Эффективность социальной защиты как важнейшей составляющей социальной политики в РФ в отношении нетрудоспособных и малообеспеченных граждан на примере социальной защиты детей-инвалидов г. Санкт-Петербурга

Эффективность социальной защиты как важнейшей составляющей социальной политики в РФ в отношении нетрудоспособных и малообеспеченных граждан на примере социальной защиты детей-инвалидов г. Санкт-Петербурга

Эффективность социальной защиты как важнейшей составляющей социальной политики в РФ в отношении нетрудоспособных и малообеспеченных граждан на примере социальной защиты детей-инвалидов г. Санкт-Петербурга

Оглавление

Введение

Глава 1. Социальная защита населения как основа социальной политики Российского государства

.1 Сущность социальной политики

.2 Социальная защита населения - важнейшая составляющая социальной политики РФ

.3 Правовые основы социальной защиты в РФ

Глава 2. Исследование социальной защищенности нетрудоспособных и малообеспеченных граждан (на примере)

.1 Социальная защита малообеспеченных и нетрудоспособных граждан

.2 Социальная защита детей-инвалидов

.3 Направления повышения эффективности социальной защиты в отношении детей-инвалидов

Глава 3. Эффективная реализация социальной защиты в отношении малообеспеченных и нетрудоспособных граждан

Заключение

Литература

Введение

Социальная сфера является истинно общечеловеческой ценностью. Человек трудится, учится, укрепляет здоровье для того, чтобы жить. И государство, общество, сам человек должны делать все возможное, чтобы эта жизнь была счастливой, нормально обеспеченной. Уже сам по себе этот факт выдвигает тему - "социальная политика" - в число перспективных, актуальных для исследования. Терминология недавнего времени "человеческий фактор", "социализм с человеческим лицом", "все во имя человека", "дети - привилегированный класс" и другие касалась именно социальной сферы, социальных отношений.

Объект исследования Система социальной защиты малообеспеченных и нетрудоспособных граждан.

Предмет исследования Функционирование системы социальной защиты малообеспеченных и нетрудоспособных граждан.

Цель исследования Определение эффективности социальной защиты как основного направления социальной политики Российской Федерации в отношении нетрудоспособных и малообеспеченных граждан.

Задачи исследования

1. Определить сущность, направления и особенности социальной политики в РФ. Определить место и роль социальной защиты в системе социальной политики РФ.

. Рассмотреть правовые основы социальной защиты в отношении малообеспеченных и нетрудоспособных граждан в РФ. Анализ содержания нормативно-правового обеспечения социальной защиты.

. Определение наименее социально защищенных категорий населения и мер по их социальной поддержке. Анализ действия существующей системы социальной защиты в отношении детей-инвалидов.

. Рассмотреть основные подходы к практике социальной защиты в развитых странах. Выявить условия и сформулировать критерии оценки эффективности мер по социальной защите граждан, определить направления совершенствования социальной защиты.

Регион г. Санкт-Петербург

Актуальность темы исследования определяется следующим.

Во-первых, значимостью социальной сферы для общества и каждого гражданина. Имеются в виду вопросы образования, труда, заработка, питания, здравоохранения и др.

Во-вторых, социальная сфера подвергается постоянному изменению, на ней сказываются политические и экономические проблемы. При сокращении экономических ресурсов, падении темпов экономического развития "автоматически" снижаются социальные показатели, причем их снижение более интенсивно, чем самой экономики. Наука должна фиксировать состояние социальной сферы, обращать на социальную динамику внимание государственной власти и общественности.

В-третьих, наука должна исследовать сам механизм формирования и работы социальной политики, выявлять тенденции и противоречия в действии этого механизма. В данном случае важно исследовать процесс эффективности принятых законов, правительственных программ и решений, выявить направления совершенствования официальной политики государства в социальной сфере.

Таким образом, можно говорить о научном и практическом значении темы исследования, о взаимосвязи этих двух его аспектов.

Исследовательская база

Автор отчетливо понимает, что рассмотрение и изложение всех аспектов проблем социальной защиты в отношении малообеспеченных и нетрудоспособных граждан, требует объема большой книги, поэтому в соответствии с поставленными задачами практическое исследование положения и социальной защищенности детей-инвалидов проводится на данных города Санкт-Петербурга (в связи с отсутствием статистической информации по анализируемым показателям ведения социальной работы в районных ОСЗН).

В отечественной литературе заметное место занимают работы, рассматривающие социальную политику в целом. Другие мнения ученых (историков, экономистов, социологов, политологов) о социальной политике Российского государства для рассмотрения и характеристики разбиты на группы, объединенные по концептуальной схожести.

В книгах: Тишин Е.В. Социальная защита населения при переходе к рыночной экономике. - СПб, 1994.; Староверов В.И., Сметанюк С.И. Социальная политика новой России. Тюмень, 1999.; Социальная политика в период перехода к рынку: проблемы и решения: Сборник статей / Под ред. А. Ослунда, М. Дмитриева. М., 1996.; Социальная политика и налоговое регулирование/Под ред. Е.В. Тишина. - СПб, 2002 г. - авторами и коллективами авторов анализируются и осмысливаются важнейшие направления развития современной социальной политики, проблемы социальной сферы и предлагаются меры по улучшению и реформированию этой области.

Исследование потребовало обращения, прежде всего к документам законодательных (представительных) и исполнительных органов власти как федерального, так и регионального уровней. Это федеральные и региональные законы, нормативные акты, постановления, программы и др., которые публикуются в официальных изданиях Федерального Собрания Российской Федерации. Автором проведен сплошной просмотр федеральных Законов, постановлений Правительства и указов Президента РФ, касающихся социальных вопросов. Кроме того научный интерес представляли законопроекты, которые были приняты Государственной Думой, но не получили поддержку Совета Федерации или Президента РФ. Основная часть таких законопроектов касалась непосредственно социальной сферы.

Важным источником в исследовании темы явилась периодическая печать, прежде всего журналы. Следует отметить, что увеличившееся количество журналов, ведомостей, публикующих материалы, связанные с социально-экономическим положением, с государственной социальной политикой (например, "Вестник социальной работы", "Социальное обеспечение", "Российский экономический журнал", "Социс" и др.) дала возможность оценивать реакцию общественности.

Методы исследования

Обоснованность и достоверность результатов исследования была достигнута путем анализа и сопоставления данных, полученных различными исследовательскими методами. Достоверность результатов подтверждается использованием совокупности методов, адекватных целям, задачам, объекту и предмету исследования.

Структура диплома

Глава 1. Социальная защита населения как основа социальной политики Российского государства

Сущность социальной политики

Социальная защита населения - важнейшая составляющая социальной политики РФ

Правовые основы социальной защиты РФ

Глава 2. Исследование социальной защищенности нетрудоспособных и малообеспеченных граждан.

Социальная защита малообеспеченных и нетрудоспособных граждан

Социальная защита детей-инвалидов

Направления повышения эффективности социальной защиты в отношении детей-инвалидов

Глава 3. Эффективная реализация социальной защиты в отношении малообеспеченных и нетрудоспособных граждан.

Глава 1. Социальная защита населения как основа социальной политики Российского государства

.1 Сущность социальной политики

Для раскрытия сущности социальной политики необходимо рассмотреть понятие «социальная политика», определить её место в системе институтов государства, выявить содержательные характеристики, охарактеризовать её основные составляющие и направления, расставив приоритеты и акценты между ними.

В социальной политике выделяют два относительно самостоятельных блока:

Социальная политика в широком смысле, которая охватывает решения и мероприятия, затрагивающие все стороны жизни членов общества, включая обеспечение последних товарами, жильем и услугами социальной инфраструктуры, рабочими местами, приемлемыми денежными доходами, расширение и укрепление материальной базы, охрану и укрепление здоровья населения, его образование и культуру, создание системы гарантированных социальных условий для жизнедеятельности граждан;

Собственно социальная политика (её элементами являются политика в области социальной защиты населения и её конкретные виды: семейная политика, молодежная политика, политика по социальной защите пожилых людей и инвалидов).

Понятие социальной политики относится к числу широко используемых и является дискуссионным, объем понятия и его содержание у различных исследователей значительно отличаются. Это обусловлено тем, что социальная политика является наиболее значимой сферой интересов современного общества и важнейшей частью деятельности современного государства. Вопросы, связанные с пониманием сущности политики, взаимоотношения государства и общества, с давних времен являются предметом внимания мыслителей. Однако, термин «социальная политика» имеет довольно позднее происхождение.

В зарубежной и отечественной науке накопился достаточно большой выбор определений социальной политики. Все подходы, изложенные в определениях можно разбить на группы, в каждой из которых объединяются схожие концепции.

Первая, и наиболее обширная группа исходит из отождествления социального и общественного, в силу чего социальная политика рассматривается как «общественные действия по решению проблем, затрагивающих все общество». Цель социальной политики - способствовать достижению целей общества.

Вторая группа подходов исходит в первую очередь из социально-трудовых отношений и ориентирован на их стабилизацию, регламентирование отношений труда и капитала, исключение возможных экстремистских или радикальных вариантов разрешений противоречий.

Третья группа концепций рассматривает социальную политику как вид общественной деятельности, нацеленной в первую очередь на потенциально опасные слои - нетрудоспособных, маргиналов, деклассированные элементы, - чтобы через систему государственной помощи и общественной благотворительности обеспечить низшим слоям минимально приемлемый уровень удовлетворения их потребностей, благосостояния, и оградить тем самым остальных от их возможной неконтролируемой ярости. В свое время еще П.А. Сорокин в своей работе «Социология революции» указывал, что «непосредственной предпосылкой всякой революции всегда было увеличение подавленных базовых инстинктов большинства населения, а также невозможность даже минимального их удовлетворения».

Четвертая группа концепций рассматривает социальную политику прежде всего как инструмент, смягчающий негативные последствия индивидуального и социального неравенства через систему перераспределительных мероприятий. Как правило, действия в рамках такого подхода имеют целью удержать дифференциацию доходов в безопасных рамках, а средством выступает активная налоговая политика.

Пятая группа подходов исходит из принципов социальной справедливости и социального партнерства как базовых ценностей современного гражданского общества и социального государства.

Как видно, в каждом из этих подходов есть определенное позитивное начало, основа действия социальной политики, реализуемой большинством современных развитых государств и содержит в себе элементы каждой из этих концепций.

Отечественные исследователи сравнительно поздно обратились к социальной политике как специальному предмету научного рассмотрения.

Среди отечественных авторов выделим точку зрения П.Д. Павленка, по мнению которого, социальная политика государства - это определенная ориентация и система мер по оптимизации социального развития общества, отношений между социальными и другими группами, создание тех или иных условий для удовлетворения жизненных потребностей их представителей. Это определение относится к числу тех, которые трактуют рассматриваемое явление достаточно широко, вбирая в себя, вероятно, также и содержание других видов политики.

Определяя место социальной политики в системе институтов государства, выделяя основные характеристики социальной политики, процитируем следующую её трактовку И.Г. Зайнышева: «Социальная политика - это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах и практике и регулирующая отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения». Социальная политика по своему происхождению вторична относительно экономики, которая была и остается определяющей материальной основой решения всех социальных задач. Любые социальные программы ничего не стоят, если не обеспечены экономически. Однако соотношение экономики и политики не может быть сведено к соотношению между экономической и социальной политикой государства. Здесь особое значение приобретает взаимодействие обоих видов политики, при котором приоритет может иметь то один, то другой вид. Вообще, именно в этой сфере проблемы целеполагания относятся к числу самых сложных.

С точки зрения И.М. Лавренко: «Социальная политика - это деятельность по управлению социальной сферой общества, призванная обеспечить жизнь и воспроизводство новых поколений, создать предпосылки для стабильности и развития общественной системы и достойной жизни людей».

С одной стороны, социальная политика - это искусство соединения человеческих интересов индивидов и государства, различного уровня человеческих общностей, групп в сфере социальных отношений.

С другой стороны - это система постоянно возобновляющихся взаимодействий государственной власти, негосударственных структур, самой личности по вопросам жизнеобеспечения и развития человека.

Анализ представленных взглядов различных авторов позволят увидеть в каждом из определений разные стороны действительности, отражени сущности социальной политики.

Социальная политика - это взаимоотношения социальных групп по поводу сохранения и изменения социального положения населения в целом и составляющих его классов, слове, социальных, социально-демографических, социально-профессиональных групп, социальных общностей (семьи, народы, население города, поселка, региона и т.п.).

Таким образом, главное в социальной политике - социальное положение тех или иных частей народа в целом. Социальное положение - это основная комплексная характеристика жизнедеятельности в целом и его составных частей. Социальное положение формируется как результат действия системы существенных факторов (причин), которые образуют общественные условия существования и развития структурных частей общества. Среди общественных условий, формирующих социальное положение, наиболее важными являются:

1. Общественное устройство (общественный строй), в котором закреплено генеральное распределение ролей в обществе.

2.       Власть в обществе как способ поддерживания социальной устойчивости и хозяйствования.

.        Экономические условия - комплекс условий обеспечения средств существования и развития, необходимых и достаточных для воспроизведения и общественно нормальной эволюции социального положения социальных групп и общностей. Сюда относятся не только доходы, но и условия образования, здравоохранения, обеспечения жильем, коммунально-бытовыми услугами, уровень благоустройства населенных мест и т.п.

.        Экологическая безопасность (уровень экологических опасностей как в природной среде, так и в поселениях, и в сфере производства).

.        Защищенность от социальных опасностей (социальная защищенность) - тот общественный порядок, в котором субъекты могут опираться на общественный строй при выдвижении требований по улучшению или отстаиванию своего положения в обществе.

Параметры социального положения - конкретные измерители социального положения, его качественно-количественные характеристики, система которых позволяет достоверно и с необходимой и достаточной определенностью судить о реальном, прогнозируемом или программируемом социальном положении и комплексно оценивать его состояние. Параметры социального положения применяются также при определении качественных соотносительных уровней благосостояния (нищета, достаток, бедность и другое).

Всякое невнимание к нуждам людей, ослабление внимание к социальным аспектам труда, быта, досуга, любые ущемления законных интересов людей в конечном итоге противоречат принципу социальной справедливости и ведут к падению производства и обострению социальной напряженности в обществе или регионе.

Социальная политика - в частности - это целенаправленная система мероприятий государства, коммерческих структур и неправительственных общественных объединений по удовлетворению насущных потребностей населения.

В независимости от конкретных исторических условий в социальной политике всегда есть круг более или менее схожих, постоянных, типовых, возобновляющихся проблем, которые являются её сущностью и составляют её реальное содержание. Обозначим основной круг функций, направлений социальной политики.

Содержание социальной политики, её цели и задачи раскрываются в системе функций - относительно самостоятельных, но тесно связанных видов политической деятельности.

Важнейшими из них являются:

· Выражение, защита, согласование интересов социальных групп и слоев общества, отдельных его членов;

·        Оптимальное разрешение общественных противоречий в социальной сфере, осуществление «диалога» между гражданами и государством;

·        Интеграция различных слоев населения, гармонизация их интересов, поддержание целостной общественной системы, стабильности и порядка;

·        Прогностическая;

·        Социальная защита населения;

·        Управление социальными процессами и др.

Одна из главных задач социальной политики на современном этапе - социальная защита населения от воздействия негативных последствий рыночных отношений в экономике. Это предполагает поддержание баланса между денежными доходами населения и товарными ресурсами; создание благоприятных условий для улучшения жилищных условий граждан; развитие сферы услуг для населения, удовлетворение его спроса на качество товаров и услуг; расширение материальной базы укрепление здоровья населения, роста его образованности и культуры.

Важнейшей задачей социальной политики государственного сектора является достижение определенного уровня равновесия в общественной жизни через:

- предоставление государственных гарантий предотвращения максимальных негативных последствий стихийных бедствий, голода, болезней, глобальных процессов;

перераспределение материальных ресурсов, согласование организационных усилий, направленных на обеспечение и повышение достигнутого данной страной уровня жизни через налоги, развитие благотворительности, предпринимательства в сочетании с репрессивными средствами.

Социальная политика призвана разрешать противоречия между текущими и перспективными интересами общества, между интересами различных слоев, общественных институтов, учитывать и прогнозировать, снижать и корректировать неизбежную «плату» общества за социальный прогресс. В этой связи социальная политика имеет прямое отношение к определению приоритетов в развитии благосостояния, масштабов поддержки различных слоев населения.

Разумная социальная политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, гражданина демократического общества. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. А признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина считается важнейшей обязанностью государства.

Социальная политика реализуется через различные формы социальной работы, крупные разовые государственные решения и мероприятия, а также через социальные программы (специализированные и комплексные).

Социальная политика имеет специальные механизмы реализации, к которым относятся: социальное обслуживание, социальные услуги, социальная реабилитация, социальная защита, социальная помощь и самопомощь.

Социальную политику можно охарактеризовать и систематизировать по различным признакам.

Итак, в границы социальной политики включается достаточно обширный круг вопросов жизнедеятельности индивидов и общества. Поле социальной политики, таким образом, имеет протяженность от политики, направленной на обеспечение выживания и поддержание жизнедеятельности слабейших членов общества - инвалидов, престарелых, одиноких, беженцев, представителей национальных меньшинств и т.д., - до обеспечения функционирования и развития общества в целом.

Социальную политику можно рассматривать как причинно обусловленную, ситуативную, динамичную по форме и ориентации деятельность по практической организации социальной безопасности людей, стремящихся реализовывать свои потребности и интересы в обществе. Используя силу закона и подзаконных нормативно-правовых актов, структуры органов государственного управления социальной политикой стремятся создать предпосылки для адаптации человека к изменчивым во времени и пространстве условиям жизнедеятельности. Серьезная политика не может сводится к декларациям и заверениям, не подкрепленным конкретными мерами социальной помощи и поддержки населения. Такой подход лишь дискредитирует социальную политику, тормозит поступательное развитие общества. Вот почему проблема реальности социальной политики, непосредственно задевая интересы и потребности людей, отражаясь в судьбах и условиях жизнедеятельности каждого, заключает в себе не только созидательный, но и разрушительный потенциал.

Практика показывает, что учет интересов и потребностей социальных, профессиональных, национальных, половозрастных групп населения - это сложный, противоречивый процесс. И чем глубже изучены и осмыслены жизненные потребности различных групп населения, условия и возможности их реализации, тем точнее и полнее они формулируются в задачах социальной политики, а следовательно, и успешнее решаются.

1.2 Социальная защита населения - важнейшая составляющая социальной политики РФ

Переход российского общества к рыночным отношениям, обостривший социальные проблемы широких слоев населения, потребовал создания и развития нового социального института - социальной защиты населения (СЗН), сделав его центром общественного мнения. Опыт стран, перешедших к рыночным отношениям, свидетельствует о том, что рынок может нормально функционировать только параллельно с созданием надежной СЗН, которая является необходимой и своеобразной платой общества, бизнеса, работодателей за социальный мир, стабильность социальной системы и возможность вести нормальную хозяйственную деятельность. Система социальной защиты должна быть ориентирована на широкие слои населения, но её реальное воплощение по отношению к различным социальным слоям и группам является дифференцированным: здоровым, трудоспособным, активным членам общества, она должна помогать поучать равные возможности в области образования, освоения профессии, включения в систему трудовых отношений, предпринимательства, а нетрудоспособным и социально уязвимым слоям и группам населения (инвалидам, пенсионерам, многодетным и неполным семьям, детям и др.) - оказывать комплекс социальных услуг (в зависимости от состояния) за счет государства, гарантировать получение установленных законом льгот и пособий, т. е. создавать необходимые условия для жизнедеятельности.

Развитие системы социальной защиты в Российской Федерации в период до середины 1998 г., то есть до начала нового финансово-экономического кризиса, было ориентировано, главным образом, на смягчение негативных социально-экономических последствий экономического спада, высокой инфляции и безработицы. В частности, на это были направлены такие нововведения, как система социальных внебюджетных фондов, механизмы индексации социальных выплат, развитие сети учреждений социальной поддержки незащищенных категорий граждан.

С начала экономических реформ в России только с 1994 г. социальные цели в деятельности государства стали четко обозначаться и выноситься в качестве самостоятельного направления и стратегической линии. Это выразилось в появлении правительственного документа “Основные направления социальной политики Правительства РФ на 1994 г.”, в котором социальная политика была названа необходимым условием продолжения экономических реформ. Ее основной целью на 1994 г. была объявлена стабилизация уровня жизни граждан РФ с последующим его повышением по мере развития экономики. В качестве приоритетов было выделено предотвращение снижения денежных доходов населения, обеспечение баланса интересов трех групп воспроизводственного процесса, расширение коммерческих и страховых начал в предоставлении социальных услуг. В целом данный документ отражал идею перехода от системы государственного патернализма к активной социальной позиции граждан при сохранении за государством функции социального обеспечения по отношению к нетрудоспособным и малоимущим.

В 1995 году в разделе 7 “Социальная политика” Программы Правительства РФ “Реформы и развитие экономики в 1995 - 1997 гг.” в качестве среднесрочных перспектив социальной политики РФ обозначены закрепление наметившихся тенденций к стабилизации уровня жизни населения, создание прочной основы для его дальнейшего повышения, сокращение масштабов бедности, оптимизация ситуации на рынке труда. Несмотря на то, что основное содержание социальных целей не изменилось по сравнению с 1994 г., в приоритетах социальной политики государства произошли изменения в сторону развития идей реформирования социальной сферы. На первый план вышли проблемы финансирования социальной сферы, обеспечения льготного налогообложения средств, направляемых с благотворительными целями на социальные нужды, учета ГМСС при формировании бюджетов различных уровней. Кроме этого, в качестве приоритетной была названа проблема совершенствования системы управления социальной сферой, что предполагало активизацию процесса децентрализации ее управления.

Начиная с 1996 г. происходит кардинальный переворот в отношении государства к социальной политике. Негативные тенденции в социальной сфере не ослабевали, вся предыдущая работа государственных органов по их нейтрализации была признана недостаточно эффективной. Социальная политика из второстепенных направлений деятельности государства выходит на одно из приоритетных мест. В 1996 г. впервые всеми ветвями власти был принят совместный документ “Программа социальных реформ в РФ на период 1996-2000 гг.”, предусматривающий проведение крупных социальных реформ в три этапа. Впервые наряду с тактическими здесь были обозначены и стратегические цели социальной деятельности государства, которые включали достижение ощутимого улучшения материального положения и условий жизни людей, обеспечение эффективной занятости населения, повышение качества и конкурентоспособности рабочей силы; гарантии конституционных прав граждан в области социальной защиты населения, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем; нормализация демографической ситуации, снижение смертности населения, особенно детской и людей в трудоспособном возрасте; существенное улучшение социальной инфраструктуры. Реализация указанных целей предусматривается в три этапа, в ходе которых необходимо решить следующие ключевые задачи: создание экономических и правовых условий для повышения трудовой активности и деловой инициативности трудоспособных граждан; обеспечение повышения уровня социальной защищенности и социального обслуживания нетрудоспособных и социально уязвимых групп населения; создание равных стартовых условий для всех граждан независимо от места жительства и уровня доходов в реализации прав на охрану здоровья и получение образования. Для реализации поставленных целей и выделенных приоритетов предусматривается осуществление определенных правовых, экономических и организационных мер. Содержание программы социальных реформ свидетельствует о переориентации усилий Правительства РФ с действий, направленных на “тушение пожара” социальной напряженности в обществе, на действия по коренному реформированию социального сектора по линии перехода от системы всеобщей социальной поддержки и всеобъемлющих социальных гарантий к эффективной социальной политике по приведению социальных расходов государства в соответствие с его финансовыми возможностями. Таким образом, начиная с 1996 года российским правительством активно и осознано взят курс на построение социального рыночного хозяйства и, несмотря на финансовый кризис в августе 1998 г., первоочередными мерами для нового Правительства РФ явилось обеспечение функционирования системы жизнеобеспечения, снижения социальной напряженности, переход рыночной экономики к социально-ориентированному экономическому росту.

Несмотря на то, что за весь период экономических реформ в России реализация социальной политики осуществлялась с переменным успехом, можно выделить ряд принципиально новых ее черт, сложившихся за это время. Во-первых, они выражаются в изменении роли государства в осуществлении социальной политики, в сокращении масштабов государственного вмешательства в социально-экономическую сферу. С другой стороны, изменяется социальная позиция личности по отношению к государству, увеличивается доля ее социального участия и ответственности, формируются негосударственные институты, участвующие в осуществлении социальной политики. В-третьих, новая модель характеризуется децентрализацией социальной политики, перераспределением полномочий в управлении социальной сферой в сторону региональных и муниципальных органов власти, изменением структуры и функций социальных ведомств. Этот процесс сопровождается перераспределением и изменением системы источников финансирования социальной сферы, активизацией внебюджетных потоков на социальные программы и мероприятия, развитием системы социального страхования. Наиболее позитивным моментом является постепенное оформление правового пространства социальной сферы, введение системы социальной стандартизации и использование ГМСС как механизма переходного общества. Данные тенденции свидетельствуют о движении нашего общества к более цивилизованным формам социального устройства. Однако основной вопрос о выборе модели социального государства, о границе между государством и рынком в социальной сфере для нас остается еще открытым.

При разработке социальной политики в качестве одного из важнейших возникает вопрос о социальных приоритетах, то есть таких социальных задачах, которые в данный конкретный момент являются для общества наиболее настоятельными и неотложными, требуют первоочередного решения. Социальная политика реализуется через социальное планирование и управление посредством системы социальных мероприятий и социальных программ, проводимых федеральными, региональными и местными органами. То есть состояние и направленность социальной сферы целиком и полностью вытекают из оценки актуальных проблем собственно социального развития конкретной общности, того или иного территориального образования.

Социальная политика представляет собой последовательную реализацию фаз выработки политики (социальная диагностика, планирование и прогнозирование), принятия решений и реализации политики (социальное регулирование, организация выполнения решений, непосредственное руководство процессами, контроль и т.п.)

Социальная политика в условиях перехода к рынку должна строится с учетом следующих важнейших обстоятельств:

) Приоритетность вопросов социальной защиты в условиях вхождения в рынок;

) Повышение роли личного трудового вклада в удовлетворение материальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения, ликвидация на этой основе иждивенчества;

) Формирование нового механизма разработки и реализации социальной политики (в том числе финансирования социальной сферы), предполагающего поэтапный переход от государственного патернализма к социальному партнерству.

В научных публикациях и в нормативной литературе последних лет часто социальная защита отождествляется с материальной помощью, милосердием преимущественно в отношении наименее социально защищенных слоев населения. Но упускается при этом из вида, что социальная защита только в том случае может быть эффективной, если она обеспечивает не только материальное благосостояние, но и экономическую самостоятельность, социальный статус, здоровье и душевный комфорт. Следовательно, социальная защита несравненно шире материальной помощи, разного рода выплат и льгот, но в то же время понятие более узкое, нежели социальная политика, и не тождественное последней.

Система социальной защиты населения как особый социальный институт находится в процессе своего развития. Термин «социальная защита» имеет различные значения. В новых экономических условиях он заменил термин «социальное обеспечение», использовавшийся в советской экономике, где он характеризовал специфическую организационно-правовую форму социальной защиты, осуществляемую непосредственно государством.

В современных условиях потребовалось развитие других организационно-правовых форм социальной поддержки наиболее уязвимых категорий населения. Был введен термин «социальная защита», который давно использовался в мировой практике.

Социальная защита как социальный институт, представляющий собой совокупность правовых норм, призванных решать определенные социальные и экономические проблемы, в международном контексте обычно имеет дело с установленными законодательством категориями граждан, которые в силу утраты трудоспособности, отсутствия работы либо по другим причинам не имеют достаточных средств для удовлетворения своих жизненно важных потребностей и потребностей нетрудоспособных членов семьи. В рамках системы социальной защиты таким гражданам при наступлении установленных законодательством неблагоприятных событий предоставляется помощь комплексного характера в денежной и натуральной формах, а также в форме различного рода услуг. Кроме того, системы социальной защиты таким гражданам при наступлении установленных законодательством неблагоприятных событий предоставляется помощь компенсационного характера в денежной и натуральной формах, а также в форме различного рода услуг. Кроме того, системы социальной защиты осуществляют меры профилактического характера, направленные на предотвращение неблагоприятных событий. Социальная защита осуществляется в различных организационно-правовых формах, включая такие, как индивидуальная ответственность работодателей, страхование, социальное страхование, адресная социальная помощь, государственное социальное обеспечение и др. Использование тех или иных организационно-правовых форм социальной защиты может иметь различные социальные и экономические последствия, которые необходимо учитывать при осуществлении управления данной отраслью.

Вместе с тем социальная защита, являясь по своему функциональному характеру достаточно целостной системой, представляющей собой самостоятельный социальный институт, имеет специфические особенности, связанные с технологиями оказываемых ею услуг. Технология предоставления пенсий существенно отличается от технологии оказания медицинской помощи, социально-реабилитационных технологий или технологий обеспечения безработных граждан.

Для осмысления состояния развития института социальной защиты в России и выработки национальной политики в отношении путей его дальнейшего развития в нашей стране представляется необходимым прежде всего отметить, что, хотя такой институт в России имеется и играет исключительно важную роль в жизни российских граждан, его развитие в определенной степени осуществляется стихийно, без должного представления о том, какие задачи и каким образом он должен решать и какова должна быть его организационная структура, с точки зрения как организации системы правовых норм, так и административной структуры данного института, призванной разрабатывать и осуществлять на практике правовые нормы данного института.

Кроме того, следует отметить, что, несмотря на фактическое существование системы социальной защиты в России и её достаточно бурное развитие, она еще не принята общественным сознанием в нашей стране в качестве самостоятельного социального института. В связи с этим сфера её деятельности существенно сужается. На практике в функции органов государственной власти, имеющих в своем названии слова «социальная защита», таких как бывшее Министерство социальной защиты населения Российской Федерации или министерства, комитеты или управления социальной защиты субъектов Российской Федерации, не входят многие функции, которые по определению должны входить в сферу их компетенции. В принятой в 1997 г. Правительством Российской Федерации Программе социальных реформ на 1997-2000 гг. понятие «социальной защиты» сводится лишь к вопросам социального обслуживания населения, социальной защите инвалидов, социальным пособиям и компенсационным выплатам, стипендиям, а также к социальной поддержке граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку.

Отсутствие общего представления о характере института социальной защиты и его содержании, естественно, ведет к смешению и вольному толкованию разнообразных категорий, терминов и понятий, служащих для раскрытия смысла данного института.

В советский период, в связи со слабой теоретической проработкой социальной защиты как социального института, термин «социальное обеспечение» использовался в широком смысле для определения всей совокупности социально-экономических отношений в стране, касающихся вопросов социальной защиты, и в этом смысле он определял весь институт социальной защиты, получивший название «право социального обеспечения». Одновременно, термин «социальное обеспечение» в узком смысле использовался для определения системы отношений в области социальной защиты, связанных с предоставлением отдельных видов обеспечения за счет средств государственного бюджета.

В стране, вставшей на путь развития рыночной экономики, термин «социальное обеспечение», отражающий специфику организации социальной защиты в централизованно планируемой системе хозяйства, не может использоваться для определения ни всей совокупности социально-экономических отношений в сфере социальной защиты, ни её административных структур с новыми функциями. Поэтому термин «социальное обеспечение» был в значительной степени вытеснен из практической сферы новым термином «социальная защита».

Термин «социальная защита» в наибольшей степени соответствует сущности данного социального института, хотя термин «социальное обеспечение» продолжает существовать как «право социального обеспечения».

Дальнейшее целенаправленное развитие института социальной защиты в России требует, однако, определенной систематизации его категорий, понятий, терминов, без которой развитие этого института будет стихийным.

В настоящее время институт социальной защиты каждой страны характеризуется совокупностью охватываемых им видов социальной защиты и используемых организационно-правовых форм и в общем виде может быть представлен в виде матрицы, в которой строками показываются виды социальной защиты, а столбцами организационно-правовые формы, в которых эти виды осуществляются.

Социальная защита также предусматривается в отношении семей с низкими душевными доходами, не обеспечивающими общественно необходимого прожиточного минимума, результатом чего обычно является отсутствие средств существования или средств на оплату жизненно значимых товаров и услуг (средств реабилитации, оплаты жилья, лечения).

Социальная защита может осуществляться в денежной форме в виде пенсий и пособий, в натуральной форме, а также путем оказания различного рода услуг лицам, являющимся объектом социальной защиты. Она может иметь как компенсационный, так и предупредительный профилактических характер.

Оной из государственно-правовых форм социальной защиты является непосредственно государственное обеспечение нетрудоспособных лиц. Основные признаки непосредственного государственного обеспечения - финансирование расходов за счет государственного бюджета и установление категорий обеспечиваемых лиц и уровня их обеспечения в соответствии с приоритетами, определяемыми органами государственной власти.

Непосредственное государственное обеспечение в странах с рыночной экономикой имеет достаточно ограниченные масштабы применения.

Другой организационно-правовой формой социальной защиты является социальное страхование, которое широко используется в абсолютном большинстве стран с рыночной экономикой в отношении многих видов социальной защиты. В его основе лежит понятие социальных рисков и требование их обязательного и добровольного страхования.

В странах с рыночной экономикой также активно используется такая организационно-правовая форма социальной защиты, как социальная помощь. Она носит адресный характер и предоставляется лицам после проверки их нуждаемости, если они не имеют других источников существования.

Итак, социальная защита в любом государстве - это комплексная система социально-экономических отношений, предназначенная для оказания разносторонней помощи нетрудоспособным или ограниченно трудоспособным лицам, а также семьям, доходы трудоспособных членов которых не обеспечивают общественно необходимого уровня жизни семьи.

Таким образом, социальная защита населения на данном этапе развития экономики является центральным звеном социальной политики государства. Государство не только не должно устраняться от решения проблем социальной защиты, но напротив, реально выступать гарантом прав и свобод всех слоев и групп населения. Социальная защита в этих условиях представляет собой систему законодательных, экономических, социальных и социально-психологических гарантий, обеспечивающих всем трудоспособным гражданам равные условия для повышения своего благосостояния за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства, а нетрудоспособным и социально уязвимым слоям населения (в первую очередь, инвалидам, пенсионерам, неполным и многодетным семьям и др.) - преимущества в пользовании общественными фондами потребления, прямую материальную поддержку в различных формах. Эффективная социальная защита предполагает проведение политики, адекватно реагирующей на социальное самочувствие людей, способной улавливать рост социального недовольства и социальной напряженности, предупреждать возможные конфликты и радикальные формы протеста.

.3 Правовые основы социальной защиты в РФ

Законодательную, нормативно правовую базу социального обеспечения России, как и любой другой страны, определяют правовые документы, условно сгруппированные в пять уровней в соответствии с субъектами их издания:

) регламентирующие, рекомендательные документы мирового сообщества (учредительные акты, декларации, пакты, конвенции, рекомендации и резолюции ООН, ВОЗ, МОТ, ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ и др.);

) внутригосударственные юридические акты федерального значения (Конституция, законы, указы, распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, решения коллегий и инструкции Министерства труда и социального развития, Министерства образования, Министерства здравоохранения и медицинской промышленности и др.);

) документы субъектов Российской Федерации, обеспечивающие реализацию законов на своей территории, выполнение федеральных нормативных законоположений с правом законодательной инициативы;

) документы муниципальных образований (городские и сельские районы, микрорайоны (трудовые коллективы), малые города без административного деления);

) решения, приказы, распоряжения непосредственно учреждений и организаций.

Основным Законом Российской Федерации, регламентирующим основы общественного и государственного устройства, систему государственных органов управления, порядок их создания и деятельности, основные права и обязанности граждан, является Конституция.

Зафиксированные в Конституции права, свободы и обязанности граждан составляют фундаментальную правовую основу для организации и проведения социальной работы с населения, различными социальными слоями и группами.

Конституция РФ закрепила положение о том, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст.7).

Конституция РФ закрепляет также право граждан: на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей (ст.39), на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41); на защиту материнства и детства (ст.38).

Социальными пособиями малообеспеченные и нетрудоспособные граждане обеспечиваются в соответствии со следующими Законами РФ: «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей», «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции от 20 апреля 1996 г., Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». В связи с его принятием утратил силу ряд нормативных правовых актов различного уровня, поскольку данный закон закрепил единую систему пособий, адресованных гражданам, имеющим детей. Это пособие по беременности и родам женщине, подлежащей социальному страхованию на момент предоставления отпуска по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности; пособие в связи с рождением ребенка, полагающиеся каждой семье; пособие за время отпуска по уходу за ребенком до достижения им полутора лет, назначаемое в порядке социального страхования; ежемесячное пособие на каждого ребенка с момента его рождения и до достижения 16 (учащимися18) лет, назначаемое семьям с определенным уровнем среднедушевого дохода.

Социальное обслуживание граждан также регулируется законами. Это Федеральные законы от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите граждан» от 2 августа 1995 г., «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», от 15 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 10 декабря 1995 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

Даже простое перечисление законов, действующих в сфере социальной защиты и социального обеспечения граждан, свидетельствует о том, насколько сложным и многослойным является на современном этапе законодательство в этой сфере.

Право социального обеспечения России - одна из немногих отраслей права, не имеющих кодификационного нормативного акта. Поэтому одной из актуальных проблем совершенствования системы источников этой отрасли является проблема поэтапной промежуточной кодификации законодательства, регулирующего видовые общественные отношения (пенсионные, по обеспечению граждан социальными пособиями, компенсационными выплатами; по социальному обслуживанию и др.). Это создало бы предпосылки для принятия в будущем единого кодификационного источника.

Иные нормативные правовые акты занимают значительное место в системе источников права социального обеспечения. Их можно расположить в определенном иерархическом порядке. Прежде всего, это Указы Президента РФ.

Следующий уровень иных нормативных правовых актов - постановления Правительства РФ. Это, пожалуй, самая обширная группа источников права социального обеспечения.

Постановлениями Правительства устанавливается, как правило, правовой механизм реализации закрепленных в законах прав граждан в сфере социального обеспечения. Так, порядок назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, предусмотренный Федеральным законом от 19 мая 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями).

Ежеквартально постановлениями Правительства РФ утверждается среднемесячная заработная плата в стране для исчисления и увеличения государственных пенсий.

Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. утвержден Порядок учета и исчисления величины среднедушевого дохода, дающего право на получение ежемесячного пособия на ребенка. Данный акт определяет состав семьи, учитываемый при исчислении величины среднедушевого дохода, виды дохода, учитываемые при исчислении среднедушевого дохода.

Правительство определило также порядок учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи.

Важное значение в регулировании общественных отношений по социальному обслуживанию имеет Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социальной защиты, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. Этот акт закрепляет виды услуг, предоставляемых пожилым и инвалидам в стационарных учреждениях социального обслуживания, на дому пожилым и инвалидам, нуждающимся в посторонней помощи; дополнительные услуги, оказываемые специализированными отделениями помощи на дому, отделениями срочной социальной помощи; услуги, предоставляемые при полустационаром обслуживании.

В Законе Российской Федерации «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» даны основные понятия, определяющие сущность новой для России отрасли социального обслуживания. Она определяется как деятельность социальных службв по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Важное значение имеет определение Законом понятия «трудная жизненная ситуация», поскольку она является основополагающим для оказания социальных услуг. Закон подчеркивает, что это такая ситуация, которая объективно нарушает жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства и т.п.) и которую человек не может преодолеть самостоятельно.

В современных условиях социальная защита становится важнейшей функцией общества, всех его государственных органов и социальных институтов. Появляются и формы социальной защиты частного характера - пенсионного обеспечения, медицинского страхования, социального обслуживания. Это свидетельствует о том, что в нашей стране появляется многоукладная организационная структура системы социальной защиты населения, в которой используются практически все организационно-правовые формы, существующие в странах с рыночной экономикой, хотя они функционируют не полностью в силу нерешенности ряда теоретических и организационных проблем.

Ведущими организационно-правовыми формами социальной защиты населения в настоящее время являются пенсионное обеспечение, обеспечение социальными пособиями, льготами особо нуждающихся категорий населения, государственное социальное страхование, социальное обслуживание.

Глава 2. Исследование социальной защищенности нетрудоспособных и малообеспеченных граждан (на примере)

.1 Социальная защита малообеспеченных и нетрудоспособных граждан

Нормально функционирующая рыночная экономика чаще всего предполагает такой тип социальной политики, в рамках которого занятое самостоятельное население выступает не только объектом, но и субъектом этого процесса, являясь во многом равновесным партнером государства.

Иначе решаются проблемы тех групп и слоев населения, которые по тем или иным причинам не способны защитить себя в социальном плане или нуждаются в помощи - инвалиды, престарелые, безработные и т.д. Для решения этих проблем государство и его представительные органы на местах разрабатывают соответствующие методы и формы социальной защиты. Из этого следует, что как социальная политика, так и её важнейшая составляющая - социальная защита населения - представляют собой (в широком понимании сущности и содержания названных категорий) комбинацию законодательных, налоговых и бюджетных регуляторов, с одной стороны, и разного рода программ социальной защиты - с другой.

На стадии переходного периода к рынку осуществление на практике паритета указанных составляющих невозможно по многим причинам экономического, политического и социального характера. Этим, как правило, и объясняется присущий государственной политике переходного периода патернализм в сфере социальной защиты населения, во всяком случае, там, где рыночные преобразования имели отчетливую социальную ориентацию, а также общая направленность выбора объекта социальной защиты.

В основе определения основных направлений и форм реализации социальной защиты населения должен лежать объективный анализ факторов, определяющих степень социального неблагополучия, социальной незащищенности и потребности в тех или иных формах социальной поддержки. В наиболее общей постановке объектом социальной защиты населения должны являться неблагополучные, малообеспеченные и нуждающиеся в помощи группы населения. Рассмотрим, каким образом следует понимать объект социальной защиты на этапе переходного периода к рыночной экономике.

Существует ряд критериев, позволяющих выделить первоочередные объекты (группы населения) социальной защиты. Исходя из характеристики критериев предполагая, что он отражение действия какого-либо фактора или группы факторов, воздействующих негативно на условия жизни той или иной категории населения и переводящих тем самым его в разряд социально неблагополучного, незащищенного, малообеспеченного или нуждающегося в социальной поддержке со стороны общества.

Базовым объектным критерием является размер среднемесячного дохода на 1 члена семьи. Если размер этого дохода ниже определенного, установленного законодательно нормативного значения, то имеющий его человек (семья) нуждаются в специфических мерах социальной защиты. Основной для определения порогового размера среднедушевого дохода должен являться уровень минимального потребительского бюджета, обеспечивающий минимально приемлемый уровень удовлетворения потребностей при данных, достигнутых масштабах общественного благосостояния и складывающихся на этой основе представлений о нижней границе потребностей. Другими словами, это потребительский набор, характеризующий прожиточный минимум для одного члена общества или стандартной семьи (в перечете на одного её члена) для данного периода развития экономики и общества. Состав, структура и количественные рамки такого набора меняются вслед за изменением общепринятых жизненных стандартов.

Необходимость расчета минимального потребительского бюджета продиктована, кроме того, тем, что он составляет основу определения минимальной заработной платы и минимальной пенсии как социальных гарантий или социально-экономических нормативов.

Вторым определяющим объективным критерием, из которого вытекает необходимость специальных мер по социальной защите, является критерий источника средств к существованию, иначе говоря, критерий трудоспособности. Согласно последнему, населению делится на трудоспособные и нетрудоспособное. В социальной защите и поддержке нуждаются, прежде всего, нетрудоспособные группы населения, к числу которых можно отнести:

) уже нетрудоспособных (инвалиды, пенсионеры);

) еще нетрудоспособных (дети, учащиеся);

) граждан, находящихся на попечении государства (в домах престарелых, интернатах, больницах и т.п.).

Для каждой из групп должны разрабатываться специфические программы социальной защиты, следовательно, каждая из них может выступать особым объектом.

Внутри категории трудоспособного населения можно выделить две основные группы:

) занятые

) незанятые (не имеющие средств к существованию и желающие найти работу, то есть безработные)

Безработные также относятся к числу неблагополучных и малообеспеченных слоев населения и требуют к себе особых подходов в плане социальной защиты. Описанные выше критерии позволяют выделить объекты социальной защиты, исходя из признака малообеспеченности.

Опыт большинства стран с рыночной экономикой показывает, что наибольшую озабоченность в процессе переходного периода к рынку вызывает расширение масштабов бедности (малообеспеченности) при одновременной и прогрессирующей поляризации доходов различных групп населения.

Вряд ли правомерно обвинять в этом только экономический механизм рынка, тем более, что бедность была и раньше, а дифференциация материальной обеспеченности членов общества имеет объективно обусловленную природу. Другой вопрос, что в любом цивилизованном обществе должны быть действенные регуляторы (а на стадии переходного периода - особенно), способные реализовать целевую установку рыночных реформ: не мешать и стимулировать сильного, защитить слабого. Их создание предполагает выявление причин малообеспеченности и факторов, ее определяющих. Иначе говоря, не определив причины, порождающие малообеспеченность, бедность и социальное неблагополучие, невозможно выявить соответствующие социально уязвимые слои населения, не говоря уже о построении эффективной системы социальной защиты.

Прежде всего, с нашей точки зрения, неверно отождествлять малообеспеченность с относительно низкими доходами, хотя последние во многом определяют как уровень малообеспеченности, так и степень социального самочувствия. Малообеспеченные - это те члены общества, которые живут по его законам, но не имеют признаваемого им минимально необходимым стандарта потребления. Категория малообеспеченности, таким образом, является относительной, она фиксирует соотношения в доходах различных социальных групп населения.

Относительность категории малообеспеченности, динамичность ее уровня и невозможность устранения данного социального явления до тех пор, пока дифференциация доходов остается экономической необходимостью и даже закономерностью, вовсе не означает, что малообеспеченные семьи не должны быть объектом повышенного внимания при переходе крыночной экономике. Напротив, изучение социально-демографического состава таких семей позволяет вскрыть причины малообеспеченности, уточнить характер влияния социально-демографических факторов на малообеспеченность, обосновать меры социальной поддержки этих слоев населения.

Основными причинами малообеспеченности являются: относительно низкий размер оплаты труда тех или иных категорий работников, наличие в семье иждивенцев и незанятых трудоспособных лиц, инвалидов, небольшие пенсии у определенных групп пенсионеров, неполный охват нуждающихся пенсионным обеспечением, низкие пособия и стипендии, а также другие причины, преимущественно обусловленные социально-демографическими различиями. В этом списке причин ведущее место занимает многодетность семьи или фактор «иждивенческой нагрузки». По расчетам НИИ труда, если бы работающие из малообеспеченных семей зарабатывали столько же, сколько в среднеоплачиваемых, то разрыв между их доходами сократился бы на 25%, а за счет уменьшения количества иждивенцев - на 50%.

В составе наименее обеспеченных слоев населения преобладают семьи, находящиеся в сложной житейской ситуации,ограниченно трудоспособные или временно незанятые. Из нихоколо половины - многодетные семьи, почти столько же -«чистые» семьи пенсионеров и молодые семьи, не пользующиеся поддержкой родителей. Профессионально преобладают работники малоквалифицированного труда, но по мере углубления рыночных отношений этот слой будет пополняться и специалистами с более высоким, включая высшее, образованием, вероятно, осложнит положение низко доходных групп и присущая переходному периоду к рыночной экономике безработица. Во всяком случае, трудности с трудоустройством молодежи, увеличение доли старших возрастных групп, тенденция к первоочередному высвобождению лиц пенсионного возраста из производства, несомненно, будут действовать в направлении увеличения иждивенческой нагрузки, а многодетность, как и сегодня, останется основным фактором малообеспеченности.

Важно отметить, что функции государства по защите названных групп населения не должны не сводится только к материальному содержанию, то есть преимущественно к пассивным формам защиты. Они должны быть значительно шире и направлены на подержание социального статуса малообеспеченных и нетрудоспособных членов общества как личностей в условиях сохранения их нормальных социальных связей и отношений. Реализация этих функций требует развития таких форм социальной помощи, которые позволяют людям, ставшим нетрудоспособным, попавшим в сложные житейские ситуации, адаптироваться в социальном и культурном развитии общества наравне с другими его членами в меру своих возможностей.

2.2 Социальная защита детей-инвалидов

В Российской Федерации на протяжении многих лет уровень инвалидности как один из показателей здоровья населения остается наиболее неблагополучным, и в последние годы отмечается стойкая ежегодная отрицательная его тенденция. Намечается ежегодное увеличение численности детей-инвалидов.

Рост инвалидности населения в Российской Федерации свидетельствует о снижении уровня жизни нации в целом. Основные тенденции инвалидности населения в настоящий период определяются неблагоприятными изменениями демографической структуры населения, ростом заболеваемости, ухудшением социально-экономических условий жизни и экологической ситуации. Рост числа инвалидов происходит на фоне постоянно сокращающейся численности населения.

В такой ситуации одной из приоритетных задач государства и общества должна быть профилактика и снижение уровня инвалидности населения. В то же время прежние подходы к решению этой проблемы не соответствуют современным социально-экономическим условиям.

Все это обусловливает необходимость фундаментальной научной разработки принципиально новых теоретических и методологических основ решения проблем инвалидности и в том числе детской-инвалидности населения и инвалидов как особого контингента, нуждающегося в социальной защите и интеграции в общество.

О приоритетности заботы об инвалидах неоднократно высказывался Президент РФ В.В. Путин. Подобная забота должна быть не пустой жалостью, а являться комплексом мер, позволяющих инвалидам самореализоваться и стать полноценными членами общества, улучшить качество жизни инвалидов. Президент отметил, что отношение в обществе к инвалидам характеризует уровень развития государства и общества в целом. Специальным указом Президент РФ объявил 2003г. в России годом инвалидов.

Программы по улучшению положения детей в Российской Федерации действуют, начиная с 1993 года. Комплекс программ «Дети России» в качестве президентской программы утвержден в 1994 году в составе 6 федеральных целевых программ («Дети-инвалиды», «Дети-сироты», «Дети-Чернобыля», «Дети Севера», «Развитие индустрии детского питания», «Планирование семьи»). В состав президентской программы «Дети России» вошли уже 10 федеральных целевых программ.

В связи с этим важной и необходимой задачей является оценка эффективности социальной помощи детям-инвалидам и создание единой концепции социальной политики в отношении детей инвалидов, а также осуществление контроля за её реализацией. Следует отметить важность и значимость темы в целом и востребованность данного направления деятельности в обществе. Необходимо отметить, что в настоящее время РФ интегрируется Европейское и мировое сообщество, принимая те гуманистические ценности и социальные гарантии, которые сформировались за длительный срок существования гражданского общества в Европейском Сообществе и США.

Влияние и значимость социально-политических аспектов развития государства иллюстрирует тот факт, что меры по социальной поддержке населения и уверенность в социальных гарантиях отражаются на демографической ситуации в Российской Федерации. По данным Госкомстата РФ на 1 ноября 2001 г. постоянное население Российской Федерации уменьшилось на 711,9 тыс. человек, или 0,5%. В то же время, за январь-октябрь 2000 г. население страны сократилось на 611,2 тыс. человек, или на 0,4%. В январе-октябре 2001 г. число родившихся составило 1100,5 тыс. человек, а в январе-октябре 2000 г. - 1056,6 тыс. человек. В то же время, за отчетный период в России умерло 1871,4 тыс. человек, а в январе-октябре 2000 г. - 1851,1 тыс. человек. Детская смертность (в возрасте до года) в первые 10 месяцев 2001 г. составила 15,9 тыс. человек, что на 0,2 тыс. меньше по сравнению с прошлогодним показателем за аналогичный период.

Не имея уверенности в завтрашнем дне, основанной на социальных гарантиях и в отсутствии государственной политики по поддержке молодых семей потенциальные родители не спешат с рождением детей. Появление на свет ребенка-инвалида часто является трагедией для всей семьи и приносит целый комплекс неразрешимых проблем, с которыми родители остаются один на один.

За последние пять лет в России резко возросло число детей-инвалидов. В Российской Федерации в целом, продолжает сохраняться наметившаяся в 90-е годы неблагоприятная тенденция в динамике состояния здоровья детей. По данным Минтруда, распространенность детской инвалидности за этот период увеличилась более чем в 4 раза. Уровень детской инвалидности в возрасте от 0 до 16 лет включительно увеличился с 16,6 на 10 тыс. детей в 1980 г. до 250,0 в 2001 г. В 15 раз.

В структуре инвалидизирующих заболеваний у детей первые места занимают болезни нервной системы, врожденные аномалии (пороки развития), психические расстройства и расстройства поведения. Бесспорен рост эндокринных нарушений (в том числе сахарного диабета), злокачественных новообразований.

По статистическим данным Министерства труда и социального развития Российской Федерации, в России в 1993 году социальные пенсии получали 344 тысячи детей-инвалидов, не достигших возраста 16 лет.

В начале 1998 года их число составило 564 тысячи. К категории официально зарегистрированных органами социальной защиты населения детей-инвалидов, получающих социальные пенсии, не относятся дети-инвалиды, которые находятся на полном государственном обеспечении (83 тысячи) и обучаются в школах-интернатах для детей с умственными недостатками и во вспомогательных школах (470 тысяч). Официальная статистика, касающаяся числа детей-инвалидов, не достигших возраста 16 лет, проживающих в России в целом и ее отдельных регионах, не ведется.

Основой определяющей государственную политику в области социальной защиты детей-инвалидов является Федеральный Закон Российской Федерации «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Статья 2 определяет понятие социальной защиты инвалидов, как системы гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества.

Обеспечение жизнедеятельности инвалидов предусматривает: оказание медицинской помощи, обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к информации, к объектам социальной инфраструктуры, предоставление инвалидам различных льгот, обучение детей-инвалидов, образование инвалидов, обеспечение занятости, материальное обеспечение, социально-бытовое обслуживание, санаторно-курортное лечение транспортное обслуживание и др.

Материальное обеспечение инвалидов включает денежные выплаты по различным основаниям (пенсии, пособия, страховые выплаты при страховании риска нарушения здоровья, выплаты в счет возмещения вреда, причиненного здоровью и другие выплаты), компенсации в случаях, установленных законодательством.

Основные нормативно-правовые акты, определяющие и регулирующие действия по социальной защите, в отношении детей-инвалидов содержатся в Приложении.

Результатом реализации Программы «Дети-инвалиды» в 1994-2001 годах явилось обеспечение профилактики детской инвалидности путем организации скрининга новорожденных на группу патологий, создание инфраструктуры реабилитации детей-инвалидов в системе социальной защиты населения субъектов Российской Федерации, объединение усилий различных министерств и ведомств по проведению комплексной реабилитации профессионально-трудовой подготовке детей-инвалидов, по выявлению и оказанию помощи, одаренным детям-инвалидам в развитии их творческих талантов, по оказанию всесторонней помощи семьям, имеющим детей-инвалидов.

За этот период в субъектах Российской Федерации создано 237 реабилитационных центра для детей-инвалидов в системе социальной защиты населения (против 33 в 1994 году) и 296 отделений реабилитации на базе учреждений социального обслуживания семьи и детей и детских домов-интернатов (против 38 в 1994 году).

Реабилитация детей-инвалидов является приоритетным направлением государственной политики в отношении инвалидов, основным звеном в системе их социальной защиты. В соответствии со статьей 9 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24.11.1995 г. №181-ФЗ. «Реабилитация инвалидов - система медицинских, психологических, педагогических, социально-экономических мероприятий, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойкими расстройствами организма. Целью реабилитации являются восстановление социального статуса, достижение им материальной независимости и его социальная адаптация.

Реабилитация инвалидов включает в себя:

Медицинскую реабилитацию, которая состоит из восстановительной терапии, реконструктивной хирургии, протезирования и ортезирования;

Профессиональную реабилитацию инвалидов, которая состоит из профессиональной ориентации, профессионального образования, профессионально-производственной адаптации и трудоустройства;

Социальную реабилитацию инвалидов, которая состоит из социально-средовой ориентации и социально-бытовой адаптации».

Законодательное закрепление понятия реабилитации крайне важно именно для детей, поскольку оно предусматривает необходимость комплекса мероприятий и дает правильную социально-целевую установку на воспитание полной самостоятельности.

В настоящее время общепризнано, что центральное место в системе реабилитационных мероприятий занимает социальная реабилитация. Её содержание тесно связано с медицинской реабилитацией, имеющей по существу, социальную направленность, и с трудовой реабилитацией, оказывающей социализирующее воздействие на личность. Кроме того, социальная реабилитация имеет тесную связь с социально-психологической реабилитацией.

Социальная реабилитация детей-инвалидов - это комплекс мероприятий, направленных на создание и обеспечение условий для их социальной интеграции, восстановление или формирование социального статуса, утраченных связей. Её цель - выявление и развитие задатков, способностей детей-инвалидов, наиболее полная интеграция в общество.

Реализация мероприятий по социальной реабилитации инвалидов осуществляется в учреждениях социального обслуживания. В соответствии со статьей 17 Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» №195-ФЗ от 10.12.1995 г. [1] «учреждениями социального обслуживания независимо от форм собственности являются:

· Комплексные центры социального обслуживания населения;

·        Территориальные центры социальной помощи семье и детям;

·        Центры социального обслуживания;

·        Иные учреждения, предоставляющие социальные услуги».

Федеральным законом «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 02.08.1995 г. № 122-ФЗ [2] определено, что в зависимости от форм собственности учреждения социального обслуживания относятся к государственным, муниципальным и негосударственным (Статья 25). Учреждения социального обслуживания являются юридическими лицами и осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (статья 30. [2]).

Число таких учреждений увеличивается с каждым годом, а их реабилитационная деятельность становится более разнообразной.

Кроме того, реализация мероприятий социальной реабилитации детей-инвалидов осуществляется в условиях различных учреждений с реабилитационным профилем деятельности, таких как:

-   Реабилитационный центр для детей и подростков с ограниченными возможностями;

-        Реабилитационное учреждение и т.д.;

Вместе с тем, остается много нерешенных проблем.

Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", принятый в ноябре 1995 года, установил правовые основы государственной политики в отношении инвалидов.  Однако вопросы социальной защиты детей-инвалидов требовали дополнительного законодательного регулирования.

Принятые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и одобренные Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1996 - 1997 годах федеральные законы, устанавливающие социальную защиту детей-инвалидов, были отклонены Президентом Российской Федерации. Федеральная целевая программа "Дети-инвалиды", входящая в президентскую программу "Дети России" и предусматривающая ряд мероприятий, направленных на профилактику инвалидности у детей, совершенствование лечения и социальной реабилитации детей-инвалидов, финансируется последние четыре года крайне неудовлетворительно.

По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации проверки проведенные в 20 субъектах Российской Федерации, выявили грубые нарушения законодательства Российской Федерации о социальной защите детей-инвалидов.

Особенно это касается вопросов обеспечения детей-инвалидов жизненно важными лекарствами и техническими средствами реабилитации. Повсеместно имеют место случаи нарушения законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в части оказания детям-инвалидам полноценной медицинской помощи.

Практически не проводится социальная реабилитация детей-инвалидов. Государственные и муниципальные учреждения здравоохранения неудовлетворительно оснащаются современной диагностической аппаратурой, что крайне затрудняет раннюю диагностику отклонений в развитии у детей, а значит, и своевременное осуществление программ их реабилитации. Не развита сеть реабилитационных учреждений, осуществляющих медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию детей-инвалидов.  Не налажен выпуск специальных лечебных продуктов питания для детей, страдающих тяжелыми наследственными заболеваниями органов эндокринной системы.

Не созданы условия для обучения и воспитания детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья в образовательных учреждениях, отсутствует система профессиональной ориентации таких детей.

Не решены вопросы обеспечения беспрепятственного доступа детей-инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры.  Недостаточно используются возможности средств массовой информации для формирования доброжелательного отношения общества к детям-инвалидам. Существующая система объединения детей-инвалидов в учреждениях специального назначения не способствует социальной адаптации таких детей. Дома-интернаты для детей-инвалидов находятся в бедственном положении. В этих условиях необходимо принятие федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по решению проблем детей-инвалидов.

В связи с этим Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановила:

. Считать приоритетной задачей Государственной Думы совершенствование законодательства Российской Федерации о социальной защите детей-инвалидов. Поручить Комитету Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи, Комитету Государственной Думы по образованию и науке ускорить подготовку к рассмотрению Государственной Думой проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Закон Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", Кодекс законов о труде Российской Федерации" и проекта федерального закона "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)".

. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации при решении задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации уделить особое внимание мерам по социальной защите детей-инвалидов.

. Предложить Правительству Российской Федерации:  ускорить разработку нормативных правовых актов устанавливающих порядок единой системы учета инвалидов в Российской Федерации, в том числе детей-инвалидов;

ускорить разработку нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность реабилитационных центров для детей и подростков с ограниченными возможностями здоровья и условия труда работников этих центров;

усилить контроль за исполнением законодательства Российской Федерации в области обеспечения беспрепятственного доступа детей-инвалидов к объектам социальной инфраструктуры.  Рекомендовать Правительству Российской Федерации разработать предложения:

о совершенствовании деятельности учреждений Государственной службы медико-социальной экспертизы;

о создании единой системы ранней диагностики и профилактики инвалидности у детей и учреждений, осуществляющих мероприятия по ранней диагностике, профилактике и реабилитации детей-инвалидов;

о совершенствовании медицинской помощи и медицинской реабилитации;

об укреплении материально-технической базы реабилитационных центров для детей и подростков с ограниченными возможностями здоровья и домов-интернатов;

о развитии новых форм устройства детей-инвалидов в целях создания наиболее благоприятных условий для их жизни и развития;

о создании и внедрении современных технологий социальной реабилитации детей-инвалидов;

о создании специальных образовательных учреждений начального профессионального образования для обеспечения качественной профессиональной подготовки детей с отклонениями в развитии;

об улучшении функционирования системы специального образования, о развитии новых форм и различных моделей интегрированного обучения детей с отклонениями в развитии; об обеспечении беспрепятственного доступа детей-инвалидов к информации и о создании условий для полноценного участия детей-инвалидов в общественной жизни;

о поддержке специализированных изданий, освещающих положение детей-инвалидов и проблемы их социальной защиты.

Для анализа мер и реализации программ по социальной защите детей-инвалидов необходимо определить существующее положение на конкретных примерах, в данном случае проанализируем ситуацию по социальной защите детей-инвалидов в городе Санкт-Петербурге.

В своем интервью газете «Социальная политика», № 41, 2002 г. Губернатор Санкт-Петербурга В.А. Яковлев в числе приоритетных задач указал заботу о пожилых петербуржцах, финансирование принятых медико-социальных программ - создание Гериатрической службы и системы хосписов, а также профилактику диабета. В части помощи инвалидам Губернатор отметил следующее: «Многое делается и для инвалидов. Планируется реорганизовать службу экспертизы и создать систему комплексной реабилитации инвалидов. Налаживается производство необходимых технических средств». Таким образом, социальная работа, направленная на помощь инвалидам является приоритетной задачей для Администрации Санкт-Петербурга. Представляется целесообразным в общем комплексе задач по оказанию помощи инвалидам, особо выделить медико-социальную, социальную и психологическую реабилитацию детей инвалидов. Эта категория является наиболее «отзывчивой», т.к. благодаря заботе и своевременно принятым мерам в ряде случаев, можно избежать тяжелой инвалидизации ребенка, оказать содействие его интеграции в общество и тем самым добиться того, что ребенок инвалид в будущем станет полноценным членом общества, сможет учиться, работать и самостоятельно обеспечивать себя.

С 10 апреля 2001 года в Санкт-Петербурге действует Целевая медико-социальная программа "Дети-инвалиды" на 2001-2003 годы.

На 1 января 2000 года в Санкт-Петербурге насчитывалось 19202 ребенка в возрасте до 18 лет, получающих пенсии по инвалидности, из них 58% - мальчики и 42% - девочки.

По сравнению с 1998 годом абсолютное число детей-инвалидов в Санкт-Петербурге увеличилось на 2539 человек. При этом следует отметить, что увеличение числа детей-инвалидов в основном произошло за счет увеличения возрастных границ инвалидности детей от 16 до 18 лет - 2200 человек, за счет постоянного увеличения (в возрасте до 16 лет) - 339 человек, что по сравнению с 1998 годом меньше чем в 3 раза.

Таким образом, наметилось снижение темпа прироста детской инвалидности. По данным Комитета по здравоохранению, до 1998 года темп прироста детской инвалидности составлял 1,3-1,5% на 1000 человек детского населения, в 1999 году - 0,9%. В 2001 г. количество детей, впервые признанных инвалидами, снизилось и достигло уровня 1997 года.

Самой многочисленной группой среди детей-инвалидов являются дети в возрасте от 10 до 14 лет (38%), второй - дети в возрасте от 15 до 18 лет (25%), третьей по численности - дети в возрасте от 5 до 9 лет (24%), самая малочисленная группа - дети в возрасте до 4 лет (13%). Более половины (63%) детей-инвалидов - в возрасте от 10 до 18 лет.

Вместе с тем показатель детской инвалидности в Санкт-Петербурге имеет тенденцию к увеличению и в 2001 составлял 19,12% (в 1998 году - 18,2%, в 1997 году - 16,9%). Частично это объясняется снижением общего количества детского населения, проживающего в Санкт-Петербурге. По данным статистики, население Санкт-Петербурга ежегодно уменьшается в среднем на 0,5%, а детское население уменьшается на 3,8% (в 1997 году - 3,3%, в 1998 году - 3,5%) с постоянной прогрессией значения на 0,3% в год.

Приведенные данные свидетельствуют о неблагоприятной демографической ситуации в Санкт-Петербурге: старении населения, и, при соответственном уменьшении молодого населения, происходит увеличение количества детей-инвалидов в данной группе.

На 01.01.2003 г. в органах социальной защиты населения Санкт-Петербурга состояли на учете 16958 детей-инвалидов в возрасте до 18 лет, получающих социальную пенсию, из них 61% - мальчики и 39% - девочки.

По сравнению с 2001 годом число детей-инвалидов в Санкт-Петербурге уменьшилось на 967 человек (5,4%). Это объясняется ужесточением критериев к установлению инвалидности у детей, результатами реализации целевой медико-социальной программы Санкт-Петербурга «Дети-инвалиды» и началом функционирования в 2000 г. педиатрической службы МСЭ в структуре Объединения МСЭ. социальный защита ребенок инвалид

В 2002 г. освидетельствовано детей в возрасте до 18 лет 9473 чел. Всего первично освидетельствовано 1895 чел. - все для определения категории «ребенок-инвалид», из них признаны инвалидами 1673 чел. (88,2%). Отказано в установлении инвалидности 140 чел. (11,8%).

Всего повторно переосвидетельствовано 7578 чел., что на 2 тыс. детей больше чем в 2001 году. Это объясняется большим количеством досрочных освидетельствований детей с целью замены ранее выданных им справок лечебными учреждениями для реализации прав на льготы. Из всех повторно освидетельствованных для определения инвалидности (7428 чел.) признаны инвалидами 6742 ребенка (90%).

Экспертное обслуживание детского населения города осуществляют: 4 межрайонных педиатрических бюро (3 - общего профиля; 1- нервно-психического профиля), 1 главное педиатрическое бюро, психолого-профориентационная лаборатория.

Все бюро укомплектованы квалифицированными врачами-специалистами: педиатрами, ортопедами-хирургами, невропатологами. В состав одного из педиатрических бюро входит эксперт-окулист; 3 бюро имеют психологов, специалистов по реабилитации и социальной работе. В состав главного педиатрического бюро входят 4 врача специалиста: педиатр, невропатолог, хирург-ортопед, психиатр, педагог-дефектолог.

На данный момент в Санкт-Петербурге осуществляют свою деятельность следующие социальные учреждения:

Благотворительные проекты и организации

«Ночной автобус» - мобильный пункт срочной социальной помощи

«Виктория» - фонд социальной помощи инвалидам;

«Актив» - петербургский общественный благотворительный спортивный фонд социальной реабилитации и помощи инвалидам;

«Кедр» - региональный фонд инвалидов;и др.

Объекты социального питания

16 комбинатов социального питания, организующих питание школьников, учащихся и студентов

12 столовых для обслуживания малообеспеченных граждан, инвалидов всех групп, одиноких нетрудоспособных граждан, находящихся на надомном обслуживании, пенсионеров и престарелых.

Самой многочисленной группой среди детей-инвалидов является возрастная группа от 0 до 3 лет (36%), вторая по численности - дети от 8 до 14 лет (29%), третья и четвертая - дети в возрасте от 15 до 18 лет (20%) и от 4 до 7 (15%).

Одним из важнейших показателей здоровья населения города является показатель первичной инвалидности у детей. Он отражает не только состояние здравоохранения, социальной защищенности детского населения, но и уровень социально-демографического, социально-экономического благополучия общества. По этому показателю можно судить о качестве и доступности медицинской помощи, эффективности профилактических мер и медико-генетического консультирования, а также о санитарно-гигиеническом состоянии окружающей среды. Среди всех впервые признанных инвалидами в 2002 г. доля детей-инвалидов в Санкт-Петербурге составляет 2,8 %. Категория ребенок-инвалид была впервые установлена 1673 чел., из которых 61% составили мальчики.

В структуре детской инвалидности преобладают: психические расстройства и расстройства поведения (21,4%), врожденные аномалии (пороки развития), деформации и хромосомные нарушения (17,2%), заболевания нервной системы (16,1%), болезни эндокринной системы, нарушения обмена веществ (7,4%), болезни костно-мышечной системы (7,4%), новообразования (5,5%), травмы (5,3%), болезни органов дыхания (5,3%).

Таким образом, 55% всей детской инвалидности составляют нервно-психические расстройства и врожденные аномалии. В целом структура детской инвалидности в Санкт-Петербурге стабильна на протяжении последних трех лет.

Хроническая заболеваемость в детских дошкольных учреждениях и общеобразовательных учреждениях постоянно растет. Показатели хронической заболеваемости (на 1000 человек населения) в детских дошкольных учреждениях составляли: в 1998 году - 206,2%, в 1999 году - 211,1%; в общеобразовательных учреждениях в 1998 году - 261,3%, в 1999 году - 271,6%.

По степени ограничения

Среди факторов, провоцирующих возникновение инвалидности у детей, можно выделить следующие:

• биологические - высокий уровень хронических, врожденных и генетических заболеваний родителей, патологии перинатального периода, рост детского травматизма;

• медико-организационные - позднее выявление заболевания, продолжительность периода от выявления инвалидизирующего заболевания до оформления инвалидности и начала реабилитации, низкая эффективность диспансерного наблюдения, недостаточное количество абилитационных служб для детей первых лет жизни;

• социально-средовые - ухудшение экологической обстановки, социальное неблагополучие семей, отсутствие возможностей для здорового образа жизни, неблагоприятные условия труда женщин, недостаточный уровень материально-технического обеспечения медицинских учреждений.

Рост числа безнадзорных детей сопровождается значительным ростом травм и отравлений, приводящих к инвалидности (наступление инвалидности).

Более чем у 60% детей-инвалидов отмечаются сочетанные нарушения способностей передвигаться, производить точные движения, говорить, адекватно вести себя, контролировать собственные действия.

При низкой культуре брака и планирования семьи, при нарастающей патологии беременности и родов, то есть при растущем числе мало жизнеспособных новорожденных, как правило, происходит накопительный эффект в детской популяции больных с хронической патологией. При грубых повреждениях головного мозга в неонатальном периоде остаточные психоневрологические расстройства могут обнаруживаться в 60-97% случаев.

В настоящее время в Санкт-Петербурге существует сеть государственных стационарных учреждений для детей-инвалидов: дома ребенка, детские дома-интернаты и психоневрологические интернаты, детские дошкольные и школьные коррекционные общеобразовательные учреждения, школы-интернаты.

В Санкт-Петербурге имеется 4 дома-интерната для детей с отклонениями в умственном развитии (детские дома-интернаты №№1,2,4 и 5), а также психоневрологический интернат №10, имеющий в своем составе детское отделение. В общей сложности в этих домах интернатах находится 1139 детей, из них 16-сироты, 558 -оставшиеся без попечения родителей. Интернаты находятся в ведении Комитета по труду и социальной защите населения. По сравнению с 2001 г. количество проживающих в домах-интернатах детей-инвалидов увеличилось на 8%.

Кроме того, в городе функционирует 13 психоневрологических и специализированных домов ребенка на 1170 мест, в которых воспитываются 1073 ребенка в возрасте от 7-ми дней до 4-х лет, 94,2% воспитанников этих учреждений отстают в психическом развитии.

По данным 2002 г. количество специальных (коррекционных) образовательных учреждений 1-8 видов составляет 49. В них обучаются 10128 детей: неслышащие, слабослышащие, с нарушениями зрения, с тяжелой речевой патологией, с нарушением опорно-двигательного аппарата, с задержкой психического развития, с умственной отсталостью. Количество дошкольных образовательных учреждений компенсирующего и комбинированного вида (далее ДОУ) составляет 548. В ДОУ обучаются 29700 человек. Это дети с сенсорными нарушениями, а также дети, которые не передвигаются самостоятельно и себя не обслуживают.

Отдельно стоит отметить принципиально новые образовательные (коррекционные) учреждения: школа-центр специальной диагностики и интегрированного обучения №34 Невского района для детей с разным уровнем психического развития; школа-центр № 616 «Динамики» для детей с нарушением опорно-двигательного аппарата; общественный школьно-производственный комплекс «Озерки» для детей с нарушением опорно-двигательного аппарата. В данных учреждениях созданы условия для реализации индивидуальных программ реабилитации детей-инвалидов, обучающихся в школе. Функционируют отделения медицинской, профессиональной и социальной реабилитации.

Профессиональное образование детей-инвалидов в учреждениях начального профессионального образования осуществляется в ПУ-35, 70,80,99 по 15-ти специальностям более чем пятистам подросткам-инвалидам. Большинство выпускников трудоустраиваются на профильные предприятия, например, такие как АО «Пекарь», АО «Автообслуживание», ЗАО «Строймонтаж», АОТ «Арфа», Метрострой и др.

Для детей-инвалидов, обучающихся и воспитывающихся на дому, осуществляется формирование системы комплексной психолого-медико-социальной реабилитации. Это стало возможным благодаря продолжению реализации целевой медико-социальной программы Санкт-Петербурга "Дети-инвалиды", утвержденной Законом Санкт-Петербурга от 10.04.02 № 251-36. Срок действия Программы 2001-2003 годы.

В 2002 году на реализацию мероприятий по социальной защите было выделено из бюджета Санкт-Петербурга 20 000,0 что позволило:

I. Проводить мероприятия по профилактике детской инвалидности

Продолжена работа районных служб раннего вмешательства в административных районах Санкт-Петербурга. На 01.01.2003 их насчитывалось 22. Специалисты, работающие в этих службах, прошли обучение в Институте раннего вмешательства.

В 2002 году в рамках программы методического руководства службами раннего вмешательства (проведение командных и профессиональных супервизий для сотрудников районных служб раннего вмешательства) с целью организации проведения скринингово тестирования слуха, зрения и общения детей первых трех лет жизни реализованы следующие формы работы:

• проведение командных супервизий сотрудников районных служб раннего вмешательства (12 супервизий за год);

• проведение профессиональной супервизий и однодневных семинаров по повышению квалификации для сотрудников районных служб, в том числе: профессиональная супервизия для специалистов по ранней коммуникации (социальных педагогов и логопедов), для педиатров, для физических терапевтов, для психологов;

• организация лекций и практических занятий по повышению квалификации работников районных служб с привлечением зарубежных специалистов;

• методическое руководство программой помощи детям с серьезными нарушениями развития дошкольного возраста на базе ДОУ №15;

• организация ознакомительных семинаров для персонала детских психоневрологических домов-интернатов;

• консультирование детей с серьезными нарушениями в развитии на базе сурдоцентра, центра для детей со зрительными нарушениями, генетического центра, с привлечением специалистов в области психологии и неврологии (специалистов в области психического здоровья младенцев), специалистов по ранней коммуникации, физических терапевтов, аудиолога, физиологов зрения. Семье ребенка довались подробные рекомендации и выписка о результатах консультации. В рамках отработки новых методов скринингового тестирования (раннее вмешательство) слуха, зрения, общения и движения детей раннего и дошкольного возраста в 2002 году проведена следующая работа:

• отработка методов скрининга слуха и зрения у недоношенных детей на базе ИРАВиДГБ№17;

• отработка скрининговых методов выявления детей с нарушениями общения и контакта;

• проведение точной оценки слуха и зрения детей раннего возраста, выявленных с помощью скринингов. За 2002 год диагностировано 395 детей в возрасте от одного месяца до шести лет.

II. В целях создания системы комплексной реабилитации детей с ограниченными возможностями проводились следующие мероприятия:

1. Продолжают работу территориальные службы социальной реабилитации для детей и подростков с ограниченными возможностями. В 15 административных районах Санкт-Петербурга ведется работа центров, отделений социальной реабилитации для детей-инвалидов, обслуживающих 3300 детей-инвалидов, причем 4 из них открыты в 2002 году.

В настоящее время в Санкт-Петербурге создаются и развиваются новые формы оказания помощи детям-инвалидам и их семьям: центры (отделения или службы) социальной реабилитации для детей и подростков с ограниченными возможностями. 5 июня 2003 г. состоялось открытие центра социальной реабилитации детей-инвалидов в Санкт-Петербурге по адресу Заневский пр., 27. В новом центре четыре отделения: социально-психологической реабилитации детей-инвалидов, медицинского сопровождения, профессиональной ориентации и первое в городе отделение адаптивной физической культуры и спорта. Необходимость их открытия вызвана проблемой социальной адаптации и реабилитации детей и подростков с ограничениями возможностями, с которыми не проводилась или велась недостаточно коррекционная работа в раннем детском возрасте. Это дети, подростки и молодые люди, не посещающие образовательные учреждения, вследствие тяжести заболевания, возраста, или обучающие на дому.

. Работает центр творческой реабилитации детей-инвалидов на базе Санкт-Петербургской Ассоциации общественных объединений родителей детей-инвалидов «ГАООРДИ (далее «ГАООРДИ»). Реализуются следующие направления деятельности:

• проводятся различные семинары и конференции. Например, проведена Международная научно-практическая конференция «Духовность и культура»;информационно-методические семинары по вопросам творческой реабилитации особых детей «Семейная социальная педагогика»;

• координация деятельности программ творческой реабилитации художественных студий и творческих коллективов общественных объединений родителей детей-инвалидов и учреждений, подведомственных Комитетам Санкт-Петербурга;

• координация участия детей, подростков и молодых людей с особыми потребностями в фестивалях и конкурсах художественного творчества;

• поиск инновационных методов и методик творческой реабилитации;

• концертная, выставочная и экскурсионная работа;

• популяризация и пропаганда творческой реабилитации детей, подростков и молодых людей с ограниченными возможностями;

• информационные сообщения по проблемам творческой реабилитации и деятельности центра творческой реабилитации в средствах массовой информации.

К достигнутым результатам можно отнести следующее: сложилась система контактов с общественными объединениями родителей детей-инвалидов, с отраслевыми Комитетами Санкт-Петербурга: образованию, культуре, здравоохранению; с различными организациями, поддерживающими семьи с детьми-инвалидами; с территориальными центрами социальной реабилитации детей и подростков с ограниченными возможностями; с муниципальными учреждениями; специалистами из других регионов России и зарубежных стран; средствами массовой информации.

. Осуществляется работа центра комплексной социально-психологической помощи детям с тяжелыми психическими заболеваниями и пограничными нарушениями психики на базе института психотерапии и консультирования «Гармония». В 2002 году служба осуществляла деятельность в 3-х направлениях:

. Телефон экстренной психологической помощи в его задачи входит оказание экстренной консультативной помощи переживающим кризисные состояния:

• профилактика суицидного поведения;

• оказание помощи в социальной и психологической адаптации;

• консультативная помощь родителям и специалистам, работающим с детьми-инвалидами;

• поддержка в переживании конфликтов и психотравмирующих ситуаций;

Телефон экстренной психологической помощи (108-40-41; 108-40-43) работает в режиме 2-х каналов круглосуточно. За 2002 год были оказаны: консультативная и информационная помощь - 8200 консультаций; профессиональная поддержка специалистов - 250 консультаций.

. Кабинет консультативной, психологической и психотерапевтической помощи Задачи:

• оказание консультативной психологической и психотерапевтической помощи, как в форме разовых консультаций, так и регулярных психотерапевтических встреч (индивидуальной, групповой);

• психическое сопровождение обратившегося, переживающего конфликт, кризис, острое горе;

• оказание профессиональной поддержки специалистам города, работающим с детьми и подростками (методической, консультативной, супервизорской). Услуги оказывались по адресам: Московский пр., 72. Кабинет психологической помощи; ул. Мытнинская, 25, Диабетологический детский городской центр; ул. Гастелло, 9, ИПК «Гармония».

За 2002 год были оказаны услуги в объеме: индивидуальные консультации - 3071, групповая психотерапевтическая помощь детям и их родителям -250, профессиональная поддержка специалистам, работающим с детьми-инвалидами - 252 консультации.

. Программа психолого-коррекционной помощи детям с тяжелыми нарушениями общения (ранний детский аутизм) Задачи:

• формирование потребности к общению у детей с РДА;

• развитие интегративного восприятия с последующим формированием основных представлений об окружающем мире;

• развитие навыков и способностей к эмоциональной, речевой и социальной коммуникациям;• психологическая поддержка семьи;

• поддержка помогающего персонала.Программа реализовывалась по адресу: ул. Гастелло, 9, ИПК «Гармония». За 2002 год были оказаны: психотерапевтическая и психологическая помощь детям и их родителям 1151 консультация; медицинская диагностика 400 консультаций; логопедическая помощь 380 консультаций и 250 консультаций специалистам, работающим с аутичными детьми.

. Для создания в Санкт-Петербурге условий равного доступа к профессиональному обучению подростков-инвалидов и молодых инвалидов, не имеющих возможности получить профессиональное образование в массовых образовательных учреждениях или требующих дополнительной поддержки в процессе профессиональной подготовки, продолжена работа службы индивидуальной профессиональной реабилитации. По оценкам специалистов 60% обращающихся - дети-инвалиды от 15 до 18 лет, т.е. дети, только что окончившие школу. Около 25% обращающихся окончили школу от 3 до 5 лет тому назад. Эти дети, как правило, нигде не учатся и не работают. Они не могут продолжать дальнейшее профессиональное образование, т.к. для них требуется создать создание индивидуальных условий обучения. Для этой категории молодых инвалидов разрабатываются индивидуальные программы профессиональной подготовки, индивидуальное профтестирование, адаптация программ профобучения и трудоустройства. Для закрепления профессиональных навыков и последующего Служба использует элементы временной занятости подростков поддерживаемого трудоустройства с активными функциями сопровождениями (адаптация на рабочем месте) трудоустроенного в условиях открытого рынка труда.

Всего за 2002 год службой профессиональной реабилитации проконсультировано, обучено и трудоустроено около 700 детей-инвалидов. Кроме того, в рамках целевой медико-социальной программы «Дети-инвалиды» - пункт «Организация временной сезонной занятости подростков-инвалидов» организовано 80 рабочих мест для подростков-инвалидов.5. Продолжила работу служба социально-консультативной помощи при «ГАООРДИ». За истекший период консультативную помощь получили 2340 семей с ребенком-инвалидом.

Использовались различные формы работы:

Консультирование очное и по телефону средствах массовой информации. Консультации проводились по вопросам:

• права, льготы и другое (742),

• вопросы обучения и воспитания (262),

• трудовые гарантии (224);

• транспортные проблемы (229);

• медицинские проблемы и лекарственное обеспечение (547).

. В 2002 году продолжена работа по созданию модели службы первичной социально-консультативной помощи. Цель деятельности службы направлена на улучшение качества жизни семей, имеющих детей с проблемами в развитии, путем улучшения внутрисемейных отношений, профилактики разводов.

Службой была проведена следующая работа:

• работают 7 пунктов первичной социально-консультативной помощи при родильных домах №10, 11, 15,16, ДГБ №17, ГБ №22, медико-генетическом Центре;

• разработана методика мониторинга эффективности работы с семьями по оказанию им первичной социально-консультативной помощи; проводится анкетирование на базах пунктов;

• разработаны информационно-просветительские листы и создан интернет-сайт о Программе;

• разработаны информационно-методические брошюры: «Группа первичной поддержки»; информационная брошюра «Позови нас мама» и «Светланин день»;

Создание служб социально-консультативной помощи на базе стационарных медицинских учреждений решало ряд задач. С одной стороны - консультирование семей, находящихся в лечебном учреждении на лечении или на обследовании, по вопросам прав и льгот, разъяснению механизма их реализации, информирование врачей и родителей о службах города, ведущих работу с детьми-инвалидами и их семьями. С другой стороны, ввиду того, что консультанты сами являются родителями детей-инвалидов, оказывалась помощь в житейских ситуациях, вопросах, связанных с особенностями воспитания, обучения, ухода за ребенком и т. д., что также необходимо, поскольку иных источников информации по данным вопросам нет.

Результатом работы служб явилось тесное взаимодействие между консультантами и медиками тех учреждений, в которых ведется консультирование. Это позволяет иметь более полное представление о каждом конкретном инвалидизирующем заболевании, причинах его возникновения, особенностях лечения и т.д. В результате работы групп первичной поддержки в 2002 году шестерых детей с синдромом Дауна родители забрали домой.

. В 2002 году создан Центр медико-социальной реабилитации инвалидов с редкими генетическими заболеваниями на базе «ГАООРДИ». В настоящее время в Центре ведется банк данных лиц, больных генетическими заболеваниями; оказывается информационная и методическая помощь специалистам, работающих с этими категориями инвалидов, оказывается содействие процессу медицинской реабилитации указанных групп инвалидов.

. Продолжена работа службы домашнего сопровождения и социального патронажа детей-инвалидов. В настоящее время работают 6 служб домашнего сопровождения и социального патронажа в 3-х административных районах СПб, на базе ДДИ №1, ПНИ №10, «ГАООРДИ».

В результате работы клиентами названных служб стали 470 семей, среди которых имеются семьи, снятые с обслуживания, но находящиеся под наблюдением специалистов служб.

. В 2002 году продолжена работа по созданию службы адаптивной физической культуры и спорта для детей-инвалидов на базе ГУ «Центр технических средств реабилитации, доступности городской среды и физической культуры инвалидов». Цель организации службы направлена на создание условий во всех районах города для занятий ежедневной оздоровительной, физкультурно-спортивной деятельности. В течение года более 500 детей-инвалидов прошли курс реабилитационных процедур основанных на методах адаптивной физической культуры. Для оказания реабилитационных услуг были использованы спортивны сооружения: бассейны, спортивные залы. Практически все дети проходили реабилитацию вместе с родителями.

. Для обеспечения центров социальной реабилитации детей и подростков с ограниченными возможностями, реабилитационных учреждений системы образования и здравоохранения, детской службы медико-социальной экспертизы методической литературой разработаны и выпущены методических рекомендаций по составлению программ комплексной реабилитации детей-инвалидов с нарушением опорно-двигательного аппарата в количестве 600 экземпляров.

. Организация городской системы реабилитации детей-инвалидов в Санкт-Петербурге требует научно-методического и информационного обеспечения, включающего систему постоянного статистического учета детей-инвалидов Санкт-Петербурга, анализа контингента детей-инвалидов и их потребностей, информационно-методического обеспечения экспертизы и реабилитации детей-инвалидов. Информационно-методический Центр социальной реабилитации детей-инвалидов создан в 1999 году Санкт-Петербургской Ассоциацией общественных объединений родителей детей-инвалидов «ГАООРДИ» на основе взаимодействия с региональными, муниципальными и общественными организациями города, занимающимися проблемами детской инвалидности. В 2002 году работа в данном направлении была продолжена. Реализованы следующие направления деятельности:

• разработаны и изданы для населения и специалистов сборники и методические материалы по социальной реабилитации детей-инвалидов, статьи в прессе, несколько десятков информационных телесюжетов по телевидению, около 10 тематических теле и радиопрограмм;

• осуществлялся сбор публикаций в средствах массовой информации о детях-инвалидах и по результатам анализа были выпущены «Дайджест публикации о детях-инвалидах»;

• оказывается организационно-методическая помощь 10 центрам (отделениям) социальной реабилитации в районах СПб; создано 8 пунктов социально-консультативной помощи семьям с детьми-инвалидами в районах и городских медицинских стационарах Санкт-Петербурга (Санкт-Петербургская государственная Педиатрическая медицинская академия, Медико-генетический центр, Городской центр по лечению больных гемофилией, Детская городская больница №22 г. Колпино, Детская городская больница №4, ЦСО Московского района, Центр социальной реабилитации детей с ограниченными возможностями г. Колпино, Институт раннего вмешательства);

• для специалистов по социальной работе, руководителей социальной сферы, лидеров общественных организаций было организовано более 30 семинаров, тренингов и обучающих программ;

• проведены социологические опросы детей-инвалидов, населения и специалистов по разнообразным вопросам жизнедеятельности семей с детьми-инвалидами.

• проводилось развитие и реструктуризация информационного сайта в сети Интернет по проблемам детей-инвалидов.

. Для детей-инвалидов с сопровождающими их родителями были организованы оздоровительные мероприятия. Всего в 2002 году приобретено 9019 путевок, на общую сумму 38 495 002. руб. (за счет городского бюджета 19 200 000 руб.).

. В 2002 г. 21 семье с детьми-инвалидами, оказавшимися в кризисной жизненной ситуации, выплачена материальная помощь на общую сумму 1000,0 тыс. руб. (размер оказываемой помощи от 10 до 100 тыс. руб.).

По результатам итогов реализации в Санкт-Петербурге в 2002 году комплексной программы "Дети-инвалиды" согласно информации Комитета по образованию, из городского бюджета были выделены целевым образом 22,4 млн. руб., в том числе на приобретение оборудования и транспорта - 19 млн., капитальный ремонт - 2,2 млн., переподготовку кадров - 1,2 млн. рублей.

Специальная комиссия Комитета провела проверку использования средств по данной программе, рациональной эксплуатации приобретенного оборудования. Эксперты посетили 52 образовательных учреждения для детей с ограниченными возможностями. Закупленные приспособления, транспорт, коррекционные и реабилитационные комплексы используются эффективно, средства расходуются по назначению.

Более 200 педагогов в рамках проекта за счет дополнительного финансирования повысили квалификацию. Помогло и взаимодействие с президентской программой "Дети России": за год сотрудничества удалось получить необходимое оборудование еще для 10 коррекционных центров.

2.3 Направления повышения эффективности социальной защиты в отношении детей-инвалидов

Однако даже при таком объеме принимаемых мер по социальной защите остаются некоторые нерешенные проблемы и направления совершенствования.

Решение проблем детской инвалидности в современном обществе лежит в двух плоскостях: это профилактика детской инвалидности и медико-социальная реабилитация детей с ограниченными возможностями, создание условий достойной жизни для инвалидов в обществе. Профилактические меры должны быть направлены на существенное снижение детской инвалидности за счет повышения качества оказания медицинской помощи беременным женщинам, роженицам и новорожденным, расширения сети медико-генетических учреждений, в задачу которых входили бы как консультации, так и диагностика. Нужна четкая организация дородовой диагностики и массового скрининга новорожденных на наличие наследственных заболеваний. Необходимо активизировать медико-просветительную работу среди населения, пропаганду здорового образа жизни. Требует неукоснительного выполнения действующее законодательство по охране здоровья женщин детородного возраста в части исключения практики занятости женщин на вредных производствах.

Необходимо усиление социальной политики государства. Прежде всего, речь идет о повышении эффективности системы социальных гарантий для детей-инвалидов и их семей, совершенствовании социального законодательства и механизмов его применения. Особенно важно формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности в рамках программы «Дети-инвалиды».

Одной из важных задач является изменение в общественном сознании негативных установок по отношению к инвалидам, искоренение их дискриминации во всех сферах общественной жизни. От отношения к инвалиду как к неполноценному - к отношению к нему как к человеку с ограниченными возможностями, имеющему такие же права на достойную жизнь, что и здоровый человек. Это создаст вокруг инвалидов доброжелательную психологическую атмосферу. Поддержание и восстановление здоровья детей-инвалидов во многом зависит от развития сети центров реабилитации детей и подростков с ограниченными возможностями, а также коррекционных детских дошкольных и школьных учреждений. Действующая система реабилитации не обеспечивает комплексного подхода с участием социальных работников и педагогов, что не только значительно снижает эффективность, но и удорожает весь комплекс реабилитации. Различные мероприятия, проводимые с целью реабилитации и социализации инвалидов, направлены в первую очередь на помощь детям-инвалидам. Системных мероприятий по работе и интеграции в общество молодых людей, имеющих инвалидность, не проводится. Каждый из молодых людей и членов их семей по достижении совершеннолетия должны самостоятельно решать вопросы независимой жизни, обучения и трудоустройства, исходя из возможностей семьи и степени физических и бытовых проблем молодого инвалида. Перед семьей, воспитывающей ребенка с нарушениями в развитии, остро встают проблемы социализации ребенка, подготовки его к самостоятельной жизни в обществе. Они и определяют собой широкий спектр направлений деятельности центров социальной реабилитации: социально-средовую ориентацию и социально-бытовую адаптацию, психологическую, профориентационную и социально-консультативную помощь, дневное пребывание детей-инвалидов и т.д.

В связи с этим назрела необходимость объединения сил и средств как минимум трех министерств: Минздрава, Минтруда и Минобразования. К большому сожалению, эта стратегия ни научно, ни организационно не отработана. Необходимо начать с подготовки специалистов по обучению и реабилитации детей-инвалидов, включая детей, находящихся на надомном обучении. Особую значимость приобретает их социальная реабилитация в широком смысле слова, включающая медицинскую, педагогическую, социально-экономическую, профессиональную, бытовую, спортивную и творческую. На реализацию этих целей ориентирована президентская федеральная целевая программа «Дети-инвалиды», утвержденная указом президента в 2001 г.

Виденье существующей ситуации по социальной защите детей-инвалидов - двояко, с одной стороны ведется работа, о чем свидетельствует статистика и отчетные финансовые документы, с другой стороны существует ряд нерешенных проблем, сводящих все меры в отношении детей-инвалидов - к минимально необходимым. В связи с этим необходимо построение четкой схемы реализации программы в регионах, усиление контроля за исполнением и проведением в жизнь социальной политики, а также проверка целевого и целесообразного расходования средств.

Таким образом, широкий диапазон медико-социальных реабилитационных мероприятий позволит подобрать для каждого ребенка-инвалида индивидуальную схему восстановительной терапии и достичь высокой эффективности в восстановлении, сохранении и укреплении здоровья этой категории детей при использовании адресной социальной помощи.

В целом, социальную работу, осуществляющуюся в Санкт-Петербурге в отношении детей-инвалидов можно охарактеризовать как осуществление локальных проектов, не объединенных единой целостной стратегией. Меры, принимаемые по обеспечению семей с ребенком-инвалидом реабилитационной и специальной техникой, работа центров социальной реабилитации, программы оздоровительного отдыха, обучающие занятия для родителей, консультации по правам и льготам, досуговые мероприятия подчас не связаны между собой. Исполнение работ в социальной сфере возложено на различные структуры, которые в своей работе руководствуются собственными критериями и не взаимодействуют друг с другом.

Единая социальная политика в отношении детей-инвалидов в пределах Санкт-Петербурга обязательно должна увязывать между собой вопросы реабилитации, обучения, помощи родителям, социального обеспечения, организации досуга, взаимодействия с медицинскими учреждениями (для тех категорий, которым это необходимо). Основная цель данного подхода - чтобы семья с ребенком инвалидом, оказавшись в сфере ответственности учреждений социальной направленности, могла оценить весь комплекс доступных медико-социальных услуг и определить, что необходимо данной семье.

Многие родители детей-инвалидов в основном общаются с медицинскими работниками - специалистами в узкой сфере и имеют представления лишь о базовых правах и льготах, упуская другие возможности по социализации и интеграции своего ребенка. Существующая городская социальная политика не охватывает такие сферы, как обучение детей инвалидов в школе и на дому, возможность дальнейшего обучения, взаимодействие мер по социальной и медицинской реабилитации инвалида, поддержка и дальнейшая интеграция молодых инвалидов старше 18 лет.

Последний аспект особенно важен, т. к. каждый подросток с инвалидностью по достижении 18-летнего возраста теряет возможность воспользоваться всем комплексом социальных услуг, которые были ему предоставлены, пока он был ребенком. Меж тем, процесс реабилитации и интеграции инвалида в общество долгий и трудоемкий и не заканчивается по достижении совершеннолетия, в особенности, когда молодому человеку предстоит строить свою самостоятельную жизнь.

Необходимо обеспечить преемственность при организации социальной помощи и реабилитации молодых инвалидов, иначе усилия и затраты, вложенные в реабилитацию данного молодого человека, пока он был ребенком, окажутся напрасными. Важным психологическим аспектом является то, что родители, имеющие детей-инвалидов, должны быть уверены в будущем своего ребенка и знать, какие перспективы и социальные гарантии может обеспечить государство.Одной из проблем при проведении анализа состояния социальной защиты детей-инвалидов является проблема наличия данных о конкретных мерах по исполнению целевой программы «Дети-инвалиды» на уровне отдельно взятого района. Однако, работа по реформированию действующих территориальных и городских автоматизированных систем социальной защиты и включение социального регистра населения в городское информационное пространство - одно из важнейших направлений в деятельности Комитета по труду и социальной защите населения. Что позволило бы повысить эффективность работы по оказанию услуг населению в сфере социальной защиты населения и обеспечит необходимый объем информации для планирования расходов бюджета на социальную сферу.

Подводя итоги вышесказанного, необходимо отметить аспекты социальной работы, требующие дополнительного внимания со стороны Администрации Санкт-Петербурга:

взаимодействие между различными структурами, оказывающими социальные услуги семьям с детьми-инвалидами;

анализ качества оказываемых социальных услуг и целевых групп, на которые они рассчитаны;

открытость и готовность органов исполнительной и законодательной власти к диалогу с представителями общественности, постоянный рабочий контакт в рамках исполнения мероприятий социальной направленности и использование опыта общественных организаций;

преемственность в поддержке и оказании содействия, как детям-инвалидам, так и молодым людям с инвалидностью в возрасте с 18 до 30 лет. Здесь ключевыми вопросами должно быть содействие обучению, профессиональной ориентации и последующему трудоустройству молодых инвалидов.

Следует отметить, что в настоящее время Санкт-Петербург является ведущим городом в Российской Федерации по реализации социальных инициатив. Многие проекты и целевые программы были разработаны именно в нашем городе. Многие городские программы, например, программа по созданию городской инфраструктуры, доступной для инвалидов, впервые здесь реализуются. Особое значение исполнению данных программ придает то, что они утверждаются законодательным органом власти и принимаются к исполнению Администрацией города, т. е. имеют статус Закона Санкт-Петербурга.

Цель данного обзора заключалась в определении основных тенденций реализации социальной защиты в отношении детей-инвалидов в Санкт-Петербурге. Он не претендует на всю полноту охвата проблемы, но взгляд общий взгляд может помочь скорректировать те направления социальной деятельности в городе, которые пока недостаточно развиты. Вызывает гордость тот факт, что Санкт-Петербург, являясь одной из столиц Российской Федерации, держит первое место по многим аспектам общественной жизни и ответственности органов власти перед своими гражданами, в том числе заботе об инвалидах.

Деятельность многих общественных организаций, представляющих интересы инвалидов и больных, страдающих различными заболеваниями, направлена на диалог с органами власти и выработке единой концепции социальной политики. Основной целью подобного диалога является выработка единой социальной политики по отношению к детям-инвалидам и улучшение качества социальной помощи, оказываемой семьям, имеющим такого ребенка. А также, для выработки единой концепции социальной политики и эффективно действующей социальной защите необходимы объединенные усилия и взаимодействия всех функционирующих организаций по работе с детьми-инвалидами.

Глава 3. Эффективная реализация социальной защиты в отношении малообеспеченных и нетрудоспособных граждан

Необходимость создания системы эффективной социальной защиты сегодня не должна связываться исключительно с попытками смягчения кризисных ситуаций в социально-экономической сфере. Подобные система является неотъемлемым атрибутом как государств, переживающих обострение экономических проблем и социальной напряженности, так и стран, характеризующихся относительной стабильностью своего социально-экономического положения. В этой связи необходимо рассмотреть два вопроса: во-первых, насколько формирующаяся в России система социальной защиты соответствует в своих сущностных чертах передовому европейскому опыту; и, во-вторых, какие черты должны отличать адресную социальную помощь, к которой, по сути, и стремится весь цивилизованный мир.

Анализ существующего западного опыта приобретает в современной российской действительности особую важность, продиктованную как общенаучными, так и практическими интересами. В странах с развитой рыночной экономикой, начиная со второй половины XX века, наряду с развитием основной тенденции, выраженной в стремлении к максимизации прибыли и капиталистическому накоплению, все отчетливее формировалось понимание того факта, что жизнеспособность общества зависит не только от экономического роста, но и от степени соответствия общественной модели общей тенденции прогресса цивилизации. При этом развитие рабочего движения, его постоянное давление на власть и предпринимателей способствовали модификации капиталистической системы, обеспечивая расширение и упрочение политических, гражданских и социальных прав трудящихся, изменение их положения в обществе, а также усиление роли государства в сфере социальной политики в целом.

Данные процессы и их теоретическое осмысление, так или иначе приведшие правительства большинства стран Западной Европы (а позже - и США) к принципиально иным формам трактовки социально-политического консенсуса, новому пониманию роли государства в решении социальных проблем, явились основанием для формирования и развития так называемой доктрины «государства всеобщего благосостояния».

Отмеченные тенденции, начиная с 50-60-х гг. текущего столетия, проявляются различно в разных странах западного мира в зависимости от уровня развития национальной экономики и общества в каждой из них, специфики институтов социальной защиты и поддержки, социального обеспечения, особенностей демографической ситуации, расстановки политических сил и других факторов.

Во многом, поэтому, современная практика социальной помощи в развитых странах осуществляется в пределах весьма широкого спектра вариантов, ограниченного, с одной стороны, ярко выраженными неоконсервативными программами (например, США, Великобритания, Канада), а с другой - различными модификациями, базирующимися на социал-демократической концепции (Швеция, Дания, Люксембург) или теории «социального общества» (Германия, Австрия). В ряде стран Европы, Америки и Азии развитие систем социальной защиты и социального обеспечения продолжается на основе вариантов «государства всеобщего благосостояния, но с определенными, обусловленными экономической (Франция, Бельгия) или социально-демографической (Япония) ситуацией к «жесткой экономии». В итальянском варианте до сих пор сохраняются элементы архаичных систем и форм социального обеспечения, включая клиентарные, корпоратистские и патерналистские.

Ниже рассмотрим основные подходы к практике социальной защиты населения и его социального обеспечения, применительно к наиболее типичным представителям каждой концептуальной схемы: США - вариант реализации неоконсервативной линии; Швеция - вариант реализации социал-демократической концепции («рыночный социализм»); Германия - вариант реализации концепции «социального общества». Заслуживает внимания опыт стран, так или иначе проходящих аналогичный России путь становления новой социальной политики при переходе к рынку, - стран Восточной Европы.

При этом общая оценка приемлемости той или иной модели будет в рамках нижеприведенного анализа основываться на базе таких критериев, как: уровень государственного вмешательства в социально-экономическую сферу и участия государства в решении проблем социальной защиты граждан; степень социальной защищенности и достигаемой свободы социального выбора у различных групп населения; возможность сочетать высокую социальную защищенность с высоким динамизмом экономического развития.

Прежде всего, отметим, что, несмотря на различия в уровне и качестве жизни населения развитых капиталистических государств, там сформировались определенные, сходные для большинства стран направления социальной помощи населению. Выделим наиболее значимые из них: обеспечение минимального уровня удовлетворения основных потребностей; социальное обеспечение нетрудоспособных слоев населения; поддержка семьи, материнства и детства; социальная поддержка и реабилитация безработных.

В зависимости от реальной социально-экономической ситуации в каждой конкретной стране на передний план выдвигается та или иная комбинация направлений социальной политики. Поэтому и рассмотрение опыта создания систем социальной помощи населению будет происходить с позиций оценки степени социальной ориентации конкретной модели того или иного государства.

Соединенные Штаты Америки позже, чем европейские капиталистические государства, ввели основные программы социальной помощи и социального обеспечения. В стране до середины 50-х годов XX века существовало лишь два крупных проекта, направленных на сокращение безработицы, и программа помощи нуждающимся семьям с детьми и престарелыми. Начиная с середины 60-х годов и по настоящее время эффективность мероприятий в рамках социальной политики рассматривается не только с точки зрения возможности снизить социальную напряженность в обществе, но и с точки зрения экономической самоокупаемости вложений в ту или иную программу.

Главный критерий предоставления социальной помощи - степень нуждаемости, для измерения которой используется понятие «черта бедности». Этот показатель регулярно пересматривается и устанавливается в дифференцированной форме в зависимости от типов семей. Адресный характер этой помощи сообщается благодаря двум обстоятельствам: четкому критерию отнесения семьи к группе имеющих право на материальную помощь; наличию персонифицированной общенациональной системы социального учета. Основными формами оказания поддержки являются: продовольственная помощь; бесплатные медицинские услуги; помощь в получении образования; обеспечение жильем; денежные пособия.

Подавляющая часть помощи в рамках продовольственной программы осуществляется в форме денежных субсидий на оплату продовольствия, продовольственных талонов, срочной продовольственной помощи отдельным слоям населения. На продовольственные талоны имеют право домохозяйства с совокупным доходом в пределах 130% уровня бедности с возможностями корректировки этого норматива при наступлении инвалидности или достижении 60-летнего возраста главой семьи.

Другим ведущим направлением социальной помощи является поддержание единого в масштабах всей страны гарантированного минимального уровня доходов для:

а) престарелых и инвалидов (при этом для последней категории установлены единые общенациональные стандарты нетрудоспособности);

б) нуждающихся семей с детьми на иждивении (при этом приоритет отдается семье, где глава семьи - одинокая женщина).

Доля неденежных видов помощи постепенно увеличивается. Сюда относятся, в первую очередь, бесплатная медицинская помощь и дешевое муниципальное жилье. В сравнении с другими социально ориентированными государствами, в США бесплатная медицинская помощь носит довольно ограниченный характер, предусматривая оплату лечения и долговременного ухода в больнице и распространяясь лишь на малоимущие семьи с детьми-иждивенцами, престарелых, слепых, временных или постоянных инвалидов. Существенная статья правительственных расходов на социальную политику - субсидирование строительства дешевого жилья, право на получение которого увязывается с долей расходов на оплату жилья в доходах. Характерно, что обоснование каждого направления социальных затрат базируется на сопоставлении расходов на программу и издержек, связанных с отказом от нее.

Анализ систем социальной защиты населения в Европе целесообразно начать с такого важного элемента, как характеристика целей социальной политики государств и степень участия последних в финансировании социальных программ. Индустриально развитые страны Европы в настоящее время стоят на позициях выработки единой социальной политики. Страны ЕС (за исключением Великобритании) приняли в декабре 1989 года «Социальную Хартию Европейского Союза», а в конце 1992 года в г. Маастрихте - «Соглашение о политике в социальной сфере». Последнее ставит перед странами сообщества следующие цели: «содействие занятости, улучшение условий жизни и труда, разумная социальная защита, социальный диалог, улучшение квалификации рабочей силы с целью достижения постоянного высокого уровня занятости и борьба с явлением исключения групп населения из трудовой жизни...».

Модель социальной политики в Швеции в целом (и тот ее сегмент, который достаточно условно можно считать областью социальной защиты) отличает ряд ключевых моментов.

Во-первых, это лежащая в основе снятия классовых противоречий концепция социального партнерства, главная черта которой - одновременное отражение интересов «противоборствующих» сторон (труд и капитал), не дающая особого преимущества ни одной из них.

Во-вторых, социал-демократическая концепция достижения в обществе традиционных ценностей социализма - равенства, демократии, солидарности, социальной справедливости - не на основе уничтожения частной собственности, а посредством создания условий, при которых собственник капитала будет вынужден поделиться той властью, которую эта собственность дает.

В-третьих, весьма высокая роль государства в регулировании основных социальных процессов в шведском обществе, признание за государством обязанности отражать интересы всех классов, слоев и групп. И, во многом благодаря этому, ориентация социальной политики не только на беднейшие, но и на средние слои шведского общества.

Система социального обеспечения, принятая в этой стране и признаваемая многими экспертами как оптимальная, характеризуется рядом черт, свидетельствующих о высокой социальной ориентации экономики, нацеленности государства на решение таких важнейших проблем, как обеспечение экономической и социальной защищенности граждан; создание равенства условий их жизни; привлечение их к активному участию в общественной жизни.

Шведская система социальной помощи не стремится целенаправленно выставлять четкий критерий ее получения или сужать круг лиц, которые могут претендовать на те или иные формы поддержки со стороны общества. Так, например, для уровня коммуны (как локального органа самоуправления граждан) в законе о социальной службе сказано: «Коммуна в первую очередь отвечает за то, чтобы все проживающие в коммуне лица получали ту поддержку и помощь, в которой они нуждаются».

Основные направления социального обеспечения в Швеции следующие:- страхование по болезни и родительское (денежное пособие по болезни, денежное пособие по беременности, денежное пособие по уходу за ребенком, другие виды пособий);- пенсионное обеспечение (основная пенсия; дополнительная пенсия, зависящая от заработка; частичная пенсия для лиц в возрасте от 62 до 65 лет);- страхование производственного травматизма (по видам);- страхование по безработице;- другие пособия (регулярное детское пособие, регулярное пособие военнослужащим, регулярное пособие учащимся и студентам).

Помимо перечисленных, в коллективных договорах, заключаемых работодателями и наемными работниками, могут быть предусмотрены и иные дополнительные виды пособий.

Формирование социальной политики в Германии и основ системы социальной защиты населения происходило, начиная с конца 40-х годов, на базе концепции «социального рыночного хозяйства», смысл которой заключается в соединении экономической свободы с социальным компромиссом. При этом предполагалась необходимость проведения активной социальной политики с целью корректировки результатов экономической конкуренции на основе принципа субсидиарности. Классическая формулировка этого принципа, заимствованного из энциклики папы Пия XI «Quadrogesimo anno», гласит: «Нельзя отнимать у человека и возлагать на общество то, что человек может сделать; так же несправедливо, чтобы на то, что могут сделать и довести до хорошего конца мелкие и подчиненные ячейки, претендовало бы высшее сообщество - это было бы очень вредно и ввергло бы в хаос весь общественный порядок».

Применительно к социальной политике в целом этот принцип означал, что социальная поддержка должна оказываться преимущественно тем, кто в ней действительно нуждается (в противном случае она способна породить экономическую несвободу и способствовать насаждению социального иждивенчества). Таким образом, социальная помощь в Германии отличается от ряда других моделей (в частности, шведской) тем, что она направлена преимущественно на поддержку малообеспеченных и социально незащищенных слоев, а не большинства населения.

Особое (и главное) место в системе социальной защиты занимает социальное обеспечение, центральным звеном которого является социальное страхование. Германская система социального страхования базируется на множественности критериев оказания социальной поддержки.

Система социального обеспечения Германии складывается из следующих элементов: страхование от несчастного случая; страхование по болезни; пенсионное страхование; страхование на случай инвалидности; страхование по безработице; меры содействия труду; страхование нуждаемости в уходе. Краеугольным камнем системы социальной защиты населения Германии является закрепленное законом пенсионное обеспечение, предполагающее обязательное и (или) добровольное страхование. Гораздо более скромное значение в системе социальной защиты Германии занимают другие виды социальной помощи.

Было бы неразумно игнорировать опыт стран Восточной Европы, хотя бы в силу сходства многих процессов, связанных с реформированием общественной системы. В этой связи основной целью социальной политики этих государств является обеспечение минимального уровня удовлетворения основных потребностей и поддержание внутренней стабильности в обществе.

Социальная защита малообеспеченных слоев населения в странах Восточной Европы при всем различии форм и методов имеет в то же время ряд общих черт, определяющих содержание политики государства переходного периода. К числу последних относятся:- во-первых, обеспечение минимального уровня удовлетворения основных потребностей, то есть поддержание социального или прожиточного минимума путем компенсаций или индексации доходов в случае роста стоимости жизни;- во-вторых, обеспечение равенства жизненного старта для молодежи;- в-третьих, создание политических и организационных условий, правовых основ для участия социально незащищенных групп населения в принятии решений, затрагивающих жизненные интересы последних.

В результате инфляции, снижения объемов производства во всех без исключения восточно-европейских странах проявилась тенденция к росту бедности, что повлекло за собой попытки подключения компенсаторных механизмов. При этом нормы компенсации варьировались по странам довольно значительно.

Общий спад экономики сопровождался не только инфляцией, но и обвальным ростом безработицы, что неизбежно поставило вопрос о выделении политики занятости в рамках общей социальной политики. Сразу с началом рыночных реформ в большинстве стран Восточной Европы стали создаваться юридические и экономические условия для оказания помощи безработным.

Действующие в настоящее время в Венгрии, Польше и других странах законы имеют целый ряд общих положений. Прежде всего, дифференцируются причины увольнений и, соответственно, размеры выплачиваемых пособий. Выделяют три основные причины: в связи с закрытием предприятий, по собственному желанию и в результате нарушения трудовой дисциплины. Вместе с тем, в законодательстве всех стран предусмотрены меры против «добровольной безработицы», то есть социального иждивенчества, в частности, путем резкого сокращения величины-пособия для лиц, не работающих больше года, не принявших определенного числа предложений органов трудоустройства без уважительных причин и т.д.

Характерной особенностью стран Восточной Европы современного периода является отход от практики финансирования пособий по безработице только из государственного бюджета и привлечение к этому средств работодателей (государственных и частных предприятий) и самих трудящихся (через страховые фонды). Это важнейший элемент организационно-финансового и институционального становления новой для Восточной Европы системы защиты безработных, сближающий ее с действующей на Западе системой.

Различия национальных систем социальной защиты населения весьма многообразны, что требует выявления достаточно ограниченного набора критериев для их сравнения. Выделим следующие группы критериев.

Группа критериев эффективности социальной помощи с позиций объекта социальной помощи: полнота охвата групп населения, нуждающихся в различных видах социальной помощи или полнота понятия «сложная жизненная ситуация»; степень институционализации процедур получения нуждающимися помощи; мера использования адресных механизмов; широта номенклатуры предлагаемых денежных и неденежных видов социальной помощи; оперативность получения социальной помощи.

Сравнение национальных систем социальной защиты по критериям эффективности приведено в таблице.

Основные критерии эффективности систем социальной защиты

Знаком «+» отмечены страны, достигшие значительной эффективности системы социальной защиты по данному критерию.

Таким образом, западной наукой и практикой к настоящему времени сформирован большой задел, накоплен значительный опыт в решении вопросов социальной защиты и социального обеспечения населения. Этот опыт может сыграть позитивную роль в процессе становления новой концепции адресной социальной помощи в России. Правда, при этом необходимо иметь в виду, что социальная политика и ее составляющие в любом обществе определяются целым рядом факторов и присущих только ему черт. Поэтому «прямая пересадка» любой зарубежной модели с высокой степенью вероятности обречена на неудачу.

Каждый из рассмотренных выше подходов и вариантов реализации социальной защиты имеет свои достоинства и недостатки. Так, в американской стратегии неоконсервативной политики в области социальной защиты заслуживают внимания, прежде всего два момента: высокая степень проработки и обоснования программ социального развития и социальной помощи, а также хорошо отлаженная организация альтернативных (негосударственных) структур, частного сектора экономики, деятельность крупнейших фирм и компаний по оказанию социальной помощи. Недостатки американской системы связаны преимущественно со слабым воздействием государства на социальные процессы.

Имеет свои преимущества и шведская модель «рыночного социализма», долгое время считавшаяся самой эффективной с позиций обеспечения социальной защиты граждан. Однако, не считая таких существенных ее изъянов, которые воспроизводят в шведском обществе элементы социального иждивенчества, пассивности, низкой трудовой мобильности и т.д., заметим, что реализация подобной модели требует значительных финансовых затрат, особой социально-экономической культуры нации, хорошо организованных государственных структур и учреждений.

Что касается Германии, то опыт этой страны заслуживает особо пристального внимания. Во-первых, потому, что социально-экономические условия, в которых начиналось послевоенное развитие страны по пути становления социально ориентированной рыночной экономики, обнаруживают при всех различиях немало общего с современной российской действительностью (резкий спад производства в большинстве отраслей экономики, безработица, падение уровня жизни и др.). Во-вторых, современная Германия представляет собой уникальный пример встраивания в развитую рыночную систему бывшей командной экономики с весьма специфической социальной инфраструктурой.

В то же время реально оценивая перспективы и возможности использования зарубежного опыта, еще раз обратимся к существу главных задач, решаемых в процессе перехода к адресности в социальной защите; в их числе:- анализ основных факторов, определяющих степень социального неблагополучия на территории, критериев выделения объектов защиты по признакам социального неблагополучия и социальной незащищенности;- выявление групп населения, относящегося к категориям социально незащищенного и социально неблагополучного, построение типологии объектов социальной защиты;- определение основных направлений разработки модели социальной защиты, адекватной содержанию экономических преобразований, реальным возможностям бюджета, наличию дополнительных источников средств и сосубъектов социальной защиты;- разработка организационно-экономических принципов формирования механизма социальной защиты, форм и методов оказания адресной социальной помощи.

Анализируя в этой связи существующую систему социальной защиты и недостатки ее практической организации, нельзя не отметить, что к числу ведущих функций эффективной системы социальной помощи относятся такие, как:

регулирование социального неравенства и установление эффективных в социальном и экономическом плане уровней перераспределения социальных ресурсов;

поддержание социальной и социально-политической стабильности в обществе;

обеспечение социальной безопасности групп и слоев населения, социальное воспроизводство которых признано важным (приоритетным) для данной общественной системы или большинства населения;

обеспечение социальной защищенности тех групп и слоев населения, которые в силу обстоятельств, прежде всего объективного порядка, не в состоянии помочь себе самостоятельно;

предупреждение социального иждивенчества и стимулирование социальной самозащиты личности;- эффективное использование ресурсов социального бюджета.

Необходимым атрибутом эффективной системы социальной защиты и входящей в нее в качестве неотъемлемого компонента системы социальной помощи является правовая и организационная непротиворечивость, сбалансированность, то, что называется «прозрачностью» критериев и процедур оказания помощи.Наконец, излишне говорить о том, что исходным условием существования любой сложной системы является единство языка, в ней функционирующего, единой семантической интерпретации опорных понятий, таких, например, как «социальная политика», «социальная помощь», «социальная выплата», « социальная льгота», «социально уязвимая категория» и т.п.

Анализ показывает, что ныне функционирующая схема социальной помощи не отвечает даже в первом приближении ни одному из сформулированных выше критериев эффективности. Рассмотрим основные ее характеристики и параметры функционирования применительно к Санкт-Петербургу.

Концептуальная база схемы социальной защиты обладает характеристиками противоречивости. Это обусловлено отсутствием единой философии социальной политики, проводящейся в Российской Федерации. В качестве концептуальных оснований проводимой политики выступают внутренне противоречивые и не сводимые к друг к другу методологические подходы, коренящиеся в различных базовых постулатах, что в принципе не позволяет системно организовать социальную политику в русле, декларированном Конституцией РФ.

Еще один принципиальный недостаток концептуальной основы сложившегося механизма осуществления социальной политики - ее ярко выраженный «антиадресный» льготно ориентированный характер, выражающийся в преимущественной опоре на предоставление помощи в форме льгот, исходя из критерия принадлежности к той или иной нормативно закрепленной льготной категории населения.

Помимо названных, важнейшими негативными характеристиками существующей нормативно-правовой основы рассматриваемой сферы деятельности являются следующие:- громоздкость, недопустимо высокая размерность совокупности нормативных актов (часто действует принцип - «новая нуждающаяся категория - новая льгота - новый нормативный акт»);- категорийно-отраслевой принцип построения законодательства, фактически «раздирающий» единую социальную политику государства на ведомственные и категориальные анклавы. Под последним условным термином имеются в виду законодательные нормы, регламентирующие льготы и компенсации, присутствующие практически в каждом законе о том или ином особом виде деятельности или специфической категории населения;- бессистемность, нескоординированность отдельных нормативно-правовых актов или их компонентов между собой, запутанность, дублируемость положений и т.п.- явная неравномерность законодательной базы как по количеству типов или видов помощи (льгот, компенсаций, выплат и т.п.), так и по количеству регламентируемых льготных категорий, различная единичная нагрузка на один нормативный акт. Из сказанного следует, что необходимо не просто упорядочение и рационализация соответствующей системы нормативно-правовых актов, а ее постепенный (но оперативный) пересмотр в сторону движения к построению адресной системы социальной защиты.

Далее, оценка реальных характеристик организационной схемы и механизма оказания социальной помощи, проведенная на основании информации всех структур, занятых обеспечением социальной защиты населения, показала следующее. Обеспечением социальной защиты населения Санкт-Петербурга, осуществлением финансирования и контроля заняты 18 структур городского уровня, с учетом Администрации города, Комитета экономики и финансов, Пенсионного фонда. Реализация социальной защиты населения происходит в подчиненных городским структурам организациях и учреждениях.

Помимо названных выше 18 укрупненных структур, существует множество других государственных, государственно-общественных и ведомственных институтов - координационных советов (например, по делам инвалидов, по социальной защите инвалидов и участников войны в Афганистане и др.), межведомственных комиссий (например, по контролю за своевременной выплатой пенсий и пособий, по социальным вопросам военнослужащих и др.), фондов и т.д. Как следует из постулатов теории управления, в сложной системе, состоящей из такого количества вертикально жестко не соподчиненных элементов, решающих функционально сходные задачи, управление затруднено без наличия особого координирующе-штабного управляющего элемента.

Оказание социальной помощи в структурах городской администрации носит распределенный децентрализованный характер. Нагрузка на каждую из структур различается.

При такой неравномерности нагрузки, тем не менее, каждая структура задействованная в реализации льгот затрачивает на обслуживание населения специально выделенные средства, обеспечивая своими услугами льготные категории населения. При этом как и в побои распределенной системе, чем меньше оказывается сдельная клиентская нагрузка на один содержательный показатель деятельности структуры управления тем более дорогой для бюджета является сама единичная предоставленная социальная услуга или социальная льгота. Это обусловлено относительной устойчивостью ряда статей затрат соответствующих структур.

По существу оказывается, что социальная защита, гарантированная Конституцией всем нуждающимся, т.е. тем, у кого нет возможности в какой-либо ситуации защитить себя самостоятельно, направлена только на одну часть населения - ту, которая по законодательству признана имеющей право на льготы. При этом происходит многократное обеспечение из средств бюджета системы льгот и услуг одной и той же части населения. Практически, один и тот же человек имеет право на 3-4 льготы.

Таким образом, действующая схема социальной защиты не компенсирует, а, напротив усугубляет социальное неравенство, изначально разделяя общество по сомнительному основанию на две группы: льготные категории и тех, кто к ним не принадлежит.

Общий вывод по итогам - действующая схема не является оптимальной, не обладает системными характеристиками, не обеспечивает эффективной социальной защиты и не выполняет основных функций, возложенных на нее в общей системе социальной политики. Действующая схема социальной защиты не соответствует обозначенному в Конституции пониманию Российской Федерации как социального государства.

Изучение всего спектра видов социальной помощи позволяет выявить ряд проблем, касающихся эффективности политики в области социальной защиты населения, осуществляемой федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации:- объем социальной помощи не адекватен экономическим возможностям бюджетов различных уровней;

стремление к постоянному расширению круга категорий населения, которым оказывается социальная помощь независимо от социальной ситуации и материального положения конкретного получателя помощи, приводит к усилению конфликтности в обществе;

в целом существующая система организации социальной помощи дисфункциональна, не реализует изначально поставленные цели;

средства, выделяемые бюджетами различных уровней на данные цели, используются неэффективно;

многие виды помощи и социальных выплат экономически нецелесообразны, поскольку малая их величина не соответствует порогу ощутимости у населения; ряд социальных выплат в принципе нельзя рассматривать как социальную помощь и др.

Вышесказанное позволяет заключить, что политика социальной помощи, оказываемой на федеральном и региональном уровнях, нуждается в существенных преобразованиях.

Закладываемые в настоящее время в государственной политике принципы социальной помощи не отвечают ее сущности и содержанию выделение категорий представляет собой лишь формальную адресность. При определении направлений оказания социальной помощи не прослеживаются достаточно четко принципы выделения клиентных групп. При этом постоянно увеличивается количество льготных категорий. В результате некоторые группы населения получают практически все виды государственной помощи вне зависимости от нужды. Фактически же нуждающиеся семьи либо не получают ее вовсе, либо получают ее в таком объеме который не позволяет решить насущные проблемы.

Основные направления совершенствования системы социальной защиты. На основании проведенного анализа можно сделать ряд принципиальных выводов относительно путей повышения эффективности системы социальной защиты.

Первый вывод заключается в том, что в настоящий период становления новых социально-экономических отношений ставить вопрос о конкретном, детально разработанном прогнозе развития социальной защиты в полном смысле этого слова не представляется реальным. С одной стороны, социально-экономическая и политическая ситуация в стране столь нестабильна и непредсказуема, что можно говорить только о стратегической линии развития социальной защиты при осуществлении тенденции становления экономики рыночного типа; с другой - реальное воздействие на данные процессы органов муниципального управления не всегда может быть действенным (как, например, в таких городах, которые являются субъектами РФ).

Второй вывод заключается в том, что, как ни парадоксально, но в основу дальнейшего развития системы социальной защиты должна быть заложена тенденция сужения области ее действия, понимаемого в традиционном смысле государственного социального обеспечения и социального иждивенчества. Необходимо обеспечить смену приоритетов социальной защиты от материальной поддержки малообеспеченных групп населения к политике предупреждения снижения уровня жизни.

Третий вывод, который имеет принципиальное значение для прогнозирования развития социальной защиты, состоит в том, что существующие в настоящее время механизмы социальной помощи по сути своей уже не соответствуют наметившимся политико-экономическим и демографическим изменениям. Главное противоречие заключается в том, что действующая ныне система социальной защиты полностью копирует существовавшую ранее систему государственного социального обеспечения и мало учитывает появление элементов рыночной экономики. Это важно отметить потому, что в механизм социальной защиты уже на данном этапе должны закладываться основные принципы социального регулирования наметившихся экономических, демографических и политических тенденций.

Исходя из вышесказанного, в систему адресной социальной помощи должны быть заложены следующие принципы:

адресность - нацеленность на конкретный адрес социальной помощи, предусматривающая при оказании социальной помощи опору на уровень материального благосостояния объекта, а не на принадлежность его к льготной категории;- нацеленность на семью - рассмотрение в качестве базового объекта адресной социальной помощи семьи при выделении индивида в качестве объекта помощи только в тех случаях, когда нет возможности оказания адресной помощи семье;

заявительность - образование получателя адресной социальной помощи на основании личного заявления объекта адресной социальной помощи, либо заявлений других организаций, учреждений, граждан;

субсидиарность - направленность на стимулирование собственной активной политики граждан, социальную самозащиту;

комплексность и диверсифицированность - выбор конкретного вида и формы адресной социальной помощи в зависимости от характера ситуации социального неблагополучия;

персональная ответственность получателя адресной социальной помощи за достоверность сведений, содержащихся в заявлениях о предоставлении помощи;

упорядочение системы льгот и социальных привилегий;

персонификация учета граждан, как потенциальных объектов адресной социальной помощи;

оптимальность распределения полномочий, ответственности и финансового обеспечения адресной социальной помощи между уровнями управления (федеральным, субъектов Федерации, местного самоуправления);

фискальность как поисково-контрольная функция органов управления социальной защиты населения с целью получения достоверной информации и информационного сопровождения адресной поддержки населения;

концентрация материальной финансовой базы и информационного обеспечения при децентрализации оказания адресной социальной помощи;

полисубъектность, взаимодействие государственных субъектов адресной социальной помощи с негосударственными организациями, третьим сектором, благотворительными обществами и т.п.;

использование понятий прожиточного минимума и бюджета прожиточного минимума в следующих аспектах социальной политики:

• в качестве базы для адресной помощи населению;

• в качестве целевых ориентиров при регулировании доходов и потребления малообеспеченных групп населения;

•для оценки материальных и финансовых ресурсов, необходимых для реализации текущих и перспективных социальных программ, оказания целевой натуральной помощи малообеспеченным слоям населения;

•для обоснования размеров минимальной оплаты труда и трудовой пенсии по старости;

•для использования в качестве одного из критериев малообеспеченности, дающего право на получение различного рода социальных выплат и материальной помощи, что сделает эти пособия и выплаты более адресными;

историческая преемственность и применение лучшего зарубежного опыта;

гласность на этапе разработки (широкое обсуждение в средствах массовой информации и т.д.) и внедрения рассматриваемой концепции;

формирование общественного сознания (и общественного мнения), соответствующего целям социально-ориентированного, гражданского государства, включающее принятие нового содержания социальной справедливости, отказ от социального иждивенчества в обществе и т.д.).

Основанием для получения адресной социальной помощи является ситуация социального неблагополучия, которая может быть связана:

с состоянием материальной нуждаемости (нужды), обусловленным действием устойчивых факторов (потеря или отсутствие трудоспособности, утрата кормильца, низкий уровень дохода и т.п.) и чрезвычайных обстоятельств;

неудовлетворительным состоянием физического или психического здоровья;

неудовлетворительными жилищными условиями;

неудовлетворительным обеспечением других социальных прав и гарантий;

обстоятельствами чрезвычайного характера, вызвавшими резкое ухудшение качества жизни до уровня ниже минимальных социальных стандартов.

Направления формирования системы управления сферой социальной защиты и адресной социальной помощи. Рассмотрим некоторые наиболее актуальные и неотложные меры по преобразованию системы управления в рассматриваемой области. Персонификация учета адресной социальной помощи. Персонифицированный учет объекта социальной помощи является необходимым условием реализации любой схемы помощи, имеющей в своей базе принцип адресности. Применительно к сложившейся проблематике персонифицированный учет следует рассматривать как неотъемлемый элемент механизма функционирования эффективной системы адресной социальной помощи.

В настоящее время соответствующая информация носит разрозненный, а иногда и противоречивый характер. Это относится к целому ряду характеристик информации, начиная от ее источников и заканчивая составом и полнотой.

Информационные потоки, касающиеся объектов адресной социальной помощи, носят, скорее, функциональный характер, отражающий только сферу интересов участвующих в информационном обмене организационных структур, и не позволяют получить сводную информацию для конкретного получателя. Это не только существенно осложняет задачу персонификации учета информации, но и является основным фактором, существенно снижающим оперативность, качество предоставляемых гражданам социальных услуг, эффективность функционирования всей системы социальной помощи. В настоящее время сказанное проявляется в том, что человек, как получатель (или потенциальный получатель) адресной социальной помощи, вынужден обойти целый ряд инстанций для получения справок, необходимых для рассмотрения вопроса о возможной социальной помощи.

Задача персонификации учета осложняется еще и тем, что проблема учета населения в настоящее время не решена в принципе (имеется теоретическая проблема, причем в масштабе всей страны, по определению алгоритма формирования идентификатора человека и установлению источников информации для его формирования). Другим обстоятельством является отсутствие регистра населения.

С другой стороны, введение персонифицированного учета послужит повышению эффективности управления социальной сферой на ее верхнем уровне.

Совершенствование организационной структуры управления. Основные принципы реализации адресной социальной помощи определяют следующие требования к ее организационной структуре, организационная структура должна обеспечивать:

охват всего населения по единым социальным нормам и критериям нуждаемости независимо от категории граждан;- социальное обслуживание любого конкретного человека, обратившегося в социальные органы по месту жительства или по заявлению других организаций, учреждений, граждан, рассматривал в качестве базового объекта социальной помощи его семью;

принятие комплексных социальных решений и предоставлять конкретные виды и формы адресной социальной помощи в зависимости от характера и ситуации социального неблагополучия;

информационное взаимодействие с налоговыми, финансовыми, правоохранительными органами и общественными организациями (при принятии решения о предоставлении адресной социальной помощи, реализации и мониторинге ее результатов)

права человека и гарантии его безопасности в условиях определенной информационной прозрачности его социальной жизни при предоставлении адресной социальной помощи; (в пределах установленных законом норм и правил)

оперативное и качественное обслуживание больших масс людей, оказавшихся в условиях социального неблагополучия переходного периода;

в течение нескольких лет реализацию существующих социальных функций без снижения их качества, так как переход от существующей социальной политики к адресной социальной помощи не будет являться одновременным актом, а будет постепенным процессом.

решение задач адресной социальной помощи в условиях нестабильности социально-экономической обстановки и крайне ограниченных ресурсов

.Степень реформирования социальной сферы в целом и отдельных социальных органов и организаций будет зависеть от содержания и критериев представления адресной социальной помощи, определяемых федеральными и региональными нормативно-правовыми актами, и конкретного механизма ее реализации.

Информационная система адресной социальной помощи. Информационная система адресной социальной помощи (ИС АСП) является неотъемлемой частью системы адресной социальной помощи и предназначена для обеспечения информационного взаимодействия между структурами, реализующими систему адресной социальной помощи, и населением.

Создание ИС АСП подразумевает использование всеми структурами единых понятий, терминов, норм и критериев, принятых в системе адресной социальной помощи населению. Основной целью ИС АСП является создание единого информационного пространства системы адресной социальной помощи населения и обеспечение информационной поддержки функций системы адресной социальной помощи. Реализация основной цели подразумевает:

создание и ведение реестра семьи;

создание и ведение персонифицированных социальных паспортов, характеризующих объект адресной социальной помощи;

обеспечение возможности обмена информацией о потребностях объекта адресной социальной помощи и оказанных ему услугах в различных структурах;

обеспечение возможности информационной поддержки принятия решений и контроля за исполнением и реализацией адресной социальной помощи;

обеспечение населения необходимой информацией о действии системы адресной социальной помощи.

Основной задачей ЕИС АСП является обеспечение функций системы по оказанию адресной социальной помощи в едином информационном пространстве.

Заключение

Россия сегодня переживает один из самых сложных, но оптимистичных периодов истории. Происходят процессы реорганизации не только экономической системы, но и социальной сферы.

В Российском обществе в решении социальных проблем в качестве приоритетного направления утверждается социальная защита населения. Свидетельством этого является Конституция Российской Федерации, провозгласившая, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, на охрану труда и здоровья, на обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства, детства, инвалидов, пожилых граждан.

В этих целях в Российской Федерации развивается система государственных и муниципальных служб, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Функции социальной защиты, социального обслуживания населения в РФ осуществляют, прежде всего, социальные государственные органы и службы.

Происходящие в стране реформы, направленные на упорядочение всех сфер жизни, требуют изменений в социальной сфере, в том числе создания высокоэффективной, ориентированной на ожидания общества системы целевой социальной защиты населения, которая должна обеспечивать комплексное разностороннее содействие человеку в решении различных, вызывающих необходимость социальной защиты, проблем на протяжении всей его жизни - начиная с периода вынашивания матерью ребенка и завершая достойным погребением человека. В этой связи социальная защита - защита от социальных рисков потери или ограничения экономической самостоятельности и социального благополучия человека.

Анализ нормативно-правовых основ социальной политики выявил необходимость упорядочение и рационализация системы нормативно-правовых актов.

Анализ эффективности системы социальной защиты показал, что действующая схема не является оптимальной, не обладает системными характеристиками, не обеспечивает эффективной социальной защиты и не выполняет основных функций, возложенных на нее в общей системе социальной политики.

Исследование подтверждает выводы ученых и практиков о том, что реальное усиление социальной защищенности может быть достигнуто не за счет слепого наращивания расходов в рамках существующей системы социального обеспечения, а только при условии эффективного использования имеющихся ресурсов, направленных на социальную политику. Главный вопрос - в адресности социальных пособий и услуг.

Для эффективной реализации социальной политики в России были явно неблагоприятные условия. После рассмотрения и анализа вышеизложенных проблем и предложений по их решению, без которых немыслимо существование и плодотворная жизнедеятельность нашего общества, напрашивается единственно возможный в этой непростой ситуации вывод, что для нормального функционирования и успешного создания эффективного социально-защитного механизма необходимы следующие конкретные шаги, незамедлительное принятие и неукоснительное претворение в жизнь следующих действий: построение единой концепции социальной защиты; упорядочивание нормативно-законодательной базы; изменение механизмов социальной защиты, применение адресной социальной защиты; формирование системы управления сферой социальной защиты; совершенствование организационной структуры управления; создание персонифицированного учета и информационно системы адресной социальной помощи.

Литература

1. Агентство социальной информации

2.       Актуальные проблемы усиления социальной направленности экономики России. Вопросы теории и практики. М., 1999.

.        Волгин Н.А., Карпухин Д.Н. и др. Социальная политика и проблемы её реализации//Социально-трудовая Россия в переходный период: реалии и перспективы. - М.,1995.

.        Грацев Л. Социальная защита детей-инвалидов в Российской Федерации//Социальное обеспечение. - 1994. - №8.

.        Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. - СПб, 1998.

.        Дети с недетскими проблемами (детская инвалидность в современном обществе).//Социальная работа. Под ред. проф. В.И. Курбатова. - Ростов н-Д, 2000.

.        Казаков М. Кто защитит убогого // Социальная защита. - 2000. - №10.

.        Конституция РФ, 1993: ст.7, 33, 39, 41.

.        Зайнышева И.Г. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы - М., 1994.

10. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. - 2-е изд. - М., 2002.

11.     Лабейкин А.А. Некоторые вопросы функционирования систем социальной защиты в странах Западной Европы. - Орел, 1997.

.        Лавренко И.М. Государственная социальная политика Российской Федерации: опыт и проблемы трансформации (80-е- первая половина 90-х годов XX столетия).- М., 2000.

.        Менеджмент социальной работы./ Под ред. Е.И. Комарова, А.И. Войтенко. - М.,2001.

.        Местное самоуправление в Швеции: традиции и реформы. - Стокгольм, 1996.

.        Митрошенков О.А. Социальная политика в России: мегатенденции 1998-2010 гг. М., 1998.

.        Новый старт программы «Дети России» // Социальное обеспечение. - №9. - 2002.

.        Основы социальной работы / Отв. ред. П.Д. Павленок. - М, 1997.

.        Поддержка семьи как средство профилактики социального сиротства и безнадзорности в Санкт-Петербурге. - Материалы для общественной дискуссии. - СПб, 2003.

.        Правовая защита семей, воспитывающих детей-инвалидов: Сб. нормативных актов. - М., 1996.

.        Ракитский Б.В. Концепция социальной политики для современной России. - М., 2000.

.        Ракитский Б.В. Социальная политика, социальная защита, самозащита трудящихся в обществе. - Ч.1. - М., 1998.

.        Смирнов С.И. Региональные аспекты социальной политики. - М., 1999.

.        Социальная защита: пятилетие реформ // Социально-трудовая сфера России в переходный период: реалии и перспективы. М., Молодая гвардия, 1996. С. 552-559.

.        Социальная политика / Под. Ред. Н.А. Волгина - М., 2002.

.        Социальная политика в период перехода к рынку: проблемы и решения: Сборник статей / Под ред. А. Ослунда, М. Дмитриева. М., 1996.

.        Социальная политика и налоговое регулирование/Под ред. Е.В. Тишина. - СПб, 2002 г.

.        Социальная работа в изменяющейся Европе. Амстердам - Киев, 1997.

.        Социальная работа: теория и практика. / Отв. ред. д.и.н. проф Е.И. Холостова, д.и.н, проф. А.С. Сорвина. - М., 2002.

.        Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество. - М, 1992. Староверов В.И., Сметанюк С.И. Социальная политика новой России. Тюмень, 1999.

.        Сурков К. Новые подходы к социальной политике // Человек и труд. 1999. - №11.

.        Теория и методика социальной работы. В 2 ч. М., 1995.

.        Ч 1.Теория социальной работы./Под ред. проф. Е.И. Холостовой. - М., 2001.

.        Тететрский С.В. Введение в социальную работу. - М.,2001.

.        Тишин Е.В. Актуальные проблемы социального развития и пути их решения//Экономист. - №4

.        Тишин Е.В. Социальная защита и социальное обеспечение за рубежом СПб, 1994.

.        Тишин Е.В. Социальная защита населения при переходе к рыночной экономике. - СПб, 1994.

.        Тлепцеришев Р., Челах Г. Только объединив силы и средства // Медицинский вестник. - Выпуск №35 (234), - 17.12.2002 г.

.        Холостова Е.И. Социальная политика. - М.,2001. Официальный сайт администрации Санкт-Петербурга

.        Федеральный закон от 2 августа 1995 г. «О социальной обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»// СЗ РФ. 1995- №32. - Ст. 31-98.

.        Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»// СЗ РФ. 1995- №48. - Ст. 4563;1998 №31.Ст.3803;1999 №2. Ст.232; №29. Ст.3693; 2000 №22. Ст. 2267; 2001.№24 Ст. 2410; № 33 Ч 1. Ст. 3426.

.        Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»// СЗ РФ. 1995 - №50. - Ст. 4872.

.        Якушев Л.П. Социальная защита. - М., 1998