Проблемы законодательного обеспечения реализации права граждан на общественное самоуправление в республике Беларусь
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН НА ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Основной целью социально-экономического развития территории является улучшение условий для повышения уровня жизни населения.
Местное самоуправление обладает своеобразием, определенной автономией, самостоятельностью в решении местных вопросов, но остается частью единого государственного механизма, частью целостной структуры по управлению обществом. Местное самоуправление действует в соответствии с законодательством, принятым органами государственной власти, в рамках определенных ею полномочий под контролем центра. При этом управление на местах в первую очередь создается лишь для удобства управления со стороны государства, поскольку центральное правительство технически не может само обеспечить управление во всех административно-территориальных единицах и не способно управлять только через своих уполномоченных.
В управлении местными делами независимо от его форм неразрывно переплетаются и общественные, и государственные черты. Общественные черты находят свое выражение в известном обособлении публичной власти территориального коллектива от государственной власти, в автономии первой, ее самостоятельности при принятии решений по местным вопросам, в праве судебного оспаривания некоторых решений государственных органов и т.д. Но, с другой стороны, нельзя не видеть определенные иерархии этих двух властей.
Государственная власть как власть всего общества имеет приоритет в отношении публичной власти территориального коллектива. В Европейской хартии местного самоуправления 1985 года (ст. 3) под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения [2, с. 1090].
Конституция Республики Беларусь в статье 117 закрепляет, что местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах [3]. В ст. 2 Закона Республики Беларусь от 20 февраля 1991 года «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» [4] под местным самоуправлением понимается форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.
Статья 3 Закона закрепляет систему органов местного самоуправления и формы прямого участия граждан в государственных и общественных делах. В систему местного самоуправления включаются местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы, в том числе единоличные).
К формам прямого участия граждан относятся местные референдумы, собрания граждан и иные формы прямого участия граждан в государственных и общественных делах. Это же положение дублирует и ст. 6 Закона, при этом в ч. 2 закрепляя положение о том, что не допускаются какие-либо ограничения прав граждан на участие в местном управлении и самоуправлении, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь и законами Республики Беларусь.
Одним из важных элементов системы местного самоуправления являются органы территориального общественного самоуправления (ОТОС). Потенциал данных общественных формирований в настоящее время не задействован в полной мере по различным причинам.
Правовой основой деятельности органов территориального общественного самоуправления являются Конституция Республики Беларусь, законы Республики Беларусь, в первую очередь это Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», нормативные правовые акты Президента Республики Беларусь, решения местных органов управления и самоуправления.
В соответствии с ч. 1 ст. 29 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан на добровольной основе по месту их жительства на части территории административно-территориальной единицы (территорий микрорайонов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, дворов, поселков, сел и т.п.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (единоличные либо в формах советов, комитетов и других формах).
Таким образом, Закон допускает решение вопросов местного значения непосредственно населением - предполагается форма непосредственной (прямой) демократии и через создаваемые ими ОТОС - форма представительной (непрямой) демократии и различает как коллективные, так и единоличные ОТОС.
На соответствующей части административно-территориальной единицы может быть создан только один орган территориального общественного самоуправления.
К сожалению, ст. 29 содержит формулировку только понятия «Территориальное общественное самоуправление», а понятия «Орган территориального общественного самоуправления» не содержит.
Орган территориального общественного самоуправления может наделяться правами юридического лица, являясь при этом некоммерческой организацией, подотчетен в своей деятельности собранию, его учредившему либо избравшему, и соответствующему Совету.
В состав органов территориального общественного самоуправления избираются лица, достигшие восемнадцати лет и постоянно проживающие на данной территории.
Кандидаты в органы территориального общественного самоуправления могут выдвигаться жителями соответствующей территории, а также представительными и исполнительными органами данной административно-территориальной единицы. По нашему мнению, необходимо расширить список субъектов выдвижения кандидатов в ОТОС путем включения в него трудовых коллективов и местных общественных объединений.
Учреждение органа территориального общественного самоуправления, избрание его членов и утверждение устава осуществляются на собрании в порядке, определенном ст. 28 Закона. Порядок избрания и работы единоличных органов территориального общественного самоуправления (старост, старейшин и др.) определяется положением, утверждаемым Советом соответствующей административно-территориальной единицы. В настоящее время положения, регулирующие порядок избрания и деятельности единоличных органов территориального общественного самоуправления (старост, старейшин и др.), приняты областными Советами депутатов.
Члены органа территориального общественного самоуправления избираются открытым или тайным голосованием.
Орган территориального общественного самоуправления регистрируется в соответствующем исполнительном комитете (местной администрации).
Для регистрации органа территориального общественного самоуправления в месячный срок со дня его учреждения в осуществляющий регистрацию орган подаются соответствующие документы, перечень которых указан в ст. 29 Закона.
Органам общественного территориального самоуправления Законом предоставлено шесть прав:
) вносить на рассмотрение Совета и его органов, исполнительных комитетов и местных администраций предложения по всем вопросам местного значения;
) участвовать по приглашению государственных органов в рассмотрении ими вопросов местного значения;
) созывать собрания на соответствующей территории для обсуждения вопросов местного значения;
) аккумулировать в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, заработанные средства, добровольные взносы и пожертвования граждан и юридических лиц и направлять их на развитие социальной инфраструктуры территории, проведение культурно-просветительных, оздоровительных мероприятий;
) принимать от Советов, исполнительных и распорядительных органов, иных юридических лиц во владение и пользование строения, помещения, игровые и спортивные площадки, клубы, иные объекты социально-культурного назначения, историко-культурные ценности;
) вносить на рассмотрение Совета, исполнительного комитета и местной администрации предложения по вопросам организации деятельности и размещения предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, учреждений здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, других объектов социальной сферы, а также определения режима их работы.
Однако только три из них косвенно связаны с решением управленческих задач [5, с. 114]. ОТОС предоставлено право вносить на рассмотрение местных органов власти предложение по всем вопросам местного значения, участвовать по приглашению государственных органов в их рассмотрении и созывать собрания для обсуждения местных вопросов. С одной стороны, это создает определенные возможности для защиты интересов жителей, но, с другой стороны, суживает возможности этой защиты. По нашему мнению, было бы демократичней п. 2 ч. 11 ст. 29 Закона сформулировать в следующей редакции: «Участвовать в рассмотрении государственными органами вопросов местного значения, инициированных органом общественного территориального самоуправления.».
Местный Совет может делегировать органу территориального общественного самоуправления отдельные полномочия по осуществлению самоуправления на соответствующей территории, за исключением полномочий, отнесенных к исключительной компетенции Совета. По нашему мнению, в настоящее время было бы желательно эту часть ст. 29 Закона дополнить формулировкой, что не только местный Совет, но и исполнительный комитет может делегировать ОТОС отдельные полномочия по осуществлению управленческой деятельности (например, осуществление противопожарной деятельности в области экологии и т.д.).
На законодательном уровне механизм передачи управленческих полномочий не урегулирован. Местные Советы решают этот вопрос по своему усмотрению. При этом они исходят, как правило, из того, что территориальные сообщества не в состоянии решать государственные задачи на местном уровне.
Как представляется, еще более ограничены возможности общественных органов во взаимодействии с исполнительными органами власти.
Считаем, что для повышения роли граждан в управлении делами общества и государства на местном уровне эти вопросы необходимо законодательно урегулировать.
Деятельность органов территориального общественного самоуправления по обеспечению жизнедеятельности села осуществляется на основе перспективных и текущих календарных планов, которые составляются с учетом предложений руководителей общественных формирований, жителей, поручений районных Советов депутатов, их президиумов и подлежат утверждению на заседаниях Советов по различным направлениям. В частности, доверенные лица населенных пунктов и сельские комитеты на территории Чаусского района Могилевской области, являющиеся по статусу органами территориального общественного самоуправления, действуют на основе положения, избираются на собрании жителей населенных пунктов и осуществляют следующие задачи:
организуют работы по благоустройству подведомственных территорий;
принимают меры по обеспечению общественного порядка на подведомственных территориях;
решают вопросы улучшения работы объектов социально-культурного назначения в интересах населения, проживающего на подведомственной территории;
обеспечивают сохранность историко-культурных ценностей;
организовывают проведение собраний граждан для обсуждения вопросов местного значения и выполнение решений этих собраний.
На территории г. Минска в настоящее время действуют комитеты территориального общественного самоуправления (КТОСы). Примерный устав КТОС был утвержден решением Минского городского Совета депутатов от 2 февраля 2000 г. № 69. В соответствии с п. 1.1 Примерного устава «комитет территориального общественного самоуправления (далее - КТОС) является территориальным органом общественного самоуправления, действующим в соответствии с законодательством Республики Беларусь, предметом деятельности которого является самостоятельное (под свою ответственность) осуществление собственных инициатив граждан в вопросах местного значения» [8]. Считаем, что данная формулировка определения КТОС недостаточно характеризует этот самоуправленческий орган. Более точным было бы определение КТОС в следующей редакции: «Комитет территориального общественного самоуправления (далее - КТОС) является территориальным органом общественного самоуправления, представляющим собой самоорганизацию граждан на добровольной основе по месту их жительства на части территории административно-территориальной единицы (территорий микрорайонов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, дворов) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения в соответствии с законодательством Республики Беларусь.».
Подпункт 2.2 Положения определяет, что КТОС является некоммерческой организацией и подотчетен в своей деятельности собранию (конференции), его учредивших, и администрации соответствующего района г. Минска. Подотчетность КТОС администрации соответствующего района г. Минска противоречит ч. 3 ст. 29 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», где говорится о подотчетности ОТОС в своей деятельности собранию, его учредившему либо избравшему, и соответствующему Совету. Применительно к КТОСам г. Минска, то они должны быть подотчетны в своей деятельности как собраниям (конференциям), их учредившим, так и Минскому городскому Совету депутатов, который по статусу является Советом как областного, так и базового уровня.
В соответствии с п. 11.2.3 КТОС может быть ликвидирован по решению администрации соответствующего района г. Минска. Положение этого пункта также не соответствует ч. 12 ст. 29 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», закрепляющей положение о том, что решение о досрочном прекращении полномочий органа территориального общественного самоуправления принимается Советом соответствующей административно-территориальной единицы или собранием граждан.
В целом положительно зарекомендовали себя на территории Беларуси в сельской местности единоличные органы территориального общественного самоуправления (старосты, старейшины и т.д.) Брестской и Гродненской областей, институт старост (председатель сельского комитета (староста)) на уровне сельских населенных пунктов. Старосты являются своеобразным связующим звеном между населением поселка (деревни) и органами местной власти. Данный институт способствует развитию инициативы общественности и широкому привлечению граждан к решению вопросов местной жизни. А также, что очень важно, реализации политики центральной власти Республики Беларусь на местном уровне.
Решением Гродненского облисполкома от 20 декабря 1999 г. № 554 было утверждено типовое положение «О старостах сельских населенных пунктов» [7] (далее по тексту - Положение). В соответствии с п. 1.1 данного Положения староста населенного пункта избирается на собраниях граждан сельских населенных пунктов сроком на 2 года из числа депутатов Советов всех уровней, наиболее авторитетных и уважаемых жителей деревни, способных самостоятельно принимать эффективные меры по наведению должного порядка и санитарной культуры, удовлетворению неотложных нужд и запросов населения.
К сожалению, формулировка данного пункта ограничивает избрание старосты из числа депутатов Советов всех уровней, наиболее авторитетных и уважаемых жителей деревни, по нашему мнению, достаточно было ограничиться наиболее авторитетными жителями деревни, да и срок 2 года определенно короткий.
Согласно п. 1.3 Положения выборы старост проводятся открытым голосованием. Староста считается избранным, если за его кандидатуру проголосовало более половины граждан, присутствующих на собрании. В собраниях с правом решающего голоса участвуют граждане, достигшие 16-летнего возраста и проживающие на данной территории. Данный пункт противоречит ст. 28 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», где закреплено положение о том, что члены органа территориального общественного самоуправления выбираются гражданами открытым или тайным голосованием. По нашему мнению, избирать открыто или тайно должно решать само собрание, на котором избирается староста.
Староста осуществляет свои полномочия в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, нормативными правовыми актами Президента Республики Беларусь, положением о собраниях граждан по месту жительства, общественных сельских, уличных, квартальных и домовых комитетах в Республике Беларусь, решениями местных исполнительных и представительных органов власти, собраний граждан, примерным типовым положением «О старостах сельских населенных пунктов».
Решение об избрании старост в деревнях принимается сельским, поселковым исполнительным комитетом по согласованию с соответствующим Советом депутатов. Его деятельность распространяется на территорию сельского населенного пункта, в котором он избран старостой.
Собрания граждан по избранию старост организуются поселковыми, сельскими исполнительными комитетами совместно с органами территориального общественного самоуправления. Предложения по кандидатурам старост могут вноситься поселковым, сельским Советом депутатов, поселковым, сельским исполнительным комитетом, трудовыми коллективами, гражданами.
Выборы старост проводятся открытым голосованием. Староста считается избранным, если за его кандидатуру проголосовало более половины граждан, присутствующих на собрании.
Староста населенного пункта наделяется определенными полномочиями и имеет право:
вносить на рассмотрение местных органов власти, администраций предприятий, организаций и учреждений предложения по вопросам, затрагивающим интересы населения соответствующей территории. Может присутствовать при их рассмотрении, предлагать проекты решений, добиваться их принятия и исполнения;
осуществлять контроль за соблюдением правил застройки, содержанием жилых домов и придомовых территорий, правил пожарной безопасности и санитарных норм, за рациональным использованием земли, охраной природы, памятников истории и культуры и по другим вопросам, относящимся к его компетенции, вносить в соответствующие органы предложения по устранению выявленных недостатков;
заслушивать объяснения и принимать меры общественного воздействия к лицам, допустившим нарушения общественного порядка, других правил и норм путем обсуждения их действий на собраниях граждан. В необходимых случаях направлять материалы на рассмотрение органов государственной власти и управления для принятия соответствующих мер;
обращаться к руководителям трудовых коллективов и их подразделений за содействием по проведению мероприятий, связанных с благоустройством населенных пунктов, их озеленением, организацией досуга населения, оказания помощи гражданам.
Для реализации своих полномочий старосты принимают решения (письменные и устные), делают предписания и дают указания. Данные акты старост не должны противоречить законодательству Республики Беларусь и обязательны для исполнения всеми организациями, должностными лицами и гражданами, находящимися на соответствующей территории. В случае их невыполнения староста вправе обратиться в поселковый, сельский Совет депутатов, поселковый, сельский исполнительный комитет с предложением о привлечении к ответственности виновных лиц. Староста несет ответственность за законность и обоснованность принимаемых им актов. По нашему мнению, было бы желательно, наделить старосту полномочиями налагать взыскания с субъектов, которые не выполнили его распоряжения, в виде письменного предупреждения.
По решению большинства граждан, проживающих в сельском населенном пункте, может создаваться денежный фонд поселка (деревни), формируемый из добровольных денежных взносов, определенных собранием.
Денежные средства фонда расходуются по предложению старосты и при согласии жителей сельского населенного пункта.
Исполнение своих обязанностей староста осуществляет в основном на общественных началах. За позитивные результаты в работе староста может поощряться (выплаты, премии, награды) местными органами власти и управления.
Во многих сельских населенных пунктах старосты пользуются заслуженным авторитетом и поддержкой населения. К ним обращаются по любым вопросам общественной жизни, вплоть до разрешения семейных споров и конфликтов. Старосты присутствуют при выделении жителям сенокосов, участков для посадки картофеля и т.д. Опыт показывает, что в тех населенных пунктах, где были привлечены старосты к данным видам работы, практически отсутствуют жалобы от населения. Большую поддержку оказывают старосты сельским Советам депутатов в области информирования населения о решениях Советов депутатов и их реализации [9, с. 21].
Было бы желательно, по нашему мнению, для повышения эффективности и качества работы института старост необходимо законодательно определить единый в республике статус старосты населенного пункта, его права, обязанности, материальное вознаграждение за работу и т.д.
общественное самоуправление право
ЛИТЕРАТУРА
. Местное самоуправление в Беларуси / В.Н. Кивель [и др.]; науч. ред. И.П. Сидорчук. - Минск: Тонпик, 2007. - 416 с.
. Права человека: сб. междунар.-правовых документов / сост. В.В. Щербов. - Минск: Белфранс, 1999. - 1146 с.
. Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 г.: с изм. и доп., принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г. - Минск: Амалфея, 2005. - 48 с.
. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь (с изм. и доп.): Закон Респ. Беларусь, 20 февр. 1991 г., № 617-XII: в ред. Закона Респ. Беларусь от 05.01.2008, № 317-З // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2008.
. Комментарий к Закону Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 20.02.1991 / А.В. Карамышев, В.И. Дриц. - 2-е изд., испр. - Минск: Тесей, 2004. - 192 с.
. Организационно-правовая основа и практика работы органов территориального общественного самоуправления в условиях сельской местности: метод. рекомендации / Н.И. Лозовик, В.Н. Кивель; под общ. ред. А.А. Попкова. - Минск: Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2004. - 88 с.
. О старостах сельских населенных пунктов: решение Гродненского областного исполнительного комитета, 20.12.1999, № 554 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2008.
. Об утверждении Примерного устава комитета территориального общественного самоуправления: решение Минского городского Совета депутатов 02.02.2000, № 69 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2008.
. Организационно-правовая основа и практика работы органов территориального общественного самоуправления в условиях сельской местности: метод. рекомендации / Н.И. Лозовик, В.Н. Кивель; под общ. ред. А.А. Попкова. - Минск: Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2004. - 88 с.
1.