Правонаступництво при утворенні та припиненні органів виконавчої влади
виконавчий влада повноваження ліквідація
ПРАВОНАСТУПНИЦТВО ПРИ УТВОРЕННІ ТА ПРИПИНЕННІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
П. Повар
Традиційно в цивілістичній та господарсько-правовій науках при дослідженні відносин, пов'язаних з реорганізацією та ліквідацією юридичних осіб та суб'єктів господарювання, відповідно, звертається увага на проблемі правонаступництва. Зокрема, правонаступництво розглядається як ознака розмежування реорганізації від ліквідації. Наука цивільного права досліджує інститут правонаступництва (наступництва у правах та обов'язках) відповідно до предмету регулювання цивільного права і, таким чином, розкриває особливості наступництва у цивільних правах та обов'язках, в тому числі і у випадку реорганізації юридичних осіб (слід уточнити - юридичних осіб приватного права). Це обумовлює особливий зміст поняття "правонаступництва" та споріднених з ним понять ("правонаступник", "правопопередник" тощо) у цивільному праві. Предметом регулювання господарського права виступають не лише господарсько-виробничі відносини [1, ч.5 ст.3], але і організаційно-господарські, що складаються між суб'єктами господарювання та суб'єктами організаційно-господарських повноважень у процесі управління господарською діяльністю [1, ч.6 ст.3 ГК]. Разом з тим, переважно дослідження стосуються питань правонаступництва у майнових відносинах при реорганізації та ліквідації суб'єктів господарювання, що перекликаються з відповідними цивілістичними дослідженнями щодо юридичних осіб. Отож без належної уваги залишаються питання правонаступництва у організаційно-господарських відносинах у цілому, а також, зокрема, при утворенні та припиненні як суб'єктів господарювання, так і суб'єктів організаційно-господарських повноважень. Крім того, комплексність теоретичного дослідження правового регулювання утворення та припинення суб'єктів господарського права вимагає врахування та включення по мірі необхідності до об'єкту дослідження різногалузевих за своєю природою правовідносин, що виникають, змінюються та припиняються при утворенні та припиненні суб'єктів господарського права, не обмежуючись лише господарськими правовідносинами.
Одним із різновидів суб'єктів організаційно-господарських повноважень виступають органи державної влади, зокрема, центральні органи виконавчої влади (далі - ЦОВВ). Останнім часом вітчизняна практика правозастосування відзначилися суттєвими змінами у системі ЦОВВ, зумовлених утворенням і припиненням значної кількості ЦОВВ, перерозподілом, визначенням функцій та повноважень утворених та існуючих ЦОВВ. Цей процес було започатковано Указом Президента України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" від 09.12.2010 р. №1085/2010 [2] (далі - Указ №1085). Також вдосконалено нормативну базу. Вперше законодавчо - у Законі України "Про центральні органи виконавчої влади" (далі - Закон про ЦОВВ) - урегульовано питання утворення та припинення міністерств та інших ЦОВВ. У розвиток положень зазначеного закону постановою КМУ від 20.10.2011 р. №1074 затверджено Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади [4] (далі - Порядок).
Наведене обумовлює мету цієї статті, якою є дослідження питань правонаступництва при утворенні та припиненні органів виконавчої влади (на прикладі ЦОВВ) з урахуванням новацій національного законодавства та новітньої практики правозастосування, які в силу новизни ще не висвітлювалися у спеціальній літературі.
У актах Президента України та КМУ, присвячених утворенню та припиненню ЦОВВ, терміну "правонаступництво" та похідним від нього термінам, а також пов'язаному з ним терміну "реорганізація" надаються інші, особливі значення, на противагу їхньому розумінню в науках цивільного права та господарського права щодо юридичних осіб приватного права та суб'єктів господарювання, відповідно. Публічно-правова природа відносин, що складають предмет регулювання згаданих правових актів, визначає і основний зміст вживаних у цих актах понять правонаступництва та реорганізації ЦОВВ. Оскільки головною метою утворення та призначенням ЦОВВ є здійснення державних функцій та реалізація владних повноважень, то визначальним у правовій регламентації процесів утворення та припинення ЦОВВ є розподіл та встановлення функцій та повноважень ЦОВВ. Зокрема, необхідність забезпечення здійснення повноважень органів державної влади та безперервності їх реалізації пояснює визначення ліквідації, як форми припинення ЦОВВ, що може поєднуватися з передачею повноважень та функцій ЦОВВ, що ліквідується, до інших органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Президента України [3, ч.8 ст.5; 4, п.6].
Слід зазначити, що розподіл або зміна функцій та повноважень ЦОВВ, може здійснюватися, по-перше, як в поєднанні з процесами утворення (шляхом новоутворення або реорганізації) та припинення органів (шляхом реорганізації або ліквідації), так і, по-друге, без здійснення таких процесів (наприклад, у випадку передачі функцій та повноважень між існуючими органами).
Можна виділити два способи наділення функціями та повноваженнями органів:
первісний спосіб: має місце при наділенні органу функціями та повноваженнями, не визначеними раніше змістовно у законодавстві та/або не закріпленими за конкретним органом державної влади;
похідний спосіб: коли функції та повноваження передаються від одного органу, що функціонує на момент передачі, до іншого органу чи органів - новоутвореного, утвореного шляхом реорганізації або ж існуючого.
Доля органів, функції та повноваження яких передаються іншому органу чи органам, може бути різною: 1) орган продовжує діяльність із зміненим колом функцій та повноважень, що відображається у змінах у положенні про відповідний орган або ж у затвердженні нового положення; 2) орган припиняє свою діяльність внаслідок застосування до нього процедур реорганізації або ліквідації.
Функції та повноваження органів виконавчої влади можуть закріплюватися або переходити до органу (-ів):
новоутвореного (-них); 2) утвореного (-них) шляхом реорганізації; 3) існуючого (-их) органу (-ів).
При цьому залежно від кола органів - учасників відносин з передачі функцій та повноважень останні можуть передаватися: 1) між учасниками процесів утворення та припинення (новоутвореними органами, органами, що утворюються внаслідок реорганізації, та органами, що припиняються внаслідок реорганізації або ліквідації); 2) між згаданими учасниками та існуючими органами; 3) між існуючими органами.
Різною є юридична техніка викладення в актах Президента України правових приписів, пов'язаних з питаннями правонаступництва при утворенні та припиненні ЦОВВ. Можна виділити декілька випадків.
Термін "правонаступник" вживається стосовно відносин за участю ЦОВВ без будь-яких застережень. Наприклад, в Указі №1085, який містить рішення про утворення, реорганізацію та ліквідацію конкретних ЦОВВ, у пункті 5 закріплено загальний припис, згідно із яким міністерства та інші ЦОВВ, що утворюються шляхом реорганізації інших ЦОВВ, є правонаступниками органів, які реорганізуються. Таким чином, відсутні застереження щодо кола питань, що можуть бути предметом правонаступництва. Таке формулювання охоплює випадки правонаступництва будь-яких прав та обов'язків незалежно від їх галузевої природи.
Така юридична техніка зустрічається і в інших актах Президента, які видані пізніше та в розвиток положень Указу №1085. Для прикладу, Указом Президента України від 12.05.2011 р. № 583/2011 постановлено, що Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами України є правонаступником Державного агентства України з управління національними проектами та Державного агентства України з інвестицій та розвитку [5, п.2].
В окремих випадках питання правонаступництва формулюються з деталізацією окремих положень. Так, згідно із Указом №1085 утворено Державне агентство рибного господарства України шляхом реорганізації Державного комітету рибного господарства України. Указом Президента України від 16.04.2011 р. № 484/2011, встановлено, що таке Державне агентство є правонаступником зазначеного комітету, у тому числі за укладеними міжнародними договорами України, стороною в яких є Державний комітет рибного господарства України [6, п.2].
Приписи формулюються з визначенням правонаступництва у частині реалізації державної політики. Наприклад, згідно із Указом №1085 утворено Державне агентство України з управління державними корпоративними правами та майном шляхом реорганізації Міністерства промислової політики України. Відповідно до Указу Президента України від 13.04.2011 р. № 451/2011 установлено, що таке агентство є правонаступником зазначеного міністерства у частині реалізації державної політики щодо управління об'єктами державної власності [7, п.2]. Таким чином, у пізнішому акті обсяги правонаступництва визначено вужче.
Інший приклад, відповідно до Указу №1085 постановлено утворити Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України, реорганізувавши Національне агентство України з питань забезпечення ефективного використання енергетичних ресурсів. Пізніше, Указом Президента України від 13.04.2011 р. №462/2011 постановлено, що зазначене Державне агентство є правонаступником згаданого Національного агентства та Державної інспекції з енергозбереження - урядового органу державного управління, що діяв у системі Національного агентства [10, п.2]. Останній приклад, ілюструє як актом Президента України уточнюються питання правонаступництва ЦОВВ.
Трапляються і більш складні випадки визначення правонаступника. Так, згідно із Указом №1085 утворено Міністерство інфраструктури України, (2) Державну автотранспортну службу України, (3) Державну авіаційну службу України, (4) Державну службу зв'язку України, Державну службу морського та річкового транспорту України шляхом реорганізації Міністерство транспорту та зв'язку України, а також покладено на Міністерство, що утворюється, функції з реалізації державної політики у сфері туризму. Пізніше Указом Президента України № 581/2011 установлено, що Міністерство інфраструктури України є правонаступником Міністерства транспорту та зв'язку України (крім прав та обов'язків, пов'язаних із реалізацією функцій у сфері телекомунікацій, користування радіочастотним ресурсом України, надання послуг поштового зв'язку), а також Міністерства культури і туризму України в частині функцій з реалізації державної політики у сфері туризму [11, п.2].
Інший приклад. Згідно із Указом №1085 утворено Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, шляхом реорганізації Міністерства економіки України, а також покладено на Міністерство, що утворюється, функції у сфері реалізації державної регуляторної політики, державної політики з питань розвитку підприємництва, регулювання цінової політики (крім питань реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців). Пізніше, Указом Президента України від 31.05.2011 р. № 634/2011 установлено, що Міністерство економічного розвитку і торгівлі України є правонаступником: Міністерства економіки України; Міністерства промислової політики України в частині формування та реалізації промислової політики; Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва в частині формування та реалізації державної регуляторної політики, державної політики з питань розвитку підприємництва, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності; Державної служби технічного регулювання України в частині формування та реалізації державної політики у сфері технічного регулювання, а також формування та реалізації державної політики у сфері захисту прав споживачів (крім функцій з реалізації державної політики з питань державного контролю у сфері захисту прав споживачів; функцій з формування та реалізації державної політики з питань безпечності харчових продуктів) [12].
Вищенаведене, а також аналіз положень чинного законодавства, на нашу думку, дає підстави для висновку, що при утворенні та припиненні ЦОВВ слід, зокрема, розрізняти, по-перше, правонаступництво у завданнях, функціях та повноваженнях, як складових категорії компетенції органу виконавчої влади. По-друге, правонаступництво щодо конкретних управлінських (організаційних) прав та обов'язків, що складають зміст відповідних правовідносин. І, по-третє, правонаступництво у майнових приватних правовідносинах, в яких ЦОВВ виступає як юридична особа приватного права. Це необхідно враховувати як при правотворчості, так і тлумаченні та правозастосуванні відповідних правових положень. Для прикладу, можуть виникати складнощі, пов'язані із тлумаченням терміну "правонаступник" та споріднених з ним термінів у нормах Порядку. З одного боку, його норми регулюють відносини припинення, яким охоплюються і ліквідація, і реорганізація ЦОВВ, тому можна припустити що термін "правонаступник" вживається лише щодо випадку реорганізації. З іншого, у ньому регламентовано питання щодо правонаступництва у завданнях та функціях ЦОВВ, яке може мати місце і у випадку ліквідації ЦОВВ.
Представляє інтерес дослідження правового механізму передачі (переходу) функцій і повноважень органів виконавчої влади та початку їх виконання та здійснення.
Законодавчі основи такого механізму закладені у ч. 7 ст. 5 Закону про ЦОВВ. Більш детальніше питання правонаступництва у повноваженнях та функціях та початку їх реалізації регламентовано (відзначимо: вперше на нормативному рівні) у Порядку. Виходячи з його положень, можна виділити наступні основні елементи правового механізму здійснення такого правонаступництва.
Прийняття та набуття чинності Указу Президента про утворення та припинення певних центральних органів виконавчої влади.
Призначення керівника утвореного ЦОВВ. На призначеного керівника покладено обов'язок забезпечити здійснення заходів, зокрема, пов'язаних з: (1) державною реєстрацією такого органу як юридичної особи публічного права, яка повинна бути здійснена у триденний строк з дня набрання чинності актом Президента України про призначення керівника новоутвореного міністерства, іншого ЦОВВ [3, ч.6 ст.5]; (2) підготовкою проекту положення про зазначений орган (такий проект повинен закріплювати за ЦОВВ повноваження та функції, які є об'єктом правонаступництва); (3) підготовкою пропозицій щодо встановлення граничної чисельності працівників такого органу; (4) затвердженням відповідно до закону структури та штатного розпису апарату даного органу і кошторису [4, п.11];
Згідно з п. 12 Порядку ЦОВВ, утворений в результаті реорганізації, здійснює повноваження та виконує функції у визначених Президентом України сферах компетенції з дня набрання чинності актом КМУ щодо можливості забезпечення здійснення таким органом повноважень та виконання функцій органу виконавчої влади, що припиняється. Водночас ЦОВВ, щодо якого набрав чинності акт Президента України про його припинення, продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції з формування і реалізації державної політики у визначеній Президентом України сфері до набрання чинності згаданим актом КМУ.
Акт КМУ про можливість забезпечення здійснення утвореним ЦОВВ повноважень та виконання функцій ЦОВВ, що припиняється, видається після настання наступних юридичних фактів: 1) здійснення заходів, пов'язаних з державною реєстрацією утвореного ЦОВВ як юридичної особи публічного права; 2) затвердження положення про нього, структури та штатного розпису його апарату, кошторису та заповненням 30 відсотків вакансій.
Зауважимо, що проаналізовані положення Порядку безпосередньо стосуються випадку, пов'язаного з реорганізацією ЦОВВ, що супроводжується утворенням нового ЦОВВ, а відтак є підстави вважати, що
Порядком не регламентовано випадки правонаступництва у функціях та повноваженнях у разі: реорганізації ЦОВВ шляхом приєднання; ліквідації ЦОВВ, повноваження якого переходять до існуючого ЦОВВ.
Крім того, правонаступництво у функціях та повноваженнях може мати місце і при ліквідації органу (-ів) виконавчої влади та утворення нового (их) органів без застосування реорганізації. Останнє часто має місце на практиці щодо органів виконавчої влади, не лише ЦОВВ.
У підсумку, узагальнено до результатів проведеного дослідження можна віднести наступні положення.
При утворенні нового (-их) ЦОВВ, при їх реорганізації та ліквідації важливе значення має належне правове забезпечення передачі функцій та повноважень від органів, що припиняються, до інших органів виконавчої влади. Пропонується розрізняти випадки розподілу або зміни функцій та повноважень ЦОВВ залежно від поєднання цих процесів із процесами утворення та/або припинення органів виконавчої влади. Також запропоновано виділяти первісний та похідний способи наділення функціями та повноваженням органів виконавчої влади.
Класифіковано правонаступництво у функціях та повноваженнях залежно від долі органів, функції та повноваження яких передаються іншому органу чи органам; залежно від органу, до яких передаються функції та повноваження; залежно від кола органів - учасників відносин з передачі функцій та повноважень.
При правотворчості, тлумаченні та правозастосуванні правових положень щодо утворення та припинення ЦОВВ слід, зокрема, розрізняти: правонаступництво у завданнях, функціях та повноваженнях, як складових категорії компетенції органу виконавчої влади; правонаступництво щодо конкретних управлінських (організаційних) прав та обов'язків, що складають зміст відповідних правовідносин; правонаступництво у майнових приватних правовідносинах, в яких ЦОВВ виступає як юридична особа приватного права.
Визначено основні елементи правового механізму здійснення такого правонаступництва у повноваженнях та функціях ЦОВВ та початку їх реалізації. Перспективними вбачаються продовження та поглиблення досліджень проблем правонаступництва при припиненні суб'єктів господарювання з метою розроблення теоретичних положень та практичних пропозицій щодо вдосконалення національного законодавства та практики правозастосування.
ЛІТЕРАТУРА
1.Господарський кодекс України від 16.01.2003 р. // ВВР України. - 2003. -№ 18, № 19 - 20, № 21-22. - Ст. 144.
.Закон України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17.03.2011 р. // Голос України. - 09.04.2011. - №65.
.Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений постановою КМУ України від 20.10.2011 р. №1074. // Урядовий кур'єр. - 2011. - 29.10.2011. - №201.
.Указ Президента України від 12.05.2011 р. № 583/2011 "Про Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами України". // Урядовий кур'єр від 02.06.2011 - № 99.
.Указ Президента України "Про Державне агентство рибного господарства України" від 16.04.2011 р. № 484/2011. // Офіційний вісник України. - 2011. - № 31. - Ст. 1324.
.Указ Президента України "Про Положення про Державне агентство України з управління державними корпоративними правами та майном" від 13.04.2011р. № 451/2011. // Офіційний вісник Президента України - 2011. - №11. - Ст. 614.
.Постанова КМУ "Про ліквідацію урядових органів" від 28.03.2011 №436. // Урядовий кур'єр від 08.04.2011. - № 64.
.Указ Президента України "Про Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України" від 08.04.2011 р. № 439/2011. // Офіційний вісник Президента України. - 2011. - № 10. - Ст. 566.
.Указ Президента України "Про Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України" від 13.04.2011 р. №462/2011. // Офіційний вісник Президента України. - 2011. - № 12. - Ст. 628.
.Указ Президента України "Про Положення про Міністерство інфраструктури України" від 12.05.2011 р. № 581/2011 // Урядовий кур'єр від 25.05.2011. - № 93.
.Указ Президента України "Про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України" від 31.05.2011 р. № 634/2011. // Урядовий кур'єр від 09.06.2011. - № 104.