Процессуально-правовой статус депутата парламента

Процессуально-правовой статус депутата парламента

Оглавление

Введение

Глава 1.Понятие статуса депутата парламента

1.1 Понятие, содержание, элементы правового статуса депутата парламента

.2 Срок полномочий депутатов Федерального Собрания РФ и его досрочное прекращение

Глава 2. Особенности правового статуса депутата Федерального Собрания РФ

2.1 Права и обязанности, связанные с участием депутата

.2 Иммунитет члена парламента

.4 Гарантии деятельности депутата Федерального Собрания РФ

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена значимостью институтов представительной демократии в современном демократическом обществе. Вследствие этого особую важность приобретает понимание природы правового положения члена парламента. Есть все основания полагать, что от того, каким является содержание правового статуса парламентария в текущем законодательстве, зависит возможность депутата выполнять свои функции по представительству интересов своих избирателей. Поскольку Россия является государством с весьма молодой историей парламентаризма, важно проанализировать понятие и содержание конституционно-правового положения депутата как на федеральном (Федеральное Собрание), так на муниципальном (местные выборные законодательные органы) уровне. Кроме того, все еще дискуссионным остается вопрос о юридическом характере мандата депутата, то есть о характере взаимоотношений депутатов с избирателями.

Особую актуальность теме исследования придают произошедшие в последние годы изменения избирательного законодательства, и на этом фоне назревает необходимость определиться с моделью взаимоотношений между депутатом и избирателями в России, чему может способствовать комплексное исследование статуса депутата с использованием опыта представительной демократии зарубежных стран.

Объектом исследования выступает процессуально-правовой статус депутата парламента как законодательно закрепленная совокупность его прав и обязанностей.

Предметом исследования является правовой статус депутата парламента в современной правовой практике Российской Федерации и зарубежных стран.

Цель исследования - комплексный правовой анализ понятия и содержания процессуально-правового статуса депутата парламента с точки зрения современной юридической науки, отечественной и зарубежной законодательных систем.

Настоящая цель предполагает реализацию следующих задач:

раскрыть сущность понятия статуса депутата парламента в современной правовой науке;

определить полномочия, права, гарантии и ответственность депутата Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ с точки зрения текущего российского законодательства;

наметить возможные пути совершенствования правового статуса депутата парламента в РФ;

проанализировать содержание иммунитета члена парламента РФ;

дать характеристику гарантиям деятельности депутата Федерального Собрания РФ.

полномочие парламент депутат статус

Гл. 1. Понятие статуса депутата парламента

1.1 Понятие, содержание, элементы правового статуса депутата парламента

Приступая к рассмотрению понятия правового статуса парламентария в современной науке, мы должны остановиться на решении ряда проблем. Во-первых, необходимо определить сущность правового статуса депутата и вкратце перечислить его основные элементы. Во-вторых, следует раскрыть содержание понятия депутатского мандата как важнейшего элемента правового статуса. В-третьих, необходимо выяснить, какой вид депутатского мандата присущ парламентской системе Российской Федерации. В-четвертых, необходимо перечислить основные элементы правового статуса парламентария.

Парламентарии - это лица, состоящие по тому или иному основанию членами парламента. Называются они в разных странах различно, причем наименования эти не всегда кажутся логичными. Например, в Соединенном Королевстве членами Парламента (MPs - Members of Parliament) называются только члены нижней палаты - Палаты общин. Точно так же в США конгрессмены - это не вообще члены Конгресса, а только члены Палаты представителей. Депутатами также именуются обычно только члены нижних палат. Члены верхних палат в большинстве стран - сенаторы, в Соединенном Королевстве - лорды. В Болгарии члены единственной палаты парламента традиционно (не только в социалистическое время) именуются народными представителями. Впрочем, в Намибии, не мудрствуя лукаво, назвали лиц, состоящих в парламенте, просто членами соответствующей палаты - Национального собрания и Национального совета.

Члены парламентов обладают специальной право- и дееспособностью. У избираемых членов парламентов срок полномочий обычно начинает течь с момента избрания, реже - с законодательно или даже конституционно установленной даты (например, согласно разд. 1 поправки XX к Конституции США, с полудня 3 января года, следующего за годом избрания). Правда, в конституциях нередко предусматривается необходимость про- верки полномочий выборного члена парламента той палатой, в состав которой он входит. Так, согласно разд. 5 ст. I Конституции США, «каждая Палата будет судьей в отношении выборов, законности избрания и соответствия требованиям своих собственных членов...», а согласно ст. 66 Конституции Италии, «каждая Палата проверяет полномочия своих членов и случаи возникшей неизбираемости или несовместимости». Впрочем, в Испании ч. 2 ст. 70 Конституции установила, что «действительность документов и удостоверений членов обеих Палат будет подлежать судебному контролю в сроки, установленные избирательным законом»; этот контроль осуществляется коллегией по административным спорам Высшего трибунала правосудия. Вообще, Регламент Конгресса депутатов довольно подробно урегулировал порядок обретения полного статуса депутата. Для этого требуется представить в генеральный секретариат удостоверение, выданное органом избирательной администрации, заполнить декларацию для проверки на несовместимость, указав в ней профессию и занимаемые публичные должности, и на первом же пленарном заседании, в котором депутат примет участие, принести присягу соблюдать Конституцию. Если он этого не сделает в течение трех пленарных заседаний, его права и гарантии приостанавливаются до выполнения указанных требований.

Под правовым статусом парламентария понимается совокупность прав и обязанностей, позволяющих депутату осуществлять свою деятельность в качестве члена выборного представительного органа власти. Статус депутата парламента обычно характеризуют три элемента: 1) природа депутатского мандата; 2) права и обязанности депутата; 3) гарантии депутатской деятельности. Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия, способствующие наиболее эффективной работе депутата в соответствующем представительном органе государственной власти. Важнейшей правовой гарантией депутатской деятельности является неприкосновенность депутата. Кроме того, выделяются социальные гарантии депутатской деятельности и организационные гарантии. Социально-экономические гарантии депутатской деятельности - защита прав и интересов депутата, связанных с материальными затратами и издержками депутата при осуществлении им своей депутатской деятельности. Депутату за выполнение кроме производственных и служебных обязанностей по месту основной работы выплачивается денежное вознаграждение в размере, установленном в решении, принимаемом представительным органом. Депутату, работающему на постоянной основе в представительном органе, устанавливается заработная плата и надбавки к ней. Такая заработная плата с надбавками обычно устанавливается не ниже той, которую депутат получал до избрания в представительный орган. Под правами и обязанностями депутата понимается совокупность его прав и обязанностей, закрепленных в законодательстве, позволяющих парламентарию реализовывать свои функции в качестве представителя выборного органа. К числу основных прав парламентария относятся следующие: право на участие в деятельности парламента, право депутатского запроса, право на внеочередной прием у должностных лиц, право на вознаграждение и возмещение служебных расходов, право законодательной инициативы. К числу главных обязанностей депутата следует отнести: обязанность посещать все заседания парламента, соблюдать парламентскую дисциплину, работать в составе комитетов и комиссий и др. Также важным элементом правового статуса парламентария является совокупность определенных запретов, как, например, запрет на участие в руководстве юридических лиц, запрет на занятия другой оплачиваемой деятельностью и др.

Правовое положение депутата парламента определяется конституциями, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями. Они наделяют парламентариев специфическими правами, обязанностями и привилегиями, необходимыми для выполнения их функций. Хотя членов парламента в разных странах называют по-разному, чаще сего они в целом именуются парламентариями, члены нижних палат и однопалатных парламентов - депутатами, а члены верхних палат в двухпалатных парламентах - сенаторами. В ряде стран понятие «депутат» используется для обозначения членов обеих палат парламента. В большинстве стран парламентарии исполняют свои обязанности на профессиональной основе и получают за это достаточно высокое вознаграждение (обычно несколько тысяч долларов США в месяц), имеют льготное пенсионное обеспечение и др.

Важнейшими устоями статуса парламентариев являются их независимость, равноправие и недопустимость совмещения постов. Независимость парламентария означает прежде всего то, что в своей детальности они юридически не подчинены каким-либо государственным, партийным или иным органам и организациям. Сложнее дело обстоит с независимостью парламентариев от воли избирателей. Современная конституционно- (государственно-)правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не конкретного избирательного округа. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран. Так, ст. 67 конституции Италии гласит: «Каждый член парламента представляет всю нацию и выполняет свои функции без императивного мандата». Не менее категорична статья 38 (1) конституции ФРГ: «Депутаты германского Бундестага…являются представителями всего народа, не связаны наказами и поручениями и подчинены лишь своей совести». В ст. 27 конституции Франции 1958 г. содержится почти аналогичное положение: «всякий императивный мандат является недействительным». Отсутствие императивного мандата и права отзыва не делает депутата парламента полностью независимым. Во-первых, депутат, как правило, партиен и подчиняется партийной дисциплине; во-вторых, он зависит от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию; наконец, депутат в известной степени зависит и от своего избирательного округа, поскольку судьба мандата решается голосованием. В демократическом государстве депутат является профессиональным парламентарием. Именно в силу этого его мандат несовместим ни с какой государственной или иной должностью. Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, исключая право занятия министерских постов в парламентских странах.

Равноправие депутатов выражается в обладании ими одинаковыми правами: законодательной инициативы; участия в обсуждениях и голосовании; избирать и быть избранными на парламентские должности, в состав комитетов и комиссий, участия в их работе; правами запроса и вопроса к высшим должностным лицам государства и на внеочередной прием у них и т.д. Равными являются и обязанности депутатов: присутствие на сессиях парламента, пленарных заседаниях палат и заседаниях комитетов и комиссий и т.д. Во многих странах устанавливается различные дисциплинарные взыскания к парламентариям, которые в ряде случаев (например, за систематическое непосещение заседаний без уважительных причин) могут сопровождаться более или менее серьезным сокращением жалования, а в крайних случаях (не только за непосещаемость, но и за совершение определенных правонарушений, нарушений этических норм и др.) депутат может быть лишен своего мандата чаще всего квалифицированным большинством членов парламента или его палаты.

Недопустимость совмещения постов состоит в том, что депутаты, работая в парламенте на профессиональной основе, не могут одновременно находиться на государственной службе. Но в ряде стран, особенно в парламентарных республиках, депутат может быть одновременно министром. Депутатам часто запрещается в той или иной мере всякая профессиональная, промышленная, торговая и иная деятельность, связанная с извлечением прибыли, участие в руководстве государственными предприятиями и частными фирмами, получение вознаграждения, кроме как за научную, педагогическую и иную творческую деятельность и т.д. Нередко не допускается вхождение в состав другой палаты и иных представительных органов. Например, в Конституции Ирландии (ч. 14 ст. 15) говорится, что «никто не может быть одновременно членом обеих палат Парламента». В Конституции Бельгии устанавливается, что член одной из двух палат, назначенный Королем министром и принявший это назначение, перестает участвовать в заседаниях палаты и возобновляет свой мандат по прекращению Королем его функций министра (ст. 50), а если парламентарий назначен федеральным правительством на какую-либо оплачиваемую должность, за исключением должности министра, и принял такое назначение, то он немедленно перестает участвовать в работе палаты и возобновляет свои функции лишь в силу нового избрания.

Депутатский мандат прекращает свое действие по следующим основаниям: в связи с окончанием срока полномочий парламентария; ввиду его кончины; по собственному заявлению парламентария о сложении с себя депутатских полномочий; вследствие лишения депутатского мандата; в результате признания выборов недействительными.

Одним из элементов правового статуса парламентария является депутатский мандат. Социально-политическая природа депутатского мандата заключается в том, что, с одной стороны, депутат - полномочный представитель народа, с другой - представитель государственной власти, с третьей - член коллегиального представительного органа. Природа депутатского мандата, обусловленная природой и предназначением народного представительства, характером связей депутата и избирателей, находит юридическое отражение в конституционно-правовом статусе депутата. Конституции ряда зарубежных стран, как правило, прямо определяют суть конституционно-правового содержания депутатского мандата, закрепляя основополагающие принципы депутатского мандата.

Во-первых, к ним относится принцип выборности как основа получения мандата. Например, Основной закон ФРГ устанавливает, что «депутаты германского Бундестага избираются всеобщими, свободными, равными и тайными выборами» (ст. 38).

Во-вторых, закрепляется принцип представительства депутатом парламента всего народа, всей страны. Так, согласно Конституции Португалии «депутаты представляют всю страну, а не округа, от которых они избраны» (ст. 152).

В-третьих, признается принцип несвязанности депутата наказами и поручениями при исполнении им своих обязанностей, который вытекает из статуса депутата как представителя не только своих избирателей. Основной закон ФРГ, провозглашая депутатов Бундестага представителями всего народа, одновременно устанавливает, что они «не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести» (ст. 38). Конституция Австрии также закрепляет, что «члены Национального совета и члены Федерального совета при исполнении своих обязанностей не связаны никакими поручениями» (ст. 56). Конституции некоторых стран устанавливают этот принцип путем прямого запрета императивного мандата: «Любой императивный мандат является недействительным», - закреплено в ст. 27 Конституции Французской Республики.

В-четвертых, в качестве принципа депутатского мандата закрепляется неответственность депутата за выраженное им мнение и голосование при осуществлении мандата. Конституции по-разному закрепляют этот принцип: например, Конституция Итальянской Республики устанавливает, что «члены Парламента не могут подвергаться преследованию за выраженные ими мнения и голосование при выполнении своих функций» (ст. 68); Конституция Королевства Испания предусматривает, что «депутаты пользуются неприкосновенностью при выражении своих мнений во время осуществления своих функций» (ст. 76); Конституция Японии конкретизирует этот принцип Указанием на то, что члены обеих палат парламента «не несут ответственности за стенами палаты в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате» (ст. 51); Основной закон ФРГ также стремится конкретизировать указанный принцип, устанавливая, что «депутат ни в какое время не может быть подвергнут преследованию в судебном или административном порядке или иначе привлечен к ответственности вне Бундестага за свое голосование или высказывание в Бундестаге или в одном из комитетов», однако «это не относится к клеветническим оскорблениям» (ст. 46).

В-пятых, конституции закрепляют принцип депутатской неприкосновенности (иммунитета). Так, Конституция Королевства Испания признает, что «в течение срока действия мандата депутаты и сенаторы в равной мере пользуются иммунитетом и могут быть задержаны только на месте совершения преступления», при этом «им не может быть предъявлено обвинение и они не могут быть привлечены к суду без предварительного разрешения соответствующей палаты» (ст. 71).

В-шестых, важным элементом депутатского мандата является принцип несовместимости депутатского мандата с определенного рода деятельностью, занятием определенных должностей.

В основе возникновения депутатского мандата лежат два основания: волеизъявление избирателей; добровольность принятия депутатского мандата. На правовой статус влияет также наличие свободного или императивного депутатского мандата. Депутатский мандат определяет: с одной стороны, возможность или невозможность действовать только в соответствии с убеждениями, а с другой - нести или не нести ответственность перед своими избирателями. Под свободным мандатом понимаются полномочия, когда депутат не должен быть связан наказами избирателей, а действовать в парламенте, исходя из своих убеждений, в интересах всего народа. Такой мандат исходит из понимания возможности несовпадения общих и местных интересов народа и необходимости отдавать предпочтение общим интересам. При свободном мандате не может быть отзыва депутатов, а ответственность он несет не перед своими избирателями, а перед народом в целом. Напротив, императивный мандат предполагает полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии, что он обязан выполнить их наказы и нести перед ними ответственность за свои действия. Если депутат не выполняет свои предвыборные обещания или вообще работает в парламенте неудовлетворительно, то избиратели вправе отозвать его. Следовательно, депутат не свободен в выборе позиции при решении вопросов в парламенте, он должен служить не народу в целом, а своим избирателям.

Дискуссии о том, какую форму депутатского мандата считать более предпочтительной, ведутся постоянно. Активным противником концепции свободного депутатского мандата является А.В. Зиновьев, считающий императивный мандат более приемлемым. «Каждый депутат в соответствии с законами обязан выполнять волю избирателей и нести перед ними ответственность за свою деятельность, высшим проявлением которой является отзыв депутата. «Свободный мандат» звучит подкупающе демократично, а на самом деле означает, что депутат не обязан следовать воле своих избирателей, нести перед ними ответственность, избиратели лишены права его отзыва».

В юридической литературе нет единства в понимании содержания императивного мандата. Наиболее распространенным является мнение, которое включает в понятие императивного мандата следующие три элемента: наказы избирателей депутатам; отчетность депутатов перед избирателями; право избирателей на досрочный отзыв депутатов. Большинство специалистов и ученых придерживаются мнения, что на федеральном уровне предпочтительнее свободный депутатский мандат. Так, достаточно резко против реализации императивного мандата парламентариями высказывается В.А. Рыжов: «Конечно, императивный мандат в его буквальном значении - институт абсолютно нежизнеспособный. Если депутат по каждому вопросу должен предварительно выявлять мнение своих избирателей, то, даже отвлекаясь от непреодолимых еще сегодня технических трудностей, принятие решений в парламенте зачастую стало бы невозможным: парламентарии не вправе были бы прийти к компромиссу. Но даже если понимать императивный мандат менее жестко, а именно как обязанность парламентария следовать воле своих избирателей, когда она прямо выражена, при свободе действия в остальных случаях, то и при таком понимании конструкция вызывает принципиальные сомнения: если парламентарий считает выраженную волю своих избирателей противоречащей национальным интересам, то он обязан выполнить ее, либо подавать в отставку или подвергнуться отзыву». В том же ключе рассуждают и другие ученые, при этом ссылаясь на отсутствие возможности отзыва депутата Государственной Думы РФ. Согласно конституциям демократических государств, парламенты и все их члены являются представителями всей нации и никто не вправе давать им обязывающие наказы. Считается, что они связаны только лишь конституцией и совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы. На этих позициях и строится принцип так называемого свободного мандата.

В дальнейшем - с развитием парламентаризма - императивный мандат в целом был отвергнут теорией и практикой народного представительства. Вместе с тем принципы императивного мандата нашли отражение в советской концепции народного представительства, согласно которой советский императивный мандат включал в качестве основных элементов такие институты, как наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями, трудовыми коллективами, общественными организациями, отзыв депутатов избирателями. В советский период развития нашего государства действительно были определенные основания, хотя и имевшие, по сути, лишь формально-юридическое значение, именовать мандат советского депутата императивным мандатом, понимая под последним, конечно же, неполную «связанность» депутата наказами своих избирателей. Императивность депутатского мандата проявлялась главным образом в конституционных обязанностях депутата учитывать в своей деятельности запросы населения избирательного округа, добиваться претворения в жизнь наказов своих избирателей, правда, руководствуясь при этом прежде всего общегосударственными интересами. Эти обязанности обеспечивались правом избирателей в любое время требовать отчет депутата и правом его отозвать. Конституция СССР 1977 г., признавая, что «депутаты являются полномочными представителями народа в Советах народных депутатов» (ст. 103), устанавливала, что «в своей деятельности депутат руководствуется общегосударственными интересами, учитывает запросы населения избирательного округа, добивается претворения в жизнь наказов избирателей» (ст. 103). Конституция также закрепляла подотчетность депутата перед избирателями и право избирателей в любое время отозвать своего депутата (ст. 107). Закон СССР от 20 сентября 1972 г. (в ред. Закона СССР от 19 апреля 1979 г.) «О статусе народных депутатов в СССР», основываясь на конституционных нормах и развивая их, обязывал депутата всей своей деятельностью «оправдывать доверие избирателей, всегда быть на уровне требований, предъявляемых к нему народом» (преамбула Закона). Таким образом, императивность мандата советского депутата проявлялась, во-первых, в его обязанностях оправдывать доверие избирателей, учитывать запросы избирателей, отчитываться перед ними о своей работе, информировать о выполнении их наказов, а во-вторых, в его обязанностях как уполномоченного народом участвовать в осуществлении Советами государственной власти, выражать его волю и интересы, руководствуясь общегосударственными интересами.

Конституция РФ не столь подробно (как конституции некоторых других стран) определяет конституционно-правовое содержание мандата депутата Государственной Думы, его гарантии. Она устанавливает далеко не все из перечисленных выше принципов обеспечения депутатского мандата: не закрепляет, в частности, принципы взаимоотношений депутата и избирателей (т. е. Конституция прямо не определяет свое отношение к императивному мандату, наказам и поручениям избирателей и т. п.), не предусматривает принцип неприкосновенности при выражении мнений и голосовании во время осуществления депутатом своих функций, не называет даже основные принципы избирательного права, определяющие порядок выборов депутатов Государственной Думы (хотя это сделано в отношении порядка выборов Президента РФ в ст. 81) и др. Правовой статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации подробно закрепляется специальным Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», отдельные вопросы реализации депутатского мандата регулируются также другими законодательными актами. Представляется, что этот вопрос должен найти решение в тексте Конституции РФ.

Анализ современного российского законодательства показывает, что отдельные черты императивности депутатского мандата и сегодня проявляются на уровне регионального и муниципального представительства, хотя в литературе справедливо обращается внимание на отсутствие единства в понимании содержания императивного мандата. Представляется, что использование в современных условиях понятия «императивный мандат» не вполне корректно: время императивных мандатов ушло. Сегодня, как правило, когда используют понятие «императивный мандат» (применительно, например, к депутату регионального или муниципального уровня представительства), исследователи хотят тем самым лишь указать на гораздо больший объем обязанностей депутата перед избирателями, на более тесную их взаимосвязь, нежели это характерно для отношений депутата и избирателей, определяемых понятием «свободный мандат».

Как представляется, понятия свободного и императивного депутатского мандата уже не позволяют с достаточной степенью полноты выявить своеобразие содержания депутатского мандата в условиях современной практики народного представительства, которая порождает много вопросов, касающихся прежде всего действительного обеспечения принципов свободного депутатского мандата: не трансформировался ли свободный депутатский мандат в партийный императивный мандат? Не попадает ли депутат в зависимость от той партийной фракции, в состав которой он входит? Всегда ли он голосует так, как говорит ему его совесть?

Немецкий исследователь К. Хессе, рассматривая принцип свободного мандата, отмечает, что закрепляемая в Основном законе ФРГ норма о депутате как представителе народа, который не связан наказами и указаниями и подчиняется лишь своей совести (ст. 38), не должна пониматься так же, как и во времена раннего немецкого конституционализма. Поэтому распространенное мнение, в соответствии с которым «свободный мандат вступает в непреодолимое противоречие с действительностью современного партийного государства», не учитывает, что положение, закрепленное в ст. 38 Основного закона, следует истолковывать не в прежней, а в ее современной взаимосвязи, и что такая интерпретация неотделима от условий теперешней парламентской работы. По мнению Хессе, Основной закон ФРГ ясно определяет в ст. 21 (в ней речь идет о партиях и их роли в формировании политической воли народа) и ст. 38, что положение депутата не может быть понято вне деятельности политических партий и, напротив, для сотрудничества политических партий в парламенте существенно значение свободного мандата. «В той же мере, - пишет далее К. Хессе, - в какой современный парламент представляет собой орган, где в процессе открытой и свободной борьбы мнений должно быть найдено по возможности самое лучшее и правильное решение в смысле наибольшей рациональности, и современный депутат отвечает представлению о независимом депутате».

Современные депутаты являются сегодня скорее профессиональными политиками, партийными функционерами или экспертами, которые объединены партией для коллективного действия и могут осуществлять свои намерения только путем единых и сплоченных действий фракции и партии. Поэтому, указывает немецкий исследователь, свободный мандат не исключает ни сотрудничество партий в подготовке политического решения в парламенте, ни связь депутатов со своими партиями, ни директивы, разрабатываемые и проводимые фракциями. Эти выводы подтверждает и современная практика российского парламентаризма: переход к выборам в Государственную Думу только по партийным спискам свидетельствует, что организация и деятельность в нижней палате российского парламента партийных фракций соответствует в целом тем требованиям, которые предъявляет парламентская деятельность к депутатам: без партийных фракций сегодня сложно представить работу парламента. И вместе с тем усиление партийного влияния на характер парламентской деятельности депутатов не может не порождать проблем. Насколько депутат свободен в рамках, определяемых ему партийной фракцией? По мнению К. Хессе, «свободный мандат ослабляет связи депутатов с их партиями и фракциями, лишая эти связи влияния правовых санкций. Поэтому, - утверждает он, - ни один депутат не может быть принужден в правовой форме к определенному поведению в парламенте, и благодаря этому сплоченность действий фракции зависит в первую очередь от свободного одобрения». Конечно, это, по мнению немецкого ученого, не исключает фактического партийного нажима, который имеется в арсенале политических партий, главным из которых - право выдвигать кандидатов на последующих выборах. Но при этом, как подчеркивает Хессе, выход или исключение из партии либо фракции, а также переход в другую партию или фракцию не затрагивает мандата (однако следствием этого является утрата места в парламентских комиссиях). В каждом таком случае обязательство об отказе от мандата или открытие заявления, которые депутат заранее передает руководству партии или фракции, является недействительным. Отзыв депутата не допускается.

Примечательно, что многие конституции (например, Конституция Намибии, Конституция Республики Филиппины 1987 г.), ориентирующиеся на англо-американскую систему права, природу парламентского мандата вообще обходят молчанием; их составители полагали, видно, что и так все ясно. Однако любопытны в этой связи положения ст. 133 колумбийской Конституции: «Члены коллегиальных выборных органов (имеются в виду Сенат и Палата представителей.) непосредственно представляют народ и должны будут действовать, сообразуясь со справедливостью и общим благом. Избранник политически ответствен перед обществом и перед своими избирателями за выполнение обязанностей, вытекающих из его функции».

Статусы депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации во многом схожи, но между ними есть и различия. Различия определяются уже тем, что депутаты Думы избираются населением, а члены Совета Федерации входят в состав палаты по должности (хотя на эту должность они также избираются населением). Депутаты Думы представляют в палате весь народ в целом, а члены Совета Федерации представляют свои субъекты РФ. Он не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Депутатом Госдумы является избранный представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством. Членом Совета Федерации является представитель от субъекта РФ, уполномоченный осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством. Конституционно-правовой статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации определяется Конституцией РФ, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ и другими федеральными законами.

Парламентарий в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, регламентами соответствующей палаты Федерального Собрания, предвыборной программой и своими убеждениями.

Анализ закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и других законов, затрагивающих статус депутатов и членов совета Федерации, выявляет в них недостатки. Обязанности парламентариев выражены общими словами, размыты, законом не определяется ответственность за их невыполнение самим парламентарием, что создает условия для вседозволенности депутатов и членов Совета Федерации. Имеет место несоответствие существующего института неприкосновенности парламентариев, закрепленному в Конституции РФ принципу равенства всех перед законом и судом. Следствием этого являются множественные коррупционные нарушения. Гарантии неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы зачастую воспринимаются обществом как преимущества и привилегии. Четко не определен срок полномочий членов Совета Федерации и т.д.

Кроме того, Конституция Российской Федерации обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство же решает его половинчато. В целом можно считать, что императивный мандат отвергнут, поскольку права отзыва уже нет. Не существует и юридически закрепленной обязанности депутата поддерживать политику какой-либо политической партии, строго следовать фракционной дисциплине и отчитываться перед избирателями. Но свободный мандат все же обременен некоторыми традиционными чертами - например обязанностью депутата информировать избирателей о своей деятельности, обеспечивать их права и интересы, руководствоваться предвыборной программой. Однако отсутствие санкций за нарушения этих обязанностей позволяет депутату в целом поступать в соответствии со своими убеждениями, т. е. действовать свободно. Практически таким же статусом обладают и члены Совета Федерации. Хотя они являются представителями органов государственной власти своих субъектов РФ, но не предусмотрено никакой ответственности членов палаты перед этими органами, как и обязанности выполнять наказы избирателей, избравших их в эти органы.

Данные коллизии требуют разрешения и внесения изменений как в закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», так и в законодательство в целом.

1.2 Срок полномочий депутатов Федерального Собрания РФ и его досрочное прекращение

Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом Госдумы и прекращается со дня начала работы Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения. Срок полномочий члена Совета федерации начинается с момента принятия Советом Федерации решения о признании его полномочий и прекращается в день, когда Совет Федерации подтверждает прекращение его полномочий. Порядок принятия такого решения определяется Регламентом палаты. Представитель от субъекта РФ в Совет Федерации назначается на срок полномочий представляемого им органа власти субъекта РФ.

Что касается срока полномочий члена Совета Федерации, то здесь существует несколько подходов к решению вопроса начала срока полномочий члена Совета Федерации и соответственно его окончания. Один из них непосредственно вытекает из ст. 9 Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г.: «Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации приступает к осуществлению своих полномочий на десятый день со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации». В отношении данного подхода М.В. Баглай считает, что «срок полномочий члена Совета Федерации определяется с момента его избрания (назначения) в соответствии с законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и заканчивается днем избрания (назначения) вновь избранного члена Совета Федерации, за исключением предусмотренных Законом случаев досрочного прекращения полномочий». Схожего мнения придерживаются А.А. Бузуглов и С.А. Солдатов, которые полагают, что «полномочия члена Совета Федерации, избранного (назначенного) в соответствии с новым федеральным законом о формировании Совета Федерации, начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) вновь избранным соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)».

Другой подход, на наш взгляд, более логичный, следует из ст. 3 Федерального закона «О статусе депутата», где говорится, что порядок подтверждения начала, а равно прекращения полномочий члена Совета Федерации определяется регламентом Совета Федерации, то есть речь идет о том, что начало и окончание полномочий члена Совета Федерации исходит из принятия решения по данному вопросу непосредственно Советом Федерации, а не главой субъекта РФ и законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ, как считают многие ученые и политики.

В предусмотренных законом случаях возможно досрочное сложение депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации своих полномочий. Согласно ст. 4 закона о статусе депутата полномочия члена Совета Федерации, депутата Госдумы прекращаются досрочно в следующих случаях: письменного заявления о сложении своих полномочий; избрания депутатом иного представительного органа власти или выборным должностным лицом (субъекта РФ, местного самоуправления); поступления на государственную или муниципальную службу; осуществления ими предпринимательской деятельности; утраты гражданства РФ или приобретения гражданства иностранного государства; вступления в законную силу обвинительного приговора суда; вступления в законную силу решения суда об ограничении дееспособности, о признании безвестно отсутствующим либо объявления умершим на основании решения суда. Полномочия депутата Госдумы прекращаются досрочно и в связи с ее роспуском в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ. Ст. 111 ч. 4 Конституции гласит: «После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы». Согласно ст. 117 ч. 3, «Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу». Государственная Дума может быть распущена и в случае, если Председатель Правительства Российской Федерации поставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (ст. 117, ч. 4).

Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим его (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации, т.е. полномочия члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут быть досрочно прекращены решением этого законодательного (представительного) органа по предложению его председателя. Кроме того, предложение о досрочном прекращении полномочий избранного члена Совета Федерации может исходить и от группы депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Что же касается представителя в Совете Федерации от исполнительной власти субъекта РФ, то его полномочия могут быть прекращены досрочно также по решению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Гл. 2. Особенности правового статуса депутата Федерального собрания РФ

2.1 Права и обязанности, связанные с участием депутата в работе Федерального Собрания РФ

В данном параграфе нами будет рассмотрена специфика содержания правового статуса депутата Госдумы и члена Совета Федерации РФ.

Анализ деятельности парламентских органов ведущих государств мира позволяет говорить о многочисленных особенностях, присущих каждой державе. В то же время, как справедливо отмечает М.В. Варлен, перед большинством из них стоят идентичные проблемы, затрагивающие определение компетенции во взаимоотношениях с исполнительной и судебной властями, объем компетенции при решении вопросов внешней политики и пр. Хотя наука конституционного права предлагает множество подходов к определению конкретных видов компетенции представительных органов, в данном параграфе целесообразно затронуть те виды, которые предполагают возникновение проблемных моментов. Изучение опыта деятельности представительных органов зарубежных государств крайне важно сегодня для отечественной науки.

В большинстве стран члены парламента являются профессиональными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны (в Бразилии - приблизительно 150 тыс. долл. США в год, в Великобритании - около 31 тыс. ф. ст. в год, в Германии 16 тыс. марок в месяц). Размер такого вознаграждения периодически изменяется, но последняя, 27-я поправка к конституции США запрещает парламентариям увеличивать себе жалованье (такое повышение, если соответствующий закон будет принят, действует только со следующего состава парламента). В некоторых странах (Франция и др.) размер вознаграждения делится на две части; вторую часть депутат может получать в зависимости от посещения им заседаний парламента, постоянных комиссий, от активности в работе (на практике это положение почти не применяется). В некоторых странах оплата производится путем выдачи суточного вознаграждения за каждое заседание, помимо небольшой основной части (Индия). Депутаты имеют пенсионные льготы. В США они имеют право на пенсию с 50 лет и, становясь пенсионерами, получают до 80% оклада, что зависит от стажа пребывания в конгрессе (лицо, бывшее членом конгресса 30 лет, может получать 106 тыс. долл. в год).

В странах тоталитарного социализма депутат, как правило, не является профессиональным парламентарием, не должен оставлять свою основную работу (парламентская деятельность не считается таковой), хотя некоторые депутаты все же могут быть освобожденными. Депутат выполняет депутатские обязанности на общественных началах, получая лишь небольшое вознаграждение, рассматриваемое как возмещение депутатских расходов. Считается, что сохранение прежнего рабочего места дает депутату в отличие от профессионального парламентария возможность поддерживать постоянную связь с населением, знать его нужды, не отрываться от простого народа. В таком подходе есть привлекательная сторона, однако депутат, постоянно занятый на другой работе, не может продуктивно участвовать в важнейшей для государства законодательной деятельности. Правда, в странах тоталитарного социализма парламент заседает обычно лишь по нескольку дней дважды в год (в Китае - один раз в течение 10-14 дней, да и то в последние годы; раньше сессии были короче), а депутаты автоматически голосуют за одобрение решений, уже принятых центральным органом Коммунистической партии.

Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, других органов, свободно выступать и голосовать, обладает правом запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства на заседании парламента или вне его (путем устного или письменного обращения); он вправе получить первоочередной ответ от должностных лиц государства и внеочередной прием у них. Депутат имеет право на оплаченных за счет государства помощников, секретарей (в США на конгресс, состоящий из 635 членов, работает около 31 тыс. государственных служащих), а также на бесплатные транспорт, служебную переписку, телефонные переговоры, на оплачиваемое государством жилище. У депутатов есть также другие права и привилегии.

Во многих странах некоторые парламентарии переизбираются не однократно, занимая свой пост десятки лет (Великобритания, США) Конституция Филиппин, однако, запрещает избрание в палату депутатов более трех, а в сенат - более двух раз подряд.

Как нами уже отмечалось в первом параграфе первой главы, депутатский мандат члена Российского парламента является свободным. Полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы составляют их права и обязанности, предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законом о статусе депутата. К основным полномочиям члена Совета Федерации и депутата Госдумы относятся: право законодательной инициативы; участие в заседаниях соответствующей палаты и парламентских слушаниях; внесение парламентского и депутатского запроса; обращение с вопросами к членам правительства и должностным лицам; работа с избирателями в своем избирательном округе и др. Рассмотрим основные из них. Право законодательной инициативы - это право депутата на внесение предложения о принятии нового закона, изменении или отмене действующего, законопроекты которого подлежат обязательному обсуждению соответствующим законодательным органом государственной власти. Член Совета Федерации, депутат Госдумы имеет право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в государственную законопроектов и поправок к ним. Группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Госдумы может вносить предложения о поправках к Конституции и пересмотре положений Конституции РФ. Член Совета Федерации, депутат Госдумы принимают личное участие в заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ, комитета, комиссии, согласительной и специальной комиссии, членами которых они являются, в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания РФ. В случае невозможности присутствовать на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ, комитета, комиссии, согласительной или специальной комиссии по уважительной причине член Совета Федерации, депутат Госдумы заблаговременно информируют об этом соответственно Председателя Совета Федерации, Председателя Госдумы, председателя комитета, комиссии, сопредседателя согласительной и специальной комиссии.

Депутатский запрос - это контрольное право депутата и парламента на сессии требовать от определенных законом государственных органов и должностных лиц объяснений по любому вопросу их деятельности, после заслушивания которых проводится обсуждение и принимается решение. Совет Федерации, Госдума вправе направить парламентский запрос Председателю Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, председателю Центрального банка РФ, Председателю Центральной избирательной комиссии РФ, председателю других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, Председателю счетной палаты РФ, руководителями иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, с соблюдение требований, предусмотренных статьей 18 Федерального закона о статусе депутата. Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания РФ в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания РФ.

Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ) или письменной форме не позднее, чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса или в иной, установленный соответствующей палатой Федерального Собрания РФ срок. Ответ должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен парламентский запрос, либо лицом, временно исполняющим его обязанности. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ. Копии письменного ответа направляются всем членам палаты Федерального Собрания, от имени которой был направлен парламентский запрос. Член Совета Федерации и депутат Госдумы вправе направить запрос вышеназванным органам и должностным лицами по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и лиц. Запрос члена Совета Федерации, депутата Госдумы направляется ими самостоятельно и не требует оглашения на заседании соответствующей палаты Федерального собрания РФ. Должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ на него в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором срок.

Совет Федерации, Госдума вправе пригласить Председателя правительства РФ, генерального прокурора РФ, Председателя центрального банка РФ, председателя Центральной избирательной комиссии РФ, руководителей иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также председателя Пенсионного фонда РФ, председателя Фонда социального страхования РФ, председателя Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания РФ. Если приглашенное должностное лицо не может прибыть на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания РФ в заранее согласованное время, то оно может либо прибыть в иное время по согласованию с Председателем Совета Федерации Федерального Собрания, председателем Государственной Думы Федерального Собрания соответственно, либо направить своего заместителя на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания РФ.

Депутат имеет право на безотлагательный прием соответствующими должностными лицами по вопросам своей депутатской деятельности. Депутат Государственной Думы пользуется правом на прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований.

Важным правом депутата является право на получение и распространение информации. Должностные лица аппарата соответствующей палаты Федерального Собрания РФ обеспечивают в установленном регламентами палат Федерального собрания РФ порядке члена Совета Федерации, депутата Госдумы документами, принятыми палатами Федерального Собрания РФ, печатными изданиями палат Федерального Собрания РФ, другими документами, информационными и справочными материалами, в том числе официально распространяемыми администрацией Президента РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Счетной палатой РФ, центральной избирательной комиссией РФ, иными государственными органами.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы имеют право выступать по вопросам своей деятельности в государственных средствах массовой информации в порядке, предусмотренном Федеральным законом о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации. Однако вмешательство члена Совета Федерации, депутата Госдумы в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность не допускается.

Большое значение в полномочиях парламентариев имеет обязанность депутата осуществлять личный прием избирателей, который должен носить регулярный характер, а также обязанность депутата рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан. Член Совета Федерации, депутат Госдумы осуществляют свои полномочия на постоянной основе. Они не могут быть: депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления, а также выборным должностным лицом; находится на государственной или муниципальной службе; заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности; состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации. Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, таможенных органов, органов уголовно-исполнительной системы и других ведомств, избранные депутатами Госдумы, приостанавливают свою службу в перечисленных органах и учреждениях на период осуществления депутатских полномочий.

Члены Совета Федерации, депутаты Госдумы являются членами коллегиальных органов - Совета Федерации и Государственной Думы. Поэтому важнейшая форма их деятельности - участие в заседаниях соответствующей палаты, а также в совместных собраниях палат, проводимых в случаях, предусмотренных Конституцией РФ (ч. 3 с. 100). Вместе с тем они участвуют в работе согласительных и специальных комиссий, создаваемых Советом Федерации и Госдумой, участвуют в выполнении поручений соответствующих палат и их органов; участвуют в парламентских слушаниях, вносят парламентский и депутатский запросы, обращаются с вопросами к членам Правительства РФ на заседании соответствующей палаты; обращаются к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. Деятельность парламентариев может осуществляться и в иных формах, предусмотренных законодательством. Формами депутатской деятельности могут также являться: работа с избирателями; участие в работе депутатских объединений - фракций и депутатских групп в Государственной Думе. Являясь представителями своих избирателей, парламентарии поддерживают с ними постоянную связь. Работая с избирателями, парламентарии обязаны принимать меры, направленные на обеспечение прав, свобод и законных интересов избирателей; рассматривать поступившие от них предложения, заявления и жалобы; способствовать в пределах полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов и т.д.

С точки зрения ряда авторов серьезной проблемой в структуре правового статуса депутат парламента в РФ является низкое материальное вознаграждение. С этим отчасти можно согласиться. Однако как уже отмечалось выше, Россия не относится к числу богатых и развитых стран, поэтому серьезно повышать заработную плату нашим парламентариям не представляется необходимым. Вместо этого следует ввести критерии материального поощрения депутатов на основании результатов их деятельности. В некоторых странах (Франция и др.) размер вознаграждения делится на две части; вторую часть депутат может получать в зависимости от посещения им заседаний парламента, от активности в работе постоянных комиссий. Так, например, в Германии за пропуски заседаний практикуется штраф. Хотя учесть все эти моменты довольно сложно и еще сложнее принимать решение о лишении депутата или сенатора части вознаграждения, тем не менее, идея «материального контроля» очень продуктивна, и, если разработать соответствующие механизмы, она могла бы принести пользу работе российского парламента. И здесь, на наш взгляд, речь может идти прежде всего о борьбе со злостными «прогульщиками» заседаний парламента.

Важным путем совершенствования правого статуса депутат РФ, с нашей точки зрения, представляется наделение парламентария большими полномочиями в деле предотвращения коррупции. Именно парламент, как законодательный орган, должен нормативно обеспечивать противодействие коррупции, и как орган народного представительства - обеспечивать эффективный контроль в этой сфере. Задачи, стоящие в этой связи перед российским парламентом - Федеральным Собранием Российской Федерации, являются достаточно сложными и разнообразными. Остановимся лишь на отдельных аспектах.

В настоящее время в России сложилась крайне напряженная ситуация в сфере противодействия коррупции. Об этом хорошо свидетельствуют данные социологического опроса 1500 респондентов в 43 регионах страны. Так, повышение уровня коррупции фиксируют 46% опрошенных, 35% ожидают дальнейшего роста, и, что важно, более 83% уже оценивают этот уровень как высокий. Соответственно, большая часть респондентов положительно относится к таким мерам уголовной репрессии в отношении лиц, совершивших преступления коррупционной направленности, как: конфискация имущества - 84%, ответственность за посредничество в даче и получении взятки - 80%, введение прогрессивного штрафа за взятки - 77%. Больше половины одобряет такую меру изобличения коррупционеров, как организацию провокации при получении взятки - 56%. Массовое, наряду с этим, недоверие граждан к достоверности декларируемых доходов государственных служащих (76% не считают эти сведения достоверными, а еще 15% затрудняются ответить) создает неблагоприятный социальный фон, непосредственно воздействующий на публичную власть, включая законодателей.

Такое восприятие является вполне обоснованным. Только по данным органов государственной статистики, в 2009 г. в Российской Федерации было совершено 50 600 преступления коррупционной направленности. За первое полугодие 2010 г. - 30 300, что свидетельствует о росте количества данных правонарушений. Интересно отметить, что нецелевое расходование бюджетных и внебюджетных средств находится на последнем месте в этом «рейтинге»: в 2009 г. - 300 преступлений. Но на практике оно распространяется гораздо шире, являясь преступлением латентным. Получается, что кроме нормативных инструментов требуются другие, которые дадут возможность не только бороться с ними, но, прежде всего, выявлять.

Помимо России проблема коррупции серьезно рассматривается всеми наиболее развитыми странами. Но очень трудно найти две страны, в которых бы комплекс реализуемых мер по борьбе с коррупцией был идентичен. По сути дела, каждая страна вырабатывает свою собственную модель противодействия коррупции. В одних странах упор делается на деятельность общественных антикоррупционных организаций и средства массовой информации, в других - на совершенствование законодательства в этой сфере, включая принятие большого количества новых законов, в третьих - на создание специализированных учреждений по борьбе с коррупцией. Но практически во всех странах Европы, а также в США, Канаде, Японии значительная роль отводится высшим представительным органам в плане осуществления парламентского контроля. Помимо создания антикорупционной законодательной базы, парламенты должны проводить или контролировать аудит государственных доходов и расходов, и процедуры осуществления государственных закупок.

В российской Федерации важной формой осуществления парламентского контроля может стать парламентское расследование. Соответствующий закон был принят Федеральным Собранием РФ еще в декабре 2005 г. Но практика таких расследований началась еще в 1993 г. С того времени Совет Федерации пять раз создавал комиссии по рассмотрению фактов и обстоятельств событий, имеющих большой общественный резонанс, Государственная Дума - 28 раз. В ряде случаев комиссии создавались обеими палатами парламента совместно.

Но многие парламентарии весьма сдержанно оценивают возможности парламентских расследований, справедливо указывая на недостатки в принятом законе. Заместитель председателя Комитета Государственной думы по безопасности Г. Гудков считает, что процедура расследования чрезмерно усложнена и на его пути находится огромное количество барьеров и ограничений. Одним из главных ограничений является требование не дублировать деятельность правоохранительных органов. Стоит согласиться, что данная норма действительно существенным образом ограничивает возможности парламентского контроля в форме расследования. К числу ненужных ограничений также относится запрет на расследование событий прошлых лет вне зависимости от ущерба, который они нанесли стране.

Естественно, что одними парламентскими расследованиями парламентский контроль не ограничивается. Об этом говорил 14 июля 2010 г. на заседании Совета законодателей Президент Российской Федерации Д.А. Медведев. По его словам, необходимо в целом усилить контрольные полномочия законодательных органов. Многие участники заседания сформулировали дополнительные предложения по усилению института парламентского контроля. В частности, первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по безопасности М. Гришанков предложил «существенно расширить перечень оснований для создания комиссий по парламентским расследованиям».

В этом смысле было бы полезно обратиться к опыту зарубежных стран. Парламентское расследование впервые было применено в Великобритании в 1720 году в связи с крахом финансовой пирамиды «Компания Южных морей», построенной с участием депутатов и членов правительства. Первые аналогичные расследования в США проводились конгрессом в 1792 году в ходе изучения причин нападения индейцев на войска, в результате чего погибли 600 солдат. За столетия существования институт парламентских расследований, безусловно, во многом изменился, и в каждой стране, где применяется, он имеет свои специфические особенности с точки зрения закрепления в законодательстве.

В основном законе Федеративной Республики Германия основные элементы парламентского расследования прописаны весьма обширно. В нём утверждено, что бундестаг имеет право и обязан по предложению четверти его членов образовать следственный комитет. Необходимым требованием является вхождение в него представителей всех фракций. Особенностью является тот факт, что, в отличие от других стран с парламентской формой правления, расследования может потребовать меньшинство. Во всех других странах это возможно, если такое требование поддерживает ещё и парламентское большинство. Как правило, комитет по расследованию состоит из 5-7 человек. Однако согласно основному закону ФРГ установлено их право совершать следственные действия, руководствуясь требованиями уголовно-процессуального законодательства. Эксперты подчёркивают, что на практике следственные комитеты в ФРГ учреждаются редко.

Что касается США, то никакими конституционными актами этой страны право парламента на проведение парламентских расследований напрямую не устанавливается. Но имеются правовые предпосылки их проведения. Тем не менее, парламентские расследования играют важную роль в системе сдержек и противовесов и составляют одну из важнейших функций парламента США. Организация и проведение таких парламентских расследований регулируется действующим законодательством, регламентами палат парламента, подзаконными и другими нормативными актами. На протяжении многих лет в США шли дебаты и судебные слушания по поводу границ парламентских расследований и о правилах их проведения. По одному из решений верховного суда США установлено, что право конгресса проводить расследования является для него «естественным и необходимым для осуществления законодательных функций». Правом проводить расследования обладают постоянные специализированные комитеты каждой из палат парламента США, специальные, объединённые и согласительные комитеты. Они могут расследовать любой вопрос, входящий в их компетенцию.

Парламентский контроль и такая его форма, как парламентское расследование, играют чрезвычайно важную роль. Однако закрепленный порядок проведения парламентского расследования не в полной мере предусматривает все возможности парламента и нуждается в совершенствовании. Функции высшего законодательного органа власти в вопросе необходимо расширить. Каждая палата Федерального Собрания должна иметь больше самостоятельности, необходимо исключить обязательный порядок рассмотрения итогового доклада обеими палатами.

.2 Иммунитет члена парламента

Большое значение в деле обеспечения независимости парламентариев имеет институт депутатского (парламентского) иммунитета, ограждающий депутата прежде всего от возбуждения уголовного дела и уголовного преследования (задержания и ареста) без получения на то согласия парламента или соответствующей его палаты. Исключения обычно составляют случаи, когда депутат был застигнут на месте совершения преступления. В ряде стран (например, в ФРГ) без согласия парламента или его палаты депутату не может быть предъявлен и гражданский иск. Депутатский иммунитет может распространяться на весь срок полномочий парламентария (в ФРГ, Италии, Испании и др.) или только на время сессии парламента (во Франции, США, Японии и др.) и охватывать освобождение от уголовной ответственности за все виды преступлений или только за часть из них. Так, в США члены палаты представителей и сенаторы не пользуются парламентским иммунитетом при совершении измены, тяжкого преступления или нарушения общественного порядка. Вместе с демократизацией политической жизни в мире наблюдается тенденция ограничения депутатского иммунитета как по срокам действия, так и по объему.

Парламентский иммунитет имеет целью, прежде всего, оградить парламентария от уголовного преследования со стороны исполнительной власти под ложными предлогами. Ведь если уголовное дело возбуждено и к парламентарию применены меры пресечения (включая возможный арест), то, пока суд разберется, пройдут месяцы, в течение которых парламентарий не сможет работать в палате. Поэтому парламенты еще в период борьбы с королевской властью добились для своих членов иммунитета. Конституции регулируют этот институт различно.

Германский Основной закон в ст. 46 установил: «За уголовно наказуемое действие депутат может быть привлечен к ответственности или арестован только с разрешения Бундестага, за исключением случаев задержания при совершении деяния или в течение следующего дня. Разрешение Бундестага требуется, далее, при любом ином ограничении личной свободы депутата или для возбуждения против депутата производства согласно статье 18 (эта статья Основного закона предусматривает возможность производства в Федеральном конституционном суде по лишению лица конституционных основных прав за злоупотребление ими). Любое уголовное производство и любое производство в соответствии со статьей 18 против депутата, любой арест и любое иное ограничение его личной свободы должны быть приостановлены по требованию Бундестага». Таким образом, в Германии иммунитет депутата длится в течение всего срока его полномочий. Подобным же образом решается этот вопрос в Испании, Италии и ряде других стран.

Австрийский Федеральный конституционный закон предоставляет депутатам Национального совета иммунитет в более узком объеме, хотя также на весь срок полномочий. Согласно ч. 2-5 ст. 57 этого акта члены Национального совета могут быть арестованы за совершение уголовно наказуемого деяния только с согласия Национального совета, за исключением случая задержания с поличным на месте совершения преступления. Согласие палаты требуется и для производства у них домашнего обыска. Однако не требуется согласия палаты на уголовное преследование, если деяние явно не связано с политической деятельностью депутата и если со стороны депутата или 1/3 членов постоянного комитета, которому поручены такие дела, не заявлено требование об обращении к Национальному совету, чтобы он высказался о наличии такой связи. Если требование заявлено, преследование прекращается или приостанавливается. Согласие считается полученным, если Национальный совет в течение восьми недель не принял решения по просьбе органа, осуществляющего преследование, причем вопрос на голосование должен быть поставлен не позднее предпоследнего дня срока; период между сессиями в срок не засчитывается. При задержании депутата с поличным немедленно ставится в известность президент Национального совета, и в случае требования палаты или в межсессионный период постоянного комитета, которому поручены такие дела, депутат должен быть освобожден или преследование вообще прекращено.

В разд. 6 ст. I Конституции США предусмотрено, что сенаторы и представители (т. е. члены Палаты представителей) во всех случаях, кроме совершения измены, тяжкого преступления или нарушения общественного порядка, будут гарантированы от ареста во время пребывания на сессии соответствующей палаты и по пути на сессию и обратно. Здесь мы видим ограничение иммунитета и по объему, и по сроку. Парламентарий в любое время подлежит ответственности за достаточно широкий круг преступных деяний. Что же касается срока, то надо иметь в виду, что сессия Конгресса США практически длится весь год, за исключением сравнительно небольших периодов парламентских каникул.

Наименьший срок действия парламентского иммунитета установила Конституция Японии. Согласно ее ст. 50 члены обеих палат, за исключением случаев, предусмотренных законом (Закон о Парламенте считает таким случаем задержание парламентария с поличным на месте преступления), не могут быть арестованы в период сессии Парламента; члены Парламента, арестованные до открытия сессии, по требованию соответствующей палаты должны освобождаться из заключения на период сессии. В Соединенном Королевстве члены Палаты общин могут быть лишены иммунитета решением одного лишь спикера. В целом, однако, тенденцию к известному ограничению иммунитета в условиях реального демократического политического режима, думается, следует оценить положительно. Данная привилегия, которую гарантирует парламентский мандат, имеет чисто целевое предназначение и не должна служить укрытием для преступников.

В связи с иммунитетом следует упомянуть еще одну гарантию для парламентариев, предусмотренную конституционным правом ряда стран, которая близка как индемнитету, так и иммунитету. Речь идет о праве отказываться от дачи свидетельских показаний. Например, ст. 79 Конституции Словацкой Республики 1992 г. в редакции 2001 г. гласит: «Депутат может отказаться свидетельствовать в делах, о которых узнал при осуществлении своей функции, притом и тогда, когда уже перестал быть депутатом». Еще более широко сформулирована данная гарантия в Основном законе для Германии, согласно ст. 47 которого «депутаты имеют право не давать показаний относительно лиц, которые доверили им как депутатам какие-либо факты либо которым они в этом качестве доверили факты, а равно о самих таких фактах. В пределах такого права на отказ от дачи показаний выемка документов не допускается».

В Палате общин Парламента Соединенного Королевства, как и в некоторых других парламентах, существует понятие «преступление против парламента», которое чаще всего проявляется в неуважительном отношении к коллеге по палате или ко всей палате. Жалоба на такое поведение рассматривается сначала в комитете по привилегиям Палаты общин, а затем передается на пленарное заседание Палаты, которая в случае доказанности деяния решает вопрос о мере наказания виновного. Такой мерой могут быть предупреждение, выговор, временное отстранение от участия в работе Палаты, тюремное заключение, исключение из состава Палаты. В США и Италии палаты формулируют только обвинение в преступлении против парламента, а затем дело передается в обычный суд.

Важнейшими элементами депутатского иммунитета являются свобода слова и голосования. Эти свободы сводятся к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за высказывания в парламенте и за голосование, поскольку они осуществляются в силу мандата. Однако парламентская практика различных стран знает много юридических и фактических ограничений этих свобод, таких как партийная дисциплина. Серьезные ограничения на свободу слова налагают также многочисленные законы об охране государственной тайны и соответствующие правила парламентских регламентов, которые в США очень метко именуются «правилами затыкания рта».

От депутатского иммунитета следует отличать депутатский индемнитет, одно значение которого состоит в депутатском вознаграждении, включая жалование, компенсацию расходов на проезд, содержание помощников и иного вспомогательного аппарата, использование почтовых и иных средств связи и т.д., а другое - в неответственности депутата за высказывания в парламенте и за действия, поддержанные его голосованием, даже если эти действия позднее будут признаны противоправными, а также за содержание вносимых им проектов законов, иных решений, за запросы, вопросы, поправки и т.п. В некоторых странах индемнитет не распространяется на клевету и оскорбления, совершенные на заседании парламента или его платы.

В Федеральном законе о статусе депутата в ст. 19 депутатская неприкосновенность существенно расширена: «Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть: а) привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; б) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу; в) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку. В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору Российской Федерации. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор Российской Федерации в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности».

Анализируя динамику развития законодательства о депутатском иммунитете в нашей стране, А.В. Зиновьев констатирует, что депутатский иммунитет растет вширь и вглубь. До 1990 г. депутата в СССР нельзя было арестовать, привлечь к уголовной ответственности или к административной, налагаемой в судебном порядке. А вот по закону о статусе депутатов Федерального Собрания РФ от 8 мая 1994 г., депутат к тому же не может быть задержан, подвергнут обыску или допросу без согласия соответствующей палаты, кроме случаев задержания на месте преступления. Он не может также подвергнуться личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

2.3 Гарантии деятельности депутата Федерального Собрания РФ

Возлагая на парламентариев самые ответственные обязанности, законодательство предоставляет им все необходимые для работы условия. Эти условия, позволяющие успешно решать стоящие перед ними задачи, - важнейшие гарантии их плодотворной деятельности. Такие гарантии устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным законом о статусе депутата, другими федеральными законами. Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия и средства, непосредственно и реально обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатом деятельности в интересах избирателей и государства. Как отмечает А.В. Зиновьев, «институт гарантий водится не только и даже не столько ради обеспечения прав и обязанностей депутатов, сколько ради того, чтобы депутатская деятельность осуществлялась действительно эффективно и беспрепятственно, приносила наилучшие результаты».

Гарантии депутатской деятельности следует подразделять на несколько видов: депутатская неприкосновенность (иммунитет); материальные гарантии членов парламента; социальные гарантии; организационные гарантии; гарантии транспортного обслуживания; гарантии на обеспечение жилым помещением и проч. Конституция РФ установила одну из важных гарантий парламентской деятельности - право неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы (ст. 98). Институт парламентской неприкосновенности возник в Средние века как средство защиты членов законодательных и представительных органов от произвольных арестов и преследования со стороны монархов, нередко пользовавшихся своей бесконтрольной властью в борьбе с нарождающимися парламентами. Хотя на современном этапе значение института парламентской неприкосновенности заметно снизилось, он сохранился практически во всех странах, где есть парламенты. Например, по Конституции США члены Конгресса ни за какие речи или участие в дебатах не могут быть подвергнуты допросу (разд. 6, ст. I). Конституция Франции предусматривает, что член парламента не может быть подвергнут преследованию, розыску, аресту, задержанию или суду не только за высказанные им мнения, но и за голосование при исполнении своих обязанностей (ст. 26). Согласно Конституции Японии члены обеих палат не несут ответственности за свои речи, высказывания и голосование в парламенте (ст. 51). В Испании законом предусмотрена также неприкосновенность парламента, а в Израиле - неприкосновенность здания парламента и т. д.

Парламентская неприкосновенность (парламентский иммунитет) закреплена в ст. 98 Конституции РФ как один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая паровая гарантия его деятельности: «Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей». Освобождение депутата от личного досмотра обусловлено тем, что он может иметь при себе материалы конфиденциального характера, например переданные ему документы, разоблачающие факты коррупции высокопоставленных должностных лиц. Досмотр депутата позволил бы обнаружить и изъять у него такого рода материалы.

Член Совета Федерации, депутат Думы не могут привлекаться к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, в том числе за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в своей палате, другие действия, соответствующие их статусу. Названная неприкосновенность действует и по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Думы допустили публичные оскорбления, клевету, иные нарушения, преследуемые по федеральному закону, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляются только в случае лишения их неприкосновенности. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания. В случае возбуждения уголовного дела, начала производства по делу об административном нарушении, предусматривающем административную ответственность в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Думы орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору.

Члены Совета Федерации и депутаты Госдумы обладают также такой важнейшей гарантией, как парламентский индемнитет. Это означает свободу выступления и голосования членов парламента, вследствие чего не допускается привлечение парламентариев к ответственности за их высказывания и действия, связанные с осуществлением их деятельности.

Следует отметить, что депутатский индемнитет ученые трактуют по-разному. По данному понятию пока не сложилось единого мнения в отечественной науке.

Теперь следует уделить внимание материальным гарантиям членов парламента. В мировой практике давно признано, что члены парламента должны получать за свою деятельность надлежащее вознаграждение. Вознаграждение включает как заработную плату, так и ряд других материальных благ, необходимых для осуществления депутатской деятельности: парламентарии нуждаются в поездках к избирателям, привлечении опытных помощников и т.д. Необходимы также медицинское обслуживание, страхование жизни и другие гарантии. Общество сознательно идет на соответствующие расходы, понимая важность создания удовлетворительных материальных условий для успешного осуществления народными избранниками их деятельности и предупреждения их от всякого рода корыстных злоупотреблений. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму годового денежного вознаграждения депутата Государственной Думы в случае: а) гибели (смерти), если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или иного причинения вреда здоровью; б) причинения увечья или иного повреждения здоровья (ст. 22. Федерального закона «О статусе депутата»). В случае причинения члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы увечья или иного повреждения здоровья, повлекших утрату трудоспособности, им ежемесячно выплачивается компенсация в размере разницы между ежемесячным денежным вознаграждением депутата Государственной Думы на день выплаты компенсации и назначенной пенсией без зачета выплат страховых сумм по государственному страхованию. В случае смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы материальное обеспечение членов семьи умершего члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы осуществляется в порядке, установленном федеральным законом о материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (ст. 23 . Федерального закона «О статусе депутата»).

Членам Совета Федерации независимо от занимаемой в Совете Федерации должности, за исключением Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и депутатам Государственной Думы независимо от занимаемой в Государственной Думе должности, за исключением Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, устанавливаются одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение и одинаковые денежные поощрения в размерах, установленных для федерального министра. (в ред. Федерального закона от 09.05.2005 № 42-ФЗ). Председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации устанавливается ежемесячное денежное вознаграждение в размере ежемесячного денежного вознаграждения Председателя Правительства Российской Федерации.

Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы выделяются средства в целях материального обеспечения их деятельности, предусмотренного настоящим Федеральным законом. Объем выплат определяется на основании перечня расходов на материальное обеспечение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, устанавливаемого ежегодно соответственно постановлениями Совета Федерации, Государственной Думы согласно регламентам палат Федерального Собрания Российской Федерации в пределах средств, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год на функционирование Совета Федерации, Государственной Думы. Ежемесячное денежное вознаграждение члена Совета Федерации выплачивается ему со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении), но не ранее даты увольнения с предыдущего места работы или приостановления его службы, а средства по возмещению расходов, связанных с осуществлением им своих полномочий, - со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении). Ежемесячное денежное вознаграждение депутата Государственной Думы выплачивается ему со дня избрания, но не ранее даты увольнения с предыдущего места работы или приостановления его службы, а средства по возмещению расходов, связанных с осуществлением им своих полномочий, - со дня его избрания.

Члену Совета Федерации, депутату Госдумы для осуществления своих полномочий также предоставляются организационные гарантии. Организационные гарантии - это деятельность государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и общественно-политических организаций по созданию необходимых условий для беспрепятственного и эффективного осуществления депутатской деятельности. Закон о статусе депутата обязывает государственные органы и должностных лиц предоставить члену парламента отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью и оргтехникой. Кроме того, парламентарии имеют право бесплатно пользоваться правительственной и иными видами связи; они также имеют гарантии транспортного обслуживания, т.е. им принадлежит право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным и водным транспортом.

Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы и членам их семей возмещаются расходы, связанные с переездом в город Москву для осуществления членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий, а также расходы, связанные с переездом члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и членов их семей к постоянному месту жительства члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы после прекращения их полномочий. При переезде в город Москву депутату Государственной Думы и членам его семьи выплачивается единовременное денежное пособие: депутату - в размере 0,5, каждому члену его семьи - по 0,25 ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы, установленного на день проведения выборов в Государственную Думу.

Члену Совета Федерации не позднее дня, следующего за днем прекращения его полномочий в связи с вступлением в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), выплачивается единовременное денежное пособие в размере его ежемесячного денежного вознаграждения. Депутату Государственной Думы не позднее дня, следующего за днем истечения срока его полномочий, в случае неизбрания в Государственную Думу нового созыва выплачивается единовременное денежное пособие в размере его ежемесячного денежного вознаграждения.

По поводу материального вознаграждения депутатов в обществе возникали дискуссии. Социалистическая доктрина народного представительства исходила из того, что депутат должен управлять государством, не оставляя своей основной работы: депутатская функция рассматривалась как неосновная, осуществляемая после выполнения «урока» производительной работы, а следовательно, не подлежала особой оплате, не считая возмещения возникших расходов или утраченного заработка. Например, в ст. 80 Кубинской Конституции сказано: «Положение депутата не влечет за собой ни личных привилегий, ни материальных выгод. Депутаты Национальной Ассамблеи Народной Власти будут сочетать депутатские функции со своими обычными обязанностями и задачами. В той мере, в какой это необходимо для депутатской деятельности, они будут пользоваться неоплачиваемым отпуском и получать вознаграждение, эквивалентное их заработной плате и дополнительным расходам, которые они несут в связи с выполнением депутатских обязанностей».

Для такого подхода действительно существуют основания, если помнить, что социалистические представительные учреждения имеют чисто фасадный характер и на деле сами ничего не решают. В демократических же странах, где парламентарию реально приходится участвовать в инициировании, разработке и принятии важнейших государственных решений, такая деятельность требует от него профессионализации и больших материальных затрат. Парламентарий нуждается в консультациях специалистов, которые даром не даются, ему необходимо постоянное проживание в столице, нужны частые поездки к избирателям, систематическое пользование связью и т. д. Поэтому парламентское вознаграждение, притом высокое, рассматривается как нормальное явление.

Вознаграждение французского парламентария в три раза больше среднего уровня заработной платы. Плюс к этому он получает фиксированные суммы, равные 1/4 вознаграждения, на наем жилья и служебные расходы. Государство оплачивает услуги двух помощников и секретариата депутата. Он может 40 раз в году бесплатно слетать в свой избирательный округ и обратно и бесплатно пользоваться телефонной и почтовой связью.

В США вознаграждение членов Конгресса также многократно превышает средний уровень заработной платы. В 1993 г. конгрессмены и сенаторы получили по 10 750 долларов в месяц при том, что средняя заработная плата шахтера составляла 2660 долларов, а у рабочих в промышленном производстве - чуть меньше 2 тыс. долларов. Если сопоставлять вознаграждение парламентариев с жалованьем членов правительств, то, например, в Великобритании депутаты Парламента получают 49% от оклада члена Кабинета или 69% от оклада младшего министра. Это естественно, поскольку парламентарий не принимает единолично государственных решений, немедленно вступающих в силу и влекущих социально значимые последствия, и поэтому его ответственность намного меньше, чем ответственность министра, который должен принимать такие решения чуть ли не ежедневно. Правда, депутаты российской Государственной Думы держатся иного мнения и установили для себя такое же жалованье, как и для министров.

В ряде стран, включая США, парламентарии, достигшие определенного возраста (он колеблется от 45 до 65 лет) и непрерывно состоявшие в парламенте определенное число лет (начиная обычно с 8-10 лет), получают право на специальную пенсию, выплачиваемую независимо от пенсий по иным основаниям.

Если сравнить материальное обеспечение парламентариев РФ и стран, экономически развитых, с высоким прожиточным уровнем и надежной социальной защищенностью граждан, такое материальное обеспечение парламентариев даже может показаться недостаточным. В большинстве стран члены парламента получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны (например, даже в Бразилии - свыше 150 тыс. долларов в год). Размер такого вознаграждения периодически изменяется, но, скажем, в США последняя 27-я поправка к Конституции США гласит, что закон, изменяющий размер вознаграждения сенаторов и членов палаты представителей, не вступает в силу до следующих выборов в палату представителей. Бесспорно, хотелось бы пожелать, чтобы точно такая же норма была и в российском законодательстве.

И все же, чтобы ответить на вопрос о том, достаточно ли материальное вознаграждение российских парламентариев, нужно, на наш взгляд, оперировать не абсолютными суммами, а рассматривать их в сравнении с уровнем жизни «рядовых» граждан. Так, вознаграждение французского парламентария в три раза больше среднего уровня заработной платы. Плюс к этому, он получает фиксированные суммы, равнее одной четвертой вознаграждения на наем жилья и служебные расходы. В США вознаграждение членов конгресса в четыре-пять раз превышает средний уровень заработной платы по стране. Американские парламентарии также получают средства на содержание вспомогательного аппарата, причем сенаторы содержат свои канцелярии как в Вашингтоне, так и в столице того штата, в котором избраны. Причем у сенаторов размер выплат зависит от численности населения представляемого штата

Из приведенных примеров можно сделать заключение, что в сравнении с экономически развитыми странами уровень материального обеспечения наших парламентариев нельзя признать слишком высоким, но если учесть, что в нашей стране в настоящее время очень низкий уровень жизни подавляющего большинства населения, высокий уровень безработицы, а старики получают пенсии на уровне прожиточного минимума, число беспризорных детей насчитывает миллионы, а сотни тысяч сограждан лишены жилья, то невольно приходишь к выводу о неоправданности предоставления целого ряда материальных благ нашим парламентариям.

Итак, нами проанализировано содержание правового статуса депутата Госдумы и члена Совета Федерации. Статусы депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации во многом схожи, но между ними есть и различия. Различия определяются уже тем, что депутаты Думы избираются населением, а члены Совета Федерации входят в состав палаты по должности (хотя на эту должность они также избираются населением. Депутаты Думы представляют в палате весь народ в целом, а члены Совета Федерации представляют свои субъекты РФ. Он не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Мы также пришли к выводу, что элементы правового статуса российского парламентария во многом схожи с элементами правового статуса депутата в зарубежной законодательной практике. Можно сделать заключение, что в сравнении с экономически развитыми странами уровень материального обеспечения наших парламентариев нельзя признать слишком высоким, однако этот уровень превосходит средние доходы населения по стране.

Заключение

Подводя итог нашему исследованию, мы пришли к следующим важным выводам и обобщениям:

Во-первых, мы установили, что под правовым статусом парламентария в современной науке понимается совокупность прав и обязанностей, позволяющих депутату осуществлять свою деятельность. Статус депутата парламента обычно характеризуют три важных элемента: 1) природа депутатского мандата; 2) права и обязанности депутата; 3) гарантии депутатской деятельности. Также проанализирована сущность императивного и свободного видов депутатского мандата и сделано заключение, что в законодательстве РФ нет признаков того, что мандат российского парламентария является императивным. Кроме того, обосновано что в настоящее время понятия свободного и императивного депутатского мандата уже не позволяют с достаточной степенью полноты выявить своеобразие содержания депутатского мандата в условиях современной политической практики народного представительства. В нынешних условиях, более уместно говорить о партийной императивности, когда депутат подчиняется партийной дисциплине, а партия, в свою очередь, выполняет наказы избирателей.

Правовой статус парламентария можно классифицировать по следующим основаниям: 1) депутатские привилегии (парламентский индемнитет и иммунитет); 2) особые права депутата (право на вознаграждение и возмещение служебных расходов, пенсионные льготы, право на участие в деятельности парламента, право депутатского запроса, право на внеочередной прием у должностных лиц, право законодательной инициативы и др.); 3) обязанности депутата (посещать все заседания парламента, соблюдать парламентскую дисциплину, работать в составе комитетов и комиссий); 4) запреты для депутата. Кроме того, нами рассмотрены способы закрепления в зарубежном законодательстве императивного и свободного видов депутатского мандата.

Во-вторых, проанализировав содержание правового статуса депутат Госдумы и члена Совета Федерации, мы пришли к выводу что статусы депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации во многом схожи, но между ними есть и различия. Различия определяются уже тем, что депутаты Думы избираются населением, а члены Совета Федерации входят в состав палаты по должности. Депутаты Думы представляют в палате весь народ в целом, а члены Совета Федерации представляют свои субъекты РФ. Мы также пришли к выводу, что элементы правового статуса российского парламентария во многом схожи с элементами правового статуса депутата в зарубежной законодательной практике. Также можно сделать вывод, что в сравнении с экономически развитыми странами уровень материального обеспечения наших парламентариев нельзя признать слишком высоким, однако этот уровень превосходит средние доходы населения по стране.

Ядро правового статуса депутата Федерального Собрания составляют его полномочия (права и обязанности), которые во многих случаях выступают одновременно и гарантиями депутатской деятельности и наряду с институтом ответственности призваны обеспечивать эффективность деятельности депутата, выражение им интересов населения в сочетании с региональными и общегосударственными интересами, способствовать укреплению взаимосвязи депутата и его избирателей.

Анализ проблематики статуса депутат ФС РФ позволяет сделать следующие выводы. 1) Статус депутата парламента определяется правовыми нормами, закрепленными в различных правовых источниках. Особое место в системе правового регулирования статуса депутата занимают общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации. Далее идут: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Анализ закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и других законов, затрагивающих статус депутатов и членов совета Федерации, выявляет в них недостатки. Обязанности парламентариев выражены общими словами, размыты, законом не определяется ответственность за их невыполнение самим парламентарием, что создает условия для вседозволенности депутатов и членов Совета Федерации. Следствием этого являются множественные коррупционные нарушения.

) до сих пор нет единства мнений относительно природы депутатского мандата российского парламентария: считать ли его свободным или нет (в нем есть также черты императивности), Конституция Российской Федерации обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство же решает его половинчато. 3) Существуют расхождения относительно существующего объема иммунитета депутата парламента, Имеет место несоответствие существующего института неприкосновенности парламентариев, закрепленному в Конституции РФ принципу равенства всех перед законом и судом, существующая парламентская практика демонстрирует нам случаи злоупотребления депутатами гарантированной им законом неприкосновенностью в незаконных целях.

Данные коллизии требуют разрешения и внесения изменений как в закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», так и в законодательство в целом.

Список использованной литературы

«Европейская хартия местного самоуправления» // [Электронный ресурс]: <#"justify">Литература и периодические издания

Авакьян, С.А. Федеральное собрание России: перспективы совершенствования организации и деятельности [Текст] // Вестник Московского Университета. - 2002. - № 2.

Автономов, А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран [Текст] / А.С. Автономов. - М. Институт права и публичной политики, 2006. - 604 с.

Богдановская, И.Ю. Делегированное законодательство в странах общего права: сравнительно-правовые аспекты [Текст] // Право и политика. - 2006. - № 10.

Ванеев, О.Н. Депутатский отчет (муниципальный уровень) [Текст] // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 9.

Варлен, М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы [Текст] / М.В. Варлен, В.И. Фадеев. - М. : Норма, 2008.

Васильева Т.А. Реформа государственных институтов в Италии [Текст] // Государство и право. - 1993. - № 3.

Дорофеев, Н. Нормативно-правовая база создана. Что покажет практика ее реализации? [Текст] // Парламентская газета. - 26.11.2010.

Ефимчев, С.П., Ефимчев, П.С. Всеобщая декларация прав человека и реализация ее положений в сфере уголовного судопроизводства России [Текст] // Журнал российского права. - 1999. - № 7/8.

Зиновьев, А.В. Императивный характер депутатского мандата [Текст] // Правоведение. - 1984. - № 1.

, А.В. Конституционное право России [Текст] / А.В. Зиновьев. - М. : Юридический центр Пресс, 2010.

Институты конституционного права иностранных государств [Текст] / отв. Ред. Д.А. Ковачев. - М., 2002.

Коняхин, В.Г. Теоретические вопросы правового статуса представительных органов местного самоуправления [Текст] // Государственное и местное самоуправлении. - 2010. - № 11.

Малько, А.В. Правовые иммунитеты [Текст] // Правоведение. - 2000. - № 6. - С. 12; Суменков, С. Ю. Привилегии и иммунитеты как общеправовые категории / Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Саратов, 2002.

Нудненко, Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации [Текст] / Л.А. Нудненко. - М. : Юридический центр Пресс, 2004.

Прудников, А.С. Конституционное право Российской Федерации [Текст] / А.С. Прудников. - М. : Юнити, 2006.

Рыжов, В.А. Статус парламентария [Текст] // Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под. ред. Б.А. Страшуна. - М., 1999.

Соколов, А.Н. Юридическая практика как критерий эффективности управления обществом: Монография [Текст] // Под ред. А.Н. Соколов, В.М. Бочаров. - Калининград, 2008.

Тихомиров, Ю.А. Управление на основе права [Текст] / Ю.А. Тихомиров. - М. : Формула права, 2007.

Хессе, К. Основы конституционного права ФРГ [Текст] / Под ред.: Сидоров Н.А. (Вступ. ст.), Пер.: Сидорова Е.А. - М. : Издательство Юрид. Литературы, 1981.

Цирин, А.М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции [Текст] // Журнал российского права. - 2011. - № 2.

Четвериков, В.В. Административно-правовые меры противодействия коррупции в деятельности исполнительной власти [Текст] // Право и политика. - 2008. - № 2.

Чиркин, В.Е. Конституционное право зарубежных стран [Текст] / В.Е. Чиркин. - М. : Юрист, 2005.

Шаклеин, Н.И. Проблемы становления парламентского контроля в Российской Федерации [Текст] // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 7.