История конституционного права Дагестана
История конституционного права Дагестана
План
1. Деятельность Верховного Совета ДАССР первого созыва (1938-1946 гг.)
. Местное самоуправление в Республике Дагестан (исторический опыт и современность)
Использованные источники
1. Деятельность Верховного Совета ДАССР первого созыва (1938-1946 гг.)
В соответствии с Конституциями СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. Конституция Дагестанской АССР 1937 года установила, что высшим органом государственной власти Дагестана является Верховный Совет, избираемый на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года.
Верховный Совет, являясь единственным законодательным органом, осуществляет права, предоставленные республике, согласно статьям 13 и 18 Конституции ДАССР. Верховный Совет руководит деятельностью подчиненных ему высших органов ДАССР, образует эти органы, определяет основы их организации, контролирует и направляет их работу и, таким образом, обладает большими правами. Свою компетенцию Верховный Совет осуществляет путем издания законов и постановлений по отдельным вопросам, касающимся жизни республики.
Верховный Совет состоит из депутатов, собирающихся для решения государственных вопросов периодически, так как по своему составу и характеру деятельности он не может быть непрерывно действующим. Поэтому порядок его работы - сессионный. Конституция установила, что сессии созываются Президиумом Верховного Совета два раза в год. Внеочередные сессии созываются Президиумом Верховного Совета по его усмотрению или по требованию одной трети депутатов.
Новый высший орган государственной власти Дагестана начал свою деятельность после проведения 26 июня 1938 года выборов в Верховный Совет ДАССР.
На свою первую сессию Верховный Совет ДАССР собрался 26 июля 1938 года. Первую сессию Верховного Совета республики открыл старейший депутат, 65-летний слесарь Махачкалинского порта беспартийный Н.К. Максимов.
Свою деятельность верховный орган власти республики начал с решения организационных вопросов: были избраны Председатель Верховного Совета и два его заместителя, мандатная комиссия для проверки полномочий депутатов, постоянные комиссии Верховного Совета (бюджетная и законодательная). Сессия избрала Президиум Верховного Совета в составе Председателя, двух заместителей, секретаря и 14 членов, а также образовала Правительство республики - Совет Народных Комиссаров ДАССР.
Верховный Совет Дагестана внес некоторые изменения в статьи 14 и 44 Конституции ДАССР, связанные с небольшой реорганизацией административно-территориального деления республики и переименованием наркомата внутренней торговли в наркомат торговли, а также преобразованием комитета заготовок при СНК СССР в наркомат заготовок СССР.
Свою работу первая сессия завершила 29 июля 1938 года.
Очередная вторая сессия Верховного Совета ДАССР проходила 19-22 августа 1939 года. Сессия решила важнейшие вопросы, имевшие огромное значение для жизни республики.
Верховный Совет ДАССР утверждал бюджет республики на 1939 год по доходам и расходам в сумме 150.361,9 тысяч рублей. Новый бюджет почти на 20 млн. руб. превышал бюджет предыдущего года; чтобы его выполнить, требовалось огромное напряжение сил наркоматов, предприятий, партийных и советских органов.
Не менее важным вопросом, стоявшим на повестке дня, являлся вопрос об утверждении Положения о выборах в местные Советы депутатов трудящихся ДАССР. Положение было разработано с учетом опыта проведенных выборов в Верховные Советы СССР, РСФСР и ДАССР и в точном соответствии с принципами Конституции ДАССР.
Вторая сессия избрала Верховный Суд ДАССР в составе 15 судей и 116 народных заседателей. Были утверждены Указы Президиума Верховного Совета. В статью 44 Конституции ДАССР было внесено изменение в связи с образованием Управления промышленности строительных материалов при СНК ДАССР.
Конституция ДАССР 1937 года предусматривала созыв сессий Верховного Совета два раза в год (статья 27), однако, как правило, сессии созывались раз в год и третья сессия Верховного Совета начала свою работу 16 июня 1940 года. Основными вопросами были: утверждение бюджета ДАССР на 1940 год и утверждение отчета об исполнении бюджета республики за 1939 год.
Как отмечалось, в 1939 году республика достигла больших успехов во всех отраслях народного хозяйства, однако отдельные отрасли промышленности (местная топливная, мясомолочная, текстильная) не выполнили план по выпуску продукции. Новый бюджет на 1940 год был утвержден с учетом замечаний, высказанных бюджетной комиссией, и составил по доходам - 158 млн. 106,3 тыс.рублей и по расходам - 156 млн. 692 тыс.рублей.
ноября 1940 года прошла четвертая сессия Верховного Совета Дагестана, посвященная 20-летию республики. На повестке дня стоял один вопрос: «20 лет ДАССР», с докладом по которому выступил Председатель СНК ДАССР А.Д. Даниялов.
-8 мая 1941 года состоялась пятая сессия Верховного совета ДАССР, на которой были рассмотрены важнейшие вопросы роста народного хозяйства республики. Сессия одобрила представленный на ее рассмотрение народнохозяйственный план республики на 1941 год, который предусматривал капиталовложений в народное хозяйство в сумме 130 млн. рублей (6), государственный бюджет Дагестана на 1941 год. Сессия утвердила отчет об исполнении бюджета за 1941 год. Новый бюджет был составлен по доходам в сумме более 165 млн. рублей и по расходам в сумме более 162 млн. рублей (7). Помимо этих основных, сессия обсудила и ряд других вопросов, касающихся жизни республики. В связи со слиянием Управления промышленности строительных материалов и Наркомата местной промышленности и разделением наркомата внутренних дел на наркомат внутренних дел и наркомат государственной безопасности был принят Закон об изменении статей 44 и 64 Конституции ДАССР.
Пятая сессия Верховного Совета была последней, проведенной до начала войны. Война отразилась на регулярности созыва сессий, и очередная шестая сессия была созвана 19-21 апреля 1944 года.
Шестая сессия утвердила бюджет республики на 1944 год по доходам в сумме 222 млн. 149,5 тыс. рублей и расходам - 220 млн. 504,2 тыс. рублей.
На сессии был заслушан доклад Наркома просвещения «О состоянии всеобщего обязательного обучения в школах Дагестанкой АССР». По докладу было принято постановление, которое явилось конкретной программой действий для органов народного образования в осуществлении всеобуча.
Седьмая сессия Верховного Совета (10-11 июля 1945 года) была первой сессией после окончания Великой Отечественной войны. Основное внимание на сессии было уделено рассмотрению вопросов, связанных с развитием всех отраслей народного хозяйства, с дальнейшим ростом благосостояния и культуры трудящихся республики. Верховный Совет утвердил бюджет республики на 1945 год по доходам в сумме 200 млн. 903,4 тыс. рублей и по расходам - 200 млн. 543,8 тыс. рублей.
На сессии был рассмотрен вопрос об итогах 1944-1945 учебного года и подготовке школ к 1945-1946 учебному году. Верховный Совет обязал органы народного образования и местные органы власти принять все меры для выполнения плана всеобуча, создать условия для успешной работы учителей, обеспечить школы учебными и школьно-письменными принадлежностями и т.д.
В связи с изменениями в административно-территориальном делении республики Верховный Совет внес изменения в статью 14 Конституции ДАССР.
ноября 1945 года состоялась юбилейная восьмая сессия Верховного Совета Дагестанской АССР. Был заслушан доклад Председателя Совета Народных Комиссаров ДАССР о 25-летии Дагестанской АССР. С приветствиями к сессии обратились руководители делегаций республик и областей, прибывших на юбилейные торжества в Дагестан.
-20 июля 1946 года состоялась девятая сессия Верховного Совета, которая явилась последней сессией Верховного Совета ДАССР первого созыва.
После всестороннего обсуждения был принят бюджет республики на 1946 год по доходам и расходам в сумме 241 млн. 330 тыс. рублей; был утвержден отчет об исполнении бюджета за 1945 год.
Сессия рассмотрела вопрос о подготовке школ республики к 1946-1947 учебному году. Было отмечено, что в области народного образования в Дагестане проделана большая работа, однако предстояло еще многое сделать, чтобы выполнить закон о всеобуче, улучшить качество преподавания в школах, повысить квалификацию и качество подготовки учительских кадров, укрепить материальную базу школы. Сессия обязала Совет Министров республики, исполкомы и Министерство просвещения принять решительные меры к устранению имеющихся недостатков, сосредоточить главное внимание на повсеместном осуществлении закона о всеобуче и на повышении качества обучения в школах.
Таким образом, деятельность Верховного Совета ДАССР первого созыва затронула все важнейшие аспекты жизнедеятельности республики и существенным образом повлияла на развитие всех отраслей хозяйства Дагестана.
местный самоуправление администрация верховный
2. Местное самоуправление в Республике Дагестан (исторический опыт и современность)
Становление системы местного самоуправления в России происходит не на пустом месте. Примечателен в этом отношении и опыт Дагестана, где формы самоуправления населения складывались и развивались столетиями. Взять, к примеру, такие формы местного самоуправления, как сельские джамааты. В широком понимании джамааты - совокупность всего взрослого населения сельской общины, одно из главных составляющих самоуправления; в узком - народное собрание.
Джамаат состоял из нескольких тухумов (от 3 до 10-12, тухум -семья) - коллективов фамильного типа, ведущих счет по отцовской линии, и представлял собой автономное административное образование.
Каждый джамаат имел свои местные органы власти и управления. Высшей властью на местах было народное собрание. Оно созывалось не реже одного раза в год или при чрезвычайных обстоятельствах. В собраниях участвовали все полноправные члены общины (мужская часть), обсуждались вопросы внутренней жизни и взаимоотношения с соседними джамаатами. На собрание полагалось являться без оружия. Вели его авторитетнейшие из старейшин. Решения принимались большинством голосов. Голосование было открытое, путем поднятия указательного пальца правой руки. В некоторых местах несогласные с принимаемым решением покидали собрание.
Между собраниями управление джамаатом осуществлял выборный орган - Совет старейшин. Членами Совета старейшин выдвигались от каждого тухума мужчины не моложе 40-45 лет. Между собраниями Совет имел практически все верховные полномочия и заменял собой народное собрание.
Постоянно действующим исполнительным органом - должностным лицом джамаата был старшина, который избирался народным собранием или назначался Советом старейшин. У каждого народа он назывался по-разному (у аварцев - бегавул, даргинцев - шила халати, лезгин - аксакал, табасаранцев -кевха).
Так, в селении Ругуджа бегавул выбирался от 12 тухумов. Ругуджинский джамаат выставлял по одной кандидатуре от каждого тухума. Бегаулом избирался тот, кто на собрании получил наибольшее количество голосов. Когда подсчет голосов чем-то затруднялся или получали равное количество голосов и т.д., бросали жребий. Для этого готовили деревянные кругляшки, шары, на которых писали имена кандидатов. Шары, косточки из папахи доставал маленький ребенок.
Вот как было организовано управление в селении Абсийах в 1703 году (Северный Дагестан, территория нынешнего Кизляра). Население само выбирало чиновников. Управленческая администрация состояла из нижеперечисленных должностей: председатель сельского управления, управляющий казны, председатель суда, начальник полиции, секретарь управления, начальник тюрьмы, начальник ночного дозора, начальник дневного дозора, духовное лицо по арабскому языку, учитель русского языка, духовное лицо по персидскому языку. В селе дружно жили представители различных народностей. Среди 12 членов управления - 4 таджика, 4 перса, 2 сарта, 1 русский и 1 аравитянин. Имеются примеры проведения выборов в некоторых джамаатах тайным голосованием. В селении Мекеги для выбора бегавула выставлялось одиннадцать кандидатур, по одному от каждого тухума. Перед мечетью в день выборов устанавливались одиннадцать именных глубоких кувшинов, куда избиратель опускал врученный членом комиссии камешек. Избиратель свою руку, зажатую в кулак, опускал во все кувшины и в одном из них оставлял камешек, чтобы обеспечить тайну голосования. Главой из одиннадцати претендентов становился тот, в чьем кувшине находили наибольшее количество камешков.
Вместе с тем, имелась практика, когда многие джамааты управлялись старшинами, выбираемыми из одних и тех же фамилий. В союзах сельских общин Кайтага, Табасарана, селах лезгинских союзов отдельные тухумы вследствие приобретенного.в народе большого уважения и почета или по праву сильного среди других, по желанию населения часто непосредственно поставляли своих членов на должности старшин. В Куруше старшины часто избирались из тухума Везирар.
Джамааты были автономны и суверенны в самоуправлении. Существовал принцип выборности и периодичности смены власти. При необходимости для разрешения спора, определения конкретного победителя при выборах пользовались согласительными процедурами (создание комиссии, определение жребием).
Следует отметить редко встречающуюся особенность организации управления, связанную с отгонным животноводством. Основным занятием жителей аула Куруш с древнейших времен было скотоводство и в осенне-зимнее время скот перегонялся на зимние пастбища в Нухинский уезд и другие земли соседнего Азербайджана. Отгонная система животноводства была сопряжена с большими трудностями и опасностями. Курушским джамаатом для организации перегона скота и кочевья населения специально назначалось ответственное лицо - глава кочевья. Он отличался личным мужеством, храбростью, народной дипломатией и имел дружеские и приятельские отношения со старейшинами населенных пунктов по маршруту перегона. В его задачу входили вопросы: аренда зимних пастбищ; выборы безопасных маршрутов перегона скота и кочевья населения; разрешение возникавших споров и конфликтных ситуаций; решение бытовых вопросов и т.д.
В джамаатах наряду со светским управлением существовало и духовное, которое осуществляли служители мусульманского культа (кадий). Они избирались джамаатом "из людей ученых" на определенный срок или бессрочно. Так, в Куруше казн избирали из рода Хайтакар.
Своеобразным народным правовым институтом являлся так же суд по маслиату, т.е. по согласию, который имел широкое распространение у народов Дагестана. С участием наиболее уважаемых и авторитетных людей через выработанный народной дипломатией комплекс процедур обеспечивалось примирение при сложных конфликтах, предотвращалось кровопролитие между враждующими сторонами.
При подготовке законодательной базы местного самоуправления в Республике Дагестан за основу взяты модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции Российской Федерации и общие принципы организации местного самоуправления, установленные федеральным законом, а также широко использованы опыт старых традиционных систем народовластия, национальные, этнические особенности нашей республики.
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя в Республике Дагестан. Оно признается, гарантируется Основным Законом и в пределах своих полномочий самостоятельно.
Суть местного самоуправления - это самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Существенную роль в обеспечении условий жизнедеятельности населения играют местные органы власти и управления, которые наделены собственной компетенцией, свободой в осуществлении полномочий и несут за это ответственность. К органам местного самоуправления в Республике Дагестан относятся: выборные представительные органы - районные, городские, поселковые, сельские и Бежтинского участка собрания; исполнительные органы местного самоуправления - администрации районов, городов, поселков, сельсоветов и Бежтинского участка. Глава местной администрации является главой муниципального образования.
Наличие выборных органов местного самоуправления (муниципальных образований) является обязательным за исключением поселений с населением менее одной тысяч человек.
На территории республики проживает более 30 народов, 14 из которых имеет письменность. Каждому из народов Дагестана гарантируется равное право на защиту жизненных интересов.
Одной из главных особенностей местного самоуправления в Дагестане является равноправное участие его представителей в принятии Основного Закона - Конституции Республики Дагестан.
Местное самоуправление в Республике осуществляется в пределах существующих административно-территориальных единиц. Территория муниципальных образований - районов, городов поселков, сельсоветов и других муниципальных образований - устанавливается в соответствии с Законом Республики Дагестан с учетом исторических и иных местных традиций.
Под иными территориями подразумевается также образованный в Цунтинском районе Бежтинский участок. Это обусловлено тем, что Цунтинский район является высокогорным и труднодоступным. Здесь проживают две этнические группы аварской народности: одна в верхней части района, другая - в нижней. В целях создания нормальных условий для развития трех сельсоветов, расположенных в нижней части района, образован участок, который является промежуточным звеном между районом и сельсоветом со своей участковой администрацией и участковым собранием депутатов.
Здесь руководствовались историческим опытом, ибо в Дагестане в прошлом округа делились на наибства, а с 1889 года - на участки, а те, в свою очередь, на сельские управления. Участки вплоть до 1925 года занимали промежуточное положение между округами и сельсоветами.
Особенностью местного самоуправления в республике является и то, что при выборах представительных органов - районных, городских собраний обеспечивается пропорциональное представительство населения всех народностей и территорий, входящих в административную единицу.
В пределах норм, установленных республиканским законодательством о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления с учетом местных условий, национального состава, территории самостоятельно определяют свой численный состав и нормы представительства.
В целях обеспечения представительства народов, проживающих на территории муниципального образования, могут быть образованы национально-территориальные округа. Этот опыт возник в городах Дербент и Кизилюрт, где проживают представители разных народов, затем был закреплен в законодательстве. Неучет принципа этнического представительства в Дагестане на выборах в 1994 году в представительные органы местного самоуправления привели к тому, что в ряде городов избранными оказались представители одного-двух народов, что привело к осложнению общественно-политической обстановки. Образование национально-территориальных округов позволяет снять остроту национального вопроса.
Местное самоуправление в Республике Дагестан гарантируется правом на судебную защиту. В отличие от большинства субъектов РФ, в Основном Законе нашей республики представительным органам и главам администраций городов и районов представлено право обратиться в Конституционный Суд РД с запросом о соответствии Конституции Республики Дагестан республиканских законов, нормативных актов высших органов власти республики, органов и должностных лиц местного самоуправления. Конституционный суд разрешает также споры о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
С учетом федерального законодательства и исторического опыта дагестанских народов в сентябре 1996 г. Народным Собранием РД был принят Закон "О собраниях (сходах) граждан в Республике Дагестан", в котором определен порядок созыва и проведения собраний (сходов), принятия и изменения его решений, пределы его компетенции. Если сопоставить практику проведения собраний в прошлом, их полномочия и принимаемые решения с правовыми нормами, установленными новым законом, то мы убедимся, насколько дагестанское общество ушло вперед, как шире стал перечень вопросов, рассматриваемых собраниями и их полномочий.
В отличии от исторического прошлого собрание (сход) представляет все население муниципального образования. В его работе имеют право участвовать все граждане, обладающие избирательным правом и проживающие на соответствующей территории. Собранию (сходу) принадлежит право выступать в отношениях с другими органами местного самоуправления, государственными органами и общественными объединениями.
В исключительном ведении схода граждан находятся: принятие Устава муниципального образования, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, утверждение программ развития муниципального образования и отчетов об их исполнении, установление порядка управления и распоряжение муниципальной собственностью, контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, решение в соответствии с законодательством вопросов административно-территориального деления, принятие правовых актов по предметам ведения муниципального образования. Законодательством Республики Дагестан установлено, что в поселениях с населением менее тысяч человек уставом муниципального образования может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления сходами граждан. В настоящее время в 277 селах республики собрание (сход) граждан выполняет функции представительного органа.
В целях согласованного проведения реформы местного самоуправления в республике действует Совет по местному самоуправлению, подчинённый главе республики. В Народном Собрании Республики Дагестан образован Комитет по законодательству, законности, государственному устройству и местному самоуправлению. Вопросы развития территорий находятся в центре внимания Правительства Республики Дагестан. В республиканском бюджете РД образован фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В республике принято более 20 законов, направленных на правовое регулирование местного самоуправления, проведены муниципальные выборы и местное самоуправление осуществляется в соответствии с конституцией и законодательством на территории 691 сельсовета и 17 поселков. Непосредственно населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избраны главы 44 районных и городских администраций, представительными органами - 5 городов и 2 районов. Представительные органы избраны на уровне сельсовета, поселка - 393. Они избраны также во всех городах и районах. Депутатами собраний избраны 4853 человек, в том числе районных - 1055, городских - 238, сельских - 3453, поселковых - 107. Активно содействует становлению местного самоуправления Дагестанский республиканский союз муниципальных образований "Союз местных властей Дагестана", Председателем которого является Глава Махачкалинской городской Администрации, депутат Народного Собрания С.Д. Амиров. Он пользуется высоким авторитетом в республике и среди актива муниципальных образований РФ.
Союз координирует деятельность муниципальных образований республики для более эффективной реализации их прав и интересов в том числе: по содействию реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление, координации совместных действий органов местного самоуправления по вопросам социально-экономического развития муниципальных образований. В этих вопросах Союз взаимодействует с высшими органами государственной власти РД, Конгрессом муниципальных образований РФ. Важным направлением деятельности Союза является содействие развитию экономической, правовой, организационной и территориальной основ местного самоуправления. Союз местных властей участвует в разработке и экспертизе проектов законов по местному самоуправлению.
Использованные источники
1.Халилов А. М., Магомедов Ш. Б., Гамзатов Я. Б. Конституция Республики Дагестан: Научно-практический и историко-правовой комментарий Махачкала, 2007
.Курамагомедова М. М. Конституция ДАССР 1937 года: подготовка, принятие и основные положения // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. - Махачкала, 2005. №2.
.Курамагомедова М. М. Этапы конституционного развития Республики Дагестан // Развитие региональной науки: право, экономика, социология: материалы научно-практической конференции. - Хасавюрт, 2006..
.Курамагомедова М. М. Правовое положение Дагестана в составе Российской империи // Развитие региональной науки: право, экономика, социология: Материалы научно-практической конференции. - Хасавюрт, 2006.