Конституционная система органов государственной власти
1. Конституционно-правовые основы организации государственной власти субъектов Российской Федерации
Федеративный характер Российского государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов РФ. Между этими уровнями государственной власти существует тесная связь и взаимодействие, обеспечивающее единство государственной власти в Российской Федерации. Вместе с тем, для того чтобы федерализм был реальным, а власть демократически децентрализована, необходимо предоставлять субъектам РФ возможность осуществлять государственную власть с помощью собственных органов, организация и деятельность которых отвечала бы региональным условиям и общим принципам разграничения властных полномочий между федерацией и ее субъектами.
Создание механизма власти в субъектах РФ относится к числу вопросов, основы которых требуют закрепления на конституционном уровне - как в Конституции РФ, так и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Естественно, что наиболее важные, общефедеральные принципы организации государственной власти в субъектах РФ закрепляются в Конституции РФ и федеральном законе, а соответствующие им конкретные системы органов власти - в конституциях (уставах) субъектов РФ.
Конституция РФ исходит из того, что субъекты РФ входят в единую систему федеративных отношений, урегулированную Конституцией и федеральными законами. Проблема заключается в том, чтобы обеспечить соответствие конституций, уставов субъектов РФ федеральной Конституции, тогда и только тогда Федерация может быть стабильной и прочной.
1.1 Общефедеральные основы
Конституция РФ (ч. 2 ст. 11) устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Эта норма содержится в главе «Основы конституционного строя», из чего вытекает ее основополагающий и незыблемый характер. Эту норму следует рассматривать в неразрывной связи с другими основами федеративного устройства страны, особенно с теми, которые закреплены в ст. 5 Конституции РФ. Вполне логично, что если субъекты РФ имеют свои конституции (уставы) и законодательство, то они должны иметь собственные органы государственной власти, которые эти конституции (уставы) и законы принимали, исполняли и применяли.
Как бы охраняя самостоятельность субъектов РФ, Конституция РФ не включает перечень конкретных органов власти в субъектах РФ, хотя предыдущая Конституция как раз закрепляла конкретную систему высших органов власти и управления. Такой подход, хотя и способствовал единообразию, по существу сам по себе отрицал самостоятельность субъектов РФ и означал жесткую централизацию власти, которая мало что относила к ведению и полномочиям субъектов Федерации.
Иерархическая структура государственной власти в федерации не лишает государственную власть субъекта определенной степени самостоятельности. Теоретически самостоятельность государственной власти субъектов федерации проистекает из того, что именно они являются системообразующими элементами федерации (в данном случае не имеет значения, возникло такое образование «снизу» или оно создано «сверху»).
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что положение об органах государственной власти в субъектах РФ следует в Конституции РФ сразу же после перечисления (в ч. 1 ст. 11) федеральных органов государственной власти. Законодатель не указывает субъектам РФ, как должны именоваться образуемые в них органы, поскольку эти органы образуются в субъектах РФ самостоятельно. Но он дает им ясно понять, что схема основных органов и их взаимоотношений должна соответствовать федеральной, т.е. включать органы, аналогичные Президенту, Федеральному Собранию и Правительству на федеральном уровне. Системный подход к положениям ч. 2 ст. 11 позволяет увидеть и другую ее важную связь, а именно со ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принцип разделения властей для организации государственной власти в Российской Федерации. Следовательно, государственная власть в субъектах РФ должна строиться на разделении законодательной, исполнительной и судебной власти, а также на основе самостоятельности их органов. Чтобы система органов государственной власти субъектов РФ находилась в единстве с системой органов государственной власти всей Федерации, она должна отвечать и другим основам конституционного строя, а именно соответствовать республиканской форме правления, принципам демократического, правового, социального и светского государства. Следовательно, ни один субъект РФ не вправе создавать систему государственной власти на основе единоличной власти, каких-либо религиозных догматов, монархической власти.
На первый взгляд принцип единства государственной власти может показаться как установление прямого подчинения всех органов власти субъектов РФ соответствующим органам Федерации. Но это неверно. На каждом из указанных уровней органы государственной власти действуют в соответствии со своими полномочиями, водораздел между которыми позволяет установить ч. 3 ст. II Конституции РФ. Эта статья указывает, что разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется двумя путями: Конституцией РФ и договорами об этом. Следовательно, объем собственных полномочий - это и есть мера самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ, но в том, что не охватывается мерой, а, вернее, находится за ее пределами, эти органы находятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам.
Как бы конкретизируя все требования, вытекающие из принципа единства государственной власти и других основ конституционного строя, Конституция РФ определяет в ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Здесь, как видим, содержится, по сути, прямое указание на Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который был принят только в 1999 г. (ныне действует в редакции от 2 мая 2012 г.), что привело к большому разнобою в правотворчестве субъектов РФ. Федеральным законом установлено, что образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными законами, конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:
) государственная и территориальная целостность РФ;
) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
) единство системы государственной власти;
) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ и иные государственные должности.
Органы государственной власти субъектов РФ и должностные лица несут ответственность за нарушение требований Конституции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ.
В постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ, признав положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» об ответственности органов власти субъектов РФ не противоречащими Конституции РФ, в то же время указал на наиболее важные элементы порядка применения ответственности, с тем чтобы это не нарушало конституционно-правовой статус субъектов РФ. Суд установил, что процедура реализации данной меры федерального воздействия, завершающаяся принятием федерального закона, включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта РФ не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждается уклонение от исполнения первоначального судебного акта и признается необходимость федерального воздействия в целях его исполнения; при этом данная мера федерального воздействия не может быть реализована в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта субъекта РФ федеральному регулированию, поскольку ее применение обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт и его несвоевременное устранение из правовой системы Российской Федерации повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.
Конституция РФ уделяет особое внимание вопросам организации исполнительной власти в субъектах РФ, поскольку организация этой ветви власти наиболее важна для обеспечения конституционного принципа единства государственной власти в масштабе всей страны. Этим вопросам посвящены ч. 2 ст. 77 и ст. 78 Конституции РФ.
Этими конституционными нормами закрепляется тесная и в то же время гибкая связь между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, особенно в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Отсюда, например, вытекает право Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ) издавать постановления и распоряжения, которые являются обязательными на всей территории страны, а следовательно, и органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства вправе руководить деятельностью соответствующих органов в субъектах РФ, направлять и проверять их работу.
Органы государственной власти субъектов РФ не могут воспрепятствовать осуществлению на своей территории полномочий федеральной государственной власти - в этом случае Президент РФ и Правительство РФ должны и вправе принять соответствующие меры. Статья 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Во второй части этой статьи закреплено и более сильное право Президента РФ: приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
В целях учета интересов субъектов РФ федеральным законом предусматривается определенный порядок рассмотрения Государственной Думой законопроектов по предметам совместного ведения. Такие законопроекты согласовываются с законодательными органами государственной власти субъектов РФ и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ; эти проекты после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания направляются в законодательные органы государственной власти субъектов РФ и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на них.
1.2 Основы, закрепленные в конституциях и уставах субъектов РФ
Организация государственной власти составляет обязательный предмет регулирования конституций и уставов субъектов РФ. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Субъекты РФ также опираются на другое положение Конституции РФ, согласно которому они образуют свои органы государственной власти самостоятельно (ч. 2 ст. 11).
Отсутствие в течение длительного времени федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти побудило субъекты РФ к созданию таких систем по собственным представлениям. Естественно, что они (по крайней мере, большинство) ориентировались на президентскую форму правления. Но были и отдельные исключения или особенности, порожденные инерцией следования традициям предшествующей Конституции РФ.
Конституции и уставы закрепляют в качестве основ конституционного строя системы органов государственной власти, в число которых входят президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор других субъектов РФ (в некоторых республиках единоличного главы государства нет), законодательный (представительный) орган (с разными названиями), правительство (кабинет, администрация). В систему органов государственной власти иногда отдельно включается конституционный суд. И хотя в целом эта схема за некоторыми исключениями повторяет федеральную, по форме системы органов власти субъектов РФ все же очень разнятся. Это объясняется тем, что субъекты РФ, и особенно республики, стремятся внести в системы органов власти региональную (национальную) специфику или просто уйти от однообразия.
Определяя порядок разграничения предметов ведения и полномочий органов субъекта РФ и федеральных органов, конституции и уставы чаще всего прямо исходят из принципов, установленных Конституцией РФ. Это в полной мере соответствует ст. 73 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
При решении вопросов организации государственной власти подавляющее большинство субъектов РФ закрепляют в конституциях и уставах принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность каждой власти в пределах своей компетенции.
Однако закрепление в конституции или уставе принципа разделения властей не привело повсюду к последовательному решению важного и сложного вопроса о взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властями. Здесь часто проявлялась тенденция к установлению определенных форм подотчетности исполнительной власти по отношению к законодательной. В ряде субъектов РФ (Алтайский край, Читинская область, Тамбовская область и др.) в уставы были включены положения, по существу, нарушавшие принцип разделения властей и делавшие явный крен в пользу приоритета представительных органов государственной власти, что проявлялось в предоставлении этим органам ряда несвойственных им прав. В Республиках Татарстан и Удмуртия парламент (Государственный Совет) рассматривался в Конституции как высший представительный, законодательный и контрольный орган, вследствие чего кабинет министров нес перед ним ответственность.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 января 1996 г. о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края отметил, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку, согласно Конституции РФ, законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило бы и ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные.
Нормами конституций и уставов субъектов РФ закрепляются основы и третьей ветви государственной власти - судебной. Подавляющее большинство субъектов РФ закрепляют положения о судебной власти как о составной части государственной власти на своей территории наряду с законодательной и исполнительной. Эти положения, однако, не относятся к находящимся на территории субъектов РФ федеральным судебным органам. Конституции и уставы ряда субъектов РФ закрепляют создание конституционных или уставных судов как своих органов государственной власти, т.е. вне какой-либо связи с Конституционным Судом РФ, что соответствует Конституции РФ и Федеральному конституционному закону.
2. Реализация принципа разделения властей на уровне субъектов РФ
Принцип разделения властей предполагает существование в рамках российской государственности системы разделения властей. Понятие «региональная система разделения властей» появилось в научной литературе сравнительно недавно и встречается в исследованиях следующих ученых: К.А. Ишекова, В.В. Гончарова, С.М. Жилина. Преимущественно в научной литературе, посвященной проблемам региональной государственности, система разделения властей в субъектах Российской Федерации рассматривается в аспектах изучения ее становления, развития, практических проблем ее функционирования. Важнейший теоретический аспект - структура и особенности строения данной системы как важнейшего фактора реализации конституционного принципа разделения властей на уровне региона на данном этапе развития науки конституционного права, на наш взгляд, не разработан и не изучен должным образом. Остаются неясными множество вопросов, касающихся построения и развития указанной системы, механизмов достижения ее эффективной роли в рамках реализации принципа разделения властей при построении системы органов государственной власти субъектов РФ: место региональной системы разделения властей в системе разделения государственной власти РФ; характер и условия эффективной взаимосвязи региональной системы разделения властей федерального уровня; как соотносятся понятия «система органов государственной власти субъекта» и «система разделения властей субъекта»; должна ли структура разделения властей субъекта соответствовать структуре системы разделения властей федерального уровня; каким образом различие элементов структуры региональной системы разделения властей приводит к появлению различных моделей реализации принципа разделения властей в регионах.
Исполнительная власть в субъектах РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти, она наделяется широкими полномочиями и регламентируется более подробно, чем федеральная исполнительная власть в Конституции РФ. И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой ветви власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, неразрывно связанная с полномочиями главы государства, далеко не ограничивается отведенной ей ролью только исполнителя законов и по своему политическому весу превосходит законодательную власть.
Как отмечалось, конституционный принцип равноправия субъектов РФ не исключает разнообразия форм организации государственной власти. Это особенно характерно для органов исполнительной власти, организационные формы которой различаются в каждом регионе.
Согласно Федерального закона Российской Федерации от 2 мая 2012 г. №40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.
Кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) выдвигаются политическими партиями. Политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на указанную должность лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения.
Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения. Порядок проведения таких консультаций определяется Президентом Российской Федерации.
Список литературы
власть государственный федерация конституция
1. Андриченко Л.В., Чертков А.Н. Взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. - 2009 - №2 С. 3 - 10.
. Артамонов А.Н. Источник государственной власти в субъекте Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2011 - №5 - С. 40-46.
. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2011. - 767 с.
. Голубок С.А. Конституционное право России. - М, 2008. - 157 с.
. Ирхин И.В. О конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2011 - №6 - С. 21 - 23.
. Мальцев И.А. К вопросу о системе разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2011 - №4 - С. 18 - 21.
. Марусенко Д.А. Региональный уровень парламентского контроля // Конституционное и муниципальное право. - 2011 - №10 - С. 65 - 67.
. Соколов И.А. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2010. - 260 с.
. Филиппова Н.А. Количество представителей и качество представительства: численность парламента субъекта Федерации как сфера конкурирующей учредительной компетенции // Конституционное и муниципальное право. - 2010 - №1 - С. 22 - 24.
. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право - 2000 - №10 - С. 8 - 12.