Проблемы определения объекта правового регулирования лицензионных правоотношений
Проблемы определения объекта правового регулирования лицензионных правоотношений
В научной литературе не существует единообразного подхода к определению понятия и сущности лицензирования, которое рассматривается как исключительно административно-правовой режим [1, с. 71], как институт административного права [2, с. 83], как деятельность органов государственного управления [3, с. 8], как форма контроля органов государственного управления [4, с. 8], как форма исполнительной деятельности [4, с. 9] и т.д. Большинство авторов утверждают, что к определению понятия и сущности лицензирования можно подходить с различных позиций, что обусловливает существование различных трактовок определения данного правового явления. С данным утверждением трудно не согласиться. Однако лицензирование необходимо рассматривать в первую очередь как систему общественных отношений, которые регулируют деятельность их субъектов, так как без анализа данной правовой категории невозможно говорить о его сущности в принципе.
К сожалению, в административно-правовой литературе данному вопросу уделено мало внимания. Рассмотрение общественных отношений в сфере лицензирования в лучшем случае сводится к перечислению прав и обязанностей их субъектов, закрепленных в различных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы лицензирования, в то время как объект данных отношений, то есть те охраняемые правом ценности, по поводу которых возникают, изменяются либо прекращаются лицензионные правоотношения, вообще остается без внимания исследователей. Между тем объект любых общественных отношений - это фундамент, основа, без глубокого и всестороннего анализа которого невозможно проводить исследование каких бы то ни было правовых явлений.
Абсолютное большинство авторов (как российских, так и белорусских) рассматривают лицензирование как правонаделительный процесс. Данной точки зрения, в частности, придерживаются К.И.Костылева [3, с. 21], С.А.Тарасов [4, с. 16], О.А.Мазур [5, с. 71; 6, с. 5], Ю.П.Емельянов [7, с. 13], Ю.С.Юрьева [8, с. 13], А.В.Гущин [9, с. 4], Ю.Н.Мильшин [10, с. 5], А.Н.Орлов [11, с. 55]. В своих исследованиях они исходят из анализа нормативных правовых актов, регулирующих лицензионные правоотношения, в которых лицензия однозначно трактуется как специальное разрешение, а лицензирование - как порядок предоставления субъекту хозяйствования права на занятие лицензируемым видом деятельности. Данная точка зрения среди исследователей и законодателей принимается как единственно верная. Это приводит к тому, что попытки более глубокого и системного анализа лицензионных общественных отношений и их объекта в полной мере не предпринимаются. Такое невнимание к объекту лицензионных отношений изначально приводит исследователей к ошибкам при изучении данного правового явления в целом, что ведет к неправильной трактовке прав и обязанностей лицензиатов, полномочий органов государственного управления, осуществляющих лицензирование, возникновению коллизий при применении мер юридической ответственности за нарушение порядка и условий осуществления лицензируемых видов деятельности.
Приступая к анализу объекта лицензионных правоотношений, необходимо отметить, что, согласно Положению «О лицензировании отдельных видов деятельности», утвержденному Декретом Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17 (далее - Положение), лицензирование понимается как комплекс реализуемых государством мер, связанных с выдачей лицензий, их дубликатов, внесением изменений и (или) дополнений в лицензии, приостановлением, возобновлением, продлением срока действия лицензий, прекращением их действия, контролем за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий [12, ч. 4, п. 2].
Анализ данной нормы показывает, что лицензионные отношения имеют два объекта правового регулирования. В первом случае речь идет о лицензии. В Положении лицензия рассматривается как специальное разрешение на осуществление вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом соискателю лицензии [12, ч. 6, п. 2]. Иными словами, лицензия - это акт волеизъявления государства, в результате которого субъект хозяйствования приобретает право на осуществление вида деятельности, подлежащего лицензированию. Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что первым объектом правового регулирования лицензионных правоотношений является право субъекта хозяйствования на занятие лицензируемым видом деятельности.
Второй объект лицензионных правоотношений - это порядок (требования и условия) осуществления лицензируемого вида деятельности.
Как уже было отмечено, в Положении лицензия однозначно трактуется как волеизъявление государства по предоставлению субъекту хозяйствования права на осуществление лицензируемого вида деятельности. Между тем в ч. 1 ст. 13 Конституции Республики Беларусь закреплено: государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности [13, ч. 1 ст. 13]. Исходя из анализа данной нормы видно, что право на осуществление любого не запрещенного законом вида деятельности существует у всех физических и юридических лиц изначально, объективно и независимо от воли государственных органов. Представляется, что орган государственного управления не может предоставить лицу право, которое у данного лица уже есть, объективно существует и которое оно может реализовать независимо от его воли, а, следовательно, и лишить его этого права. То есть лицензионные отношения возникают, изменяются и прекращаются не по поводу какого бы то ни было права.
Представляется, что для определения объекта правового регулирования общественных отношений в сфере лицензирования необходимо более подробно рассмотреть механизм правового регулирования данных отношений. Иначе говоря, необходимо проанализировать не то, как объект влияет на лицензионные правоотношения, а то, как правоотношения влияют на данный объект.
Наиболее важным, основополагающим элементом механизма правового регулирования являются нормы права. Нормы, содержащиеся в Положении, устанавливают различные права и обязанности субъектов лицензионных правоотношений. Для наиболее полного, всестороннего и объективного исследования данных правоотношений представляется необходимым предложить классификацию норм, их регулирующих. Данные нормы можно классифицировать по различным основаниям, однако наибольшее значение для настоящего исследования имеет классификация административно-правовых норм в сфере лицензирования по характеру правовых предписаний и по функциям права.
По характеру правового предписания правовые нормы делятся на управомочивающие, обязывающие и запрещающие.
Анализ норм Положения позволяет сделать вывод, что поведение соискателей лицензии и лицензиатов регулируется как управомочивающими, так и обязывающими и запрещающими нормами.
К управомочивающим нормам относятся: право на получение лицензии [12, п. 3]; право на получение дубликата лицензии [12, п. 15]; право осуществлять в установленном порядке вид деятельности со дня получения лицензии в течение указанного в ней срока [12, п. 21]; при реорганизации лицензиата - юридического лица в форме выделения либо присоединения к нему другого юридического лица, если сведения, подлежащие указанию в лицензии реорганизованной организации, не изменились, осуществлять деятельность на основании ранее выданной лицензии [12, ч. 2, п. 19].
К обязывающим нормам относятся: обязанность представлять в лицензирующий орган для получения лицензии соответствующие документы [12, п. 8]; обращаться в лицензирующий орган в месячный срок для внесения в лицензию изменений и (или) дополнений в определенных Положением случаях [12, п. 17]; обращаться в лицензирующий орган для продления срока действия лицензии [12, п. 24]; в случае реорганизации юридического лица в форме слияния, преобразования, выделения или разделения при намерении осуществлять лицензируемый вид деятельности реорганизованного юридического лица в месячный срок со дня своей государственной регистрации подавать в соответствующий лицензирующий орган заявление с приложением необходимых документов для выдачи новой лицензии [12, ч. 1, п. 19]; устранять нарушения требований и условий осуществления лицензируемого вида деятельности, которые указаны в предписании лицензирующего органа [12, ч. 1, п. 26]; письменно уведомлять лицензирующий или другой государственный орган, который в пределах своей компетенции контролирует осуществление лицензиатами лицензируемых видов деятельности, об устранении ими нарушений, повлекших за собой выдачу предписания об устранении выявленных нарушений или приостановление действия лицензии, с приложением письменного подтверждения их устранения [12, п. 27]; осуществлять только тот вид деятельности, на занятие которым выдана лицензия, с соблюдением требований и условий, содержащихся в ней [12, п. 4].
К запрещающим нормам относятся: запрещение осуществлять в период приостановления действия лицензии лицензируемый вид деятельности [12, ч. 4, п. 34].
Поведение лицензирующих органов регулируется обязывающими и запрещающими нормами.
К обязывающим нормам относятся: обязанность в установленный Положением срок рассмотреть заявление на получение лицензии [12, п. 10]; при наличии оснований в отказе выдачи лицензии в 5-дневный срок со дня принятия такого решения письменно уведомлять соискателя лицензии [12, ч. 6, п. 12]; рассматривать документы, представленные для внесения изменений и (или) дополнений в лицензию, и принимать соответствующее решение в порядке, установленном для получения лицензии [12, ч. 1, п. 18]; на основании представленного лицензиатом заявления в 15-дневный срок принимать решение о продлении срока действия лицензии на срок не менее 5 и не более 10 лет, который исчисляется с даты окончания предыдущего срока [12, ч. 3, п. 24].
К запрещающим нормам относятся: запрещение требовать от соискателей лицензий и лицензиатов обращения в коммерческие и некоммерческие организации для оказания им услуг, связанных с подготовкой и оформлением документов, другими работами по лицензированию, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами [12, п. 7]; запрещение требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных Положением, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь [12, ч. 12, п. 8]; запрещение отказа в выдаче лицензии по мотивам нецелесообразности осуществления соискателем лицензии лицензируемого вида деятельности [12, ч. 7, п. 12].
По функциям права правовые нормы делятся на регулятивные и охранительные. Положение содержит как регулятивные, так и охранительные нормы. К охранительным нормам относятся нормы, регулирующие приостановление действия и аннулирование лицензии за нарушение порядка и условий осуществления лицензируемого вида деятельности.
Между тем более глубокий анализ норм Положения и фактического поведения субъектов лицензионных отношений выявляет явное несоответствие характера правовых норм реально существующему положению дел.
Анализ прав и обязанностей соискателя лицензии либо лицензиата показывает, что отношения по поводу выдачи лицензии, внесения в нее изменений или дополнений, продления срока ее действия возникают исключительно по заявлению указанных субъектов. Подача заявления есть использование норм Положения в целях реализации принадлежащего им права. Предоставление же соответствующих документов, необходимых для этих целей, - исполнение. Как известно, исполнение норм «происходит путем активных поступков, направленных на претворение в жизнь предписанных нормой обязанностей положительного содержания» [14, с. 34]. Между тем субъект хозяйствования, исполняя нормы о предоставлении необходимых документов, сам заинтересован в результате их исполнения, то есть он действует в своих интересах, а не в интересах государства. Неисполнение указанных норм влечет для соискателя лицензии или лицензиата наступление определенных негативных правовых последствий в виде решения лицензирующего органа об отказе в выдаче лицензии, продлении срока ее действия, внесении в нее изменений и дополнений. Однако за неисполнение указанных норм к нему не может быть применен какой бы то ни было вид юридической ответственности. Как справедливо отмечает Г.В.Мельничук: решение об отказе в выдаче лицензии (а также внесении в нее изменений и дополнений, продлении срока действия лицензии - Д.Г.) не сопровождается оценкой правомерности поведения соискателя лицензии и не влечет наложения на него какой-либо дополнительной обязанности и применения к нему принуждения в какой-либо форме [15, с. 139]. Иначе говоря, после подачи заявления о выдаче лицензии, внесении в нее изменений или дополнений, продления срока ее действия соискатель лицензии или лицензиат сам вправе решать представлять ли ему необходимые документы или нет и какие сведения в них указывать. Сказанное позволяет сделать вывод, что подача соответствующих документов есть не обязанность, а право лицензиата.
Между тем принимать поданные документы, рассматривать их в соответствующие сроки и принимать по ним соответствующие решения есть обязанность лицензирующих органов. Лицензирующим органам запрещается требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных Положением и положением о лицензировании вида деятельности, осуществляемого на основании лицензии, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь.
Из всего вышеизложенного можно сделать следующий вывод: по характеру правового предписания нормы, регулирующие порядок выдачи лицензии, продления срока ее действия либо внесения в лицензию изменений и дополнений, делятся на управомочивающие, обязывающие и запрещающие. Причем поведение лицензиатов регулируется исключительно управомочивающими нормами, в то время как поведение лицензирующих органов - обязывающими и запрещающими.
Данные общественные отношения возникают исключительно по заявлению соискателя лицензии либо лицензиата. Иными словами, актом реализации права на занятие лицензируемым видом деятельности (юридическим фактом, на основе которого возникают лицензионные правоотношения) является подача заявления соискателем лицензии либо лицензиатом на получение лицензии, внесение в нее изменений и дополнений, продление срока ее действия. Решение лицензирующего органа о выдаче лицензии, внесении в нее изменений и дополнений, продлении срока ее действия либо решение об отказе в совершении этих действий есть не волеизъявление органа государственного управления. Данное решение есть основанный на законе, детерминированный им акт применения права. Иначе говоря, соискатель лицензии или лицензиат наделен свободой выбора, а лицензирующий орган - нет.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что лицензия не может трактоваться как какое бы то ни было разрешение. Лицензирующий орган предоставляет субъекту хозяйствования право на занятие лицензируемым видом деятельности, а сам субъект хозяйствования путем подачи заявления в лицензирующий орган реализует принадлежащее ему конституционное право на занятие данным видом деятельности. Он сам подтверждает свое соответствие лицензионным требованиям и условиям. Обязанностью лицензирующего органа является выдача субъекту хозяйствования официального документа, который подтверждает возможность указанного субъекта по реализации данного права (если он соответствует предъявляемым требованиям и условиям), либо отказ в выдаче такого документа (если субъект хозяйствования им не соответствует).
Лицензия - это не акт волеизъявления лицензирующего органа (не разрешение). Лицензия - это официальный документ, закрепленный в установленном законом порядке на соответствующем носителе и подтверждающий возможность реализации субъектом хозяйствования принадлежащего ему конституционного права на занятие лицензируемым видом деятельности (в соответствии с ч. 1 ст. 13 Конституции Республики Беларусь).
Иными словами, объектом лицензионных правоотношений является не какое бы то ни было право, а официальный документ (лицензия). Проведенный анализ лицензионных правоотношений позволяет сделать вывод, что данные правоотношения возникают после подачи соискателем лицензии либо лицензиатом заявления о выдаче лицензии, продлении срока ее действия, внесении в нее изменений или дополнений и прекращаются после принятия лицензирующим органом соответствующего решения. К лицензионным правоотношениям также следует отнести отношения по прекращению действия лицензии по основаниям, не вытекающим из неправомерного поведения их субъектов. Любые иные отношения между соискателем лицензии либо лицензиатом и лицензирующим органом выходят за рамки лицензирования как такового.
Положение не содержит норм об ответственности соискателей лицензии или лицензиатов за неправомерные действия, направленные непосредственно на лицензию (документ), следовательно, нормы, регулирующие лицензионные отношения (по функциям права), являются исключительно регулятивными.
Что касается порядка осуществления лицензируемых видов деятельности, то он тоже не может являться объектом лицензионных правоотношений. Постановления Совета Министров, регулирующие лицензирование конкретных видов деятельности, содержат нормы, устанавливающие требования и условия к лицензиатам при осуществлении ими лицензируемых видов деятельности, а также нормы, уточняющие (конкретизирующие) нормы Положения. Нормы, устанавливающие требования и условия, при осуществлении лицензируемых видов деятельности распространяются исключительно на лицензиатов. Указанные нормы не устанавливают взаимных прав и обязанностей лицензиатов и иных субъектов права. Следовательно, нет никакой юридической связи между данными субъектами, а, следовательно, нет и общественных отношений. Нормы постановлений Совета Министров формируют или создают те охраняемые правом ценности, которые впоследствии могут стать объектом иных (не лицензионных) отношений (отношений контрольно-надзорных либо отношений по применению мер юридической ответственности).
Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:
) углубленный и всесторонний анализ правовых норм, закрепляющих юридические права и обязанности субъектов лицензионных правоотношений, способы их реализации данными субъектами, анализ норм Конституции Республики Беларусь позволяет сделать вывод о том, что лицензирование не может рассматриваться как какой бы то ни было правонаделительный процесс. Это утверждение основано на том, что право на занятие лицензируемым видом деятельности есть закрепленное в ч. 1 ст. 13 Конституции Республики Беларусь неотъемлемое право любого лица, являющееся составной частью его правоспособности, которая никоим образом не может быть ограничена. Иными словами, право на занятие лицензируемым видом деятельности существует у субъекта хозяйствования изначально, объективно, независимо от воли лицензирующего органа;
) проведенное исследование позволяет сделать вывод, что вопреки мнению большинства исследователей право на осуществление лицензируемого вида деятельности не может быть объектом лицензионных правоотношений;
) не может быть объектом лицензионных правоотношений также и порядок (требования и условия) осуществления лицензируемого вида деятельности, в связи с тем, что нормы, устанавливающие требования и условия при осуществлении лицензируемых видов деятельности, распространяются исключительно на соискателей лицензии или лицензиатов. Данные нормы не устанавливают взаимных прав и обязанностей данных субъектов с иными субъектами права, следовательно, нет никакой юридической связи между ними, а, следовательно, нет и общественных отношений. Данные нормы формируют или создают те охраняемые правом ценности, которые впоследствии могут стать объектом иных (не лицензионных) отношений (отношений контрольно-надзорных либо отношений по применению мер юридической ответственности);
) проведенный анализ механизма правового регулирования лицензионных правоотношений позволяет сделать вывод о том, что единственным их объектом (охраняемой законом ценностью, по поводу которой данные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются) является лицензия;
) лицензия представляет собой не волеизъявление лицензирующего органа (не разрешение), а официальный документ, закрепленный в установленном законом порядке на соответствующем носителе и подтверждающий возможность реализации субъектом хозяйствования принадлежащего ему конституционного права на занятие лицензируемым видом деятельности (в соответствии с ч. 1 ст. 13 Конституции Республики Беларусь).
Литература
1. Багандов, А.Б. Лицензионное право РФ: теория, законодательство, практика: учеб. / А.Б. Багандов. - М.: Эксмо, 2004. - 637 с.
. Гущин, А.В. Лицензирование в Российской Федерации: правовые и организационные основы / А.В. Гущин. - М.: Дашков и К, 2004. - 164 с.
. Костылева, К.И. Административно-правовое регулирование лицензионно-разрешительной деятельности: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / К.И. Костылева. - М., 2005. - 172 л.
. Тарасов, С.А. Лицензирование как метод государственной разрешительной политики в сфере предпринимательской деятельности: автореф. дис. … канд. юрид. наук / С.А. Тарасов. - М., 2001. - 21 с.
. К проблеме определения правовой сущности и значения лицензии / О.А. Мазур // Вест. Высш. Хоз. Суда Респ. Беларусь. - 2007. - № 10. - С. 107-110.
. Емельянов, Ю.П. Лицензирование как механизм управления в новых условиях хозяйствования: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Ю.П. Емельянов. - М., 2000. - 24 с.
. Юрьева, Ю.С. Лицензирование как форма деятельности исполнительной власти: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Ю.С. Юрьева. - М., 2001. - 21 с.
. Лицензирование как институт административного права / А.В. Гущин // Адм. право и процесс. - 2006. - № 1. - С. 3-5.
. Мильшин, Ю.Н. Лицензирование как административно-правовой институт: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Ю.Н. Мильшин. - Саратов, 1999. - 20 с.
. Орлов, А.Н. Теория и практика правового регулирования лицензионных отношений в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / А.Н. Орлов. - М., 2001. - 203 л.
. О лицензировании отдельных видов деятельности: Декрет Президента Респ. Беларусь, 14 июля 2003 г. № 17: с изм. и доп. от 26 нояб. 2007 г.
. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изм. и доп., принятыми на респ. референдумах 24 нояб. 1996 г. и 17 окт. 2004 г.). - Минск, 2005.
. Крамник, А.Н. Курс административного права Республики Беларусь: учеб. / А.Н. Крамник. - Минск: Тесей, 2002. - 608 с.
. Мельничук, Г.В. Лицензирование как форма государственного регулирования предпринимательской деятельности в России и США: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / Г.В. Мельничук. - М., 2007. - 224 с.