, 1813.
29.The Parliamentary history of England, from the earliest period to the year 1803. V. XIX. - London, 1814.
30.The speeches of the Right Honorable Edmund Burke. V. II. - London, 1816.
31.Torrance J. Social class and bureaucratic innivation: The Commission for Examing the Public Accounts 1780-1787 // Past and Present. V. 78 1978. Feb.
32.Webb P. J. Local government and taxation in the United Kingdom. - London, 1882.
33.Webb S., Potter Webb B. English local government, from the Revolution to the Municipal Corporations Act: The parish and the county. V. I. - London, 1906.
34.Webb S., Potter Webb B. English local government, from the Revolution to the Municipal Corporations Act: The manor and the borough. V. II-III. - London, 1908.