Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства

Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. Правовые основы административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства

1.1 Общая характеристика административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства

1.2 Классификация административных правонарушений в сфере антимонопольного законодательства и характеристика их отдельных составов

1.3 Правовой статус Федеральной антимонопольной службы и компетенция ее должностных лиц в сфере применения мер административной ответственности

Выводы по первому разделу

2. Проблемы применения законодательства об административной ответственности в сфере антимонопольного законодательства и его совершенствование

2.1 Концептуальные положения административной ответственности в сфере антимонопольного законодательства и зарубежный опыт применения такой ответственности

2.2 Способы установления административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства

2.3 Новеллы в области обеспечения исполнения предписаний антимонопольного органа

2.4 Обеспечение соблюдения запретов в области антимонопольного законодательства

2.5 Развитие судебной практики по антимонопольным делам

Выводы по второму разделу

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Законодательно-нормативные документы

Книги и статьи

Материалы судебной и административной практики

Электронные источники

ВВЕДЕНИЕ

Длительное время в Советском союзе конкуренция в экономических отношениях отсутствовала полностью. В результате возникли супермонополии в лице отдельных предприятий и целых отраслевых комплексов, которые в дальнейшем стали препятствием для развития экономики.

Переход России от плановой экономики к рыночной, формирование рынка с многочисленным кругом равноправных, конкурирующих хозяйствующих субъектов, отсутствие специальных антимонопольных правил вызвали объективную необходимость в формировании антимонопольного законодательства в Российской Федерации, направленного на создание условий для развития конкуренции, а также включающего комплекс мер по предупреждению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов.

При этом осуществление государственного контроля за надлежащим исполнением антимонопольных правил имеет первостепенное значение, так как ежегодно хозяйствующими субъектами совершаются тысячи нарушений антимонопольного законодательства. В связи с этим особую актуальность приобретает исследование института административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, который возник сравнительно недавно.

Впервые административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства была установлена Законом РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

В дальнейшем в результате принятия других правовых актов, устанавливающих административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, сфера его действия расширилась. К концу 90-х годов законодательство об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил представляло собой совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих как материальные, так и процессуальные отношения, но не являлось упорядоченной системой законодательства. В связи с этим многие вопросы административной ответственности в указанных актах решались по-разному, либо оставались неурегулированными. Таким образом, отсутствие единообразия в установлении и применении административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства вызвало необходимость кодификации указанного законодательства.

Вместе с тем, принятие нового Кодекса об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) от 30 декабря 2001 года, с одной стороны, завершило многолетний процесс систематизации всего действующего законодательства об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил, а, с другой стороны, поставило перед наукой административного права новые задачи, направленные на устранение правовых пробелов и противоречий.

Все вышеизложенное определяет актуальность настоящего исследования.

В современной юридической науке и литературе, а также в правоприменительной практике наблюдается явная недооценка роли и значения административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Научные исследования вопросов административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства практически не проводились, поэтому количество специальных работ по данной проблематике незначительно.

Отдельные аспекты изучения данной темы проводились в рамках исследования общетеоретических вопросов административной ответственности такими учеными-административистами как А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и другими. Однако необходимо отметить, что административная ответственность за нарушения антимонопольного законодательства учеными не рассматривалась в качестве самостоятельного объекта исследования, поэтому исследования проводились без учета специфики административной ответственности за данный вид правонарушения. В связи с этим многие вопросы административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства остаются малоизученными.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с установлением и применением административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Предметом исследования являются материально-правовые и процессуально-правовые проблемы административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Основная цель исследования заключается в проведении комплексного, системного исследования теоретических и практических основ административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства как целостного, особенного правового института; выработке концептуальных положений, выводов, предложений и рекомендаций в целях дальнейшего совершенствования законодательства и практики его применения в исследуемой области.

В соответствии с поставленной целью в ходе исследования решались следующие задачи:

.Исследование административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства как важного способа государственной защиты рыночных отношений.

.Классификация и анализ видов административных правонарушений антимонопольного законодательства.

.Анализ наказательных мер, назначаемых за совершение правонарушения антимонопольного законодательства и определение их эффективности.

.Определение правового статуса субъектов административной юрисдикции по делам о нарушениях антимонопольного законодательства.

.Изучение правоприменительной деятельности антимонопольных органов по привлечению лиц к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

.Формулирование рекомендаций по совершенствованию антимонопольного законодательства и практики его применения.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания и научного исследования: диалектический, исторический, структурно-системный, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический и другие методы, широко применяемые в юридической науке.

Теоретическая основа работы представляет собой исследование обширного числа монографий и научных работ, публикаций по исследуемым вопросам административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Задачи исследования определяют его структуру. Работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых делится на параграфы, заключения, библиографического списка.

1. Правовые основы административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства

1.1 Общая характеристика административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства

В 2006-2007 годах был принят ряд законов, призванных создать условия для развития конкуренции, ее обеспечения и защиты. Это, прежде всего, Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон «О защите конкуренции») и Федеральный закон от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».

Появление этих нормативных правовых актов стало результатом законотворческой деятельности, направленной на достижение целей административной реформы, сформулированных в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, а именно повышение качества и доступности государственных услуг, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Поставленные цели последовательно реализуются по трем основным направлениям обновления антимонопольного законодательства:

1)совершенствование норм, регулирующих конкурентные отношения, в виде принятия нового Федерального закона «О защите конкуренции» и дополнения отраслевых законов нормами антимонопольного законодательства;

2)корректировка функций и полномочий антимонопольных органов;

)модернизация норм об административной ответственности за нарушение норм антимонопольного законодательства.

На ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов направлен целый ряд новелл Федерального закона «О защите конкуренции». В частности, пересмотрены нормы Закона о контроле экономической концентрации, повышена планка контроля.

Надо сказать, что существовавшая в Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» аналогичная норма неоднократно корректировалась. Так, размер суммарной балансовой стоимости активов предприятий, реорганизуемых или приобретающих акции (доли) или основные производственные средства, нематериальные активы другого хозяйствующего субъекта, при котором требовалось получение предварительного согласия антимонопольного органа на проведение реорганизации или совершение сделки, увеличивался с 200 тыс. до 30 млн. рублей.

В соответствии с Федеральным законом «О защите конкуренции» необходимость получения предварительного согласия антимонопольного органа на слияние организаций определяется исходя из балансовой стоимости активов (превышает 3 млрд. руб.), суммарной выручки за последний год (превышает 6 млрд. руб.) либо если одна из организаций включена в реестр субъектов, имеющих долю на рынке определенных товаров более 35%.

Как и ожидалось, количество обращений в антимонопольный орган с ходатайством о даче согласия на совершение сделок значительно сократилось. Таким образом, устранено избыточное административное регулирование процесса экономической концентрации, с этих пор не затрагивающее субъектов малого и среднего бизнеса. И, наоборот, у антимонопольного органа появится возможность осуществлять более тщательный контроль за совершением сделок, в результате которых хозяйствующие субъекты могут занять доминирующее положение на рынке определенного товара (услуги) и может возникнуть риск ограничения конкуренции.

Претерпели изменения критерии установления доминирующего положения на рынке. Доминирующей может быть признана компания, доля которой на рынке определенного товара составляет 50%, а не 65%, как было закреплено в Законе РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Вместе с тем сохранена норма, согласно которой не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара не превышает 35%. Введены критерии коллективного доминирования, когда три компании занимают более 50 процентов рынка или пять компаний - более 70, а также установлен нижний порог доминирования в размере 5 процентов.

В Федеральном законе «О защите конкуренции» сохранено деление запретов на осуществление монополистической деятельности на запреты, нарушение которых не может быть разрешено антимонопольным органом или судом, и запреты, в отношении которых может быть применено правило разумности. Подобная норма о допустимости при определенных условиях монополистической деятельности, которая может привести к ограничению конкуренции, существовала и ранее в Законе РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», однако, вследствие неточности формулировки, активно не применялась. В Федеральном законе «О защите конкуренции» предприняты меры по устранению этого недостатка. В нем определены четыре условия допустимости действий (бездействия), сделок, соглашений и согласованных действий, если:

не создается возможности для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке;

не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению целей таких действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок, иных действий, а также если их результатом является или может являться:

1)совершенствование производства, реализации товаров или стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке;

2)получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате действий (бездействия), соглашений и согласованных действий, сделок (ст. 13).

Определение соответствия сделок и действий, ограничивающих конкуренцию, правилу разумности и признание их допустимыми отнесено к компетенции антимонопольного органа.

В Федеральном законе «О защите конкуренции» уделено внимание антиконкурентным действиям органов власти. Согласно статистическим данным Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) за 10 лет (с 1996 г. по 2005 г.) число дел, рассмотренных антимонопольными органами об антиконкурентных действиях органов власти, увеличилось почти в пять раз (с 416 в 1996 г. до 1958 в 2005 г.), в то время как число дел о картельных сговорах и иных антиконкурентных соглашениях - в 1,5 раза.

Как показывает практика антимонопольной службы, наиболее часто встречаются следующие нарушения со стороны органов власти: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов; необоснованное предоставление льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам; наделение хозяйствующих субъектов властными полномочиями; издание актов, противоречащих нормам антимонопольного законодательства.

В Федеральном законе «О защите конкуренции» конкретизирован запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Нередко в СМИ появляется информация о возбуждении антимонопольным органом дел в отношении государственных органов и их должностных лиц по фактам нарушения ст. 16 («Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации») Федерального закона «О защите конкуренции». Например, нарушение п. 4 ст. 16 Закона было выявлено в действиях ОАО «Международный аэропорт Волгоград» и Администрации Волгоградской области.

Эти субъекты осуществляли согласованные действия, которые привели к фактическому прекращению обслуживания регулярных рейсов авиакомпании «Сибирь» с 2 октября 2006 г. по 4 октября 2006 г. в аэропорту г. Волгограда и ограничили для ОАО «Авиакомпания «Сибирь» доступ на рынок воздушных перевозок пассажиров на маршруте Волгоград - Москва.

Поскольку вышеуказанные органы обладают государственно-властными полномочиями, что существенно отличает их от других хозяйствующих субъектов и ставит в неравное положение последних, антиконкурентные действия с их стороны могут нанести серьезный вред честному соперничеству.

Новацией Федерального закона «О защите конкуренции» является введение контроля оказания государственной и муниципальной помощи. Поскольку создание для отдельных хозяйствующих субъектов более выгодных условий деятельности может привести к нарушению конкуренции, устанавливается порядок получения предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление такой помощи.

В соответствии с п. 20 ст. 4 Закона государственной или муниципальной помощью является предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями преимущества, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке. Следовательно, объектами государственной или муниципальной помощи являются: имущество, включая деньги и ценные бумаги; имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); за исключением нематериальных благ, которые по общему правилу неотделимы от личности их носителя - физического или юридического лица и не могут быть предметом гражданско-правовых сделок.

Таким образом, к частным случаям предоставления государственной или муниципальной помощи, подлежащей контролю со стороны антимонопольного органа, относится:

-предоставление (с согласия собственника) государственным или муниципальным унитарным предприятием закрепленного за ним имущества другому хозяйствующему субъекту в безвозмездное пользование или в аренду на льготных условиях, за исключением случаев заключения соответствующих договоров по результатам торгов;

-предоставление хозяйствующим субъектам субсидий и субвенций из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ или муниципальных образований, при условии, что в соответствующем законе о бюджете указана только общая сумма средств, направленных на определенные цели, и распорядителями средств в течение финансового года являются органы исполнительной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления;

-передача в залог имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставляемого в качестве обеспечения исполнения обязательств отдельных хозяйствующих субъектов;

-в определенных случаях выдача хозяйствующим субъектам государственных и муниципальных гарантий.

Определенные преимущества создает для отдельных хозяйствующих субъектов и получение льгот по уплате налогов и сборов, однако согласно практике и разъяснениям ФАС России налоговые льготы не могут быть отнесены к категории государственной помощи.

Соответствие критерию государственной или муниципальной помощи налагает ряд требований. В первую очередь это цели предоставления такой помощи и их соответствие указанному в Законе перечню, который носит закрытый характер (ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О защите конкуренции»). Во-вторых, по общему правилу государственная или муниципальная помощь должна предоставляться с письменного согласия антимонопольного органа под угрозой признания актов о предоставлении государственной или муниципальной помощи недействительными. Однако ч. 1 ст. 20 Закона установлены исключения из общего правила в виде случаев предоставления государственной или муниципальной помощи:

1)в соответствии с федеральным законом;

2)в соответствии с законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий финансовый год;

)в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий финансовый год;

)за счет резервного фонда органа исполнительной власти субъекта РФ;

)за счет резервного фонда органа местного самоуправления.

Таким образом, предоставление отдельным хозяйствующим субъектам субсидий и субвенций за счет средств бюджетов различных уровней не требует предварительного согласия антимонопольного органа, если одновременно соблюдены следующие условия: цели предоставляемой в таком порядке государственной или муниципальной помощи соответствуют целям, указанным в ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О защите конкуренции»; в законе о бюджете указаны конкретные получатели такой помощи, ее цели, размеры и основания предоставления.

В свете последних изменений расширена сфера осуществления антимонопольными органами функций по надзору и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства. Федеральный антимонопольный орган, руководство деятельностью которого осуществляет непосредственно Правительство РФ, осуществляет контроль за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг; в области рекламы; деятельности субъектов естественных монополий.

Вместе с этим Федеральным законом «О защите конкуренции» детально регламентирована процедура рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушении антимонопольного законодательства, что, безусловно, является позитивным моментом и направлено на защиту прав хозяйствующих субъектов.

Надо отметить, что дела о нарушении антимонопольного законодательства рассматриваются как соответствующими комиссиями ФАС России, так и ее территориальными органами (управлениями ФАС России), при этом Законом не предусмотрена возможность обжалования вынесенного антимонопольным органом решения в административном порядке. Решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в суд или арбитражный суд в соответствии с нормами процессуального права.

Создание нормативно-правовой базы антимонопольного регулирования осуществляется и посредством дополнения отраслевых законов антимонопольными нормами (Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе», Лесной кодекс РФ и т.п.), которые носят характер специальных по отношению к общим нормам Федерального закона «О защите конкуренции», в силу чего подлежат преимущественному применению перед последними.

Все большее распространение приобретают нормы, отражающие специфику антимонопольного регулирования отношений в отдельных областях хозяйственной жизни. Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 193-ФЗ «О внесении изменений в статьи 19 и 33 Федерального закона «О рекламе» Федеральный закон «О рекламе» был дополнен рядом норм, направленных на защиту конкуренции в сфере рекламы.

Введено понятие «преимущественное положение» хозяйствующего субъекта в сфере распространения наружной рекламы на территории муниципального района или городского округа, территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и введены связанные с таким положением запреты. В частности, для лиц, доля которых в сфере распространения наружной рекламы на указанных территориях превышает тридцать пять процентов, установлены определенные ограничения на заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, используемых для размещения наружной рекламы.

Федеральным законом от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» КоАП РФ дополнен новыми нормами об ответственности за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (ст. 14.31), за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий (ст. 14.32), за недобросовестную конкуренцию (ст. 14.33).

Концептуальное изменение претерпел порядок исчисления административных штрафов. За злоупотребление доминирующим положением, согласованные действия и недобросовестную конкуренцию устанавливаются так называемые оборотные штрафы, которые рассчитываются исходя из суммы выручки от реализации товара (работы, услуг), на рынке которого совершено правонарушение.

Эти нормы являются принципиально новыми для российского законодательства и направлены на повышение эффективности применения санкций за нарушения антимонопольного законодательства. Особую актуальность они приобретают в связи с тем, что в последние годы резко увеличилось число возбужденных дел по привлечению к административной ответственности и выданных антимонопольными органами постановлений о наложении штрафа.

Помимо сказанного выше, административная реформа предполагает увеличение прозрачности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

ФАС России ведется работа и в этом направлении. Функционирует ее официальный сайт (www.fas.gov.ru), публикуются интервью руководства ФАС России, комментарии и разъяснения специалистов службы, проводятся круглые столы и семинары на актуальные темы антимонопольного регулирования.

ФАС РФ взаимодействует с общественными некоммерческими организациями и профессиональными союзами. В их числе: Торгово-промышленная палата; Всероссийский союз страховщиков; Ассоциация российских банков; Ассоциация региональных банков России; Национальная ассоциация участников фондового рынка; Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев; Национальная лига управляющих; Российский союз автостраховщиков; Межрегиональный союз медицинских страховщиков; Российское общество оценщиков. Образованы общественно-консультативные советы при ФАС России и территориальных управлениях, в состав которых входят представители предпринимательских союзов и других некоммерческих организаций.

Ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в Федеральном законе «О защите конкуренции» посвящена восьмая глава.

В соответствии с ч. 1 ст. 37 Закона о защите конкуренции за нарушение антимонопольного законодательства должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, должностные лица иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также должностные лица государственных внебюджетных фондов, коммерческие и некоммерческие организации и их должностные лица, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

Таким образом, в Законе о защите конкуренции отсутствует ссылка на конкретные виды ответственности. Однако в данном случае представляется возможным, выделить следующие виды ответственности: гражданско-правовую, административную и уголовную.

Статья 34 Закона о защите конкуренции предусматривает ряд последствий нарушения порядка получения предварительного согласия антимонопольного органа на осуществление сделок, иных действий, а также порядка представления в антимонопольный орган уведомлений об осуществлении сделок, иных действий, подлежащих государственному контролю за экономической концентрацией.

В данном случае речь идет прежде всего о гражданско-правовых последствиях нарушения требований антимонопольного законодательства либо антимонопольного органа. К таким последствиям Закон относит возможность в судебном порядке по иску антимонопольного органа ликвидации либо реорганизации в форме выделения организации, созданной без предварительного согласия антимонопольного органа и с нарушением ст. 27 ФЗ № 135-ФЗ (ч. 1. ст. 34).

Антимонопольным законодательством предусмотрен не только предварительный контроль за экономической концентрацией, но также и последующий контроль, который заключается в предусмотренной ст. 30 Закона № 135-ФЗ необходимости уведомления антимонопольного органа об осуществлении сделок или иных действий, предусмотренных законом.

В случае, когда сделки и иные действия, требующие уведомлении об их совершении в соответствии, были осуществлены с нарушением порядка уведомления антимонопольного органа, то такие сделки и иные действия могут быть признаны недействительными в судебном порядке по иску антимонопольного органа, если такие сделки, иные действия привели или могут привести к ограничению конкуренции, в том числе в результате возникновения или усиления доминирующего положения.

Неисполнение предписания антимонопольного органа также является основанием для признания соответствующих сделок недействительными в судебном порядке по иску антимонопольного органа.

1.2 Классификация административных правонарушений в сфере антимонопольного законодательства и характеристика их отдельных составов

В КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства относительно нескольких административных правонарушений.

В ст. 19.8 КоАП РФ урегулированы вопросы непредставления ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы.

Также Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 281-ФЗ введена в действие ст. 19.81, которая предусматривает ответственность за непредставление сведений, а также за представление заведомо ложных сведений субъектами естественных монополий.

На основании ст.ст. 23, 33 ФЗ № 135-ФЗ антимонопольный орган вправе выдать обязательное для исполнения предписание.

В случае невыполнении в срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа, предусмотрена ответственность согласно ч. 2.1.-2.6. ст. 19.5 КоАП РФ.

Административная ответственность согласно ст.ст. 14.31-14.33 КоАП РФ предусмотрена непосредственно за монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию. Отдельные составы административной ответственности предусмотрены:

1)для злоупотребления доминирующим положением (если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния);

2)для заключения хозяйствующим субъектом ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществления хозяйствующим субъектом ограничивающих конкуренцию согласованных действий;

)для недобросовестной конкуренции (если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния). Все эти составы соответствуют аналогичным по содержанию запретам, изложенным в ст. ст. 10, 11 и 14 Закона о защите конкуренции.

Правовые последствия, указанные в ст. ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ, то они, так же, как и в случае со ст. 19.5, дифференцированы в зависимости от субъектов и составов нарушения. Максимальный штраф для должностных лиц установлен в размере 20 тыс. руб.

Рассмотрим отдельные составы.

Статья 14.31 КоАП РФ. Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке

Административное правонарушение, предусмотренное данной статьей, посягает на общественные отношения, складывающиеся в связи с являющейся необходимым условием обеспечения свободы экономической деятельности конкуренцией между хозяйствующими субъектами. Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).

Поддержка конкуренции закреплена в качестве одной из основных задач государства в устанавливающей основы конституционного строя Российской Федерации ст. 8 (ч. 1) Конституции РФ. Обеспечение эффективного функционирования товарных рынков на основе свободной добросовестной конкуренции является основной целью антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Законодатель рассматривает добросовестную конкуренцию в неразрывном единстве с такими категориями, как единство экономического пространства Российской Федерации, свободное перемещение товаров, свобода экономической деятельности в Российской Федерации.

На их защиту направлены все установленные указанным Федеральным законом требования, запреты и ограничения на монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, ограничение или устранение конкуренции, в том числе и на злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке.

Данная статья устанавливает ответственность за одно из грубейших, представляющих наибольшую опасность нарушений законодательства о защите конкуренции - злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке.

Понятие доминирующего положения раскрыто в ст. 5 Федерального закона «О защите конкуренции». Основным критерием признания положения того или другого хозяйствующего субъекта (или их группы) на товарном рынке доминирующим является наличие у них возможности оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.

Законом установлены также дополнительные критерии, включая размер доли субъекта на товарном рынке, ее соотношения с размерами долей конкурентов на этом товарном рынке, возможности доступа на этот товарный рынок новых конкурентов, невозможности заменить тот или иной товар, другие условия.

Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

Особые условия признания положения на рынке доминирующим установлены в отношении финансовых организаций.

Законом установлен прямой запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением. В ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» приводится перечень признаваемых недопустимыми и запрещенных действий.

В частности, признаны недопустимыми и запрещены совершаемые лицами, занимающими доминирующее положение, следующие действия:

-установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой (содержание понятий раскрыто в ст. 6 Федерального закона «О защите конкуренции») цены товара;

-изъятие товара из обращения, если результатом такого изъятия явилось повышение цены товара;

-навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (экономически или технологически не обоснованные и (или) прямо не предусмотренные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или судебными актами требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования).

Закон содержит подробный перечень запрещенных действий, связанных с злоупотреблением доминирующего положения на товарном рынке.

Совершение любого из перечисленных в Законе действий образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного данной статьей.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона «О защите конкуренции» любое из перечисленных действий, за исключением экономически или технологически не обоснованных сокращения или прекращения производства товара, создания дискриминационных условий или создания препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам, может быть признано допустимым, если в результате их совершения не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке, не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению целей таких действий.

Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, выразившееся в нарушении установленного порядка ценообразования, отграничивается от состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.6 КоАП РФ, в зависимости от субъекта административного правонарушения, поскольку за административное правонарушение, предусмотренное данной статьей, ответственность несет только хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на рынке.

Административное правонарушение, предусмотренное данной статьей, может быть сопряжено с незаконным извлечением дохода в значительном размере. В результате его совершения может быть причинен существенный вред правам и законным интересам других хозяйствующих субъектов, потребителей, государства. С учетом изложенного, санкция данной статьи предусматривает наложение на юридических лиц административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение.

Административная ответственность за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке наступает в случаях, если нарушение не содержит уголовно наказуемого деяния. Уголовная ответственность в соответствии со ст. 178 УК РФ наступает за установление или поддержание монопольно высоких или монопольно низких цен, ограничение доступа на рынок, устранение с него других субъектов экономической деятельности, повлекшее причинение ущерба, сумма которого превышает один миллион рублей.

Субъектом административного правонарушения, предусмотренного данной статьей, может быть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, если эти лица занимают доминирующее положение на товарном рынке в качестве хозяйствующих субъектов.

Совершается административное правонарушение, предусмотренное данной статьей, умышленно.

Дела об административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами федерального антимонопольного органа и его территориальных органов (ст. 23.48). В случаях если должностное лицо антимонопольного органа, к которому поступило дело об административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье, дело может быть рассмотрено судьей арбитражного суда (ч. 2 и 3 ст. 23.1).

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, составляются должностными лицами федерального антимонопольного органа и его территориальных органов.

Примечание к данной статье устанавливает порядок определения размера выручки от реализации товаров (работ, услуг) в целях исчисления размера административного штрафа, предусмотренного ст. 14.31, 14.32 и ч. 2 ст. 14.33 Кодекса, в соответствии со ст. 248 и 249 Налогового кодекса РФ.

Статья 14.31.1. (введена Федеральным законом от 17.07.2009 № 160-ФЗ). Злоупотребление доминирующим положением хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35 процентов.

В соответствии с данной статьей наказывается совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35 процентов (за исключением хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35 процентов), действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации.

Статья 14.32 КоАП РФ Заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий

Административное правонарушение, предусмотренное данной статьей, посягает на общественные отношения, складывающиеся в связи с являющейся необходимым условием обеспечения свободы экономической деятельности конкуренцией между хозяйствующими субъектами.

Заключение хозяйствующим субъектом ограничивающего конкуренцию и недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством РФ соглашения представляет собой одно из наиболее грубых и опасных нарушений антимонопольного законодательства.

Под соглашением в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции» понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Согласованными действиями хозяйствующих субъектов в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О защите конкуренции» являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, удовлетворяющие совокупности следующих условий:

-результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них;

-действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке. Такими обстоятельствами, в частности, могут быть изменение регулируемых тарифов, изменение цен на сырье, используемое для производства товара, изменение цен на товар на мировых товарных рынках, существенное изменение спроса на товар в течение не менее чем одного года или в течение срока существования соответствующего товарного рынка, если такой срок составляет менее чем один год.

Перечень недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством соглашений и согласованных действий содержится в ст. 11 Федерального закона «О защите конкуренции».

Не допускаются соглашения между хозяйствующими субъектами или согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, если они приводят или могут привести к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок; повышению, снижению или поддержанию цен на торгах; разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков).

Равным образом не допускаются соглашения, если они могут привести к экономически или технологически не обоснованному отказу от заключения договоров с определенными продавцами либо покупателями (заказчиками), если такой отказ прямо не предусмотрен федеральными законами, иными нормативными правовыми актами; к навязыванию контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора; экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар.

Запрещены Законом также иные соглашения между хозяйствующими субъектами или иные согласованные действия хозяйствующих субъектов, если такие соглашения или согласованные действия приводят или могут привести к ограничению конкуренции.

Заключение соглашения или совершение действий, отвечающих любому из перечисленных в Законе признаков, образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного данной статьей.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона «О защите конкуренции» могут быть признаны допустимыми перечисленные выше соглашения и согласованные действия, если в результате их совершения не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке, не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению целей таких соглашений и согласованных действий, а также если их результатом является или может являться:

-совершенствование производства, реализации товаров или стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке;

-получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате соглашения или согласованных действий.

Кроме того, ч. 2 ст. 13 Федерального закона «О защите конкуренции» предусмотрено право Правительства РФ определять случаи допустимости указанных выше соглашений и согласованных действий (общие исключения). Общие исключения определяются по предложению федерального антимонопольного органа, вводятся на конкретный срок и предусматривают конкретные условия, установленные Законом.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона «О защите конкуренции» допускаются «вертикальные» соглашения (соглашения между хозяйствующими субъектами, которые не конкурируют между собой, один из которых приобретает товар или является его потенциальным приобретателем, а другой предоставляет товар или является его потенциальным продавцом) в письменной форме, если эти соглашения являются договорами коммерческой концессии, а также «вертикальные» соглашения между хозяйствующими субъектами, доля каждого из которых на любом товарном рынке не превышает 20 процентов. Исключения составляют «вертикальные» соглашения между финансовыми организациями.

Заключение любого из допустимых в соответствии с антимонопольным законодательством соглашений или участие в допустимых согласованных действиях не образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного данной статьей.

Административное правонарушение, предусмотренное данной статьей, может быть сопряжено с незаконным извлечением дохода в значительном размере. В результате его совершения может быть причинен существенный вред правам и законным интересам других хозяйствующих субъектов, потребителей, государства. С учетом изложенного, санкция данной статьи предусматривает наложение на юридических лиц административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение.

Следует отметить, что за осуществление согласованных действий, выразившееся в разделе рынка или в установлении или поддержании единых цен, если эти действия повлекли причинение ущерба, сумма которого превышает один миллион рублей, наступает уголовная ответственность, предусмотренная ст. 178 УК РФ.

Субъектом административного правонарушения, предусмотренного данной статьей, может быть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, а также руководители и другие работники такого юридического лица, ненадлежащим исполнением обязанностей которыми обусловлено совершение административного правонарушения.

Совершается административное правонарушение, предусмотренное данной статьей, умышленно.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, рассматриваются должностными лицами федерального антимонопольного органа и его территориальных органов (ст. 23.48). В случаях если должностное лицо антимонопольного органа, к которому поступило дело об административном правонарушении, предусмотренном данной статьей, передает его на рассмотрение судье, дело может быть рассмотрено судьей арбитражного суда (ч. 2 и 3 ст. 23.1).

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, составляются должностными лицами федерального антимонопольного органа и его территориальных органов (ч. 1 ст. 28.3).

Примечание к данной статье предусматривает освобождение от административной ответственности лиц, отказавшихся от совершения (продолжения) административного правонарушения, сообщивших о нем в антимонопольный орган, а также способствовавших выявлению и пресечению правонарушения. Лицо освобождается от административной ответственности при наличии совокупности следующих обстоятельств:

-добровольное заявление в федеральный антимонопольный орган или его территориальный орган о заключении им ограничивающего конкуренцию и недопустимого соглашения или об осуществлении ограничивающих конкуренцию и недопустимых согласованных действий;

-отказ от участия или дальнейшего участия в таком соглашении либо от осуществления или дальнейшего осуществления таких согласованных действий;

-предоставление имеющихся у него сведений в целях установления факта соглашения или согласованных действий.

Данная норма призвана стимулировать добросовестное поведение хозяйствующих субъектов на товарных рынках, а также способствовать повышению эффективности практики применения мер административного наказания.

Статья 14.33. Недобросовестная конкуренция

Административное правонарушение, предусмотренное данной статьей, посягает на общественные отношения, складывающиеся в связи с являющейся необходимым условием обеспечения свободы экономической деятельности конкуренцией между хозяйствующими субъектами, на права хозяйствующих субъектов - конкурентов правонарушителя, а также на права потребителей.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» под недобросовестной конкуренцией понимаются любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам-конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

Недобросовестная конкуренция запрещена ст. 14 указанного Закона.

В содержание понятия «недобросовестная конкуренция» Закон включает, в частности:

-распространение ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации;

-введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей;

-некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами, производимыми или реализуемыми другими хозяйствующими субъектами;

-продажа, обмен или иное введение в оборот товара, если при этом незаконно использовались результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ, услуг (в частности, его фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания);

-незаконное получение, использование, разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну.

Установлен также запрет на недобросовестную конкуренцию, связанную с приобретением и использованием исключительного права на средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ или услуг. При этом установлено, что решение федерального антимонопольного органа, которым такие действия признаны недобросовестной конкуренцией, направляется заинтересованным лицом в федеральный орган исполнительной власти по интеллектуальной собственности для признания недействительным предоставления правовой охраны товарному знаку.

Совершение любого из перечисленных действий, за исключением недобросовестной конкуренции, выразившейся во введении в оборот товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, средств индивидуализации продукции, работ, услуг, а также за исключением случаев, если такие действия совершены при осуществлении виновным лицом рекламы, влекут административную ответственность в соответствии с ч. 1 данной статьи.

Недобросовестная конкуренция, выразившаяся во введении в оборот товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, средств индивидуализации продукции, работ, услуг, влечет административную ответственность в соответствии с ч. 2 данной статьи.

Отдельные действия, образующие объективную сторону составов административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 и 2 данной статьи, могут содержать признаки составов административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 7.12, ст. 13.14 и 14.7 КоАП РФ.

В таких случаях вопрос о квалификации содеянного должен решаться с учетом того, носят ли рассматриваемые действия характер недобросовестной конкуренции, т.е. отвечают ли они предусмотренным ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции» понятиям.

Следует отметить, что за незаконное использование чужого знака, если это деяние совершено неоднократно или причинило крупный ущерб (в сумме, превышающей двести пятьдесят тысяч рублей), наступает уголовная ответственность, предусмотренная ст. 180 УК РФ.

За незаконные получение, разглашение или использование сведений, составляющих коммерческую тайну, наступает уголовная ответственность в соответствии со ст. 183 УК РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Субъектом административного правонарушения, предусмотренного данной статьей, может быть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, а также руководители и другие работники такого юридического лица, ненадлежащим исполнением обязанностей которыми обусловлено совершение административного правонарушения.

Совершается административное правонарушение, предусмотренное данной статьей, умышленно.

Административное правонарушение, предусмотренное ч. 2 данной статьи, может быть сопряжено с незаконным извлечением дохода в значительном размере. В результате его совершения может быть причинен существенный вред правам и законным интересам других хозяйствующих субъектов, потребителей, государства. С учетом изложенного, санкция ч. 2 данной статьи предусматривает наложение на юридических лиц административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение. При этом размер административного штрафа, исчисляемого исходя из выручки юридического лица, не может быть меньше ста тысяч рублей.

Виновные в совершении рассматриваемого административного правонарушения должностные лица могут быть подвергнуты дисквалификации на срок до трех лет.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, рассматриваются должностными лицами федерального антимонопольного органа и его территориальных органов (ст. 23.48). В случаях если должностное лицо антимонопольного органа, к которому поступило дело об административном правонарушении, предусмотренном данной статьей, передает его на рассмотрение судье, дело рассматривается судьей арбитражного суда (ч. 2 и 3 ст. 23.1).

Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами федерального антимонопольного органа и его территориальных органов (ч. 1 ст. 28.3).

Статья 14.6. Нарушение порядка ценообразования

Административное правонарушение, предусмотренное данной статьей, посягает на установленный государством порядок ценообразования. Государственное регулирование в сфере ценообразования осуществляется в целях защиты прав граждан, соблюдения экономических интересов хозяйствующих субъектов, а также обеспечения нормального функционирования хозяйственной системы в целом и ее отдельных отраслей. Государственное регулирование цен осуществляется в сфере деятельности естественных монополий, а при необходимости - и в иных сферах экономики, имеющих важное социальное значение.

В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» подлежат регулированию:

-тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов;

-тарифы на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости к системе коммунальной инфраструктуры;

-тарифы организаций коммунального комплекса на подключение;

-надбавки к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;

-надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Этим же Федеральным законом установлен порядок регулирования тарифов, включая установление общих принципов такого регулирования, полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области регулирования тарифов и надбавок.

Регулированию на федеральном уровне подлежат цены и тарифы на продукцию (товары, услуги), имеющие наибольшее значение для экономики, либо представляющие повышенную социальную важность и требующие единообразного регулирования на всей территории Российской Федерации (включая, в частности, цены и тарифы на продукцию, товары и услуги в сфере топливно-энергетического комплекса, на железнодорожном транспорте, морском транспорте, в области связи, а также на драгоценные камни, протезно-ортопедические изделия, этиловый спирт из пищевого сырья, водку, ликероводочную и другую алкогольную продукцию крепостью свыше 28 процентов, торговые надбавки к ценам на лекарственные средства, которыми обеспечиваются отдельные категории граждан, имеющих право на государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг).

Органы исполнительной власти субъектов РФ наделены полномочиями по осуществлению государственного регулирования цен, тарифов на такую продукцию (товары, услуги), как топливо твердое, топливо печное бытовое и керосин, реализуемые гражданам, управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным или иным специализированным потребительским кооперативам, созданным в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье, на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта), а также по регулированию торговых надбавок к ценам на лекарственные средства и изделия медицинского назначения, за исключением торговых надбавок к ценам на лекарственные средства, которыми обеспечиваются отдельные категории граждан, имеющих право на государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг, на социальные услуги, предоставляемые населению государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания.

Органам исполнительной власти субъектов РФ предоставлено также право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок на услуги транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, включая снабженческо-сбытовые и торговые надбавки к ценам на продукцию и товары, реализуемые в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов, наценки на продукцию (товары), реализуемую на предприятиях общественного питания при общеобразовательных школах, профтехучилищах, средних специальных и высших учебных заведениях, торговые надбавки к ценам на продукты детского питания (включая пищевые концентраты), тарифы на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с железными дорогами и при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет соответствующих бюджетов субъектов РФ, перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутриобластным и межобластным (межреспубликанским в пределах Российской Федерации) маршрутам, включая такси, перевозки пассажиров и багажа на местных авиалиниях и речным транспортом в местном сообщении и на переправах, перевозки грузов, пассажиров и багажа морским, речным и воздушным транспортом в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта.

Многообразие форм и методов осуществления государственного регулирования в сфере ценообразования обусловливает многообразие деяний, образующих объективную сторону нарушения государственной дисциплины цен. Этому способствует также то, что перечень таких деяний, содержащийся в данной статье, не является исчерпывающим.

Помимо собственно завышения или занижения регулируемых цен (тарифов, расценок, ставок и т.п.) и надбавок к ним, ответственность в соответствии с данной статьей может наступать также: за нарушение предприятиями-монополистами порядка декларирования свободных цен и тарифов, неперечисление в бюджет сумм, полученных за счет превышения предельного уровня рентабельности, и несвоевременное снижение цен (тарифов, надбавок) на продукцию (товары, услуги) предприятиями, на продукцию (товары, услуги) которых установлены предельные уровни рентабельности; за включение в стоимость услуг фактически не выполненных или выполненных не в полном объеме работ и целый ряд других нарушений порядка ценообразования.

Административная ответственность, предусмотренная данной статьей, наступает также за нарушение установленного порядка регулирования цен (тарифов).

Административные правонарушения, предусмотренные данной статьей, всегда совершаются умышленно.

Субъектами административных правонарушений являются юридические лица, руководители и иные работники организаций, а также иные граждане и должностные лица, виновные в нарушении государственной дисциплины цен.

Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов (ст. 23.48), органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ст. 23.49), а также органов Федеральной службы по тарифам (ст. 23.51).

Протоколы об административных правонарушениях наряду с должностными лицами указанных органов вправе составлять также должностные лица налоговых органов, осуществляющих государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (п. 64 ч. 2 ст. 28.3).

Статья 14.9. Ограничение свободы торговли

Статья имеет целью обеспечить защиту прав предпринимателя на товарном рынке мерами административной ответственности. Согласно Конституции РФ в России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8).

Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» предусматривает меры предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Цель Закона - обеспечить условия для эффективного функционирования товарных рынков и оказания услуг, предусмотренных законом.

Правонарушение является посягательством на свободу предпринимательской деятельности, грубым нарушением прав граждан, установленных ст. 8 и 34 Конституции РФ.

Объективная сторона правонарушения выражается в действиях, направленных на ограничение свободы торговли, недопущение на местные рынки товаров из других регионов России либо на незаконное запрещение вывоза местных товаров в другие регионы России. В обоих случаях имеются в виду незаконные действия.

Субъектами ответственности могут быть только должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

С субъективной стороны правонарушение характеризуется виной в форме прямого умысла.

Рассматривают дела этой категории должностные лица федерального антимонопольного органа и его территориальных органов (ст. 23.48). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных органов (ч. 1 ст. 28.3).

Статья 19.8. Непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы, органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля

Цель данной статьи - предупреждение, ограничение, пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных рынках, в том числе в сфере деятельности естественных монополий и в области экспортного контроля.

Согласно ст. 25 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» коммерческие организации и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны представлять в антимонопольный орган по его мотивированному требованию документы, объяснения в письменной или устной форме, информацию (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями для рассмотрения заявлений и материалов о нарушении антимонопольного законодательства, дел о нарушении антимонопольного законодательства, осуществления контроля за экономической концентрацией или определения состояния конкуренции.

Федеральный закон устанавливает случаи, при которых коммерческие (финансовые) организации обязаны направить в антимонопольный орган ходатайства для получения предварительного согласия антимонопольного органа на создание и реорганизацию данных организаций, осуществление сделок с акциями (долями), имуществом коммерческих (финансовых) организаций, правами в отношении этих организаций (ст. 27 - 29), уведомлять антимонопольный орган о совершенных сделках, иных действиях (ст. 30), определяет сроки представления уведомлений (ст. 31), лиц, обязанных представлять ходатайства и уведомления, документы и сведения и т.п. (ст. 32 - 35). В сферах деятельности естественных монополий государственный контроль осуществляется органами регулирования естественных монополий (ст. 7 Федерального закона «О естественных монополиях»).

Ходатайства и уведомления, представляемые согласно указанной норме, рассматриваются Федеральной антимонопольной службой в соответствии с Правилами рассмотрения Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами ходатайств и уведомлений, представляемых в соответствии с требованиями ст. 7 Федерального закона «О естественных монополиях», утвержденными Приказом ФАС России от 16 марта 2006 г. № 54.

Объектом рассматриваемых правонарушений являются общественные отношения, связанные с регулированием хозяйственной (предпринимательской) деятельности организаций, в том числе и в сферах естественных монополий, в целях пресечения недобросовестной конкуренции, борьбы с монопольным производством продукции и установлением на нее монопольных цен.

Объективная сторона правонарушений, предусмотренных ч. 1 данной статьи, состоит в нарушении установленных законодательством о естественных монополиях правил об обязательном представлении в органы регулирования естественных монополий ходатайств, уведомлений (заявлений). Правонарушения могут выражаться как в непредставлении ходатайств, уведомлений (заявлений), так и в их представлении, но с нарушением установленных законодательством порядка и сроков их подачи, а также содержащих заведомо недостоверные сведения.

Объективная сторона правонарушений, предусмотренных ч. 2 данной статьи, состоит в нарушении установленных законодательством о естественных монополиях и об экспортном контроле правил об обязательном представлении в органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля, сведений (информации). Ответственность по ч. 2 данной статьи наступает как в случае непредставления в органы регулирования естественных монополий или в органы, уполномоченные в области экспортного контроля, обязательных к представлению сведений (информации), так и в случае представления заведомо недостоверных сведений (за исключением случаев, предусмотренных ч. 1 настоящей статьи).

Объективная сторона правонарушений, предусмотренных ч. 3 - 5 данной статьи, состоит в непредставлении в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации ходатайств (ч. 3), уведомлений (ч. 4), сведений (информации) (ч. 5), представлении указанных ходатайств, уведомлений, сведений (информации), содержащих заведомо недостоверные сведения, а равно нарушении порядка и сроков подачи указанных документов.

Субъектом предусмотренных данной статьей правонарушений могут быть граждане, должностные лица соответствующего государственного органа, если его функционирование связано с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, руководители организаций и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм.

С субъективной стороны правонарушения, предусмотренные данной статьей, могут быть совершены как умышленно (должностное лицо сознательно скрыло подлежащую обязательному направлению в антимонопольный орган, его территориальные органы, в орган регулирования естественных монополий, иные уполномоченные органы ту или иную информацию и отказалось ее представить либо представило заведомо недостоверную информацию, с нарушением порядка и установленных сроков), так и по неосторожности - в форме простой небрежности.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, рассматриваются должностными лицами Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов (ст. 23.48), органов регулирования естественных монополий (ст. 23.59), органов, уполномоченных в области экспортного контроля (в части, касающейся нарушения законодательства об экспортном контроле) (ст. 23.9).

Согласно Положению о Федеральной антимонопольной службе, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), является Федеральная антимонопольная служба.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по техническому и экспортному контролю, утвержденным Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1085, органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области экспортного контроля, является указанная Служба (ФСТЭК России).

Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3).

Статья 19.8.1. КоАП РФ (введена с 25 декабря 2008 года) устанавливает административную ответственность за непредоставление сведений или предоставление заведомо ложных сведений о своей деятельности, неопубликование или опубликование заведомо ложных сведений о своей деятельности субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса, если опубликование и (или) предоставление таких сведений являются обязательными в соответствии с законодательством Российской Федерации, а равно нарушение установленных стандартов раскрытия информации о регулируемой деятельности субъектов естественных монополий и (или) организаций коммунального комплекса и форм ее предоставления и (или) заполнения, включая сроки и периодичность предоставления информации субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса.

1.3 Правовой статус Федеральной антимонопольной службы и компетенция ее должностных лиц в сфере применения мер административной ответственности

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы.

Помимо этого, ФАС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, выполняет функции по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации.

Федеральная антимонопольная служба создана в соответствии с Указом Президента России № 314 от 9 марта 2004 года.

Положение о Федеральной антимонопольной службе принято Правительством России 29 июля 2004 г. ФАС России - федеральный орган исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации.

В 1990 был образован Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур в соответствии с Законом Российской Советской Социалистической Федеративной Республики «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР». Председателем Комитета был назначен Валерий Петрович Черногородский.

В 1992 году в целях обеспечения развития рыночных отношений и конкуренции в Российской Федерации, утверждены новое Положение о Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (добавлены задачи и функции), а численность работников центрального аппарата увеличена. В ноябре 1992 года Председателем Комитета назначен Леонид Арнольдович Бочин.

В марте 1997 года Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур преобразован в Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации.

сентября 1998 года Указом Президента Российской Федерации были упразднены ряд комитетов и служб, занятых антимонопольным регулированием, на их месте образовано Министерство Российской федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России).

марта 2004 г. Министерство было упразднено, а его полномочия переданы другим ведомствам. Принадлежавшие МАП России функции федерального антимонопольного органа, контроля над деятельностью естественных монополий и над соблюдением законодательства о рекламе перешли к вновь образованной Федеральной антимонопольной службе, являющейся сегодня главным антимонопольным органом.

Согласно ст. 22 Федерального закона от 26 июня 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства органами государственной власти и местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства с их стороны; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по их прекращению и привлечению к ответственности за такие нарушения; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов, в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно Положению о Федеральной антимонопольной службе, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 (с изм. и доп.), указанная Служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).

Федеральная антимонопольная служба осуществляет контроль и надзор: за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа); за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и результатом которых может явиться ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка; за соблюдением требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказанием услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях; за соблюдением установленных законодательством требований об обязательности заключения договоров субъектами естественных монополий и требований о заключении договоров хозяйствующими субъектами и финансовыми организациями, занимающими доминирующее положение на соответствующих рынках, за действиями субъектов оптового рынка в части установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке и т.п.

Федеральная антимонопольная служба проводит в установленном порядке проверку соблюдения антимонопольного законодательства на товарных рынках хозяйствующими субъектами, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, иными наделенными функциями или правами указанных органов власти органами или организациями, получает от них необходимые документы, информацию, объяснения в письменной и устной формах. Выдает предписания, обязательные для исполнения коммерческими и некоммерческими организациями (их руководителями), органами исполнительной власти и местного самоуправления, иными наделенными функциями или правами указанных органов власти органами или организациями (их должностными лицами), физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством и законодательством о рекламе.

Федеральная антимонопольная служба вправе запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к ее компетенции, применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Приказом ФАС России от 25 декабря 2007 г. № 447 утвержден Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Федеральная антимонопольная служба находится в ведении Правительства РФ и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. Службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ. Руководитель Службы имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ.

Территориальный орган ФАС возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности руководителем Федеральной антимонопольной службы.

Территориальный орган имеет право: рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, о естественных монополиях, принимать по ним решения и давать обязательные для исполнения предписания; применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений в пределах компетенции территориального органа; в установленном законом порядке рассматривать дела об административных правонарушениях, налагать административные штрафы и т.п.

Рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания от имени Федеральной антимонопольной службы вправе руководитель указанной Службы и его заместители, а также руководители территориальных органов указанной Службы и их заместители.

Компетенция указанных должностных лиц применительно к конкретным составам административных правонарушений определена в ч. 1 комментируемой статьи. Однако в Кодексе не распределены полномочия по рассмотрению дел между соответствующими должностными лицами на федеральном и территориальном уровнях. В этом случае, на наш взгляд, нужно руководствоваться ч. 3 ст. 22.2 КоАП РФ.

Должностные лица ФАС России помимо протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 23.48 КоАП РФ, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.1, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7 Кодекса.

Согласно Приказу ФАС России от 5 мая 2005 г. № 85 «О перечне должностных лиц центрального аппарата Федеральной антимонопольной службы (ФАС России), управомоченных составлять протоколы об административных правонарушениях», составлять и подписывать протоколы об административных правонарушениях на бланке ФАС России вправе начальники (их заместители) структурных подразделений, начальники отделов структурных подразделений центрального аппарата ФАС России (п. 62 ч. 2 ст. 28.3).

В практике применения законодательства об административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства до сих пор остается множество нерешенных правовых проблем, рассмотрению которых посвящена вторая глава данной дипломной работы.

Выводы по первому разделу

Таким образом, в 2006-2007 годах был принят ряд законов, призванных создать условия для развития конкуренции, ее обеспечения и защиты. Это, прежде всего, Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон «О защите конкуренции») и Федеральный закон от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».

Появление этих нормативных правовых актов стало результатом законотворческой деятельности, направленной на достижение целей административной реформы, сформулированных в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, а именно повышение качества и доступности государственных услуг, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Поставленные цели последовательно реализуются по трем основным направлениям обновления антимонопольного законодательства:

4)совершенствование норм, регулирующих конкурентные отношения, в виде принятия нового Федерального закона «О защите конкуренции» и дополнения отраслевых законов нормами антимонопольного законодательства;

5)корректировка функций и полномочий антимонопольных органов;

)модернизация норм об административной ответственности за нарушение норм антимонопольного законодательства.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы.

Помимо этого, ФАС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, выполняет функции по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации.

Федеральная антимонопольная служба создана в соответствии с Указом Президента России № 314 от 9 марта 2004 года.

Положение о Федеральной антимонопольной службе принято Правительством России 29 июля 2004 г. ФАС России - федеральный орган исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации.

административный правонарушение антимонопольный ответственность

2. Проблемы применения законодательства об административной ответственности в сфере антимонопольного законодательства и его совершенствование

2.1 Концептуальные положения административной ответственности в сфере антимонопольного законодательства и зарубежный опыт применения такой ответственности

Федеральное законодательство об административных правонарушениях на протяжении многих лет включает в себя правовые нормы, направленные на защиту конкуренции и обеспечение реализации требований антимонопольного характера. В последние годы обе отрасли законодательства (административное и антимонопольное) претерпели существенные изменения.

Сначала, в октябре 2006 г., состоялось введение в действие нового Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», ознаменовавшего наиболее существенную за всю историю отечественного антимонопольного законодательства реформу конкурентного права России. Затем, в мае 2007 г., на основании пунктов 5 - 6 ст. 1 Федерального закона от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях» вступили в силу поправки к Кодексу РФ об административных правонарушениях, кардинально скорректировавшие существовавшую до этого модель административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Как следует оценить произошедшие не так давно изменения административного законодательства с точки зрения принципов российского и зарубежного конкурентного права?

Антимонопольное регулирование во всех странах осуществляется посредством специального законодательства. При этом выделяют две системы антимонопольного регулирования: американскую и европейскую.

Американская система антимонопольного регулирования строится на принципе запрещения монополии, который означает, что предусмотренные законом акты монопольной деятельности считаются незаконными как таковые, независимо от оценки степени их воздействия на конкуренцию. Этот принцип закреплен антимонопольным законодательством США, Канады, Аргентины и ряда других стран. В то же время законодательством указанных стран нередко предусматриваются исключения из принципа запрещения монополии, когда те или иные акты монополизма признаются противоправными на основе «разумных правил» оценки, т.е. с учетом степени их воздействия на конкурентную среду.

Примером для принятия антимонопольного законодательства другими странами послужили первые антитрестовские законы США. Закон Шермана (Sherman Act) 1890 г. запрещал деятельность, направленную на монополизацию рынка, и предусматривал наказания за соответствующие нарушения. Этот закон не охватывал ряд отраслей экономики, поэтому были приняты еще два закона: Закон Клейтона (Clayton Act) 1914 г. и Закон о Федеральной торговой комиссии (Federal Trade Commission Act) 1914 г.

Источником права в США выступают также судебные прецеденты. Разрешая дела, суды нередко формулируют принципы и доктрины в области антимонопольного регулирования, например принцип разумности, в соответствии с которым во всех сомнительных случаях оцениваются плюсы и минусы и принимается решение о роспуске компании либо о запрете тех или иных ее действий только тогда, когда вред от их конкуренции превышает выгоды, получаемые обществом от этой деятельности. Таким образом был смягчен запрет монополизации рынка, предусмотренный Законом Шермана; фактически введено правило о допустимости монополии компаний при условии недопустимости злоупотребления ими своим доминирующим положением на рынке.

Антитрестовское регулирование в США возложено на Министерство юстиции и Федеральную торговую комиссию, которые издают нормативные руководства, принимают решения (приказы) по конкретным делам, приобретающие характер административных прецедентов. Особенностью является также то, что до 80% антитрестовских расследований в США заканчивается мировыми соглашениями между ответчиком и антимонопольным органом, которые после проверки их законности подлежат утверждению федеральным окружным судом.

Европейская система антимонопольного регулирования строится на принципе регулирования и контроля монополистической деятельности. Это означает, что осуществление монополистической деятельности допускается постольку, поскольку это не нарушает свободу конкуренции. В таких случаях каждый акт монополизма подлежит оценке с точки зрения степени его воздействия на конкуренцию. Для этого создается специальная система антимонопольных органов и предусматривается механизм контроля монополистической деятельности. При установлении факта или угрозы нарушения конкуренции монополистическая деятельность признается незаконной. Однако и законодательством европейских стран предусмотрены исключения из рассматриваемого принципа, т.е. запреты определенной монополистической деятельности.

Наиболее ярко европейская система антимонопольного регулирования проявляется во Франции, где вследствие сильного вмешательства государства в экономику конкуренция долгое время была развита недостаточно. Положение изменилось после издания Ордонанса 1986 г., который положил начало дерегулированию экономики, свободе ценообразования и развитию рынка как главного регулятора экономических отношений. Был создан специальный антимонопольный орган - Конкурентный совет, решения которого могут быть обжалованы в Парижский апелляционный суд. В настоящее время конкурентные отношения во Франции регулируются нормами книги 4 ФТК 2000 г. «О свободе ценообразования и конкуренции». Кодекс не запрещает монополии, но устанавливает контроль над формами концентрации капитала в определенных законом случаях.

В других странах также наблюдается определенная система антимонопольного регулирования, допускающая некоторые исключения в пользу другого подхода.

Так, в Японии после Второй мировой войны под влиянием американского законодательства был принят Закон Японии № 54 о запрете частной монополии и поддержании честной торговли 1947 г. Этим Законом была создана Комиссия честной торговли, которая наделена полномочиями по принятию нормативных актов, регулирующих антимонопольную торговую практику, осуществлению антимонопольного контроля, рассмотрению жалоб о нарушении антимонопольного законодательства, изданию приказов о прекращении нарушений, разделении бизнеса и др. Приказы комиссии могут быть обжалованы в суд.

В Германии был принят Закон против ограничения конкуренции (Картельный закон - Kartellgesetz) 1957 г., который запрещает антиконкурентные соглашения между участниками рынка, злоупотребление доминирующим положением и другие виды монополистической деятельности. Полномочия по антимонопольному регулированию и контролю возложены на Федеральное картельное ведомство. При Министерстве экономики создан также совещательный орган - Монопольная комиссия, анализирующая тенденции концентрации предпринимательской деятельности и результаты контроля за монополистами.

В Великобритании защита конкуренции издавна осуществляется судами в соответствии с общим (прецедентным) правом. Однако после Второй мировой войны были приняты также Законы в этой области: Закон о честной торговле (Fair Trading Act) 1973 г. и Закон о конкуренции (Competition Act) 1998 г. Полномочия в области антимонопольного регулирования и контроля определенным образом распределены между государственным секретарем (министром) торговли и промышленности, Комиссией по конкуренции (совещательный орган при государственном секретаре), главным директором управления честной торговли и административным Судом ограничительной практики.

В Европейском Союзе нормы о защите конкуренции содержатся в основополагающем акте - Римском договоре об учреждении Европейского Экономического Сообщества 1957 г., в котором установлен запрет антиконкурентных соглашений, злоупотребления доминирующим положением, демпинговых цен, субсидирования государственных предприятий.

Антимонопольные нормы содержатся также в актах Совета и Комиссии ЕС - регламентах (постановлениях), директивах, решениях (прецедентах). Источником антимонопольного регулирования являются также решения судов ЕС. Антимонопольный контроль осуществляется Комиссией ЕС, которая получает уведомления о монополистических действиях и соглашениях, проводит проверки и рассматривает дела о правонарушениях, применяет санкции к правонарушителям.

Таким образом, можно видеть, что российская система административной ответственности за нарушения в области антимонопольного законодательства приближается к европейским образцам.

2.2 Способы установления административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства

Административная ответственность в сфере защиты конкуренции важна не сама по себе, а лишь как средство обеспечения соблюдения запретов, закрепленных в поведенческих нормах Закона о защите конкуренции. Наиболее важные среди них сосредоточены в главах 2 и 3 этого Закона. Речь идет о запретах на:

1)злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением (ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции»);

2)ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов (ст. 11);

)недобросовестную конкуренцию (ст. 14);

)ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов публичной власти (ст. 15);

)ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия с участием органов публичной власти (ст. 16).

Именно для обеспечения исполнения хозяйствующими субъектами и должностными лицами органов публичной власти указанных обязанностей и вводится административная ответственность. Очевиден и механизм установления такой ответственности.

Так, в Закона о защите конкуренции присутствует обязанность не совершать антиконкурентные действия (бездействие), содержание которых соответствует составам перечисленных запретов. В свою очередь, в КоАП РФ в соответствующих статьях должны описываться те же составы, но уже в качестве условий наступления санкций, предусмотренных административным законодательством.

При этом описания состава запрета и состава административной ответственности должны непременно совпадать, поскольку только в этом случае при совершении запрещенных антимонопольным законодательством деяний одновременно выполнялись бы условия состава административного правонарушения.

В силу этого у уполномоченного правоприменителя возникает право привлечь нарушителя к административной ответственности, а на нарушителя возлагается обязанность претерпеть неблагоприятные последствия, предусмотренные в соответствующих статьях КоАП РФ.

Это модель одноуровневой ответственности, поскольку она наступает непосредственно за сам факт неисполнения установленных в Федеральном законе «О защите конкуренции запретов». Для работоспособности указанной модели ответственности необходимо, чтобы неблагоприятные последствия совершенного нарушения (в случае его обнаружения и доказывания), применяемые в соответствии с КоАП РФ, значительно превышали бы благоприятные последствия, которые может получить нарушитель от своей противоправной антиконкурентной деятельности.

Такой механизм административной ответственности нацелен на решение главной задачи - путем психологического воздействия на потенциальных нарушителей не допустить совершения ими запрещенных деяний (предотвратить нарушение еще на стадии его подготовки). Кроме того, эта модель упрощает применение административных санкций, поскольку состав запрета в Федеральном законе «О защите конкуренции запретов» совпадает с составом административной ответственности.

Все эти плюсы весьма актуальны для антимонопольного законодательства, поскольку последствия его нарушения носят во многом латентный характер, и эффективнее их предотвратить, а не компенсировать впоследствии причиненный ущерб (как это имеет место в случае с гражданско-правовой ответственностью за деликты).

С учетом приведенных преимуществ данная модель административной ответственности должны была бы содержаться в КоАП РФ с момента возникновения в марте 1991 г. российского антимонопольного законодательства. Однако в отношении антимонопольного законодательства эта, казалось бы, очевидная и апробированная на других запретительных правилах логика не работала шестнадцать лет. Что же присутствовало в административном законодательстве вместо этого механизма?

Вплоть до мая 2007 г. российское конкурентное право не располагало административной ответственностью, наступавшей непосредственно за наиболее опасные и распространенные формы антиконкурентных деяний - монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию. Так, п. 2 ст. 19.5 КоАП РФ изначально (с 2001 г.) предусматривал санкции не за сам факт указанных выше противоправных деяний, а лишь за невыполнение в срок предписания антимонопольного органа. В настоящее время эта модель административной ответственности сохранена в пунктах 2.1 - 2.6 этой же статьи.

Такую административную ответственность следует считать двухуровневой, поскольку она имеет два уровня реализации.

Во-первых, в Федеральном законе «О защите конкуренции» перечисляются деяния, которые запрещено осуществлять под угрозой не административной ответственности, а применения особой санкции - предписания антимонопольного органа (ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции»). При этом цель основных видов предписаний состоит не столько в предупреждении, сколько в пресечении незаконного поведения (исключение составляет предписание о перечислении в бюджет незаконного дохода).

Во-вторых, в КоАП РФ внимание акцентируется не на запрещенных Федеральным законом «О защите конкуренции» составах антиконкурентных деяний, а всего лишь на одном составе бездействия (невыполнение предписания). Именно этот состав и указывается в качестве условия наступления административных санкций. Поэтому составы запретов, закрепленных в Федеральном законе «О защите конкуренции», совпадают с условиями применения предписания, а не с составом административной ответственности.

В этом случае основная цель административной ответственности (обеспечение соблюдения запретов) подменяется вторичной задачей по обеспечению исполнения предписания антимонопольного органа. Согласно такой двухуровневой модели административная ответственность может наступить, если не будет исполнена обязанность по осуществлению действия (бездействия), предусмотренного в предписании. В этом случае меры административной ответственности выступают не столько как способы предупреждения антиконкурентного правонарушения, сколько в качестве субсидиарного средства обеспечения исполнения предписания антимонопольного органа.

Таким образом, совершенно очевидны основные недостатки двухуровневой модели административной ответственности и ее отличия от одноуровневой схемы применения административных санкций.

В двухуровневой модели между нарушением исходного запрета и административной ответственностью появляется новый состав - неисполнение предписания.

С одной стороны, неисполнение предписания, по существу, является продолжением нарушения Федерального закона «О защите конкуренции».

С другой стороны, это новый состав, который должен быть доказан антимонопольным органом. В результате связь между вынесением предписания и привлечением к административной ответственности за его неисполнение является последовательной. Поэтому такая модель не стимулирует нарушителя воздержаться от нарушения на стадии его подготовки, а мотивирует его взвесить плюсы и минусы продолжения уже начатого нарушения антимонопольного законодательства.

В силу несовпадения условий наступления ответственности за несоблюдение исходного запрета и условий применения административной ответственности нарушитель несет ответственность не за несоблюдение общего запрета, нормативно закрепленного в Федеральном законе «О защите конкуренции», а индивидуального запрета, зависящего от решения антимонопольного органа. В результате общая обязанность соблюдать запреты, содержащиеся в антимонопольном законодательстве, преобразуется в индивидуальную обязанность исполнить предписание.

Все это может создать основу для нарушения конституционного принципа справедливости, основным содержанием которого является требование равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ).

По существу, двухуровневая модель вводит право органа исполнительной власти выбирать тех, кто должен соблюдать законодательный запрет, и тех, кто этого может не делать. Поэтому такая модель должна сопровождаться дополнительными гарантиями соблюдения указанного конституционного принципа, главной из которых является подробная процедура реализации такой санкции. Но эта задача лишь частично решена в ст. ст. 39 - 52 Федерального закона «О защите конкуренции».

Многолетняя практика показала, что проанализированная выше двухуровневая модель в качестве единственного административного способа обеспечения соблюдения антимонопольного законодательства себя не оправдала.

Так, в период действия прежней редакции п. 2 ст. 19.5 КоАП РФ в нашей стране наблюдались устойчивый рост возбужденных антимонопольных дел и одновременное уменьшение количества нарушений, устраненных без открытия дела. В отдельные годы подобный рост доходил до 70% по сравнению с предыдущими периодами. Предприниматели, пострадавшие от нарушений антимонопольного законодательства, не верили в эффективность административных мер, что приводило к уменьшению количества дел, возбужденных по заявлениям заинтересованных лиц (как правило, указанная доля не превышала 25% от общего числа возбужденных антимонопольным органом дел).

Поэтому законодатель был вынужден реформировать меры административной ответственности не только в сфере обеспечения исполнения предписаний антимонопольного органа, но и по линии гарантий соблюдения запретов, содержащихся в Федеральном законе «О защите конкуренции».

2.3 Новеллы в области обеспечения исполнения предписаний антимонопольного органа

Несмотря на перечисленные выше недостатки двухуровневого способа установления административной ответственности, законодатель не отказался от этой модели, но модифицировал ее условия в апреле 2007 г. в новой редакции ст. 19.5 КоАП РФ.

Составы данной статьи, посвященные защите конкуренции, помещены в нее вместе с другими аналогичными составами, охраняющими порядок управления в иных сферах регулирования.

Тем самым законодатель приравнял предписание антимонопольного органа к другим административным мерам реагирования на нарушения законодательства (предписания, постановления, представления, решения органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор или контроль). Однако такой подход вряд ли обоснован, поскольку предписание антимонопольного органа имеет свою специфику не только в рамках административного законодательства, но и по отношению к гражданско-правовому регулированию.

Такая специфика хорошо видна, когда возникает проблема определения правовой природы предписания. К сожалению, ни законодатель, ни судебно-арбитражная практика не содержат в настоящее время унифицированного, обоснованного и однозначного решения этого вопроса. Например, в п. 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» отдельная разновидность предписаний антимонопольного органа обозначена с помощью широкой и в силу этого неопределенной категории «мера публичной ответственности».

Конечно, предписание антимонопольного органа допустимо рассматривать в качестве меры административного пресечения или административно-восстановительной санкции.

Подобные меры (санкции) применяются уполномоченными органами исполнительной власти в качестве мер реагирования на совершенное административное правонарушение и обеспечивают его прекращение, а также предотвращение в будущем связанных с ним отрицательных последствий. Но предписания антимонопольного органа имеют несколько важных особенностей, которые не позволяют однозначно приписать им административно-правовую природу. Например, предписания антимонопольного органа не обладают таким важным свойством мер административного пресечения, как оперативность, ведь с момента направления заинтересованным лицом заявления в антимонопольный орган и до момента вынесения предписания может пройти 10 месяцев и 15 дней (ст. ст. 44 - 45 и 48 - 50 Федерального закона «О защите конкуренции»). При этом данный срок определен без учета периода перерыва, а также отложения и приостановления рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (ст. ст. 46 - 47 Федерального закона «О защите конкуренции»). Такие длительные сроки рассмотрения антимонопольного дела не позволяют считать данную процедуру оперативной, поэтому особенности предписаний антимонопольного органа неизбежно приводят к мысли о необходимости дифференцированного подхода к их реализации и обеспечению исполнения.

В новой редакции ст. 19.5 КоАП РФ законодатель значительно усилил такую дифференциацию, проведя ее по трем направлениям:

)дифференциация общих, специальных и смежных норм права;

)дифференциация специальных составов нарушений;

)дифференциация административных штрафов по субъектам (должностные и юридические лица). Однако эти новеллы следует оценивать критически.

Первое, на что следует обратить внимание, это место расположения и структурные особенности упомянутой статьи. Она помещена в гл. 19 КоАП РФ «Административные правонарушения против порядка управления». Но объектом этого нарушения правильнее считать не порядок управления, а защиту конкуренции на товарных рынках (в широком смысле слова).

Именно защита конкуренции является целью антимонопольного законодательства (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О защите конкуренции»), к которому отсылает также ст. 19.5 КоАП РФ. В свою очередь, структура изложения составов в частях 2.1 - 2.6 данной статьи строится по принципу «от специальных составов к общим условиям». Однако данная структура нетрадиционна для российского законодательства и в силу этого неудобна с точки зрения правоприменения (она может ввести в заблуждение правоприменителя, привыкшего по-другому воспринимать соотношение общих и специальных положений в тексте закона). Так, например, ст. ст. 167 - 179 ГК РФ построены по принципу: от общих условий недействительности сделок к специальным составам такой недействительности. Этот же подход используется и в других положениях самого Кодекса об административных правонарушениях.

Поэтому необходимо начинать рассматривать условия применения анализируемой нами статьи с общей нормы, сформулированной в ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ (соответственно части 2.1 - 2.5 этой же статьи следует рассматривать как специальные положения).

В ней речь идет о невыполнении в установленный срок законного решения (предписания) федерального антимонопольного органа (его территориального органа). Предполагается, что данная норма должна охватывать все возможные виды предписаний, выдаваемых антимонопольным органом в соответствии с ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции», и применяться ко всем случаям неисполнения таких предписаний (за исключением специальных правил, имеющих приоритет перед общими нормами и установленных в частях 2.1 - 2.5 ст. 19.5 КоАП РФ). Только таким образом данная модель административной ответственности была бы способна выполнить свои функции по обеспечению соблюдения требований, установленных в предписаниях антимонопольного органа.

Действительно, в ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ упоминаются многие виды возможных предписаний, выдача которых входит в компетенцию ФАС России. Этот перечень включает решения (предписания):

)о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации и законодательства о естественных монополиях;

)о прекращении ограничивающих конкуренцию действий;

)о недопущении ограничивающих конкуренцию действий;

)о совершении предусмотренных законодательством Российской Федерации действий (за исключением случаев, предусмотренных частями 2.1 - 2.5 ст. 19.5 КоАП РФ).

Как видно, данный перечень касается не только предписаний в отношении уже совершенных нарушений, но и предписаний о будущих действиях. Тем самым законодатель пытается скоординировать административную ответственность с соответствующей компетенцией ФАС России (ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции»).

Однако внимательный анализ положений ст. 19.5 КоАП РФ показывает, что результат такой координации имеет существенные изъяны.

Во-первых, законодатель не использует в отношении всего состава в ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ отсылочную норму к антимонопольному законодательству (как это имеет место, например, в ст. 14.31 КоАП РФ, посвященной злоупотреблению доминирующим положением) и предпочитает привести исчерпывающий перечень предписаний, за неисполнение которых наступает административная ответственность. В соответствии с ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции» антимонопольный орган имеет право выдавать хозяйствующим субъектам и органам публичной власти всего 17 видов предписаний. В ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ речь идет только о трех видах предписаний.

Даже с учетом других частей этой же статьи общий список упомянутых в ст. 19.5 КоАП РФ предписаний ФАС России не превышает семи, что составляет только 41% от общего количества возможных в соответствии с ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции» предписаний.

В итоге 10 видов предписаний остаются по неизвестным причинам необеспеченными мерами административной ответственности. Совершенно непонятно, почему неисполнение других предписаний не должно повлечь применение таких административных санкций. Во-вторых, в анализируемой ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ упоминаются предписания, не перечисленные в ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции» (предписания о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий).

Дело в том, что в пп. «д» п. 2 ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции» упоминаются не только ограничения, но и препятствия к возникновению конкуренции, а также устранение конкуренции.

Желание законодателя использовать обобщающие термины в целях юридической техники понятно. Однако исчерпывающий перечень предписаний, изложенный в ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции», требует, чтобы такие обобщения не приводили ни к чрезмерному расширению, ни к необоснованному сужению перечня предписаний. В-третьих, в ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ ни в каком качестве не упоминаются предложения, направляемые антимонопольным органом в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции». Если такие предложения носят рекомендательный характер, то почему законодатель требует для их применения доказать факт нарушения антимонопольного законодательства? Если же предложения рассматриваются как разновидности предписания, то тогда их исполнение нуждается в обеспечении со стороны КоАП РФ.

В специальных частях 2.1 - 2.5 ст. 19.5 КоАП РФ речь идет о невыполнении в установленный срок отдельных видов законных решений (предписаний) федерального антимонопольного органа (его территориального органа). Они охватывают неисполнение предписаний о прекращении наиболее существенных нарушений, предусмотренных антимонопольным законодательством:

)злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением на товарном рынке;

)нарушения правил недискриминационного доступа к товарам (работам, услугам); 4) недобросовестной конкуренции.

На эти составы приходится более 70% всех судебных дел с участием антимонопольного органа, и поэтому более строгая административная ответственность оправдывается необходимостью обеспечить исполнение предписаний именно по этим направлениям. В то же время этот перечень свидетельствует о явно репрессивном (но не предупредительном) характере такой ответственности.

Так, в специальных составах ст. 19.5 КоАП РФ не упоминается предписание о недопущении действий, которые могут быть препятствием к возникновению конкуренции и (или) могут привести к ограничению (устранению) конкуренции (п. 2 ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции»). Между тем законодатель должен стремиться к расширению перечня средств, способных предотвратить (а не только прекратить) деликты, поскольку многие нарушения антимонопольного законодательства носят скрытый и необратимый характер.

Специальные составы имеют приоритет перед общей нормой ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ. Так, например, если выдано предписание о совершении действий в связи с заключением хозяйствующим субъектом ограничивающего конкуренцию соглашения, то административная ответственность за неисполнение такого предписания наступает не в соответствии с общей нормой ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ (она также упоминает предписание о совершении предусмотренных законодательством действий), а согласно специальному положению ч. 2.1 этой же статьи.

Помимо общих и специальных норм, закрепленных в ст. 19.5 КоАП РФ, особым образом следует остановиться на смежных правилах (ч. 2.4 и ч. 3 данной статьи), которые лишь частично затрагивают цели и предмет регулирования антимонопольного законодательства. В них установлена ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения (предписания) федерального антимонопольного органа (его территориального органа) о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе (ч. 2.4 ст. 19.5 КоАП РФ) и о естественных монополиях (ч. 3 ст. 19.5).

Антимонопольный орган обладает компетенцией контроля за соблюдением не только антимонопольного законодательства, но и законодательства о рекламе и естественных монополиях (п. 1 Положения о ФАС России).

Такая ситуация порождает проблему разграничения специальных и смежных составов.

Так, например, недобросовестная конкуренция может совершаться с помощью недобросовестной рекламы (запрещена в соответствии с ч. ч. 1 - 2 ст. 5 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»). В этом случае существует возможность применения как ч. 2.4, так и ч. 2.5 ст. 19.5 КоАП РФ, выбор между которыми может основываться на материальных или на формальных критериях. К сожалению, законодатель никак не обозначил определенные критерии такого выбора.

Практическое значение проанализированного выше разграничения между общими, специальными и смежными составами связано с различными размерами штрафов.

Так, размеры административной ответственности в двух составах ч. 2.1 и ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ различаются не только по нижнему и верхнему пределам санкций, но и по субъектам. Наибольший верхний предел штрафной административной ответственности для должностных лиц предусмотрен в специальной норме ч. 2.1 ст. 19.5 КоАП РФ.

Эта же часть данной статьи предусматривает наибольший размер нижнего предела административного штрафа для юридических лиц - триста тысяч рублей (верхние пределы в обеих частях анализируемой статьи совпадают). Аналогичная тенденция наблюдается и применительно к другим специальным составам ст. 19.5 КоАП РФ (исключение составляют лишь пределы ответственности за неисполнение предписания о недобросовестной конкуренции в соответствии с ч. 2.5 ст. 19.5 КоАП РФ). Из этого можно заключить, что законодатель рассматривает упомянутые специальные составы как более опасные правонарушения по сравнению с иными нарушениями антимонопольного законодательства.

Минимальный размер штрафа для должностного лица по данному виду административного нарушения составляет 8 тыс. руб. Он применяется в качестве последствия к общему составу неисполнения предписания о прекращении нарушения законодательства о естественных монополиях и антимонопольного законодательства (ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ). Примечательно, что неисполнение должностным лицом предписания органа регулирования естественных монополий (ч. 3 этой же статьи) может наказываться менее строго (в данном случае минимум составляет 5 тыс. руб.), хотя речь идет о нарушении одной и той же отрасли законодательства о естественных монополиях.

В свою очередь, максимальный размер штрафа для должностных лиц составляет 20 тыс. руб. и применяется ко всем специальным составам ст. 19.5 (ч. 2.1 - 2.5). Тем самым законодатель приравнивает максимальные отрицательные последствия таких различных по своему характеру нарушений антимонопольного законодательства, как продолжение (вопреки предписанию антимонопольного органа) злоупотребления доминирующим положением крупного хозяйствующего субъекта и неисполнение предписания о прекращении недобросовестной конкуренции, осуществляемой мелким предпринимателем. Такой же подход сохраняется и в отношении административной ответственности за неисполнение предписаний ФАС России юридическими лицами.

Так, максимальный размер штрафа для них по всем упомянутым составам установлен в сумме 500 тыс. руб. Единственное исключение из этой тенденции сделано для неисполнения предписания о недобросовестной конкуренции, максимальный размер штрафа за которое для юридических лиц снижен с 500 до 300 тыс. руб. Для этого же состава (наряду с ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ) установлен и самый минимальный (в отношении юридических лиц) размер штрафа в 100 тыс. руб.

Конечно, у правоприменителя существуют дискреционные полномочия по дифференциации конкретных размеров штрафов в рамках установленных максимального и минимального уровней, но это не упраздняет проблемы справедливости и обоснованности зафиксированных законодателем пределов административной ответственности.

Реформа административной ответственности за нарушение требований антимонопольного законодательства выразилась не только в перечисленных выше новеллах. Законодатель наряду с двухуровневой ответственностью по ст. 19.5 КоАП РФ включил в КоАП РФ составы одноуровневой административной ответственности (ст. ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ). Теперь одноуровневая и двухуровневая модели ответственности сосуществуют в одном Кодексе и могут применяться параллельно.

2.4 Обеспечение соблюдения запретов в области антимонопольного законодательства

Одноуровневая административная ответственность (ст. ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ) непосредственно за монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию появилась в арсенале средств защиты конкуренции лишь с 13 мая 2007 г., когда вступил в силу Федеральный закон от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Тем самым законодателем было учтено ранее звучавшее в доктрине предложение о введении такой ответственности (в форме штрафа) за наиболее опасные и часто встречающиеся виды нарушений антимонопольного законодательства.

Следует выделить две важные особенности этой модели ответственности. Во-первых, она дифференцирована не только в зависимости от субъектов правонарушения, но и по характеру самого противоправного деяния.

Так, отдельные составы административной ответственности предусмотрены:

)для злоупотребления доминирующим положением (если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния);

)для заключения хозяйствующим субъектом ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществления хозяйствующим субъектом ограничивающих конкуренцию согласованных действий;

)для недобросовестной конкуренции (если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния).

Все эти составы соответствуют аналогичным по содержанию поведенческим запретам, изложенным в ст. ст. 10, 11 и 14 Федерального закона «О защите конкуренции». Во-вторых, КоАП РФ допускает наложение штрафа на юридических лиц за указанные нарушения не на общих основаниях (в абсолютных величинах), а в зависимости от суммы выручки правонарушителя, полученной по итогам реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение.

На размер выручки и штрафа (помимо положения нарушителя на рынке) также влияет соотношение двух альтернативных параметров:

)календарного года, предшествующего моменту выявления нарушения и одновременно соответствующего периоду реализация товаров;

)календарного года, когда было выявлено нарушение (п. 3 ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ). Если первый параметр отсутствует, то выручка определяется только по итогам прошедшей части года, в котором выявлено нарушение. В ином случае выручка определяется по итогам первого параметра.

Рассмотрим перечисленные особенности одноуровневой модели подробнее.

В отличие от ст. 19.5 КоАП РФ ст. ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ включены в его гл. 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности». В ней отсутствует общая для всех нарушений антимонопольного законодательства норма, подобная ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Однако полностью исключать в связи с этим проблемы соотношения общих и специальных норм применительно к данным составам нельзя, поскольку отдельные составы, перечисленные в ст. ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ, можно рассматривать как общие или специальные по отношению к другим положениям данной главы КоАП РФ. Так, например, состав недобросовестной конкуренции с использованием ненадлежащей рекламы (ст. 14.33 КоАП РФ) можно квалифицировать как общий состав по отношению к специальному нарушению законодательства о рекламе в форме недобросовестной рекламы (ст. 14.3 КоАП РФ).

Именно за такое соотношение антимонопольного и рекламного законодательства высказался Конституционный Суд РФ в п. 3 своего Постановления от 4 марта 1997 г. № 4-П. Правовое значение такого соотношения заключается в том, что специальный состав будет иметь приоритет по отношению к общему.

Однако важно учитывать не только взаимосвязи анализируемых статей внутри КоАП РФ, но и их соотношение с внешними нормативно-правовыми актами.

Так, в ст. ст. 14.31 и 14.32 КоАП РФ содержатся прямые отсылки к антимонопольному законодательству РФ (об этом свидетельствуют слова «недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации»).

На первый взгляд это дает основания для полного отождествления составов, содержащихся в КоАП РФ, и составов, изложенных в ст. 10 (запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением) и ст. 11 (запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов) Федерального закона «О защите конкуренции».

По крайней мере логично было бы предположить стремление законодателя обеспечить с помощью мер административной ответственности соблюдение всех указанных запретов Федерального закона «О защите конкуренции». Однако вопреки такому рациональному ожиданию, которое имеет и правовую основу в виде принципа справедливости (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ), законодатель существенно ограничивает сферу применения административной ответственности по отношению к общей сфере распространения запретов антимонопольного законодательства.

Так, состав ст. 14.31 КоАП РФ распространяется исключительно на те злоупотребления доминирующим положением, которые совершаются с помощью активного поведения (действия). Действительно, именно в форме действий зачастую совершается этот вид нарушения антимонопольного законодательства. Но в равной степени он может принимать форму и бездействия (например, в виде необоснованного сокращения производства товаров или уклонения от заключения договора).

Об этом прямо говорится в п. 10 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции», где приводится легальное определение понятия «монополистическая деятельность», а также в ч. 1 ст. 10 этого же Закона при описании общих признаков злоупотребления доминирующим положением. Совершенно неясно, какими соображениями руководствовался законодатель, когда признавал злоупотребление доминированием в форме действия более опасным и нуждающимся в особой административной защите по сравнению с таким же нарушением, но в форме бездействия. Конечно, в силу господствующего в сфере правового регулирования предпринимательской деятельности принципа «разрешено все, кроме прямо запрещенного законом» (п. 1 ст. 49 ГК РФ) такой подход законодателя вовсе не означает, что КоАП РФ разрешает то, что запрещает Федеральный закон «О защите конкуренции». Но тем самым законодатель косвенно стимулирует совершение злоупотребления доминирующим положением именно в форме бездействия, что никак не соответствует целям ни административного, ни антимонопольного законодательства России.

Аналогичное сужение сферы применения мер административной ответственности наблюдается и применительно к составу антиконкурентных соглашений (ст. 14.32 КоАП РФ).

Дело в том, что эта статья предусматривает административную ответственность лишь за те соглашения, которые ограничивают конкуренцию. Но с точки зрения ст. 11 Федерального закона «О защите конкуренции» недопустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством РФ признаются соглашения, не только фактически ограничивающие конкуренцию, но гипотетически предполагающие наступление такого последствия в будущем.

Не случайно законодатель в ч. 1 ст. 11 упомянутого Закона не применяет ко всем соглашениям предиката «ограничивающие конкуренцию». Мотивы установленного в ст. 14.32 КоАП РФ ограничения сферы применения административной ответственности, так же, как и в предыдущем примере, трудно признать рациональными и справедливыми. Таким образом, несмотря на прямую отсылку к антимонопольному законодательству, в ст. ст. 14.31 - 14.32 КоАП РФ наблюдается существенное и необоснованное сужение сферы применения административной ответственности. Оно может привести к последствиям, которые прямо противоположны ожиданиям законодателя по поводу введения одноуровневой административной ответственности. В отличие от ст. ст. 14.31 - 14.32 КоАП РФ в составе правонарушения, предусмотренного ст. 14.33 КоАП РФ и касающегося недобросовестной конкуренции, отсылка к антимонопольному законодательству отсутствует. Означает ли этот факт, что законодатель на фоне специальных отсылок к ст. ст. 14.31 и 14.32 КоАП РФ ориентирует правоприменителя на особое понимание состава недобросовестной конкуренции, отличное от п. 9 ст. 4 и ст. 14 Федерального закона «О защите конкуренции»? Этот вопрос далеко не только теоретический. В Федеральном законе «О защите конкуренции» содержатся критерии толкования ключевого в этом составе понятия «недобросовестность». Отклонение от них привело бы к тому, что административная ответственность наступала бы за нарушение не того запрета, который упоминается в Законе о защите конкуренции. Конечно, в российской практике имеются примеры, когда определения понятий одного закона без особых отсылок применяются к составам, содержащимся в другом законе (например, применительно к понятию «предпринимательская деятельность», определяемому в п. 1 ст. 2 ГК РФ и используемому в ст. 171 УК РФ). Но, несмотря на такие прецеденты, все же более логичным выглядело бы использование отсылки к антимонопольному законодательству во всех составах КоАП РФ, связанных с защитой конкуренции (а не только в двух ст. ст. 14.31 и 14.32 КоАП РФ).

Что касается правовых последствий, указанных в ст. ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ, то они, так же, как и в случае со ст. 19.5, дифференцированы в зависимости от субъектов и составов нарушения.

Максимальный штраф для должностных лиц установлен в размере 20 тыс. руб. В частности, этот максимум свидетельствует о том, что законодатель приравнивает вредность для защищаемых экономических отношений неисполнения должностным лицом предписания федерального антимонопольного органа о прекращении злоупотребления доминирующим положением к собственно злоупотреблению доминирующим положением вне зависимости от тяжести последствий.

Безусловно, у правоприменителя есть дискреционное полномочие наложить штраф в рамках минимального и максимального его значения. Но разница между этими пределами составляет незначительную величину (например, для состава злоупотребления доминирующим положением она равняется 5 тыс.) и поэтому вряд ли позволит учесть в полной мере всю тяжесть негативного результата от нарушения. Последствия не учитываются также и в случае с юридическими лицами, размер административной ответственности которых привязан с апреля 2007 г. не к твердой сумме (как в случае с должностными лицами), а к выручке правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение.

Максимальный размер такой ответственности для юридических лиц составляет пятнадцать сотых размера данной выручки (но не более одной пятидесятой от всей выручки организации). Исключение составляет лишь состав недобросовестной конкуренции (кроме ч. 2 ст. 14.33 КоАП РФ), максимальный размер штрафа за который установлен для юридических лиц в твердой сумме (500 тыс. руб.).

Вводя такую базу для исчисления размера административной ответственности, российский законодатель опирался на европейский опыт.

Однако критерии определения размера штрафа в конкретном случае, на которые в европейском конкурентном законодательстве и судебной практике делается особый акцент, авторы реформы отечественного законодательства об административной ответственности проигнорировали. Кроме того, в зарубежной практике при оценке справедливости и эффективности штрафных санкций за нарушения антимонопольного (антитрестовского) законодательства во внимание принимается не размер выручки (дохода), а полные потребительские убытки (deadweight loss), монопольная прибыль (monopoly transfer), затраты на применение санкций и вероятность обнаружения нарушения.

Эти доктринальные выводы также должны быть учтены при определении предельных размеров административной ответственности и критериев выбора конкретной суммы штрафа.

2.5 Развитие судебной практики по антимонопольным делам

В последнее время Федеральной антимонопольной службой рассматривалось значительное количество дел, многие из которых приобрели широкий общественный резонанс и даже политическую окраску. Достаточно упомянуть недавние антимонопольные разбирательства на рынках нефтепродуктов, продуктов питания, минеральных удобрений, а также в металлургической отрасли. Неудивительно, что к вопросам антимонопольного регулирования сейчас приковано особое внимание участников рынка, юристов и экспертов.

При этом правоприменительная практика только формируется, существует множество неясностей и противоречий в толковании и применении положений Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» и некоторых других норм антимонопольного законодательства. В данных обстоятельствах особое значение для обеспечения единообразных подходов в судебной практике приобретают разъяснения и рекомендации, отраженные в Постановлении Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» (далее - Постановление Пленума ВАС РФ).

Согласованные действия

Одним из наиболее важных и дискуссионных в российской антимонопольной практике является вопрос о том, как устанавливать и доказывать согласованные действия хозяйствующих субъектов на рынке, приводящие к ограничению конкуренции. По определению, содержащемуся в п. 1 ст. 8 Закона о защите конкуренции, подобные действия должны удовлетворять совокупности следующих условий:

)результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них;

)действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

При этом основная сложность при квалификации согласованных действий состоит в том, что в процессе административного или судебного разбирательства ФАС России необходимо, в частности, представить убедительные доказательства того, что «действия хозяйствующих субъектов заранее известны каждому из них» и «вызваны действиями» иных субъектов. Поскольку при согласованных действиях, как правило, не происходит какого-либо письменного оформления договоренностей (соглашений, переписки и т.д.), доказать сговор участников рынка бывает довольно сложно. Какие же доказательства допустимы в данном случае?

ВАС РФ в п. 2 Постановления Пленума однозначно указал, что согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении.

Далее в этом же пункте ВАС РФ отмечает: «Вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению для признания действий согласованными, а именно о совершении таких действий было заранее известно каждому из хозяйствующих субъектов, может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения. Например, о согласованности действий, в числе прочих обстоятельств, может свидетельствовать тот факт, что они совершены различными участниками рынка относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин».

Таким образом, ВАС РФ сделал вывод о том, что арбитражные суды могут исходить из внешних фактических обстоятельств, сопровождающих совершение действий, и что при этом не требуется устанавливать субъективную взаимосвязь действий хозяйствующих субъектов в форме конкретных договоренностей и контактов между ними.

Данная позиция нашла отражение в ряде решений ФАС России. В частности, в решении от 9 апреля 2008 г. по делу № 111/11-08 о нарушении антимонопольного законодательства ЗАО «Кузбасснефтепродукт» и ОАО «Томскнефтепродукт ВНК» ФАС России указала, что согласованные действия компаний «подтверждаются в том числе и тем фактом, что изменение цен (повышение) на Томском рынке нефтепродуктов в течение более чем одного года (с 01.01.2007 по 01.02.2008) осуществлялось ЗАО «Кузбасснефтепродукт» и ОАО «Томскнефтепродукт ВНК» одновременно и на одну и ту же величину посредством издания внутренних приказов в один и тот же день». ФАС России отметила, что «действия ЗАО «Кузбасснефтепродукт» и ОАО «Томскнефтепродукт ВНК» заранее известны каждому из них и без заключения письменных соглашений и договоренностей, вследствие наличия и осознания каждым взаимного влияния друг на друга, влияния на общие условия обращения нефтепродуктов на Томском рынке нефтепродуктов и соответствия результатов указанных действий интересам каждого из них при одновременном осуществлении этих действий».

Разъяснения ВАС РФ, предусматривающие расширение круга доказательств по делам о признании действий согласованными, безусловно, укрепят позиции ФАС России при доказывании правонарушений со стороны хозяйствующих субъектов. Ранее суды зачастую требовали документального подтверждения наличия договоренностей о совершении согласованных действий.

Монопольно высокая цена

К сожалению, ВАС РФ в Постановлении Пленума обошел вниманием одну важную проблему, связанную с определением монопольно высокой цены товара.

В ч. 1 ст. 6 Закона о защите конкуренции установлены два критерия монопольно высокой цены на товар:

)цена превышает цену, которую в условиях конкуренции на товарном рынке, сопоставимом по количеству продаваемого за определенный период товара, составу покупателей или продавцов товара (определяемому исходя из целей приобретения или продажи товара) и условиям доступа (сопоставимый товарный рынок), устанавливают хозяйствующие субъекты, не входящие с покупателями или продавцами товара в одну группу лиц и не занимающие доминирующего положения на сопоставимом товарном рынке;

)цена превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли.

В ч. 2 ст. 6 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что цена товара не признается монопольно высокой, если она не соответствует хотя бы одному из вышеуказанных критериев.

В практике арбитражных судов неоднократно возникал вопрос о том, возможно ли признать цену монопольно высокой при отсутствии сопоставимого товарного рынка. Так, в деле с участием ОАО «Сильвинит» и ФАС России Арбитражный суд г. Москвы установил, что для признания цены на товар монопольно высокой необходимо одновременное наличие двух критериев:

)превышение установленной продавцом цены на хлористый калий над ценой, существующей на такой товар на сопоставимом товарном рынке;

)превышение ее над суммой необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли.

При этом суд отметил, что вывод о соответствии цены на хлористый калий производства ОАО «Сильвинит» для внутреннего рынка критериям монопольно высокой цены сделан ФАС России в отсутствие одного из необходимых в силу прямого указания ст. 6 Закона о защите конкуренции критериев: факт превышения цены производимого ОАО «Сильвинит» товара над ценой, существующей на сопоставимом товарном рынке, не был доказан. В конечном итоге суд признал недействительным решение ФАС России о признании монопольно высокой цены на товар, реализуемый ОАО «Сильвинит».

Однако при рассмотрении данного дела по кассационной жалобе ФАС России в ФАС Московского округа решение суда первой инстанции было признано ошибочным и отменено. При этом кассационная инстанция аргументировала свое решение тем, что «для признания цены товара монопольно высокой достаточно подтвердить ее несоответствие хотя бы одному из перечисленных в части 1 статьи 6 Закона о защите конкуренции критерию. Одновременное наличие двух критериев для признания цены на товар монопольно высокой не требуется». Далее судом сделан вывод о том, что, несмотря на невозможность применения первого критерия (по причине отсутствия сопоставимых с анализируемым товарных рынков), антимонопольный орган мог по правилам ст. 6 Закона о защите конкуренции рассматривать вопрос о нарушении ОАО «Сильвинит» антимонопольного законодательства в виде установления монопольно высокой цены на товар, реализуемый на внутреннем рынке.

Подобное толкование норм о монопольно высокой цене встречается также в Постановлении ФАС Московского округа по спору с участием ОАО «Каустик».

Между тем позиция ФАС Московского округа представляется весьма спорной. Если исходить из буквального толкования нормы ч. 2 ст. 6 Закона о защите конкуренции, цена на товар не должна признаваться монопольно высокой, если установлено ее несоответствие хотя бы одному из критериев, указанных в ч. 1 названной статьи. При этом неприменимость первого критерия дает основание говорить о формальном его несоблюдении в отношении цены на товар, что исключает признание ее монопольно высокой.

В то же время, если принимать во внимание цели и задачи Закона о защите конкуренции, выводы ФАС Московского округа вполне справедливы: действительно, доминирующий субъект, пользуясь своей рыночной властью, может ущемлять интересы других участников рынка путем завышения цены на реализуемый товар как при наличии сопоставимых товарных рынков, так и при их отсутствии (во втором случае иногда даже в большей степени). Оптимальным решением вопроса, связанного с неоднозначностью формулировки ст. 6 Закона о защите конкуренции, было бы внесение в нее законодателем соответствующих уточнений. В настоящее время Правительством РФ готовится законопроект о внесении изменений в Закон о защите конкуренции, в рамках которого обсуждаются поправки в отношении монопольно высокой цены.

Группа лиц

В Постановлении Пленума ВАС РФ содержится несколько разъяснений, связанных с использованием категории группы лиц в антимонопольном законодательстве при рассмотрении споров. Здесь можно выделить следующие основные выводы.

.По смыслу п. 1 ч. 1 ст. 9 Закона о защите конкуренции в группу лиц входят также хозяйственные общества (товарищества), в которых члены группы в силу своего участия в этом хозяйственном обществе (товариществе) либо в соответствии с полномочиями, полученными от других лиц, имеют в совокупности более чем 50% общего числа голосов в этом хозяйственном обществе (товариществе). Таким образом, ВАС РФ дает расширительное толкование нормы Закона о составе группы лиц, включая в нее не только прямой, но и косвенный контроль над хозяйствующим субъектом через других членов группы.

.К административной ответственности (ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ) и к ответственности в форме взыскания дохода в федеральный бюджет (пп. «к» п. 2 и пп. «е» п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции) может быть привлечен любой участник группы лиц, получивший доход вследствие нарушения антимонопольного законодательства.

.Включение группы лиц в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов, производится исходя из их совокупной доли на рынке.

.Если решение и предписание ФАС России, принятое и выданное в отношении нескольких лиц, входящих в одну группу, оспаривается по самостоятельным заявлениям этих лиц в нескольких арбитражных процессах, в рамках рассмотрения дел по каждому из заявлений остальные лица группы должны быть привлечены к участию в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора. Ввиду наличия единого общего состава лиц, участвующих в соответствующих делах, арбитражные суды на основании ч. 2 ст. 130 АПК РФ вправе объединить такие дела в одно производство для совместного рассмотрения.

Вышеуказанные разъяснения Пленума ВАС РФ исходят из основополагающего принципа, согласно которому в целях антимонопольного законодательства для группы лиц установлен правовой режим «единого хозяйствующего субъекта». Такой подход корреспондирует с положением ч. 2 ст. 9 Закона о защите конкуренции: запреты на действия (бездействие) хозяйствующих субъектов распространяются на действия (бездействие) всей группы лиц.

Следует отметить, что подобная норма в отношении группы лиц существовала и в ныне утратившем силу Законе РСФСР от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (ст. 4), а также поддерживалась сложившейся практикой арбитражных судов. Поэтому в этой части ВАС РФ лишь подтвердил свою позицию, которая не претерпела принципиальных изменений.

Административный штраф и взыскание дохода нарушителя в бюджет

Федеральным законом от 9 апреля 2007 г. «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях» была установлена административная ответственность за такие нарушения антимонопольного законодательства, как злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, недобросовестная конкуренция (ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ). Санкциями по данным статьям в отношении юридических лиц являются «оборотные» штрафы, т.е. штрафы, исчисляемые в виде процента от выручки нарушителя на соответствующем товарном рынке.

При этом возник вопрос о соотношении административной ответственности с другой формой ответственности нарушителя, вытекающей из пп. «к» п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции, - перечислением в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства. Абсолютно справедливым и долгожданным для бизнеса представляется вывод, сделанный в Постановлении Пленума ВАС РФ (п. 9) о том, что указанные санкции являются мерами публичной ответственности за одни и те же нарушения антимонопольного законодательства и их одновременное применение недопустимо. Приоритет при выборе меры ответственности отдается административным штрафам, а взыскание в бюджет дохода может быть применено только в том случае, если, исходя из допущенного нарушения, лицо нельзя привлечь к административной ответственности ввиду невозможности определения штрафа по правилам, установленным ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ.

При этом не совсем понятно, что в данном случае считается невозможностью определения штрафа. Вероятно, подразумеваются ситуации, когда у нарушителя отсутствовала выручка на рынке соответствующего товара до совершения правонарушения либо ее не удается достоверно определить. Постановление Пленума ВАС РФ не содержит разъяснений по этому поводу.

Необходимо подчеркнуть, что после введения в КоАП РФ административной ответственности ФАС России на практике исходит именно из вышеизложенного принципа, применяя наложение штрафа без взыскания в бюджет незаконно полученного дохода. ВАС РФ поставил точку в этом вопросе, закрепив сформировавшуюся правоприменительную практику.

Кроме того, в Постановлении Пленума ВАС РФ отмечается, что административные санкции антимонопольного органа в отношении нарушителя не лишают потерпевших от нарушения антимонопольного законодательства права обращаться в суд с иском к нарушителю о возмещении понесенных ими убытков. Этот тезис основан на том, что в данном случае имеют место разные виды ответственности. Административная ответственность и взыскание дохода в бюджет являются мерами публичной ответственности, в основу которой положена карательная и превентивная общественные функции. В то же время возмещение пострадавшему убытков является гражданско-правовой формой ответственности, которая носит исключительно компенсаторный характер (направлена на восстановление нарушенного права) и потому может применяться наряду с публично-правовыми методами воздействия.

Процессуальные вопросы

В Постановлении Пленума ВАС РФ содержится несколько указаний относительно процессуальных вопросов рассмотрения антимонопольных дел.

Прежде всего, установлено, что лицу, права которого нарушены, принадлежит право выбора судебного или административного порядка защиты своего нарушенного или оспариваемого права. Административный порядок подразумевает обращение с заявлением в ФАС России для возбуждения и рассмотрения ею дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом, как подчеркивает ВАС РФ, административный порядок не является обязательным досудебным порядком, т.е. лицо по собственному выбору может сразу обратиться в арбитражный суд для защиты своего права, не подавая предварительно соответствующего заявления в ФАС России. Арбитражный суд должен принять такой иск к производству, норма п. 2 ст. 148 АПК РФ в данном случае не подлежит применению.

Однако даже в случае предъявления заинтересованным лицом иска в суд обеспечивается возможность привлечения ФАС России к рассмотрению спора. В Постановлении Пленума ВАС РФ говорится, что в силу п. 7 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган имеет право участвовать в рассмотрении судами дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства, возбужденных на основании исков, заявлений иных лиц. Арбитражным судам предписано извещать ФАС России для обеспечения возможности ее участия в таких делах. При этом процессуальный статус данной федеральной службы должен определяться арбитражным судом, исходя из характера конкретного спора.

В большинстве случаев разумным будет привлечение ФАС России в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне истца. Таких примеров в практике арбитражных судов достаточно много. Как правило, ФАС России представляет свой отзыв по обстоятельствам дела и дает пояснения по вопросам, связанным с анализом состояния конкурентной среды на товарных или финансовых рынках, порядком проведения торгов либо действий, которые необходимо совершить для обеспечения конкуренции, и т.д.

Вместе с тем представляется, что в некоторых случаях возможно вступление ФАС России в арбитражный процесс по делу в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора (например, требование о признании недействительным договора, об изменении или о расторжении договора и др. согласно п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции).

Далее хотелось бы обратить внимание на интересный процессуальный аспект, охарактеризованный в п. 20 Постановления Пленума ВАС РФ: при одновременном обращении за защитой нарушенных прав и в антимонопольный орган, и в арбитражный суд судам рекомендуется на основании ч. 5 ст. 158 АПК РФ отложить судебное разбирательство до принятия решения антимонопольным органом.

Однако отложение судебного разбирательства вряд ли применимо в данной ситуации, исходя из его оснований и смысла. В гипотезе нормы ч. 5 ст. 158 АПК РФ не содержится условий, которые допускают отложение дела в описываемых обстоятельствах. К тому же при отложении разбирательства суд должен известить стороны о времени нового судебного разбирательства, которое должно состояться не позднее чем через 1 месяц, тогда как срок вынесения решения ФАС России может достигать трех месяцев. Здесь логичнее было бы говорить о приостановлении производства по делу, но ст. 143 и 144 АПК РФ приостановление по основанию рассмотрения дела антимонопольным органом не предусмотрено.

Возникает и другой вопрос: каким образом оценивается и учитывается решение ФАС России после возобновления судом производства по делу и при принятии судебного акта? Очевидно, что решение ФАС России не носит преюдициального характера (в силу ст. 69 АПК РФ), не имеет заранее установленной силы и должно оцениваться судом в совокупности и наравне с другими доказательствами по делу. Следовательно, суд может не согласиться с выводами антимонопольного органа и вынести иное решение. А что должно происходить с рассмотрением дела, если решение и предписание ФАС России, в свою очередь, оспорено в судебном порядке?

Кроме того, формулировка Постановления Пленума ВАС РФ теоретически допускает отложение судебного разбирательства арбитражным судом не только первой инстанции, но и вышестоящих инстанций (например, апелляционной), что представляется неразумным.

Наконец, в п. 1 ч. 3 ст. 47 Закона о защите конкуренции предусмотрена обратная процессуальная норма: ФАС России может приостановить рассмотрение антимонопольного дела в случае и на срок рассмотрения судом другого дела, имеющего значение для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В целом же можно сказать, что в своих разъяснениях ВАС РФ руководствовался целью создать условия для максимально широкого привлечения ФАС России к участию в разрешении антимонопольных споров в арбитражных судах. Это должно способствовать наиболее полному и всестороннему исследованию обстоятельств и правильному разрешению рассматриваемых дел, поскольку ФАС России обладает обширной информацией по характеристикам и субъектному составу товарных рынков, а также необходимым инструментарием для проведения анализа конкурентной среды на этих рынках.

Отдельно стоит остановиться на разъяснении Пленума ВАС РФ по еще одному процессуальному вопросу. Так, согласно п. 28 Постановления Пленума ВАС РФ, антимонопольный орган в арбитражном процессе по делам об оспаривании его решения или предписания вправе заключать с заявителем два вида соглашений:

а) мировые соглашения в соответствии со ст. 190 АПК РФ;

б) соглашения об обстоятельствах рассматриваемого дела на основании ст. 70 АПК РФ.

Несмотря на то что в Законе о защите конкуренции право ФАС России заключать мировые соглашения в судебном процессе прямо не предусмотрено, ВАС РФ признал такое право, исходя из общего правила, установленного в ст. 190 АПК РФ в отношении рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. При этом необходимо учитывать, что при заключении мировых соглашений ФАС России не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных ему антимонопольным законодательством. Кроме того, такие соглашения не могут затрагивать права и интересы третьих лиц и противоречить закону.

В соответствии со ст. 70 АПК РФ достижение соглашения заявителя и ФАС России по обстоятельствам дела освобождает их от необходимости доказывания таких обстоятельств, которые принимаются арбитражным судом в качестве фактов, не требующих дальнейшего доказывания. Как указал Пленум ВАС РФ, соглашения по антимонопольным делам могут быть достигнуты, в частности, в отношении размера доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, ограничения конкуренции, методики расчетов в целях определения суммы дохода, а также иных обстоятельств, подлежащих доказыванию при принятии решения арбитражным судом.

Таким образом, в Постановлении Пленума ВАС РФ подтверждается возможность применения диспозитивных норм и принципов арбитражного процесса о заключении сторонами процессуальных соглашений в делах, вытекающих из публичных правоотношений, а именно в антимонопольных делах с участием ФАС России.

Выводы по второму разделу

Федеральное законодательство об административных правонарушениях на протяжении многих лет включает в себя правовые нормы, направленные на защиту конкуренции и обеспечение реализации требований антимонопольного характера. В последние годы обе отрасли законодательства (административное и антимонопольное) претерпели существенные изменения.

Сначала, в октябре 2006 г., состоялось введение в действие нового Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», ознаменовавшего наиболее существенную за всю историю отечественного антимонопольного законодательства реформу конкурентного права России. Затем, в мае 2007 г., на основании пунктов 5 - 6 ст. 1 Федерального закона от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях» вступили в силу поправки к Кодексу РФ об административных правонарушениях, кардинально скорректировавшие существовавшую до этого модель административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Административная ответственность в сфере защиты конкуренции важна не сама по себе, а лишь как средство обеспечения соблюдения запретов, закрепленных в поведенческих нормах Закона о защите конкуренции. Наиболее важные среди них сосредоточены в главах 2 и 3 этого Закона. Речь идет о запретах на:

6)злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением (ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции»);

7)ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов (ст. 11);

)недобросовестную конкуренцию (ст. 14);

)ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов публичной власти (ст. 15);

)ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия с участием органов публичной власти (ст. 16).

Именно для обеспечения исполнения хозяйствующими субъектами и должностными лицами органов публичной власти указанных обязанностей и вводится административная ответственность. Очевиден и механизм установления такой ответственности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В 2006-2007 годах был принят ряд законов, призванных создать условия для развития конкуренции, ее обеспечения и защиты. Это, прежде всего, Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции и Федеральный закон от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».

Появление этих нормативных правовых актов стало результатом законотворческой деятельности, направленной на достижение целей административной реформы, сформулированных в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, а именно повышение качества и доступности государственных услуг, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Поставленные цели последовательно реализуются по трем основным направлениям обновления антимонопольного законодательства:

1)совершенствование норм, регулирующих конкурентные отношения, в виде принятия нового Федерального закона «О защите конкуренции» и дополнения отраслевых законов нормами антимонопольного законодательства;

2)корректировка функций и полномочий антимонопольных органов;

)модернизация норм об административной ответственности за нарушение норм антимонопольного законодательства.

На ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов направлен целый ряд новелл Федерального закона «О защите конкуренции». В частности, пересмотрены нормы Закона о контроле экономической концентрации, повышена планка контроля.

Реформа антимонопольного законодательства, активно проводимая в последние годы в России, привела к усилению компетенции и роли антимонопольного органа и его регулятивного воздействия на товарные и финансовые рынки.

В настоящее время в целом сформирована правовая база и инструментарий для антимонопольного контроля за состоянием рынков и поведением их участников, в частности в законодательстве введены новые правила и требования, увеличена ответственность за нарушения, более детально регламентирован порядок рассмотрения дел.

В последнее время Федеральной антимонопольной службой рассматривалось значительное количество дел, многие из которых приобрели широкий общественный резонанс и даже политическую окраску.

Достаточно упомянуть недавние антимонопольные разбирательства на рынках нефтепродуктов, продуктов питания, минеральных удобрений, а также в металлургической отрасли. Неудивительно, что к вопросам антимонопольного регулирования сейчас приковано особое внимание участников рынка, юристов и экспертов.

При этом правоприменительная практика только формируется, существует множество неясностей и противоречий в толковании и применении положений Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» и некоторых других норм антимонопольного законодательства.

Проанализированные выше новеллы в области административной ответственности за нарушение Федерального закона «О защите конкуренции» свидетельствуют о давно назревшем усилении и специализации такой ответственности. Однако сомнения вызывает обоснованность произведенных изменений с точки зрения принципа справедливости, системным элементом которого служит равенство всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ).

Прежде всего речь идет о значительном сужении сферы применения административной ответственности по сравнению с областью действия запретов Федерального закона «О защите конкуренции».

Кроме того, предусматривая значительный уровень административного усмотрения, российский законодатель одновременно не вводит подробных критериев его справедливой и эффективной реализации, что является непременным условием применения административных дискреционных полномочий в зарубежном конкурентном праве.

Такая дискреция касается выбора:

)между двумя моделями административной ответственности в КоАП РФ (одноуровневой и двухуровневой);

)между общими, специальными и смежными составами, имеющими схожие признаки;

)конкретного размера штрафных санкций. При этом общие положения о назначении административного наказания (ст. ст. 3.1 и 3.5, а также ст. ст. 4.1 - 4.7 КоАП РФ) не в полной мере адаптированы к специфике целей и способов реализации антимонопольного законодательства - и поэтому сами по себе не устраняют указанные проблемы. На наш взгляд, их решение необходимо искать с опорой на конституционные принципы регулирования экономической деятельности, конкретизированные в решениях Конституционного Суда РФ.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Законодательно-нормативные документы

1.Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.

.Кодекс об административных правонарушениях: Федеральный закон № 195-ФЗ от 30 декабря 2001 года // Российская газета. - 2001. - 31 декабря.

.Лесной кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ // Российская газета. - 2006. - 8 декабря.

.Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон № 146-ФЗ от 31 июля 1998 года // Российская газета. - 1998. - 6 августа.

.Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ // Российская газета. - 1996. - 18, 19, 20, 25 июня.

.О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 9 апреля 2007 года // Российская газета. - 2007. - 12 апреля.

.О естественных монополиях: Федеральный закон от 17 августа1995 года № 147-ФЗ // Российская газета. - 1995. - 24 августа.

.О защите конкуренции: Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ // Российская газета. - 2006. - 27 июля.

.О рекламе: Федеральный закон от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ // Российская газета. - 2006. - 15 марта.

.Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса: Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ // Российская газета. - 2004. - 31 декабря.

.Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 331 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 31. - Ст. 3259.

.О перечне должностных лиц центрального аппарата Федеральной антимонопольной службы (ФАС России), управомоченных составлять протоколы об административных правонарушениях: Приказ ФАС России от 5 мая 2005 года № 85 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2005. - № 12.

.Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации: Приказ ФАС РФ от 25 декабря 2007 года № 447 // Российская газета. - 2008. - 28 июня.

.Правила рассмотрения Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами ходатайств и уведомлений, представляемых в соответствии с требованиями ст. 7 Федерального закона «О естественных монополиях», утв. Приказом ФАС России от 16 марта 2006 года № 54 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2006. - № 54.

.О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 46. - Ст. 4720.

Книги и статьи

16.Aлeхин, А.П., Административное право Российской Федерации: Учебник / А.П. Aлeхин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов.- М.: Зерцало, 2005. - 911 с.

.Административное право / Под ред. проф. А.Е. Лунева. - М., 1967. - 313 с.

.Алехин, А.П. Административное право РФ: Учебник / А.П. Алехин. - М.: Норма, 2007. - 678 с.

.Бахрах, Д.Н. Административное право: Учебник. Общая часть / Д.Н. Бахрах.- М.: Бек, 2001. - 524 с.

.Бахрах, Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах, Ю.Н. Старилов. - М., 2006. - 516 с.

.Гражданское и торговое право зарубежных государств: Учебник / Под ред. Е.А. Васильева. 3-е изд. - М., 2009. - 415 с.

.Гражданское и торговое право: Учеб. пособие / Под ред. В.В. Безбаха, В.К. Пучинского. - М., 2008. - 506 с.

.Демин, А.А. Административный процесс / А.А. Демин - М., 2009-908с.

.Дмитриев, Ю.А. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов / Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. - М., 2008. - 789 с.

.Еременко, В.И. Антимонопольное законодательство зарубежных стран / В.И. Еременко. - М.: ВНИИПИ, 2007. - 340 с.

.Еременко, В.И. Изменения в сфере ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и законодательства об интеллектуальной собственности / В.И. Еременко // Законодательство и экономика. - 2007. - № 7. - С. 33-40.

.Еременко, В.И. О реформировании российского антимонопольного законодательства / В.И. Еременко // Адвокат. - 2008. - № 1. - С. 8-11.

.Еременко, В.И. Очередные изменения в антимонопольном законодательстве Российской Федерации / В.И. Еременко // Законодательство и экономика. - 2010. - № 2. - С. 7-17.

.Карасева, С.Ю. Обзор практики рассмотрения федеральными арбитражными судами округов споров, связанных с привлечением к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства (статьи 19.5 и 19.8 КоАП РФ) (третий квартал 2009 года) / С.Ю. Карасева// Законодательство и экономика. - 2009. - № 4. - С. 7-17.

.Клейн, Н.И. Антимонопольное законодательство РФ - комментарии автора первого Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» 1991 года / Н.И. Клейн // Административное право. - 2009. - № 1. - С. 12-20.

.Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации / Под ред. Ю.М. Козлова. - М., 2008. - 987 с.

.Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации / Под ред. Е.А. Овчаровой. - М., 2008. - 675 с.

.Конин, Н.М. Административное право России. Учебник / Н.М. Конин. - М., 2009. - 533 с.

.Нерсесянц, В.С. Философия права / В.С. Нерсесянц. - М.: Норма, 2007. - 211 с.

.Попов, Л.Л. Административное право РФ. 2-е изд. Учебник для вузов / Л. Л. Попов. - М., 2009. - 544 с.

.Пузыревский, С.А. Ответы на актуальные вопросы применения антимонопольного законодательства / С.А. Пузыревский, Т.Н. Чеснокова, Т.А. Ходыкина // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2010. - № 1. - С. 6-29.

.Россинский, Б.В. Административное право Российской Федерации / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М., 2009. - 675 с.

.Судебная практика ФАС России. - М., 2009. - 110 с.

.Тотьев, К.Ю. Конкурентное право / К.Ю. Тотьев. - М., 2003. - 303 с.

.Тотьев К.Ю. Унификация антимонопольного законодательства России / К.Ю. Тотьев // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2007 - №6-С. 14-15.

.Четвериков, В.С. Административное право: Учебник / В.С. Четвериков. - М., 2009. - 340 с.

Материалы судебной и административной практики

42.О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 года № 30 // Вестник ВАС РФ. - 2008. - № 8. - С. 12-17.

.О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 ноября 2004 года № 23 // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2005. - № 1. - С. 8-12.

.Постановление ФАС Дальневосточного округа от 10 июля 2007 года по делу № Ф03-А04/07-1/2194.

.Постановление ФАС Московского округа от 18 июня 2008 года по делу № КГ-А40/4906-08 (по спору ОАО «Дорогобуж» с ЗАО «ФосАгро АГ» и ОАО «Апатит»).

.Постановление ФАС Московского округа от 18 сентября 2007 года по делу № КА-А40/9242-07

.Постановление ФАС Московского округа от 29 февраля 2008 года по делу № КА-А40/14297-07

.Решение от 22 декабря 2007 года по делу № А40-33466/07-120-170 // Архив Арбитражного Суда г. Москвы

49.Решение ФАС России по делу № 105/438-06 от 25 декабря 2006 года // <#"center">Электронные источники

50.Сайт Федеральной антимонопольной службы www.fas.gov.ru <http://www.fas.gov.ru>

.Сайт о Федеральной антимонопольной службе <http://www.gofas.ru/>

.Сайт Федеральной службы по тарифам <http://www.fstrf.ru/>