ксиму древнеримского юриста Яволена Приска: «Всякое определение чревато опасностью, ибо мало случаев, когда оно не может быть опрокинуто». В силу изложенного рискнем предположить: нет идеальных законов. Чем закон объемнее, тем больше вероятность казусов в нем. Другое дело, каким образом - рассудительно, без суеты, обдуманно или, наоборот, шумно, с надеждой на эффект «разорвавшейся бомбы» и повышения собственного (политического, делового) имиджа - эти казусы будут преподнесены. Здесь гражданская активность должна быть созидательной, а инициатива - разумной./4/
Во-вторых, не имеет смысла доказывать, что коррупции в Казахстане нет, поскольку она распространена. Действует специальный закон/5/, соответствующие составы уголовных преступлений предусмотрены Уголовным кодексом РК (см.: п. «г» ч. 3 ст. 176, п. «а» ч. 3 ст. 193, п. «а» ч. 3 ст. 209, ст. 307, п. «в» ч. 4 ст. 308, ст. 310 - 315, ст. 380). Понятно, что необходимая нормативная база разработана с учетом практических реалий./6/ Многие чиновники берут взятки, совершают другие коррупционные преступления и правонарушения (см. гл. 30 КоАП). Подобные факты, тем более когда они получают широкую публичную огласку, негативно влияют на общественное сознание, являются главной причиной правового нигилизма/7/, серьезно подрывают престиж государственной службы и в целом авторитет государства. Отсюда актуальный и прагматичный тезис - седьмой принцип президентской стратегии государственного управления: «Решительная и беспощадная борьба с коррупцией»./8/
В данном аналитическом обзоре, осознавая высокую степень ответственности за предлагаемые суждения, мы ограничились строгими рамками: критически/9/ оценить принципиальные замечания Алматинской ассоциации предпринимателей по поводу КоАП.
Итак, рассмотрим исходные моменты обращения к Президенту РК: тему и метод изложения критики, исходящей от Алматинской ассоциации предпринимателей.
Стержневая тема - несовершенство административной кодификации и порождаемая этим несовершенством коррупция. Очевидна однобокость, с которой данная тема преподнесена в обращении: Кодекс «Об административных правонарушениях» является коррупционным по своему содержанию.
Согласно пп. 9 ст. 1 Закона «О нормативных правовых актах» «кодекс - закон, в котором объединены и систематизированы правовые нормы, регулирующие однородные общественные отношения». Иногда говорят: «кодекс - свод законов». По верному заключению С. Алексеева, «кодексы относятся к наиболее высокому уровню законодательства… это самостоятельное, развитое юридическое «хозяйство», в котором должно быть «все», что необходимо для юридического регулирования той или иной группы отношений: и общие принципы, и регулятивные институты всех основных разновидностей данных отношений, и правоохранительные нормы, и т.д. Причем весь этот нормативный материал приведен в единую систему, распределен по разделам и главам, согласован»./10/ Перечисленные признаки, безусловно, характерны и для казахстанского КоАП, работа над которым, мы уверены, велась не один год группой ученых (правоведов), практиков, включая хозяйственных работников, частнопрактикующих юристов, госслужащих и т.д. Некорректно и юридически необоснованно публично называть «коррупционным» труд разработчиков проекта КоАП, труд парламентариев, среди которых, заметим, немало высококвалифицированных юристов, не менее сложный труд переводчиков, финансистов, обосновывавших бюджетные расходы по внедрению кодекса, и остальных специалистов.
Обращаем внимание! К моменту принятия КоАП страна, провозгласившая принципы рыночного хозяйства (см. ч. 2 ст. 11 Конституционного закона «О государственной независимости Республики Казахстан»), десятый год (с момента провозглашения независимости) жила по «социалистическому» Кодексу КазССР от 22.03.1984 г. «Об административных правонарушениях». Значит, новый кодекс был не просто полезен, а жизненно необходим, несмотря на все его недостатки.
Пару слов об избранном предпринимателями методе изложения аналитического материала. Он - сугубо критический, что видно даже по так называемым позитивным замечаниям. К примеру, в самом начале отмечается: «Впервые за годы существования суверенного Казахстана вопросу об административных барьерах уделяется пристальное внимание. Наиболее актуальной эта тема стала в последние годы, когда в начале 2001 года был введен в действие Кодекс РК «Об административных правонарушениях»… принятие которого было тихим и незаметным, в лучших традициях эпохи развитого социализма». Эта цитата открывает широкий простор для резких контраргументов!
Во-первых, разберемся с терминологией. Что такое «административные барьеры»? В широком понимании «барьер» - это «преграждение, препятствие для чего-нибудь»./11/ В специальном смысле, к примеру, введение карантина на определенной территории по решению местного исполнительного органа (ст. 27 Закона РК от 10.07.2002 г. «О ветеринарии») - это административный барьер. Так ли он плох в случае массового возникновения заразных болезней животных?
Во-вторых. Вся властно-управленческая деятельность государственного аппарата - это история административных барьеров. Порой, в духе времени, жестких (запрет предпринимательства, уголовное преследование за его осуществление), впоследствии смягченных новой политической идеологией. И определение компетенции государственных органов напрямую связано с административными барьерами, поскольку означает решение вопроса о том, какие из этих барьеров относятся к ведению соответствующего госучреждения. Значит, отмеченному вопросу не «впервые за годы существования суверенного Казахстана», а постоянно уделяется пристальное внимание.
В-третьих, предприниматели заблуждаются, полагая, что в эпоху «развитого социализма» принятие законов было «тихим и незаметным». В обоснование своих доводов мы обращаемся к воспоминаниям академика С. Алексеева, опубликованным в книге «Избранное: Наука права. Общесоциальные проблемы. Публицистика» (М.: Статут, 2003). Ученый красочно описывает работу сотворцов проекта союзного закона об арендном подряде (см., например, стр. 315 - 323). Для составления целостной картины о советском законотворческом процессе следует ознакомиться и с работами казахстанских авторов: Ю. Басина, А. Диденко, М. Сулейменова, Б. Покровского, А. Худякова, В. Жакенова (исследования цивилистической направленности)./12/ В целях всестороннего ознакомления полезна специальная юридическая литература по законодательной технике. Назовем несколько работ соответствующего периода: «Язык закона». Под ред. А. Пиголкина. М.: Юридическая литература, 1990; Савицкий В. «Язык процессуального закона. Вопросы терминологии». М., 1987; Грязин И. «Текст права. Опыт методологического анализа конкурирующих понятий». Таллин, 1983 и т.д. Помимо интересного научного анализа в перечисленных работах излагаются примеры из опыта законотворческой деятельности советских правоведов. Эти примеры помогут составить точное представление о том, как разрабатывалось и принималось законодательство «эпохи развитого социализма».
Любой современный юрист-практик подтвердит, насколько легко и четко воспринимаются тексты многих советских кодификаций в сравнении с их современными аналогами. «В результате правильное понимание и применение законов на практике становится все более проблематичным даже для профессиональных юристов, не говоря уже о простых гражданах»./13/ Простота восприятия советских кодифицированных норм - результат их тщательной, массовой (группой специалистов разного профиля: юристов, экономистов, лингвистов, хозяйственников и т.д.) проработки. Ни о каком «тихо и незаметно» в таких условиях не могло быть и речи. Хотя, признаем, из любого правила бывают исключения.
В-четвертых. С современными недостатками процедуры принятия КоАП можно отчасти согласится. Он принят 30.01.2001 г., введен в действие Законом РК от 30.01.2001 г. «О введении в действие Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях». Причем вводный закон не содержал точной даты начала применения КоАП, в нем по этому вопросу присутствовала лишь общая формула «со дня введения в действие Кодекса». Этот день исчислялся по общему правилу Закона «О нормативных правовых актах»: законы, если в них не указаны иные сроки, вводятся в действие по истечении десяти календарных дней после их первого официального опубликования (пп. 1 п. 1 ст. 36). КоАП был полностью официально опубликован в газете «Казахстанская правда» от 15.02.2001 г. №№ 44 - 45. Значит, введен в действие с 25.02.2001 г. Что ж, такова нормативно установленная процедура и, к сожалению, практика принятия многих казахстанских нормативных правовых актов: нет продолжительного временного разрыва (полгода, год) между принятием акта и введением его в действие. Отдельные пороки отмеченной процедуры справедливо критиковались казахстанскими цивилистами./14/ Однако рассмотренное обстоятельство не позволяет считать КоАП «коррупционным». В таком суждении, выведенном из посторонней посылки - процедура введения КоАП в действие непрактична, - отсутствует элементарная логика.
Метод неаргументированной и, как нам кажется, граничащей с нигилизмом критики, избранный предпринимателями в своем обращении к Президенту РК, по сути, выгоден и удобен. Насколько известно, одной из основных задач Алматинской Ассоциации Предпринимателей является защита прав, свобод и законных интересов членов ассоциации и других предпринимателей. Наиболее яркая и в то же время упрощенная форма такой защиты - декларативное противостояние государству - субъекту власти и, как следствие, главному участнику административных правоотношений.
Об основном содержании обращения.
К сожалению, оно также далеко от совершенства. Наш главный упрек: направляющая идея обращения - юридическая ущербность КоАП - доказывается (если это можно назвать доказательством) весьма сомнительными, поверхностными аргументами. Например, такими: «При проведении правового анализа Кодекса… было выявлено огромное количество недостатков и недоработок данного законодательного акта, которые прямо или опосредованно, влияют на создание благоприятных условий совершения коррупционных правонарушений либо носят репрессивно-конфискационный характер, либо противоречат конституционным принципам». Итак, авторы обращения сообщают, что в КоАП множество нормативных ошибок, которые:
а) создают благодатную среду для коррупции;
б) неоправданно жестоко карают предпринимателей за допущенные административные правонарушения;
в) противоречат основополагающим положениям Конституции РК.
Кратко прокомментируем каждый из указанных тезисов.
Тезис первый (касательно процветания коррупции в сложившихся условиях). Римляне говорили: «Juris praecepta sunt haec: honeste vivere, alterum non laedere, suum cuique tribuere», что означает: «Предписания закона сводятся к следующему: честно жить, не обижать других, каждому воздавать по заслугам»./15/ В данном постулате, актуальном и в наше время, заложен глубокий юридический смысл - объяснение сущности и предназначения любого нормативного правового акта. Таковой, даже несмотря на все свои изъяны, не может быть ни «плохим», ни «хорошим». Он - объективная реальность, «письменный официальный документ установленной формы, принятый на референдуме либо уполномоченным органом или должностным лицом государства, устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращающий или приостанавливающий их действие» (пп. 1 ст. 1 Закона «О нормативных правовых актах»). Если закон не применяется адекватно общественной потребности, виноват не закон, а его разработчики и официальные толкователи./16/ В этом смысле справедливо утверждение дореволюционного цивилиста И. Базанова: «Правильно устроенный суд делает незаметными серьезные недостатки материального права. Напротив, плохой суд не дает проявиться благодетельным последствиям лучших материально-правовых законов»./17/
КоАП, как предмет неодушевленный (в русс. яз.), не может быть «коррупционным». «Коррумпированность»/18/ и «коррупция» - явления субъективные, т.е. исходящие от субъекта. Второе из них по Закону «О борьбе с коррупцией» означает «не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей либо иное использование ими своих полномочий для получения имущественной выгоды, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ» (п. 1 ст. 2). Таким образом, КоАП не создает благодатной среды для коррупции, ее создают конкретные люди - правонарушители. Пропаганда борьбы с противоправным поведением, в том числе путем разработки новелл с целью улучшения действующего законодательства, - долг каждого дееспособного гражданина. Предприниматели излагают ряд общих предложений, которые мы комментируем ниже.
Второй тезис. Проанализируем целевую направленность и степень «жесткости» карающих норм КоАП (конечно, в общем). Заодно цитата по теме (из того же текста обращения): «…Деятельность контрольно-надзорных органов направлена не на профилактику правонарушений, а на констатацию фактов правонарушений и неотвратимость административного взыскания в виде необоснованно завышенных штрафов, которые имеют прямое действие на разорение субъектов малого и среднего бизнеса».
В теории административного права, а отсылку к ее фундаментальным положениям здесь мы считаем обязательной, взыскание (в виде денежного штрафа, конфискации имущества, лишения лицензии на определенный вид деятельности и т.д.) применяется в целях восстановления социальной справедливости, исправления правонарушителя и предупреждения новых правонарушений. Главная цель - восстановление справедливости - может быть достигнута, если сама санкция является справедливой.
Административное взыскание не направлено на причинение правонарушителям какого-либо «ответного» материального ущерба государством, тем более, не рассчитано на их «разорение». Вместе с тем, лицо, привлеченное к ответственности, естественно, несет определенные убытки. «При юридической ответственности правонарушитель «держит ответ» - претерпевает меры государственного принуждения за свою вину и поэтому несет известные лишения, урон»./19/
Согласны с утверждением о том, что в деятельности государственных контрольных и надзорных органов карающая функция будет доминировать над превентивной до тех пор, «пока государственные органы будут заинтересованы в выполнении плана по штрафам». Доля истины в подобной постановке вопроса есть. Любая организованная группа чиновников, государственный механизм в целом порождают бюрократизм./20/ При этом возникает двоякий эффект. С одной стороны, перед нами отлаженная система централизованного управления, контроль за показателями работы (количество принятых мер, установленных и пресеченных фактов нарушений законодательства и т.д.). С другой стороны, «погоня» госорганов за отчетностью, как наглядным показателем результатов работы. Верно подмечено: «Их главная производственная задача состоит лишь в том, чтобы благополучно отчитаться о своей работе перед контролирующими организациями»./21/ Но, опять-таки, подобные издержки административного управления изначально возникают в сознании чиновника, наделенного властными полномочиями. При анализе данной ситуации имеется лишь серьезный повод для научно-практической дискуссии, но аргументы для критики КоАП по-прежнему отсутствуют.
В завершение оценки суждений о необъективной жесткости административных взысканий - краткий сравнительный анализ размеров денежных штрафов по нашему КоАП и российскому кодексу «Об административных правонарушениях» (принят Государственной думой РФ 20.12.2001 г., одобрен Советом Федерации РФ 26.12.2001 г.; далее - КоАП РФ). Например, за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) согласно ч. 2 ст. 141 КоАП РФ установлено следующее взыскание: наложение административного штрафа (с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой) на граждан - в размере от 20-ти до 25-ти; на должностных лиц - от 40 до 50; на юридических лиц - от 400 до 500 минимальных размеров оплаты труда. За аналогичное административное правонарушение по КоАП РК, если это деяние не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, на граждан налагается штраф в размере до 20-ти, на должностных лиц в размере до 40, на юридических лиц - в размере до 500 месячных расчетных показателей (МРП) с конфискацией товаров, являющихся непосредственными объектами правонарушений, либо без таковой, а при занятии предпринимательской или иной деятельностью без лицензии дополнительно - конфискация дохода (дивидендов), денег, ценных бумаг, полученных вследствие административного правонарушения (ч. 1 ст. 137). На первый взгляд, санкции приблизительно одинаковы. Хотя при детальном подсчете выясняется, что казахстанские ставки все-таки значительно ниже.
Характерное наблюдение: в комментируемой выше норме казахстанского КоАП, впрочем, как и во многих других его положениях, в отличие от нормы российского административного кодекса, минимальная ставка штрафа вообще отсутствует, что означает право уполномоченного органа РК применить к нарушителю сколь угодно малое в денежном выражении взыскание (1, 3, 5 и т.д. МРП) или просто ограничиться предупреждением (ст. 47 КоАП). В данном случае подобный анализ позволяет признать наш КоАП демократичным (в сравнении с российским).
Третий тезис - о несоответствии КоАП положениям Конституции РК. Он, будучи голословным, является самым спорным. Данный тезис в обращении предпринимателей не подкреплен ни юридическим, ни фактическим материалом. Если Алматинская ассоциация предпринимателей усматривает в тексте КоАП нарушения конституционных принципов и стремится занять по этому вопросу активную гражданскую позицию, логично смотрелась бы ее обстоятельная аргументация. Насколько известно, предпринимательство предполагает конкретность, рациональность, четкость, активность, а ни в коем случае не провозглашение популистских лозунгов вроде «репрессивно - конфискационный характер», «разорение субъектов малого бизнеса» и т.д. Мы не считаем возможным оспаривать то, что не доказывается.
Какие конкретные предложения звучат в адрес Президента РК от Алматинской Ассоциации предпринимателей?
Таковых четыре. Ассоциация предлагает:
) установить обоснованные с точки зрения справедливости и экономической целесообразности размеры штрафов;
) определить ответственность должностных лиц юридического лица, которая в то же время «является и ответственностью юридического лица» и «не должна быть дискриминационно более суровой ответственности должностных лиц государственных органов»;
) исключить из КоАП «конфискационные штрафы», не отвечающие принципам превентивного характера административного взыскания;
) при вынесении штрафов и наказаний «делать различия между субъектом малого, среднего и крупного бизнеса».
Рассмотрим эти предложения в отдельности.
По первому пункту. Административное взыскание не может быть «экономически целесообразным», поскольку истинной целью правоохранительного аппарата государства не должно быть извлечение выгоды из административных правонарушений. Как мы понимаем, именно с этой установкой противоречиво борется Алматинская Ассоциация Предпринимателей. Привлечение к ответственности имеет своей целью восстановление социальной справедливости, исправление правонарушителя и предупреждение новых незаконных деяний. Конечно, несправедливым будет установление несоизмеримо строгого взыскания, к примеру, крупного денежного штрафа за незначительное (по сумме ущерба, размеру незаконной выгоды, степени общественной опасности) административное правонарушение.
Пример возможного применения ст. 159 КоАП.
Согласно этой статье обмеривание, обвешивание, обсчет, введение в заблуждение относительно потребительских свойств или качеств товара (услуги), иной обман потребителей со стороны индивидуального предпринимателя, если такие действия имеют своим следствием незначительный ущерб потерпевшего (т.е. на текущий момент ущерб в размере не более 153 тенге), могут повлечь применение к индивидуальному предпринимателю штрафа в размере до 18 380 тенге (максимально возможная сумма). Повторим для ясности: размер ущерба - до 153 тенге, размер штрафа - до 18 380 тенге. Разве подобное сто двадцатикратное соотношение справедливо? На первый взгляд, категорически «нет». Однако на практике важны нюансы. Одно дело, если потребителю реализован единственный из всей партии бракованный товар по цене качественного. Здесь ущемление его прав и законных интересов, да и степень общественной опасности действий продавца, как правило, невелики.
Данный казус оперативно разрешается и по правилам гражданского законодательства (ст. 454 Гражданского кодекса РК; далее - ГК), без привлечения уполномоченных государственных органов (управления торговли местного акимата, санитарно - эпидемиологической службы, суда и т.д.). Другой эпизод в рамках той же ст. 159 КоАП. Индивидуальный предприниматель (торговец на рынке), используя неточные весы, «незначительно» (грамм на 100 - 200) обвешивает каждого (!) обратившегося к нему покупателя. Скольких покупателей он обслужит за день, неделю, месяц, год, если его незаконные действия не будут пресечены? Каким в итоге окажется размер причиненного ущерба и незаконно полученной выгоды?
Несложно догадаться, степень общественной опасности рассмотренных правонарушений кардинально различается. Различными должны быть и меры государственного принуждения. В ст. 159 КоАП для индивидуальных предпринимателей и должностных лиц организаций они варьируются от 5-ти до 20-ти МРП. Здесь основная задача уполномоченного государственного органа (должностного лица этого госоргана) - объективно и беспристрастно, на должном профессиональном уровне учесть все элементы состава правонарушения, точно квалифицировать его и определить для виновного справедливое взыскание. Субъективные недостатки системы надзора и контроля - невоспитанность чиновников, их неуважительное отношение к заявителям, низкий уровень заработной платы и зачастую этим объяснимое стремление к обогащению путем злоупотребления служебными полномочиями, извращенная психология восприятия чужого достатка («если предприниматель, значит - вор») - не должны быть поводом для изменения универсальных, составленных в соответствии с традиционными правилами законодательной техники норм КоАП.
По второму пункту. Категорически настаиваем на общеизвестной аксиоме: ответственность должностных лиц юридического лица ни при каких условиях не является и не может являться ответственностью самого юридического лица. В качестве субъектов административного правонарушения выступают физические лица (граждане, иностранные граждане, апатриды, индивидуальные предприниматели, должностные лица частных и государственных организаций) и юридические лица. Это деление следует из общей части второго раздела КоАП (см. ст. 28, ст. 31, ст. 34 - ст. 37). Ответственность перечисленных субъектов четко разграничивается законодателем: «Наложение административного взыскания на физическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо» (п. 2 ст. 28 КоАП).
Согласны с тем, что цитируемое общее правило фискальные органы применяют произвольно: без должного правового обоснования за одно и то же административное правонарушение (см., например: п. 3 ст. 205 КоАП) привлекается организация и, автоматически, её уполномоченное должностное лицо.
Подобный подход противоречит буквальному толкованию как п. 2 ст. 28 КоАП, так и других законодательных предписаний. Это противоречие в частности связано с игнорированием вины - исходного условия ответственности. Заметим, именно «виновное» физическое лицо (к таковым обычно причисляют первого руководителя), по смыслу комментируемой нормы, несет ответственность вместе с возглавляемой им организацией. Отсюда вопрос: что такое «вина» и, соответственно, при каких условиях руководитель организации считается «виновным»? «Вина (в праве) - психическое отношение лица к своему противоправному поведению (действию или бездействию) и его последствиям. Означает осознание (понимание) лицом недопустимости (противоправности) своего поведения и связанных с ним результатов. Вина - необходимое условие юридической ответственности».
Можно ли считать руководителя организации виновным в ее несвоевременной постановке на учет по налогу на добавленную стоимость (НДС), если этот руководитель, осознавая всю важность и, быть может, сложность вопроса, от имени компании передал его на разрешение профессионалам (юридической фирме, адвокатской конторе, другому профессиональному посреднику) на основании договора возмездного оказания услуг (см. главу 33 ГК)? Усложним вопрос: если после заключения подобного договора руководитель организации, так сказать, «с чувством выполненного долга» отправился в командировку или в отпуск, взял больничный и т.д., т.е. не мог и не должен был оперативно влиять на деятельность возглавляемого им юридического лица? Понятно, есть заместитель. Однако по условиям договора возмездного оказания услуг именно посредник - услугодатель несет ответственность за своевременную подачу необходимого заявления в соответствующий налоговый орган. Причем, ответственность гражданско-правовую - перед заказчиком, но не административную - перед государством. Убеждены, здесь нет никаких оснований настаивать на противоправном (виновном) поведении должностного лица организации, которая, по вине посредника, не была в установленный срок поставлена на учет по НДС. Наоборот, руководитель организации, обеспокоенный соблюдением налогового законодательства вовремя и специально по этому поводу наладил сотрудничество с профессиональным (как он считал) посредником. В чем же его вина? Неужели в слабой интуиции или нехватке жизненно опыта? За это не привлекают к административной ответственности! Следовательно, в этом случае отвечает только юридическое лицо, которое в регрессном порядке переложит свои убытки на недобросовестного услугодателя.
Отмеченные юридические тонкости в подавляющем большинстве случаев не учитываются ни в правоисполнительной, ни в правоохранительной деятельности казахстанских государственных органов. Однако есть и обратная сторона медали - позиция самого «правонарушителя». Еще римские юристы говорили: «Vigilantibus jura scripta sunt» - «Законы писаны для бодрствующих». Иными словами, законы издаются для тех, кто активно борется за утверждение законности, а не уповает на то, что в правовой сфере все разрешается само собой, были бы «хорошие» законы. Конечно, проще дать взятку чиновнику, сэкономив время и деньги на судебных хлопотах. Тяжба в защиту принципиальных соображений «дорогого стоит». В этой связи абстрактные упреки Алматинской Ассоциации Предпринимателей в адрес КоАП, вместо ссылок на конкретные статистические данные, а также на обобщение (по линии Ассоциации) искажений, допущенных судебными инстанциями, представляется профанацией борьбы за права предпринимателей.
По третьему пункту. Подробный комментарий с описанием целей административных взысканий дан выше. Повторение в данном случае считаем излишним. Обращаем внимание на терминологическую неточность третьего предложения предпринимателей! В КоАП и в административном праве в целом отсутствует понятие «конфискационный штраф». В качестве самостоятельных видов административных взысканий применяются «административный штраф» (пп. 2 п. 1 ст. 45, ст. 48 КоАП) и «конфискация имущества» (пп. 4 п. 1 ст. 45, ст. 50 КоАП). Если термин «конфискационный штраф» предлагается в качестве новеллы, как минимум, необходимо ее обоснование.
По четвертому пункту заметна очередная ошибка. Со ссылкой на Послание Президента страны народу Казахстана «Казахстан - 2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» предлагается дифференцировать по объему (от меньшего к большему) ответственность предпринимателей - субъектов малого, среднего и крупного бизнеса. Это нонсенс, очевидный даже неюристу. «Льготы» в вопросах ответственности попросту антиконституционны. Несколько норм в подтверждение. «Все равны перед законом и судом» (п. 1 ст. 14 Конституции РК), «Никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам… имущественного положения…» (п. 2 ст. 14 Конституции РК). Цитируемые конституционные принципы почти буквально продублированы в ст. 11 КоАП.
собственность законодательство административный
Эпизод для примера
Полагаем, любому опытному финансисту, юристу, руководителю частной организации известны схемы так называемого законного обналичивания денег через индивидуальных предпринимателей. Известны они и налоговым органам. При использовании этих схем формально-юридически все строго соответствует действующим налоговым предписаниям, однако, если будет доказана фиктивность правоотношения между индивидуальным предпринимателем и лицом, обратившимся к нему «за помощью», обнаруживаются составы административных правонарушений, предусмотренные главой 16 «Административные правонарушения в области налогообложения» КоАП.
Для государства ущерб в результате отмеченного «обналичивания» может быть сколь угодно велик. Причем, заметим, один из вероятных субъектов подобных правонарушений - всего лишь индивидуальный предприниматель. Мораль такова: и малый камешек, попав в обувь, большую мозоль натирает, с прямого пути сбивает.
В действительности проблема заключается не в том, «хорош» или «плох» Административный кодекс. Выше мы постарались доказать, что подобный подход к оценке ситуации, сложившейся в системе правоотношений «предприниматель - чиновник - государство», весьма относителен. Проблема намного шире. Ее эффективное решение зависит не только и не столько от разработки качественного законодательства, достойного положительных отзывов независимых экспертов и востребованного современным обществом (хотя данный фактор, бесспорно, важен, все дело - в приоритетах), сколько от субъективных обстоятельств: неподкупности государственных служащих, их профессионализма и высоких нравственных качеств, вместе с тем материальной обеспеченности государством и социальной защищенности. Конечно, многое предопределяет и субъективный портрет противоположной стороны: важны принципиальность потенциальных взяткодателей, прежде всего, предпринимателей, их широкая консолидация в борьбе с чиновничьим произволом и пропаганде правовой культуры/23/, способность жертвовать сиюминутными личными выгодами ради общего блага. Эти и другие духовные критерии в идеале (подчеркиваем, в идеале, до которого очень - очень далеко!) помогут в полной мере осознать, возродить к жизни и оценить на практике истинный потенциал казахстанского законодательства.
Перечисленные условия «оздоровления» отечественной правоприменительной деятельности обозначены среди первоочередных задач президентской стратегии государственного развития Республики Казахстан./24/
Итак, выводом (резюме) юридического исследования, проведенного на предмет критики обращения Алматинской ассоциации предпринимателей, является утверждение: добросовестный, высокообразованный государственный служащий - это главное условие грамотной, справедливой и потому качественной административной политики. Однако данная общеизвестная аксиома сама по себе вряд ли интересна и даже вредна, поскольку, не будучи подкрепленной актуальными рекомендациями теоретического и прикладного свойства, отдает популизмом и демагогией. В качестве таковых рекомендаций, выходя за узкие рамки критического эссе и создавая определенный задел для будущих исследований по затронутым в настоящей статье проблемам, выносим на суд читательской аудитории следующие тезисы:
) Юридический смысл и предназначение административной юстиции в связи с происходящими в республике социально-экономическими, политическими и правовыми преобразованиями надлежит толковать по новому, расширительно. Соответствующий термин в советской науке административного права трактовался двояко: как система специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления (общее значение) и особый порядок разрешения административно-правовых споров (специальное значение)./25/ В современной юридической теории его определение общеупотребимо только во втором значении./26/ Такой доктринальный подход следует признать крайне узким, не учитывающим растущие социальные потребности в расширении системы процессуальной и материально-правовой защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.
Поскольку определенная законом деятельность государственных органов и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению санкций зачастую является одной из стадий (предварительным этапом) судебной защиты и в любой момент своего развития по инициативе заинтересованных лиц может перерастать в судебное производство, эта деятельность (административная юрисдикция) должна пониматься как категория видовая по отношению к родовой - административной юстиции.
Подобное суждение логично сочетается с принципами организации в Казахстане специального административного правосудия. Новая модель устройства судебной системы вызывает справедливые вопросы: «А есть ли на теоретическом уровне ясность в самой концепции административного правосудия, в соотношении его с конституционным понятием «административное судопроизводство» и традиционно используемым понятием «административная юстиция»? Что предполагается отнести к компетенции таких судов? Не имеет ли здесь место просто гражданское судопроизводство, где в качестве средства правовой защиты выступает не иск, а жалоба? Нет ли необходимости унифицировать процесс и рассматривать дела в одном производстве - исковом?»/27/
Учитывая острую практическую необходимость, термин «административная юстиция» предлагается закрепить легально - в главе 2 КоАП или среди норм ст. 1 Закона РК от 27.11.2000 г. «Об административных процедурах». Помимо отмеченных выше смысловых оттенков понятия «административная юстиция», в нем следует особо выделить: а) деятельность уполномоченных государственных органов по защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций (подвластных субъектов); б) систему ответственности и обязанностей государственных органов и должностных лиц перед подвластными субъектами.
) В административном законодательстве Республики Казахстан в виде самостоятельного принципа должна быть закреплена этическая идея, отвечающая духу формулы: «клиент всегда прав». Под словом «клиент» здесь условно понимается любой подвластный субъект, рассчитывающий на компетентную помощь и поддержку, вежливое и внимательное отношение, исполнительность и порядочность уполномоченного государственного органа или должностного лица. Саму деятельность государственного аппарата следует рассматривать как оказание государственных услуг казахстанским резидентам, а также в особых случаях - прочим субъектам (иностранным гражданам и юридическим лицам, апатридам, международным организациям).
) На текущий момент в Республике Казахстан, наряду с Указом Президента РК № 328 от 21.01.2000 г. «Об утверждении Правил служебной этики государственных служащих Республики Казахстан», действует около десятка подзаконных актов, регламентирующих вопросы служебной этики сотрудников различных государственных органов. Между собой эти юридические акты ничем принципиально не отличаются. Их практическая польза для граждан и частных организаций остается сомнительной.
Необходимо принятие единого Этического кодекса (или Кодекса этики) государственного служащего - нормативного правового акта, объединяющего комплекс (систему) правовых норм о задачах, принципах, содержании и прочих особенностях пристойного поведения государственных служащих Республики Казахстан. Подобному кодексу в иерархии казахстанских нормативных правовых актов (ст. 4 Закона «О нормативных правовых актах») должно быть отведено место, равное с другими действующими кодексами. Реализация этого мероприятия, зависящая, прежде всего, от высокой политической воли, окажет больший практический эффект, нежели пропаганда должной культуры отношений государственных служащих и подвластных субъектов.
) Закон РК от 04.07.1992 г. «О защите и поддержке частного предпринимательства», по убеждению многих специалистов, является лаконичным, простым и эффективным, с позиции защиты частного предпринимательства, нормативным правовым актом. В нем достаточно прогрессивных норм (см., например: ч. 2 п. 3 ст. 1, п. 2 ст. 2, п. 2 ст. 3, п. 1 ст. 13, п. 1 и п. 5 ст. 20 и т.д.). Возможность единообразного применения отмеченных норм была «размыта» (см. ст. 6 Закона «О нормативных правовых актах») после принятия Законов РК от 9.06.1998 г. «О недобросовестной конкуренции», от 19.01.2001 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности», от 23.01.2001 г. «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», Налогового и Бюджетного кодексов и некоторых других законодательных актов. В целях обеспечения подлинной защиты прав, свобод и законных интересов частных предпринимателей, установления единых принципов правового регулирования предпринимательской деятельности, устранения законодательных коллизий, когда фактически действующие нормы подменяются новыми, иными по смыслу, необходимо придать Закону «О защите и поддержке частного предпринимательства» конституционный статус. Тогда его положения станут юридически «сильнее» норм кодексов и других специальных законодательных актов, во многом запутанных и потому толкуемых на усмотрение чиновников.
В плане экономии бюджетных средств на разработку новых законопроектов, их унификацию с действующим законодательством, предлагаемая мера - очень выгодная.
. Редакция журнала «Юрист» подтверждает свою готовность предоставить Алматинской ассоциации предпринимателей и лично ее председателю г-ну В. Ямбаеву возможность ответа на критику, изложенную в статье. Ответ будет опубликован на страницах этого издания.
Список использованной литературы
1. Н. Назарбаев. Без правых и левых. М.: Молодая гвардия, 1991. С. 246.
. «…нужно обратить внимание на неполноту и нестабильность нашего законодательства» (Казахстан - 2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента страны народу Казахстана. «Казахстан - 2030». Алматы: Юрист, 2004. С. 10).
. См. определение, данное С.С Алексеевым в кн.: Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 82. Также см.: пп. 7 ст. 1 Закона РК от 24.03.1998 г. «О нормативных правовых актах».
. Рассуждения С.С. Алексеева о «созидательной активности» и «разумной инициативе» со ссылкой на Канта см. в кн.: Алексеев С.С. Избранное: Наука права. Общесоциальные проблемы. Публицистика. М.: Статут, 2003. С. 316.
. Закон РК от 2.07.1998 г. «О борьбе с коррупцией».
. Нормативное постановление Верховного суда РК от 13.12.2001 г. № 18 «О практике рассмотрения судами уголовных дел о преступлениях, связанных с коррупцией».
. От лат. nihil - «ничего». В данном случае - отрицание, психологическое неприятие правовых норм, принципов, законов. А.Г. Диденко справедливо называет одной из причин правового нигилизма частые и необоснованные перемены юридического климата (см. об этом: Диденко А.Г. О познании правовой действительности. В кн.: Гражданское право: Учебное пособие. Алматы: ИПЦ КазГЮУ, 1999. С. 15.).
. Казахстан - 2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента страны народу Казахстана. «Казахстан - 2030». С. 31.
. Критика (в 1-м значении) - обсуждение, разбор чего-нибудь с целью оценить, выявить недостатки (см.: Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. М.: Азбуковник, 1998. С. 307).
. Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. С. 86.
. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Там же. С. 37.
. Басин Ю.Г. Технические предписания и право. В кн.: Басин Ю.Г. Избранные труды по гражданскому праву. Алматы: АЮ - ВШП «Эділет», НИИ частного права КазГЮУ, 2003 (серия: «Классика казахстанской цивилистики»). С. 59 - 66; Сулейменов М.К., Покровский Б.В., Худяков А.И., Жакенов В.А. Право и предпринимательство в Республике Казахстан. Алматы: Жетi Жаргы, 1994. 145 с.; Сулейменов М.К
. Шнитковский А.А., Шамсутдинов Р.Ш. Утверждение Республики Казахстан правовым государством (некоторые актуальные вопросы). Алматы, 2004. С. 99.
. См., например: Климкин С. Некоторые вопросы состояния гражданского законодательства Республики Казахстан на современном этапе. Гражданское законодательство Республики Казахстан: Статьи, комментарии, практика. Под ред. проф. А.Г. Диденко. Вып. 13: Аркаим, 2002. С. 59 - 71.
. Дигесты, 1, 3 в кн.: Памятники римского права: Законы XII таблиц. Институции Гая. Дигесты Юстиниана. М.: Зерцало, 1997. С. 166 - 169. См. также: Словарь латинских крылатых слов: 2500 единиц. Под ред. Я.М. Боровского. 4-е изд., испр. и доп. М.: Рус. яз., 1999. С. 320.
. См. понятие и виды официального толкования в кн.: Большой юридический словарь. Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М., 1998. VI, С. 697.
. Тузов Д.О. Первый цивилист Сибири (о жизни и творчестве Ивана Александровича Базанова). В кн.: Базанов И.А. Происхождение современной ипотеки. Новейшие течения в вотчинном праве в связи с современным строем народного хозяйства (по изданию 1900 г.). М.: Статут, 2004 (серия: «Классика российской цивилистики»). С. 29.
. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Там же. С. 298.
. От франц. bureau (бюро как группа руководящего состава) и древнегреч. kratos (власть). См.: Словарь иностранных слов. Под ред. В.И. Лёхина и Ф.Н. Петрова. 4-е изд., переработанное и дополненное. Государственное издательство иностранных и национальных словарей. М., 1954. С. 127.
. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, 1994. С. 101.
. Шнитковский А.А., Шамсутдинов Р.Ш. Там же. С. 109.
. Юридический энциклопедический словарь. Гл. ред. А.Я. Сухарев. М.: Советская энциклопедия, 1984. С. 39. См. также: Большой юридический словарь. С. 84 - 85; Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (Очерк теории). М. 1976.
. См. обстоятельное обоснование этого понятия в кн.: Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1993. С. 51 - 60.
. Казахстан - 2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента страны народу Казахстана. «Казахстан - 2030». С. 10, 12, 14, 16, 31 - 33, 47 и т.д.
. Юридический энциклопедический словарь. Гл. ред. А.Я. Сухарев. С. 16 - 17.
. Большой юридический словарь. Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. С. 9 - 10.
. Цит. по материалам Интернет-конференции председателя Верховного суда Республики Казахстан Кайрата Мами (10 апреля 2002 г.). Справочная правовая система «Юрист» по состоянию на 1.08.2004 г.