Правовое регулирование контрольной функции государственной власти в Российской Федерации

Правовое регулирование контрольной функции государственной власти в Российской Федерации

Содержание

Введение

Глава 1.Государственный контроль в РФ: теоретико-правовые основы

1.1 Понятие государственного контроля

1.2 Законодательные основы государственного контроля в Российской Федерации

1.3 Механизм государственного контроля

Глава 2.Государственно-контрольное правоотношение: понятие и структура

2.1 Понятие государственно-контрольного правоотношения и особенности его возникновения

2.2 Субъекты государственно-контрольного правоотношения и их правовое положение

2.3 Система органов государственного контроля Российской Федерации и подконтрольные субъекты

Глава 3.Процессуальный порядок осуществления государственного контроля

3.1 Стадии государственного контроля

3.2 Формы и средства осуществления государственного контроля

3.3 Процессуальные документы государственных контрольных органов

Заключение

Список использованной литературы

Введение

государственный контроль процессуальный документ

Актуальность темы дипломного исследования. Потребность в изучении теоретических, организационных и правовых основ государственного контроля объясняется рядом важных причин. Тема государственного контроля приобрела новое политическое звучание в связи с модернизацией системы государственного управления, проведением административной реформы. Актуальность проблемы создания эффективной государственно-контрольной системы, адекватной рыночным условиям и задачам крепкой вертикали власти, предопределяет необходимость рассматривать контроль в качестве важнейшей составной части государственного строительства.

Сегодня все более значимой становится роль государственного контроля и надзора, от которых зависит не только поддержание текущей законности в системе государственной власти, но и концептуальное обеспечение успешной стратегии государственного управления, создание эффективных механизмов использования основной ресурсной базы государства - общественных фондов.

Исследование теоретико-правовых основ осуществления контрольной функции государственной власти в Российской Федерации и в странах мирового сообщества позволяет раскрыть «узкие» места современных российских реформ, выработать подходы повышения результативности управления государственными и общественными ресурсами путем утверждения и применения правовых механизмов и средств государственного контроля.

Обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции, не может существовать без нормативного правового совершенствования контрольно-надзорной функции как одной из функций государственной власти, которые хотя и носят производный по отношению к функциям государства характер, вместе с тем представляют собой основные направления деятельности всех органов государственного механизма.

Контрольная функция имманентно присуща государственной власти в независимости от исторических, политических и других факторов. Именно поэтому рассмотрение контрольной функции исключительно с точки зрения ее осуществления компетентными органами и должностными лицами властной юридической деятельности ведет к искажению видения данной единой функции. В связи с этим и возникает насущная необходимость исследования контрольной функции государственной власти с позиции взаимосвязей между государственными органами различных ветвей власти.

В соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Утверждённой Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в экономической деятельности государства является создание эффективного механизма контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, действенной системы финансового контроля, усиление государственного регулирования в экономике. В целях предупреждения коррупции и устранения условий для легализации капиталов, нажитых незаконным путем, в Стратегии устанавливается необходимость создания и отработки механизма проверки имущественного положения и источников доходов должностных лиц и служащих, а также соответствия их расходов этим доходам.

Особую актуальность в настоящее время приобретает обеспечение эффективного финансового контроля за расходованием бюджетных средств.

Необходимость повышения исполнительской дисциплины, своевременного установления «узких мест» в организационной деятельности органов исполнительной власти. Значительная часть требований федеральных нормативных правовых актов, принятых государственными органами решений выполняется с нарушением установленных сроков, на недостаточном качественном уровне.

Многие острейшие проблемы являются результатом несвоевременно принятых или неадекватных мер, направленных на предупреждение и пресечение нарушений, а также отсутствия необходимого спроса с должностных лиц за реализацию требовании законов и подзаконных актов.

Формирование системы госконтроля в условиях развития государственного механизма управления не может быть кратковременным процессом с заранее заданными и окончательными параметрами. Состояние правового, организационного, методического, информационного, кадрового обеспечения госконтроля предопределяет необходимость дальнейшего поэтапного и последовательного совершенствования системы госконтроля, уточнения стратегии и тактики, целей и задач, форм и методов, - всего, что будет способствовать ее нормальному функционированию.

Важность и необходимость осуществления и совершенствования государственного контроля определяется также тем, что органы власти получают ресурсы от государства, которое уполномочено контролировать, насколько рационально они используются. В связи с этим следует подчеркнуть значимость госконтроля не только как функции, элемента, механизма управления, но и как важнейшего средства обратной связи, оценки эффективности использования бюджетных средств.

Актуальной задачей на современном этапе является снижение неоправданного административного давления различных контрольно-надзорных органов на органы исполнительной власти, муниципальные органы и коммерческие структуры. Поскольку органы исполнительной власти в процессе своей деятельности осуществляют лицензионные, контрольно-надзорные функции, контроль за этими направлениями работы также крайне важен, так как государственный контроль призван поставить реальный и надежный заслон на пути различных нарушений со стороны самих контрольно-надзорных и лицензионных органов.

Комплексный анализ, изучение организационных и правовых основ государственного контроля приобретает в настоящее время все большую научную актуальность и прикладную востребованность, особенно в связи с насущной потребностью реализации в полном объеме национальных проектов, федеральных программ, диверсификации экономики, решений Президента РФ, сформулированных в ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации, в бюджетных посланиях главы государства, направленных на дальнейшее улучшение социально-экономической ситуации в стране, обеспечение национальной безопасности.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольной функции государственной власти.

Предметом исследования является правовое регулирование контрольной функции государственной власти в Российской Федерации.

Цель работы состоит в исследовании и теоретическом обосновании целостной контрольной функции, присущей государственной власти и анализу процессуальных правоотношений при реализации государственными органами своей контрольной функции.

Достижение поставленной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач:

осуществить теоретико-правовой анализ проблематики регулирования контрольной функции государственной власти;

провести историко-правовой анализ особенностей реализации контрольных функций государственной власти в России;

осуществить сравнительно-правовой анализ особенностей реализации контрольных функций государственной власти в России и за рубежом;

провести теоретико-правовой анализ проблематики регулирования контрольной функции государственной власти в современной России;

определить процессуальные характеристики реализации государственными органами контрольной функции.

Глава 1.Государственный контроль в РФ: теоретико-правовые основы

.1 Понятие государственного контроля

Государственный контроль - одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других нормативных правовых актов, издаваемых органами государства в пределах их компетенции.

Сильная и стабильная власть невозможна без контроля, дисциплины и ответственности. Ни одно государство не может полноценно функционировать без развитой системы контроля. Контроль является одним

из важнейших атрибутов демократического государственного управления, отражающих интересы и волю граждан. Он проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей, в открытости и доступности государственных органов, в их подотчетности избирателям и всему народу, в их сотрудничестве со средствами массовой информации, социальными институтами гражданского общества. Общество и государство могут эффективно взаимодействовать, только опираясь на принцип взаимной ответственности.

Началом для определения понятия, сущности и правовой природы контрольных полномочий власти является теория разделения властей. Логика, которая лежит в ее основе, проста: закон (решение), его реализация (исполнение) и контроль за исполнением.

Теория разделения властей предполагает наличие единого источника власти, каковым является народ, что на государственно-правовом уровне выражается в создании единого государственного механизма реализации его воли с учетом меняющейся политической, экономической, социальной обстановки, исходя из потребностей жизни, общества и граждан.

Одной из основных доктринальных классификаций функций государства является их классификация по принципу разделения властей на законодательные (правотворческие), управленческие (административные) и судебные (правоохранительные). Авторы, проводящие такую классификацию, основываются на нормах Конституции РФ и поясняют, что такая классификация «отражает механизм реализации государственной власти» и что каждая из названных функций осуществляется, как правило, не одним, а совокупностью государственных органов, принадлежащих к определенной ветви власти. Ведь еще Гегель писал о том, что различные стороны государства образуют «различные власти, их функции и сферы деятельности».

Однако классификация функции по данному критерию довольно активно критикуется в научной литературе. Так, еще в XIX в. К. Франц писал, что государственные власти соответствуют функциям, но эти функции сами по себе не составляют еще властей, «они образуют только схему государственной жизни и служат основанием подразделения на министерства, которые не суть государственные власти, но, как показывает их название, только слуги государство». Позже А.И. Елистратов также отмечал, что особые законодательные, административные и судебные учреждения создавались в ближайшем соответствии с различием нормативных, административных и юрисдикционных функций. Однако это «соответствие... является неполным. Исторически сложившиеся границы ведомства законодательных, административных и судебных учреждений не совпадают с различием соответствующих юридических функций».

Вместе с тем разнообразная деятельность современного государства не охватывается только законодательной, исполнительной и судебной, поэтому современные исследователи все чаще выделяют также контрольно-надзорную деятельность в качестве самостоятельной ветви власти и функции государства.

А.Ю. Величко отмечает, что «контрольно-надзорную деятельность необходимо рассматривать в качестве неотъемлемой функции государственного аппарата, осуществляемой государственными органами соответствующей компетенции. Эта функция должна осуществляться исключительно в пределах компетенции и процессуальном порядке, установленном законом или иным нормативно-правовым актом. Она должна быть законной и объективной; осуществляться с привлечением заинтересованных субъектов - физических и юридических лиц, формы и порядок участия которых должны определяться соответствующим отраслевым законодательством. Контроль и надзор обязаны быть гласными, кроме случаев, требующих сохранения тайны, охраняемой законом. Результаты контрольно-надзорной деятельности должны быть соответствующим образом оформлены и, если не содержат секретную информацию, обнародованы».

Контрольно-надзорную функцию государства можно выделять в качестве самостоятельной функции как минимум по двум причинам. Во-первых, ввиду существования в России ряда независимых государственных органов, не входящих ни в одну из ветвей власти (Президент РФ, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Центральный банк РФ и др.) и осуществляющих самостоятельный специфический вид юридической деятельности - контроль и надзор; и во-вторых, ввиду важности и необходимости контрольно-надзорной деятельности для стабильного существования и развития.

А.Б. Венгеров выделяет в качестве четвертой функции, соответствующей ветви власти, информационную, которую выполняют средства массовой информации. Существование различий между контрольной и надзорной деятельностью государства очевидно, однако они могут рассматриваться как двуединые явления, имеющие общую государственно-правовую природу у каждого государства, в целях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина.

В России одним из первых идею о контроле как форме (даже ветви) власти высказал В.Е. Чиркин. Он справедливо обратил внимание на то, что традиционное представление о трех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству. Он отмечает тот факт, что во многих новых конституциях содержатся нормы, регулирующие деятельность не только законодательной, исполнительной и судебной властей, но и «контрольной», «учредительной», «избирательной».

Дискуссия по поводу существования самостоятельной «контрольной ветви власти» с каждым годом расширяется (Л.А. Николаева, В.Е. Чиркин, В.Д. Даев и М.Н. Маршунов, В.В. Клочков, В.И. Рохлин, Ф.Ш. Измайлова и многие другие).

В той или иной мере идею контрольной власти в России поддержали и рассматривали в разных аспектах политологи и юристы А.Б. Елизаров, С.А. Денисов и др.

Например, С.В. Степашин и его соавторы, проведя комплексный анализ системы государственного контроля в России, выдвинули концепцию отдельной контрольной ветви государственной власти.

О Счетной Палате как органе федерального бюджетного контроля писал К.Л. Головин, высшим органом государственного финансового контроля ее называл Н.Ю. Дейнеко, органом парламентарского контроля - Е.А. Толстыжено, о ее месте в механизме государственной власти - Ж.М. Саркисян и др.

Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти исследовали С.Г. Буянский, А.С Сологубов, И.А. Антонов, М.С. Шалумов.

Актуализировался вопрос о контрольных функциях органов местного самоуправления с появлением специального контрольного органа в 2003 г. А.Ю. Сунгуров в своей работе, посвященной институту омбудсмана, исследует проблему контроля и «контрольной ветви власти».

Таким образом, идея выделения в России контрольной ветви власти не только произнесена, предпринимаются попытки структурировать ее, предложить состав органов, описать их функции и место в системе современной государственной власти России.

Сегодня целесообразно рассматривать контроль не как чрезвычайную меру, а как неотъемлемую часть управленческой деятельности, как обеспечение законности в работе органов публичной власти: государственных органов и органов местного самоуправления.

Контроль и государственный контроль традиционно представляется в виде двух взаимодействующих и взаимосвязанных подсистем, называемых контролирующей и контролируемой подсистемами, представленными субъектами контроля и объектами контроля.

Согласно большинству перечисленных исследований, объекты госконтроля - это различные направления и вся деятельность подконтрольных органов, организаций, структур, это и сами подконтрольные органы, организации, структуры. Субъекты госконтроля - это государственные контролирующие органы, их подразделения, должностные лица, наделенные контрольными полномочиями.

Государственный контроль является непременным атрибутом каждого государства на любом этапе его исторического развития. При этом налицо прямая зависимость стабильности государственной власти от действенности и эффективности государственного контроля. Подтверждением данного положения служит исторический опыт нашей страны в 90-е годы XX в., когда проявление контроля со стороны государства практически отождествлялось обществом с попыткой реанимации тоталитарной системы. Вместе с тем, «отказавшись от «государственных услуг», возжелав свободы и вдоволь ею насытившись», российское общество обнаружило отсутствие безопасности, социальной стабильности, угрожающую по масштабам преступность и др. Поэтому теперь, спустя десятилетие, можно наблюдать парадоксальную ситуацию - общество «просит контроля». Общество осознало, что государственный контроль не всегда и не только кара и репрессия, но прежде всего - созидание, регулирование и защита. «Меры защиты, - пишет В.Н. Бутылин, - предполагают активное вмешательство органов государства в процесс реализации прав и свобод. Их охрана обеспечивается контрольно-надзорной функцией государства, совершенствованием законодательства, работой по повышению уровня правосознания должностных лиц и граждан».

Ф.Н. Фаткуллин справедливо отмечает, что «любое государство, оказывая воздействие на общественные отношения, не может не следить за тем, как претворяется в жизнь вырабатываемая им политика, принимаемые целевые программы, законы и подзаконные акты. Оно должно осуществлять контрольную функцию, суть которой состоит в целенаправленном наблюдении за процессами правореализации, проверке фактического состояния выполнения тех или иных государственных установок всеми участниками регулируемых отношений».

Под государственным контролем в современной науке принято понимать проверку соответствия результатов заданным параметрам. Содержание государственного контроля состоит в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства, в рамках компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов, и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных.

Различий между административным надзором и государственным контролем можно выделить несколько.

Во-первых, различие между надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.

а) он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил пожарной безопасности;

б) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;

в) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.

Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.

В-четвертых, административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, Федеральная таможенная служба), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.

Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним прежде всего относятся некоторые министерства и службы (например, Министерство финансов и Министерство образования и науки, Федеральная служба безопасности).

В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью.

Организационно административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.

Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления.

В-шестых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.

В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.

Суммируя изложенное, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.

Итак, современный государственный контроль, в том числе и в Российском государстве, по праву претендует на индивидуализацию в качестве самостоятельной функции государства, поскольку представляет собой направление нормативно-регламентированной и организационно-обеспеченной деятельности государства, обусловленной достижением социально необходимых и желаемых целей демократизации общества. Кроме того, в концепции и практике реализации государственного контроля проявляются сущность и социальное назначение государства, призванного учитывать общесоциальные, групповые (корпоративные), национальные и частные интересы членов общества, а также присущая Российскому государству на современном этапе развития динамика социально-экономических, политических и духовных преобразований жизни информационного общества. Другими словами, государственный контроль как направление деятельности Российского государства обладает признаками основных общегосударственных функций:

контрольная функция обусловлена объективно необходимыми и социально желаемыми целями;

данная деятельность носит социально-преобразующий характер;

ее содержанием является фактическая деятельность государства установлению и сдерживанию социально-вредных отклонений;

данная функция является нормативно урегулированным направлением деятельности государства;

данная функция организационно обеспечена, более того, в процесс ее осуществления кроме, специальных государственных органов вовлечен практически весь механизм государства;

данная функция предметно обособлена и осуществляется в рамках определенного политического и правового процесса;

она осуществляется на основе самостоятельных начал процедурного характера.

Необходимо отметить, что контрольную функцию нельзя рассматривать исключительно как репрессивную деятельность. Контроль должен носить, прежде всего, информационную нагрузку, что подтверждает тесная взаимосвязь контрольной функции с другими функциями государства - экономической, политической, социальной и др.

Особенно тесно функция контроля связана с информационной функцией. Информационная функция, как и контрольная, выполнялась государством всегда. C момента своего возникновения государство осуществляло сбор, хранение, обработку и распределение информации по различным направлениям деятельности: для принятия управленческих решений, проведения бюджетной, налоговой политики, осуществления разведывательной и контрразведывательной деятельности, охраны правопорядка и т.п. Информационная функция всегда, существовала как функция государственных органов для реализации их компетенции в соответствии с местом и назначением в государственном механизме и политической системе. Распределение и использование информации для удовлетворения социальных потребностей является едва ли не главнейшей задачей государства на любом этапе развития.

А.Б. Венгеров утверждает, что «одной из важных первоначальных функций города-государства (полиса) является функция информационного обслуживания общества. Необходимость учитывать потребность «больших семей» свободных земледельцев-общинников - основной социальной и производительной силы раннеземледельческого общества - в земельных угодьях, в воде, ирригационных сооружениях, необходимость учитывать вклад в общественные работы - строительство каналов, мостов, потребность создавать и учитывать общественные фонды, поступления дани, налогов, организовывать учет запасов и другое объективно приводили к возникновению в первых городах разветвленных информационных систем. В этих системах фиксировались самые разнообразные сведения, вплоть до данных о каждом члене соответствующей семьи (это было, например, в государстве инков), о выходах и невыходах на работу (у шумеров, египтян) и т.д. Записи писцов, прочитанные в XX в., о невыходах работников на работу дают нам знание причин весьма своеобразного социального поведения. Так, в Древнем Египте во II тыс. до н.э., т.е. 4000 лет назад, одной из причин наряду с болезнями и укусами скорпионов были забастовки. Если работникам на строительстве, обустройстве гробниц не выдавали вовремя заработанное (ячмень, пшеницу, пиво, материю), они не выходили на работу до тех пор, пока не получали все сполна. Существовали специальные структуры, которые рассматривали возникавшие трудовые споры. Записи писцов показывали представителям фараона, которые периодически посещали некрополи, сооружение которых было важным религиозным и социальным занятием египтян. Эти работники не были рабами, имели семьи, жилища, получали за свою работу достаточное вознаграждение, могли иметь и «приусадебные участки» для выращивания овощей и других продуктов. Даже раннеклассовые государства имели разветвленные информационные системы, сложную социальную структуру, обеспечивали многие общесоциальные интересы.

Функцию создания и управления информационной системой берет на себя выделяющаяся из общества специальная группа «информационных работников» - жрецы, писцы, держатели «квипу» - у инков («квипу» - специальное веревочное письмо). Она монополизирует знание, осуществляет контроль над общественными фондами, выполняет судебные и карательные функции, контролирует информационные потоки, служит социальной интеграции».

Таким образом, информационная функция имеет сходные цели с контрольной - достижение эффективности управления в какой-либо сфере. Возникновение и развитие института контроля обусловлено интересом и потребностью общества в том, чтобы располагать информацией о происходящем для своевременного реагирования на те или иные отклонения от заданных (ожидаемых) параметров.

Государственный контроль в силу политической природы самого государства тесно связан с его политической функцией, что на современном этапе развития выражается в обеспечении эффективного реформирования системы государственных органов, обеспечении централизации власти, своевременного регулирования вертикальных властных отношений и реагирования на различные отклонения. Также контрольная функция государства обеспечивает сбалансированность в разделении властных полномочий. Появившись одновременно с публичной властью, контроль еще в период вождества становится закономерным и неотъемлемым ее атрибутом.

Также государственный контроль тесно связан с экономической функцией Российского государства. Оттого, насколько эффективно государство осуществляет экономическую функцию, во многом зависит успешность реализации иных функций государства. Экономический фактор играет важную роль и в осуществлении контрольной функции. Такие институты, как лицензирование, сертификация, стандартизация, подтверждение соответствия и другие, являются смежными институтами одновременно и контрольной, и экономической функции. Главным в воздействии контрольной функции на экономическую следует считать ее обеспечивающий и корректирующий характер. Обеспечивающая составляющая такого воздействия выражается в стремлении государства создать социально-ориентированную экономику, а корректирующая - в своевременном упреждении и выравнивании социально ощутимых экономических ошибок. Экономические приоритеты страны, прежде всего, должны сообразовываться с требованиями законности, а социально-ориентированный бизнес должен стать непременным атрибутом социально-экономического фундамента Российского государства.

Также контрольная функция тесно связана с социальным направлением деятельности современного Российского государства. На фоне современной экономической нестабильности наше государство, стремящееся стать социальным, должно взять на себя лидерство в устранении существующих социальных проблем в сфере занятости, обеспечения жильем, охраны здоровья, пенсионного обеспечения, тарифной политики и т.д. В этой связи контрольная функция должна стать одним из основных направлений деятельности, способствующих снижению социальных противоречий.

Таким образом, одной из основных доктринальных классификаций функций государства является их деление по принципу разделения властей на законодательные, управленческие и судебные. Вместе с тем разнообразная деятельность государства не охватывается только законодательной, исполнительной и судебной, поэтому современные исследователи все чаще выделяют также контрольно-надзорную деятельность в качестве самостоятельной ветви власти и функции государства, отмечая, что, являясь изначально вспомогательной (операционной) функцией государства, в современных исторических и политических условиях контрольная функция приобретает статус самостоятельного важнейшего направления деятельности Российского государства и становится его базовой (опорной) социальной функцией, от эффективной реализации которой зависит осуществление всех других направлений государственной деятельности.

.2 Законодательные основы государственного контроля в Российской Федерации

Система государственного контроля должна строиться в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающей разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, со ст. 11 Конституции Российской Федерации, в которой определены органы государственной власти, а также ст. 71 (п. «а»), где установлено, что в ведении Российской Федерации находятся принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением.

Цель каждого контрольного мероприятия должна заключаться в установлении нарушений, имеющих важное федеральное или региональное значение, для устранения которых целесообразно задействование конституционных полномочий Президента РФ. Чтобы по результатам проверки Президентом были даны соответствующие поручения, исполнение которых будет взято Контрольным управлением Президента РФ на контроль.

Итак, согласно, например, процедуре президентского контроля по результатам контрольных мероприятий принимаются решения, направленные на своевременную и в полном объеме реализацию требований нормативных правовых актов (документов), устранение выявленных нарушений и предупреждение их в будущем. За принятыми по итогам проверки решениями (поручениями) Президента РФ, Руководителя Администрации Президента РФ осуществляется контроль, возложенный на Контрольное управление Президента РФ. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» входит в пакет законодательных актов, направленных на снятие излишних административных барьеров в сфере малого и среднего предпринимательства. Проекты данных актов были разработаны и внесены в Госдуму Правительством РФ в рамках выполнения Указа Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности».

В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом прав и свобод человека и гражданина. На Президента Российской Федерации возложены полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти. Конституционные полномочия Президента Российской Федерации предоставляют целесообразность организации государственного контроля, контрольно-надзорной деятельности всех органов государственной власти на основе координирующей роли Президента Российской Федерации.

Из принципа разделения властей следует, что основной формой воздействия органов законодательной власти на исполнительную выступает контроль со стороны законодательных (представительных) органов власти за деятельностью исполнительно-распорядительных и иных органов, причем как на федеральном, так и на региональном уровне.

Одной из важнейших форм парламентского контроля, несомненно, является парламентское расследование, которое в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» представляет собой особую форму совместной работы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по контролю над деятельностью исполнительных органов власти.

Формой парламентского контроля являются также институты депутатских (парламентских) запросов и интерпелляций.

Ранее аспекты государственного контроля и надзора регулировались отдельными нормативными правовыми документами, базовым из которых был Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Предмет правового регулирования Закона составляют общественные отношения, возникающие между юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями и органами государственного и муниципального контроля при проведении проверок соблюдения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Нормы этого Закона распространяются на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, уполномоченные на проведение государственного контроля. Предполагается, что названные нормы распространяются на все виды государственного и муниципального контроля, за исключением действий уполномоченных органов государственного контроля, связанных с проведением оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия, налогового, банковского, валютного, бюджетного надзора, контроля на финансовых рынках.

Нормами закона вводится понятие двух видов проверок - документарных и выездных. Если ранее орган государственного контроля мог по собственному усмотрению назначать проведения любого вида проверок, то теперь установлено разделение возможности организации и проведение проверок в зависимости от вида контроля. При этом выездная проверка осуществляется только в случаях, когда документарной проверки недостаточно для установления нарушений действующего законодательства.

Настоящим Законом существенно изменяется идеология проведения внепланового государственного и муниципального контроля субъектов предпринимательской деятельности. Так, установлено, что внеплановый государственный и муниципальный контроль хозяйствующих субъектов проводится только в случаях проверки информации, полученной органами государственного и муниципального контроля от граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти, органов местного самоуправления или средств массовой информации:

об угрозе жизни или здоровью людей, загрязнения окружающей среды, аварийных ситуаций;

о причинении ущерба жизни, здоровью людей или окружающей среде.

Закон предоставил органам государственного контроля право детализировать порядок организации проверок путем разработки и утверждения административных регламентов, в которых разграничены случаи проведения документарных и выездных проверок; введен запрет на проведение дублирующего контроля разными контрольно-надзорными органами в отношении одних и тех же требований, одного и того же объекта. Кроме того, регламентирована процедура проведения мероприятий внепланового государственного и муниципального контроля, сроки, порядок оформления ее результатов, действия должностных лиц органов государственного и муниципального контроля.

Реализация настоящего Закона, позволила повысить экономическую активность предпринимателей (в том числе субъектов малого предпринимательства), особенно в инновационной и производственной сферах, снизить уровень необоснованного административного вмешательства в предпринимательскую деятельность, свести к минимуму коррупционную составляющую при проведении контрольных мероприятий, уменьшить расходы государственных и местных бюджетов на организацию проверок, стимулировать граждан, желающих начать предпринимательскую деятельность.

Единого правового акта, закрепляющего основы государственного контроля, в России нет. Существует множество федеральных нормативных актов (законов, указов), которые регулируют разные виды и отдельные аспекты контрольной деятельности.

Статьей 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» закреплены виды этой защиты. Среди них установление обязательных правил, соблюдение которых проверяется федеральными законами и принятыми в соответствии с ними правовыми актами; открытость и доступность этих требований; презумпция добропорядочности (ее составной частью является презумпция невиновности); проведение контроля уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля; недопустимость взимания платы за проведение контрольных мероприятий.

От полномочий контролирующих органов в зависимости от стоящих перед ними задач во многом зависит классификация видов контроля. В основу классификации могут быть положены различные критерии: природа субъектов контроля, их цели, задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий, характер взаимоотношений субъекта контроля с объектом контроля; стадии управления, на которых проводится контроль; юридические или дисциплинарные последствия от проведенного контрольного мероприятия и т.д.

Все мероприятия по контролю Закон делит на плановые и неплановые. В отношении одного юридического лица и индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года.

Внеплановые проверки могут проводиться при наличии определенных поводов:

Выявление в ходе плановой проверки нарушений обязательных правил и необходимости контроля за устранением таких нарушений;

Получения информации о возникших угрозах жизни и здоровью граждан, имуществу, окружающей среде;

Обращения граждан, организаций с жалобами на нарушения их прав и законных интересов.

Внеплановые мероприятия по контролю могут проводиться по мотивированному решению органа государственного контроля, в том числе в отношении иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих соответствующие однородные товары (работы, услуги) и (или) объекты.

Процессуальным основанием для проверки конкретного объекта является акт (распоряжение, приказ) компетентного государственного органа. В акте должно быть сказано, когда начинается проверка, где и кем она проводится. Продолжительность мероприятий по контролю не должна превышать один месяц. В исключительных случаях руководителем органа государственного контроля или его заместителем срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Должностное лицо, осуществляющее контрольные мероприятия, обязано:

Посещать подконтрольные объекты только во время исполнения служебных обязанностей;

Предъявлять служебное удостоверение и распоряжение, на основании которого проводится проверка;

Предоставлять должностным лицам, присутствующим при проведении мероприятия по контролю, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;

Знакомить с результатами мероприятий по контролю;

По итогам проверки составить акт установленной формы в двух экземплярах, один их которых вручить под расписку законному представителю юридического лица или индивидуальному предпринимателю.

Не распространять охраняемую законом тайну;

Принять меры по фактам выявленных им нарушений;

При проведении проверок должностные лица не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к их компетенции, изымать оригиналы проверяемых документов.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета мероприятий по контролю, куда вносятся основные сведения о проведенной проверке и ее результатах. Они обязаны представлять документы, информацию, образцы которые являются объектами контрольно-надзорных мероприятий, а также обеспечивать по требованию органов, осуществляющих государственный контроль, присутствие своих представителей при проведении контрольных мероприятий.

Должностные лица юридического лица, индивидуальные предприниматели и их представители вправе:

Непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

Получать информацию, предоставление которой предусмотрено нормативными правовыми актами;

Знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями проверявших их должностных лиц;

Обжаловать действия (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля в административном или судебном порядке.

1.3 Механизм государственного контроля

Контрольной деятельности присущ публичный, императивный, волевой характер, а также целенаправленность. Данный вид деятельности государства отличается непрерывностью, цикличностью, повторяющимся во времени процедурно-процессуальным характером. Большое теоретическое и практическое значение повторяемости действий, позволяет рассматривать деятельность как систему взаимосвязанных, специально упорядоченных, следующих друг за другом операций, подчиненных общей цели и приводящих к конкретному результату.

Понятие контрольной власти, вероятно, целесообразно рассматривать в следующих основных аспектах:

как систему мер, обеспечивающих обнаружение негативных явлений и тенденций в состоянии и функционировании подконтрольных объектов, проверки законности и выполнения легитимно принятых норм, отражающих общегосударственные интересы;

как конечный элемент процесса управленческой деятельности, направленный на систематизацию мер предупредительного, исправляющего, пресекающего, а иногда и карательного воздействия;

как систематическую и конструктивную деятельность органов, одну из основных функций осуществления их компетенции, т.е. контроль как вид деятельности, реализующийся через закрепленные правовые формы.

Выделяют особые виды, обусловленные спецификой предмета и объекта контроля. Так, по объекту контроля бюджетный контроль делят на:

Контроль над соблюдением законодательства о бюджетном устройстве.

Контроль над соблюдением законодательства о структуре доходов и расходов бюджетов и разграничении бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системы.

Контроль над соблюдением законодательства на всех стадиях бюджетного процесса.

В зависимости от того, на какой стадии бюджетного процесса проводится бюджетный контроль, некоторые авторы подразделяют его на следующие виды:

Бюджетный контроль, осуществляемый при составлении и рассмотрении проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетный контроль, который проводится при утверждении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетный контроль, осуществляемый на стадии исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также при подготовке и утверждении отчетности об исполнении бюджетов.

Вопрос о формах контрольной деятельности как основы контрольной власти исследован в недостаточной мере. Понятие формы контроля можно, по мнению автора, определить как способ конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций контроля.

А вот вопрос о перечне форм контроля исследуется применительно к каждому виду контроля. Так, формами реализации контрольных полномочий являются, прежде всего, заседания парламента, палаты, комитетов и комиссий, иных его рабочих органов. В процессе проведения перечисленных мероприятий могут приглашаться должностные лица органов исполнительной власти, заслушиваться доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности, задаваться вопросы («правительственный час»), проводиться парламентские (депутатские) слушания, расследования, вноситься парламентские (депутатские) запросы, создаваться специальные временные комиссии.

Отдельно здесь следует выделить право законодательных органов субъектов РФ на образование контрольных органов и должностных лиц (как правило, контрольно-счетные органы (палаты), уполномоченные по правам человека (ребенка)), которые обычно не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в компетентные органы с рекомендацией по восстановлению нарушенных прав.

В качестве форм бюджетного контроля необходимо выделять проверку, ревизию, наблюдение, анализ и обследование. Налоговый кодекс РФ воспринял именно такой подход к трактовке форм контроля и определил в качестве основных форм налогового контроля налоговую проверку (по месту проведения их делят на выездные и камеральные), получение объяснений налогоплательщиков, проверку данных учета и отчетности, осмотр помещений и территорий (ст. 82 НК РФ).

Следует отметить, что качество контрольной деятельности во многом зависит от того, насколько правильно выбраны формы, методы и цели при проведении контрольного мероприятия. Правильный выбор позволяет добиться концентрации усилий и сосредоточиться на решении фундаментальных вопросов. Форма контроля зависит от сущности и ситуации проверки, а также от лиц, ее осуществляющих.

И только закрепленная в законе четкая правовая модель контрольного мероприятия, определяющая права и обязанности субъектов, основания и порядок его осуществления, позволит органам государственной власти действовать со знанием допустимых границ своего поведения и одновременно с уверенностью в обоснованности и правовой защите полученных результатов контроля. Для подконтрольных организаций деятельность контролера, основанная на законе, будет главной и действенной гарантией соблюдения их прав.

Избыточность контрольных функций не означает сама по себе эффективность государственного контроля. Их обилие снижает эффективность деятельности проверяемых органов, не принося ощутимого результата.

В.Е. Чиркин отмечает, что в отличие от ведомственного и административного контроля, который ведется органами, осуществляющими и иные функции, институты контрольной власти занимают самостоятельное место, особое место, это получило отчетливое выражение в законодательстве. Главы, посвященные органам конституционного контроля, отделены от глав о правосудии.

Глава 2.Государственно-контрольное правоотношение: понятие и структура

.1 Понятие государственно-контрольного правоотношения и особенности его возникновения

В теории права правоотношение - это возникающее на основе норм права и урегулированное ими общественное отношение, участники которого являются носителями субъективных юридических прав и юридических обязанностей, гарантированных государством. Правоотношение характеризуется рядом признаков:

Правоотношение есть отношение общественное, т. е. такое отношение, которое возникает в обществе между людьми. Не может быть правового отношения между человеком и животным, человеком и вещью. Правоотношение может возникнуть только по поводу этих объектов.

Правоотношение - это общественное отношение, которое возникает на основе норм права и регулируется ими. Правовая норма устанавливает условия и юридическое содержание правоотношения. Без права, его норм нет и правоотношений.

Правоотношение представляет собой связь субъектов права взаимными юридическими правами и обязанностями, которые возникают в соответствии с требованиями норм права.

Правоотношение имеет сознательно-волевой характер. С одной стороны, оно возникает на основе норм права, в которых закрепляется воля государства; с другой - значительная часть правовых отношений возникает, изменяется и прекращается по воле самих субъектов права.

Правоотношение представляет собой средство конкретизации правовых норм применительно к определенным лицам - участникам правоотношения.

Правоотношение гарантируется государством и в необходимых случаях охраняется его принудительной силой.

Государственно-контрольные правоотношения представляют собой правовую связь между контролирующим и подконтрольным субъектами в целях создания наиболее благоприятных условий для реализации нормативно-правовых предписаний в поведении, деятельности подконтрольных субъектов, обеспечения эффективности правового регулирования, восстановления состояния законности и правопорядка в случае их нарушения. Как и все виды финансовых правоотношений, контрольные правоотношения обладают всеми общими признаками данной группы правовых отношений.

Во-первых, отношения по государственному контролю возникают и развиваются в рамках административно-управленческой деятельности государства. Контроль как неотъемлемая часть любого управленческого процесса имманентно присущ деятельности государства. Например, финансовый контроль способствует соблюдению финансового законодательства, создает предпосылки для повышения уровня финансовой дисциплины, нацелен на обеспечение эффективного управления финансовой системой. Отсутствие финансового контроля в процессе формирования, перераспределения и использования государственных централизованных и децентрализованных фондов денежных средств не позволит государству достичь целей финансовой деятельности.

Во-вторых, контрольное правоотношение является формой реализации публичных интересов, в связи с чем характеризуется как публично-правовое отношение. Любой государственный контроль, имеет своей целью защиту общественных интересов. В рамках финансовой деятельности это проявляется особенно отчетливо. Аккумулирование, перераспределение и расходование денежных средств из государственных централизованных и децентрализованных фондов осуществляется исключительно в публичных целях - «покрытие публичных затрат, т.е. таких затрат, которые обеспечивают реализацию коллективных интересов».

Следовательно, все общество заинтересовано в том, чтобы эти процессы (формирование, распределение и использование фондов денежных средств) проходили в строгом соответствии с законодательством, в связи с чем контроль над финансовыми операциями в государственных денежных фондах осуществляется в интересах не только государства как аппарата управления, но и всего общества, которое участвует не только в формировании этих фондов, но и в их расходовании. Обеспечить общество информацией о законности финансовых операций в государственных денежных фондах - задача и назначение государственного финансового контроля.

В-третьих, контрольное правоотношение является властеотношением, в котором одной из сторон всегда выступает государство в лице его компетентных органов. Всякий социальный контроль, любой из его видов есть атрибут власти, важнейшее ее проявление. Контрольным отношениями всегда присущ властно-волевой момент. Каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных перед контролем. Отношения в сфере государственного контроля всегда связаны с реализацией государством властных полномочий посредством действий уполномоченных государственных органов. Властные полномочия контролирующих органов выражаются в том, что в пределах отведенной им компетенции они вправе по собственному усмотрению проверять работу подконтрольных объектов, независимо от их желания определять вопросы, по которым необходима проверка, принимать в пределах своей компетенции меры к устранению выявленных недостатков. При этом одним из вариантов развития контрольного правоотношения является возможность применения мер государственного принуждения за нарушение норм законодательства.

В отдельных случаях существуют специальные признаки некоторых направлений правоотношений в сфере государственного контроля.

Например, контрольные правоотношения при реализации финансового контроля государства - всегда экономические отношение. На первый взгляд отношения по финансовому контролю не обладают данной чертой. Однако в отечественной литературе по финансовому праву справедливо отмечается, что финансовая деятельность государства не ограничивается только финансовыми отношениями, а включает в себя и не финансовые (с экономической точки зрения) отношения. Последние также определены состоянием экономики и направлены на то, чтобы вызвать к жизни, отрегулировать в нужном режиме собственно финансовые отношения. К таковым традиционно относятся отношения по финансовому контролю.

Кроме того, контрольно-финансовые правоотношения всегда имущественные. И здесь опять-таки подчеркивается неоднородность финансовых правоотношений, среди которых выделяются так называемые организационные, или процессуальные (процедурные), правоотношения, не опосредующие процесс перехода денежных средств от одних субъектов к другим. В число последних включаются те, которые направлены на организацию, планирование, которые возникают в процессе установления форм мобилизации денежных средств, порядка их распределения, контроля над их использованием. То, что организационные правоотношения непосредственно не обслуживают движение денежных средств, не отрицает характеристики их как имущественных, так как организационные отношения конечной целью имеют движение денежных средств.

Помимо названных признаков, контрольные правоотношения часто характеризуются так называемой вторичностью, производностью. Данная особенность проявляется в том, что отношения по финансовому контролю развиваются в рамках сложных финансовых правоотношений.

Стоит подчеркнуть, что в науке высказывается мнение о том, что все контрольные финансовые правоотношения являются производными, вторичными. Болгарский ученый С.И. Кучев, исследуя систему финансового контроля, подчеркивал, что правоотношения по финансовому контролю являются вторичными, производными от первичных финансовых правоотношений, т.е. отношений по формированию, распределению и использованию общественного продукта и национального дохода.

Однако такое утверждение, по нашему мнению, справедливо только по отношению к бюджетным и налоговым контрольным правоотношениям. Действительно, отношения по бюджетному контролю возникают на основе других бюджетных правоотношений, например, правоотношений по бюджетному финансированию, где содержание основного правоотношения заключается в обязанности финансирования из бюджета каких-либо расходов государства, а контрольное правоотношение возникает как производное, или вторичное, основанное на отношении по выделению денежных средств из бюджетного фонда. Его содержание заключается в проверке обоснованности выделения указанных средств распорядителем бюджетных средств и в целевом их использовании бюджетополучателем. Данное контрольное правоотношение неразрывно связано с отношением по бюджетному финансированию и без него не возникает.

Аналогичное возможно и с налоговыми правоотношениями. Отношения по уплате налога заключаются в обязанности налогоплательщика уплатить налог и праве уполномоченного государственного органа требовать этой уплаты в установленные законодательством сроки и в определенных размерах. Правоотношения по налоговому контролю возникают не самостоятельно, а на основе отношения по уплате налога, без которого их существование невозможно.

Однако вторичность контрольных правоотношений в рамках финансового права не распространяется на контрольные правоотношения в сфере денежного обращения. Контроль над соблюдением законодательства о денежном обращении - соблюдение правил наличных и безналичных расчетов, соблюдение правил совершения валютных операций и законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем - имеет самостоятельное значение, и правоотношения по данному виду финансового контроля возникают как основные правоотношения, не обусловленные существованием какого-либо другого финансового правоотношения.

Для возникновения, скажем, правоотношения по контролю над соблюдением правил ведения кассовых операций и порядка работы с денежной наличностью не требуется никаких предшествующих контрольным финансовых правоотношений. Более того, отношения между банком и юридическим лицом по банковскому обслуживанию имеют частно-правовую природу, однако именно договор банковского обслуживания предопределяет наличие контрольных полномочий публичного характера у коммерческого банка по отношению к своему клиенту - хозяйствующему субъекту. Обслуживающий банк в силу законодательных предписаний автоматически будет осуществлять контроль над соблюдением его клиентом правил обращения наличных денежных средств (полнота оприходования наличных денежных средств, своевременная сдача наличности сверх установленных лимитов и пр.). Или, например, контроль над платежностью и подлинностью наличной национальной валюты также будет осуществляться коммерческим банком автоматически при приеме (независимо от юридического основания) наличных денежных средств в кассу банка. При этом никаких иных финансово-правовых отношений между банком и плательщиком не существует.

То же самое справедливо и в отношении валютного контроля: проверка банком соблюдения клиентом правил проведения валютных операций не обусловлена никакими финансово-правовыми отношениями по формированию, распределению или использованию государственных фондов денежных средств. Это так называемый контроль в чистом виде, как надзор за соблюдением законодательства. Предпосылкой возникновения этих правоотношений является исключительно наличие специальных нормативно установленных правил в сфере денежного обращения и вовлеченность частных или государственных хозяйствующих субъектов в денежный оборот.

Государственно-контрольные правоотношения всегда имеют регулятивный характер. Теория права относит к регулятивным те правоотношения, которые связаны с установлением позитивных прав и обязанностей и их реализацией. Для контрольных правоотношений, в том числе, в сфере денежного обращения справедлива только вторая часть приведенной дефиниции. Иными словами, данные правоотношения связаны с реализацией установленных позитивных прав и обязанностей. Например, такие правоотношения существуют между Центральным банком РФ и коммерческим банком по поводу контроля над соблюдением порядка ведения кассовых операций кредитными организациями.

.2 Субъекты государственно-контрольного правоотношения и их правовое положение

Для правового государства концепция контрольной власти не является новой. Она вытекает из структуры демократических форм правления, установленных конституциями ряда стран.

В большинстве государств контрольная власть представлена государственными органами особого рода: конституционными судами, счетными палатами. О том, что конституционные (уставные) суды в России - органы контрольной власти, писал Ю.Л. Шульженко.

Субъектами государственного контроля являются:

Президент Российской Федерации, Администрация Президента Российской федерации как государственный орган и ее структурные подразделения, в первую очередь Контрольное управление Президента Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе и его аппарат, аппарат Совета Безопасности РФ. Перечисленные субъекты осуществляют президентский контроль, исходя их стратегического статуса и конституционных полномочий Президента Российской Федерации как главы государства. Остальные самостоятельные подразделения Администрации Президента Российской Федерации контрольную функцию реализуют не как главную или одну из главных, а наряду с многочисленными другими функциями. Президентский контроль относится к стратегическому виду государственного контроля. Субъекты президентского контроля осуществляются как вневедомственный, так и ведомственный контроль.

Федеральное Собрание Российской Федерации, комитеты, комиссии Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации и Совета Федерации Российской Федерации, их аппараты, а также создаваемые в случае необходимости комиссии по парламентскому расследованию. Субъекты парламентского контроля осуществляют как вневедомственный, так и ведомственный контроль.

Правительство Российской Федерации и его аппарат (контрольные органы). Эти субъекты государственного правительственного контроля осуществляют общий административный и финансовый как вневедомственный контроль (надзор), так и ведомственный контроль за деятельностью органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств). Следует сказать, что в федеральных органах исполнительной власти для осуществления внутриведомственного контроля созданы специальные контрольные подразделения (департаменты, управления, отделы).

Органы судебной ветви власти Российской Федерации осуществляют судебный контроль (надзор). К ним, в частности, относятся Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и другие суды, входящие в судебную систему, с учетом их компетенции. Конституционный суд РФ осуществляет в процессуальных формах контроль за соответствием законов и иных нормативных актов праву, конституционность еще не вступивших в силу международных договоров РФ, другие и перечисленных судов - судебный контроль путем проверки законности и обоснованности принятых решений соответствующими судами.

Счетная палата РФ осуществляет вневедомственный финансовый контроль. Счетная палата РФ является самостоятельным государственным финансовым контрольным органом со специальным статусом. Контроль Счетной палаты проводится как на федеральном, так и на региональном уровнях, т.е. в субъектах Российской Федерации. Аппарат Счетной палаты РФ проводит внутренний контроль.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации как государственный орган, осуществляющий контроль в различных формах, например, при рассмотрении жалоб и заявлений граждан. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти действия (бездействия) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе. Уполномоченный по правам человека в РФ расследует (рассматривает) жалобы, как правило, при исчерпывании гражданами других средств правовой защиты.

Центральный Банк Российской Федерации (Банк России). Банк России осуществляет вневедомственный банковский контроль (надзор) и аудит за деятельностью кредитных организаций, а также за деятельностью структурных подразделений Банка. Банковский контроль, таким образом, проводит как внешний, так и внутренний контроль.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К субъектам данного вида контроля относятся высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, их администрации (аппараты), созданные в аппаратах управления, отделы контроля. Контролируется исполнение федеральных законов, указов, распоряжений, других принятых решений Президента РФ, а также принятых решений органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Органы законодательной власти субъектов Федерации. К субъектам данного вида контроля относятся законодательные собрания субъектов Российской Федерации, их депутаты, а также аппараты законодательных собраний, которые контролируют исполнение принятых ими решений.

Полномочия контролирующих органов, как правило, предусматривают соблюдение условий:

Наличия доступа к определенным объектам и предметам контроля, к проведению их обследования;

Права запрашивать и получать необходимую для контроля документацию;

Использовать помощь специалистов и экспертов;

Давать представления или предписания об устранении выявленных в ходе контроля нарушений;

Приостанавливать полномочия должностных лиц либо принятое в нарушение требований нормативных правовых актов решение;

Принимать меры для привлечения виновных в нарушении лиц к установленной нормативными правовыми актами правовой, административной, дисциплинарной ответственности.

2.3 Система органов государственного контроля Российской Федерации и подконтрольные субъекты

Система контроля состоит из следующих элементов:

субъект контроля;

объект контроля;

предмет контроля;

принципы контроля;

метод (методика) контроля;

техника и технология контроля;

процесс контроля;

сбор и обработка исходных данных для проведения контроля;

результат контроля;

принятие решения по результатам контроля.

Перечисленные элементы системы контроля составляют в совокупности механизм контроля.

В юридической литературе классификация видов контроля проводится по различным основаниям. Многообразие классификаций контроля обусловлено объективными причинами:

многоликим составом субъектов, осуществляющих контроль от имени государства;

принадлежностью этих субъектов к разным ветвям власти;

наличие контроля со стороны народа, общества;

различным предметом контроля и как следствие - индивидуальными формами контроля;

различными последствиями контрольных мероприятий.

Контроль как особый вид деятельности может быть классифицирован по различным основаниям, например: по органам, его осуществляющим, объему контрольных функций, периодичности проведения и иным.

Так, по периодичности проведения выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.

В доктрине принято выделять внутренний контроль, т.е. осуществляемый самим органом публичной власти посредством закрепления контрольных полномочий за конкретными структурными подразделениями или лицами данного органа, и контроль внешний, функции которого возлагаются либо на вышестоящие, либо на специально создаваемые для этих целей органы.

По субъектам выделяют президентский контроль, парламентский контроль, конституционный контроль, судебный контроль, судебно-конституционный контроль, федеральный контроль.

По предмету выделяют финансовый контроль, который, основываясь на наличии гл. 26 БК РФ - «Основы государственного и муниципального финансового контроля», подразделяют на государственный и муниципальный; бюджетный контроль; валютный контроль выделяют на основании норм Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», экспортный контроль - Федерального закона от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле».

Контрольные органы играют особую роль в обеспечении принципа разделения властей, в системе сдержек и противовесов. Например, конституционные (уставные) суды, решая конфликты, споры между законодательной и исполнительной властью, выступают как органы компромисса, примирения, гаранты политического мира и стабильности в обществе и государстве, как хранители конституционных ценностей, стоящие на страже конституционного строя.

В последнее время общей тенденцией стало расширение функций прокуратуры, придание ей контрольных полномочий. Во многих странах ее задачи ограничиваются лишь расследованием преступлений, возбуждением обвинения и поддержанием его в суде. Деятельность прокуратуры в этом случае ориентирована на защиту интересов государства.

В некоторых странах прокуратура наделена полномочиями контроля за соблюдением финансовой дисциплины в публичном секторе, но наибольший объем контрольных полномочий связан с концепцией «общего надзора», где прокуратура следит за соответствием закону административных актов и мероприятий, за исполнением законов органами исполнительной власти, а также решений, действий, издаваемых ими подзаконных актов отдельных органов государства и должностных лиц, органов местного самоуправления.

В последнее время во многих государствах стали создаваться особые органы и назначаться специальные должностные лица - уполномоченные по правам человека (омбудсмены) для контроля за соблюдением прав человека различными органами и должностными лицами, а в некоторых странах - частными лицами и объединениями. В отличие от прокуратуры эти органы осуществляют контроль не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности, добросовестности и справедливости. В подавляющем большинстве государств любой гражданин вправе обратиться к омбудсмену непосредственно.

Но в то же время дублирование контрольных функций имеет и положительную, и отрицательную сторону. Дублирование вызвано многообразием форм и субъектов правоотношений, каждый из которых осуществляет контрольные полномочия в рамках своей компетенции. Многоуровневая система проверки соблюдения законодательства на всех стадиях реализации и на всех уровнях властной системы не всегда способствует повышению эффективности контроля. Нередки случаи, когда компетенция одного органа пересекается, «накладывается» на компетенцию другого. Это приводит к дублированию в работе, что снижает эффективность государственного контроля и отрицательно сказывается на том субъекте, в отношении которого реализуются властные полномочия.

Естественно, если в результате дублирования контрольных функций различных государственных органов подконтрольная организация подвергается неоднократным проверкам по одному и тому же основанию - это противоречит правовым основам контроля и нарушает законные интересы такой организации. Из-за слабости правовых основ системы контроля, связанной с отсутствием развитых механизмов взаимодействия, координации и в необходимых случаях прямого взаимодействия системы контроля в Российской Федерации, эффективность контроля снижается.

Следует отметить, что полномочия Президента как главы государства, закрепленные Конституцией (ст. 80), а также Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 32), фактически предопределяют целесообразность координации именно Президентом всех государственных контрольных органов. Такой механизм контроля под эгидой главы государства будет способствовать совершенствованию системы не только президентского, но и государственного контроля в стране в целом, улучшению исполнительской дисциплины, повышению эффективности всех контрольных органов, что позитивно скажется на результатах их работы, решении проблем устранения дублирования и параллелизма, экономии ресурсов, затрачиваемых на государственное контрольное дело.

В общем плане структура (функциональная система) государственных контролирующих органов с учетом их вертикального и горизонтального построения выглядит следующим образом.

Государственные органы федерального значения всех ветвей власти (например, Президент РФ, Правительство РФ, обе палаты Федерального Собрания РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ).

Государственные органы регионального значения (подразделения федеральный органов государственной власти, созданные на окружном уровне и в субъектах Российской Федерации; органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ). Контрольные функции органов исполнительной и представительной власти субъектов РФ вытекают из полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, например, на право проведения лицензирования отдельных видов деятельности, скажем, в сфере торговли и оказания услуг населению.

Помимо рассмотренных выше президентского и парламентского контроля иными видами и государственного контроля являются:

Осуществление государственного финансового контроля специализированным органом - Счётной палатой РФ.

Банковский контроль и аудит.

Контроль Уполномоченного по правам человека в РФ.

Контроль органов власти субъектов РФ.

Отнесение судебного и прокурорского надзора к контрольной функции оспоримо по причинам указанных выше различий надзора и собственно контроля.

Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным собранием РФ и подотчетным ему. В компетенцию Счетной палаты входит контроль над исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Счетная палата осуществляет контроль над исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Выводится несоответствие в исполнении по назначению бюджетных средств и по выделяемому объему. При проектировании федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов оценивается обоснованность доходов, расходов. После закрытия отработанного основного финансового плана проводится анализ расходов средств и рассчитывается их эффективность. Большое внимание уделяется контролю над использованием государственной собственности.

В процессе разработки проектов законодательных и нормативных актов, затрагивающих расходную часть бюджета, производится их финансовая экспертиза.

По результатам исполнения бюджета готовится отчет, который впоследствии будет представлен Совету Федерации и Государственной думе РФ.

Контрольные органы Президента РФ и Правительства РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Служба внешней разведки РФ, правоохранительные органы, контрольные органы субъектов РФ, Центральный банк РФ и его контрольно-ревизионное управление, Министерство финансов РФ и его контрольно-ревизионное управление, налоговые органы и иные государственные контрольные органы, органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок.

При проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции Счетная палата вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов.

Банковский контроль - составная часть банковского менеджмента, способствующая повышению эффективности организации банковской деятельности, снижению уровня банковского риска.

В процессе своей деятельности банки контролируют выполнение заключённых с клиентами договоров.

Характер и содержание контроля определяются степенью риска. Например, при кредитовании банки оценивают финансовое состояние заемщика, определяют его рейтинг. В зависимости от этого принимаются меры по обеспечению возвратности кредитов - требования залогов, гарантий, страхования.

Осуществляется банковский контроль и при других операциях - проверяется правильность оформления расчетной и иной документации, наличие соответствующих ресурсов, выполнение законов, указов, банковских правил и инструкций.

Правительство может директивным образом, исходя из интересов государства, поручить банкам проведение дополнительных контрольных функций, связанных с характером их работы (например, контроль за соблюдением хозяйственными организациями кассовой дисциплины, за правильностью проведения валютных операций).

В условиях директивной экономики такие поручения были весьма разнообразны: проверялось использование оборотных средств, состояние запасов, расходование средств на зарплату и др.

Помимо контроля за деятельностью и финансовым состоянием клиентов в процессе их обслуживания банки осуществляют внутренний контроль, ревизии, проверки. Эта работа призвана не только отразить состояние учетной и контрольной работы в банке, но и наметить перспективы ее совершенствования.

Согласно Федеральному закону «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» банки обязаны наладить внутренний контроль за определенными видами операций с денежными средствами или иным имуществом, если сумма, на которую они совершаются, равна или превышает 600 тыс. рублей. Информацию о таких операциях банки обязаны предоставлять в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по его письменному запросу.

Наконец, особенности имеет контроль органов власти субъектов Федерации. Формой парламентского контроля являются также институты депутатских (парламентских) запросов и интерпелляций. Следует отметить, что для современной России это правовое явление относительно ново, а в практике деятельности представительных органов власти субъектов Федерации применяется фрагментарно. Однако, несмотря на это, в некоторых субъектах Российской Федерации принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих такой вид парламентского контроля как институты депутатских (парламентских) запросов и интерпелляций. Так, в соответствии с Законом Рязанской области «О статусе депутата Рязанской областной Думы» депутат областной Думы вправе обращаться к высшему должностному лицу Рязанской области, его заместителям, руководителям структурных подразделений Правительства Рязанской области, органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов. В соответствии с законом орган или должностное лицо, которому адресован запрос, обязан не позднее 30 дней или в согласованный срок дать на него письменный ответ. Важно подчеркнуть, что ответ на запрос не подлежит переадресованию и подписывается лично адресатом или лицом, временно исполняющим его обязанности. В случае если запрос отправляется за пределы Рязанской области, процедура его подготовки усложнена. В этом случае депутат или группа депутатов вносит запрос на заседание Рязанской областной Думы, который оглашается Председателем Думы или доводится до сведения депутатов иным путем. Запрос принимается в соответствии с Регламентом Думы простым большинством голосов от установленного общего числа депутатов. Проведенное исследование позволяет утверждать, что аналогичные формы парламентского контроля, порядок их реализации урегулированы и в некоторых других субъекта России, например в Республиках Калмыкия, Адыгея, Ростовской области. В некоторых субъектах в качестве формы контроля выступает институт, близкий по своей юридической природе к депутатскому запросу, - интерпелляция. Так, в соответствии с Законом Красноярского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края»9 группа депутатов Законодательного Собрания в количестве не менее одной четвертой части от общего числа может направить губернатору края, а также любому члену высшего исполнительного органа государственной власти письменную интерпелляцию (особый запрос), содержащую требование сообщить о предполагаемых действиях губернатора края или высшего исполнительного органа государственной власти по решению проблем, имеющих общекраевое значение. В интерпелляции указывается и срок подготовки ответа, который не может быть установлен менее десяти дней. В отличие от запроса депутаты, направившие интерпелляцию, вправе потребовать выступления губернатора края или любого члена высшего исполнительного органа власти края с устным ответом на заседании Законодательного Собрания.

Логической формой реализации парламентского контроля на уровне субъекта Федерации может служить выражение недоверия должностным лицам исполнительной власти субъекта. В данном случае речь идет о конституционной ответственности, которую ряд ученых связывают с совершением субъектом конституционного права конституционного правонарушения или конституционного деликта, под которым понимаются деяния, не отвечающие должному поведению, нарушающие запреты, выходящие за пределы дозволенного и влекущие за собой применение норм конституционной ответственности.

Глава 3. Процессуальный порядок осуществления государственного контроля

3.1 Стадии государственного контроля

Порядок контроля - наряду с целями, задачами, субъектами, объектами контроля - также является важной составляющей, характеризующей сущность и содержание государственного контроля.

В своей основе процедура (порядок) контроля определяется общими требованиями к контрольной деятельности. При этом, как правило, выделяются следующие этапы (стадии):

Подготовка к контрольному мероприятию;

Определение в ходе проведения контрольного мероприятия фактического состояния или действия (бездействия) подконтрольного звена системы управления, т.е. объекта контроля;

Сравнение полученных в ходе контроля фактических данных с установленными требованиями в нормативных правовых актах;

Оценка выявленных отклонений, превышающих допустимый уровень их влияния на функционирование подконтрольного органа (по возможности производится оценка наступивших последствия, прогноз их негативного влияния);

Выявление причин установленных в ходе контроля отклонений;

Принятие адекватных мер по устранению и предупреждению отклонений в будущем;

В ходе проведения, например, президентского контроля, правительственного контроля также применяются перечисленные выше стадии. Как правило, в процессе контрольного мероприятия, в частности, субъект президентского контроля осуществляет:

подготовку к контрольному мероприятию;

непосредственное проведение контрольного мероприятия, в ходе которого выявляются отклонения, анализируются и определяются причины их возникновения, устанавливаются (прогнозируются) последствия совершенных и допущенных нарушений;

определение мер реагирования, направленных на обеспечение устранения отклонений, а также их предупреждение в будущем;

контроль за реализацией принятых решений Президента РФ по результатам проведенной проверки.

Таким образом, президентский контроль направлен, с одной стороны, на выявление отклонений, с другой - определение и принятие мер по их устранению и предупреждению, с третьей - исполнение принятых решений Президента РФ по результатам проверки (на основе конституционных полномочий Президента РФ).

Такова общая схема процедуры госконтроля, имеющая между тем и индивидуальные проявления. В зависимости от конкретных вопросов, которые изучаются в ходе контрольного мероприятия, формы и методы его проведения приобретают свои особенности. Так, контроль за исполнением в полном объеме Федерального закона «Об оружии» в целом по своей организации будет отличаться от контроля за ходом выполнения отдельного поручения Президента или, скажем, отдельного предписания названного или другого федерального закона, поскольку количество предметов контроля существенно различается. При проверке исполнения требований Закона «Об оружии» в целом количество предметов контроля значительно больше, чем при проверке исполнения одного или нескольких норм (требований) данного Закона. Прежде всего - ресурсным обеспечением, например, количеством задействованных контролеров, продолжительностью подготовки и осуществлением самой проверки.

При этом непосредственные объекты контроля нередко определяются в самом названии нормативных правовых актов. Например, в Указе Президента от 28 июля 1998 г. № 904 «О передаче уголовно-исполнительной системы МВД России в ведение Минюста России» определены два министерства и соответствующие направления их деятельности. В то же время в Указе Президента от 18 сентября 1993 г. № 1390 «О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской Федерации» поставлены задачи перед различными правоохранительными органами по укреплению правопорядка в широком смысле. Методика проведения проверки по реализации требований этого Указа должна охватывать широкий круг вопросов и носить комплексный характер. Поэтому такое комплексное контрольное мероприятие предполагает проверку МВД России, Минобороны России, Минюста России, ФСБ России, ФТС (Федеральной таможенной службы), а также проверку деятельности подразделений перечисленных федеральных министерств и служб в ряде регионах страны. В связи со значительными в данном случае объемами контрольной работы, спецификой работы перечисленных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность, а также заинтересованность в ее проведении различных государственных инстанций, необходимо задействование значительного количества ресурсов. Подобные проверки целесообразно проводить во взаимодействии с другими субъектами государственного контроля, налоговыми органами. В этой связи в комиссию необходимо включить специалистов из различных правоохранительных, контролирующих и налоговых органов.

Однако по своей сути и в случае большого количества объектов и предметов контроля, и в случае их незначительного количества процедура или порядок проведения контрольного мероприятия в целом предполагает выполнение всех тех основных технологических этапов и стадий, о которых говорилось выше. Следует также подчеркнуть, что цель президентского контроля состоит не только в выявлении отклонений в деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц, организаций и наказаний виновных, но и в том, чтобы своевременно и в полном объеме вскрыть причины нарушений, обеспечить оперативное их устранение и, что особенно важно, способствовать организации работы подконтрольных органов таким образом, чтобы не допускать в дальнейшем возможность повторения нарушений. В этом и заключается превентивная функция контроля как функции управления в целом.

При осуществлении любого вида государственного контроля целесообразно и важно учитывать все алгоритмы процедуры контроля, нельзя допускать недооценку значимости предконтрольного (подготовительного) этапа. В процессе подготовки к проведению проверки необходимо обстоятельно анализировать и на основе анализа прогнозировать возможные результаты в случае проведения контрольного мероприятия. Цель прогноза результатов проверки на подготовительном этапе к проведению проверки связана с необходимостью установления возможности выявления в ходе проверки сущностных отклонений в деятельности подконтрольных органов. Например, позволят ли прогнозируемые нарушения в деятельности подконтрольных органов принять важные государственные решения, направленные на улучшение функционирования всей управленческой системы или отдельных органов исполнительной власти, их правового, организационного, методического обеспечения? При подготовке к проверке и в ходе ее проведения необходимо постоянно проводить глубокий анализ состояния работы органов, подлежащих проверке, результатов их деятельности не вообще, а на стратегических направлениях, за значительные периоды времени (как правило, три-пять лет), к тому же в динамике.

Вопросы реализации процедуры госконтроля отражаются в нормативных правовых актах. Так, порядок, определенные технологические аспекты государственного контроля установлены в Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». Действует в части, не противоречащей Бюджетному и Налоговому кодексу. В Указе определено, что проведение контроля должно осуществляться не реже одного раза в год. Контроль должен осуществляться только органами, наделенными полномочиями по проведению финансового контроля. Финансовый контроль должен проводиться в форме комплексных ревизий и тематических проверок. Он должен осуществляться за поступлением и расходованием бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета.

Кроме того, в этом Указе установлена процедура (порядок) возмещения средств, израсходованных незаконно или не по целевому назначению. Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

3.2 Формы и средства осуществления государственного контроля

Форма государственного контроля - это способ осуществления контрольной деятельности, ее практическая реализация, осуществляемая в пределах предоставленных государственным контрольным органам полномочий, базирующаяся на соответствующих принципах и применяющаяся для достижения поставленных целей с наибольшей степенью результативности контрольной деятельности.

Формы и средства, применяемые при проведении контроля, могут быть различными. К формам контроля относятся все виды проверок, а также контроль, осуществляемый в форме ревизии, инспектирования, надзора, аудита. У всех перечисленных форм контроля есть свои особенности, которые сказываются при проведении различных контрольных мероприятий.

Например, финансовый контроль проводится финансовыми контрольными органами, как правило, в форме ревизий (ревизия (от латинского revisio - пересмотр.) Ревизия документальная - проверка финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений или должностных лиц за определенный период. Проводится органами контроля). Особенностью ревизий, как формы контроля, является то, что она ориентирована на соблюдение установленного порядка и законности в финансово-экономической деятельности хозяйствующих субъектов и включает в себя формализованную, официально-определенную нормативно-правовую и бухгалтерскую проверку работы соответствующих финансовых органов, организаций, структур. В ходе ревизии также выявляются отклонения в установленном порядке и в объективности отражения финансовой работы в утвержденной отчетности, касающейся производственной и административной сфер.

Осуществление инспектирования более приемлемо для проведения ведомственного контроля. Так, в системе МВД России, ФСБ России, СВР России, Госнаркоконтроля России и в других правоохранительных органах исполнительной власти данную форму контроля применяют специальные инспекции, входящие в организационно-инспекторские управления (департаменты). Вневедомственный контроль в форме инспектирования осуществляют различного вида государственные организации, структуры, именуемые инспекциями, например, Департамент безопасности дорожного движения МВД России. Инспекции осуществляют контроль за соблюдением установленных государством правил в отдельных отраслях.

Контроль ведется специальными государственными органами, в чью компетенцию входит его осуществление. Контроль как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти сильно отличается от других форм контроля, например, проверки и инспектирования.

Рассматривая формы реализации контроля, целесообразно упомянуть о специальном виде проверки под названием «проверка результатов». Данный вид проверки (контроля) может реализоваться и в форме ревизии, и в форме инспектирования, и в форме надзора, и аудита.

Под проверкой, как и под инспектированием, и ревизией, и аудитом, понимается контрольное мероприятие, нередко единичное, хотя возможна и последующая проверка, направленное на выявление отклонений в деятельности подконтрольных органов, организаций, некоммерческих и коммерческих структур.

В то же время проверка также имеет различные виды или формы реализации. Наиболее часто практикуются проверки, которые получили следующие названия: комплексная, отраслевая, контрольная, превентивная, оперативная, а также проверка исполнения, проверка результатов деятельности.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного органа проводится проверка, различают проверки предварительные, текущие и последующие (проверка по результатам предыдущей проверки).

На практике, в частности, при президентском контроле постоянно применяется такая его форма, как проверка исполнения. Например, анализ использования форм контрольных мероприятий, применяемых Контрольным управлением Президента РФ, департаментами контроля (окружными инспекциями) аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, показывает, что основной формой контроля являются проверки реализации органами исполнительной власти предписаний законов, подзаконных нормативных правовых актов, поручений Президента.

Если сравнить проверку, инспектирование и ревизию с такой специальной формой контроля, как надзор, то можно сделать следующие выводы. Надзор (прокурорский, административный) в отличие от таких форм контроля, как проверка, инспектирование, ревизия, заключается в постоянном наблюдении специально уполномоченных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов, должностных лиц. Прокурорский и административный надзор являются видами государственной надзорной деятельности, они направлены на обеспечение законности и дисциплины. Административный надзор направлен на строгое и точное исполнение органами власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами нормативных правовых актов, общеобязательных правил, имеющих важное значение для личности, общества и государства.

Также к формам государственного контроля можно отнести различного вида заслушивания руководителей и исполнителей о результатах работы; затребование в целях анализа и проверки из подконтрольных органов документов, информации, на основе которой можно сделать вывод о своевременности и качестве выполнения требований нормативных правовых актов, принятых решений. Различные субъекты контроля используют присущие только им формы контрольной деятельности. Например, в ходе парламентского контроля применяются такие формы, как парламентские или депутатские запросы, а также «правительственные часы», на которых заслуживаются отчеты руководства Правительства РФ.

Средства контроля дополняют полноту обследования состояния деятельности различных органов, их подразделений и различных структур. К основным дополнительным или вспомогательным элементам (способам, средствам) механизма государственного контроля, как на стадии получения сведений, так и на стадии установления нарушений, относятся:

Лицензирование. Одновременно является формой и управления, и контроля. Лицензирование - это мероприятие, связанное с выдачей лицензии, приостановлением и аннулированием лицензии и контролем за соблюдением лицензиатами соответствующих требований. Контрольная направленность заключается в проверке соискателя лицензии на предмет соответствия его деятельности тем требованиям и условиям, которые необходимы для допуска к лицензируемому виду деятельности, а также в контроле за соблюдением лицензионных требований и условий при осуществлении разрешенной деятельности.

Экспертиза. Производится при осуществлении контроля в тех случаях, когда для оценки какой-либо деятельности или продукции требуются специальные знания. Экспертные исследования производят специалисты соответствующего профиля, например юристы, криминологи, судебно-медицинские эксперты, экономисты, бухгалтеры. По результатам экспертизы составляется заключение, которое учитывается контролирующим органом при формировании выводов и принятии решений по результатам контрольного мероприятия.

Сертификация. Представляет собой деятельность по подтверждению соответствия, например продукции и услуг, установленным требованиям и осуществляется в целях: контроля безопасности продукции, создания благоприятных условий на товарном рынке, защиты потребителя от недобросовестного изготовителя; подтверждения показателей качества продукции, заявленных изготовителем; содействия потребителям в компетентном выборе продукции.

Аккредитация. Установлена для осуществления контроля, например за техническим состоянием транспортных средств; за качеством лекарственных препаратов, обязательной сертификации, образовательной деятельности. Контрольная направленность аккредитации заключается в том, что она является результатом изучения или проверки объекта контроля с точки зрения его способности эффективно и качественно осуществлять определенную деятельность.

Дача разрешений (согласия, допуска) на совершение определенных действий. Используется, когда разрешение или допуск на это предусмотрен установленными требованиями и является обязательным. Этот вид контроля позволяет контролирующему органу своевременно проверить и определить правомерность, обоснованность, полноту и качество совершения подконтрольных действий. Например, подведомственные Министерству промышленности и энергетики РФ и Минэкономразвития России федеральные службы уполномочены давать разрешения на ввоз и вывоз стратегических товаров, на их переработку в России. Примером дачи согласия может служить допуск Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотических средств лиц к работе с наркотическими средствами и психотропными веществами, ФСБ России - с документами, содержащими государственную тайну.

Маркировка. Устанавливается на различных товарах и продукции, поступающей в торговлю и потребление, и представляет собой постановку соответствующих знаков соответствия стандартам. Товары и продукцию, подлежащие обязательной сертификации, маркируют знаками соответствия с учетной информацией к ним, защищенными от подделок. Существует механизм маркировки. Так, чтобы получить соответствующую маркировку, надо доказать в Минэкономразвития России или его соответствующих подразделениях легальность своего предприятия и товара, предоставив в полном объеме соответствующие документов. Разновидностью маркирования продукции являются акцизные марки, удостоверяющие уплату определенного сбора за единицу реализуемой продукции, на которую установлен такой сбор (акциз). Реализация, например, алкогольной продукции без маркировки или с поддельными марками запрещена, а продукция подлежит изъятию из торговли.

Технические контрольные средства (различного рода контрольные инструменты). К ним относятся приборы контроля подлинности специальных и акцизных марок, приборы для определения качественных свойств товаров и продукции. Обязательное применение контрольных приборов установлено также для учета выпускаемой алкогольной продукции, содержания в ней спирта.

Установление особого порядка или форм совершения определенных действий. Иллюстрацией использования такого средства или метода при осуществлении контроля может служить введение Минздравом России специальных бланков для рецептов, содержащих назначения наркотических средств или психотропных веществ.

Инвентаризация. В ходе нее осуществляется переучет материальных ценностей в количественном или номенклатурном выражении.

Идентификационное обозначение подконтрольных объектов и регистрация их. Данное средство контроля позволяет сделать контроль целенаправленным и более индивидуализированным. Налоговый кодекс РФ, например, предусматривает введение идентификационных номеров налогоплательщиков, ряд федеральных нормативных правовых актов - введение и обязательное использование государственных регистрационных знаков транспортных средств.

.3 Процессуальные документы государственных контрольных органов

В соответствии с полномочиями различных государственных органов и их подразделений типовой механизм государственного, в том числе президентского, правительственного, парламентского контроля, включает в себя комплексную систему мер, позволяющих субъектам контроля стремиться своевременно и в полном объеме:

получать необходимые сведения о состоянии деятельности подконтрольных органов, например, органов исполнительной власти.

Чтобы сведения были полными для решения вопросов о проведении контроля, о полученных результатах, в ходе проверки важно, чтобы подконтрольные органы вели необходимый учет в статике и динамике, т.е. были информационно обеспечены. В части, касающейся контроля, например, за правоохранительной деятельностью, важной составляющей наличия общих сведений выступает ведение информационного учета, разновидностями которого являются статистический учет, специальные учеты (профилактический, криминологический, криминалистический и другие). Большинство криминологических учетов в стране ведет Главный информационно-аналитический центр МВД России, в других правоохранительных органах созданы свои информационные подразделения. В целях оперативности решения вопросов, связанный с организацией контроля, например органами исполнительной власти (правоохранительной деятельностью), важно, чтобы соответствующие сведения Главным информационно-аналитическим центром не только были представлены на бумажных носителях, но и поступали в соответствующие субъекты контроля в электронном виде и чтобы они систематически обновлялись и корректировались;

выявлять отклонения от установленных нормативными правовыми актами требований, правил, порядка осуществления деятельности подконтрольными органами;

принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений, а также восстановлению и реализации нарушенных требований, невыполненных решений;

принимать предусмотренные законодательством адекватные выявленным нарушениям в ходе контроля меры для привлечения к соответствующим видам ответственности должностных лиц, виновных в совершении (допущенных) нарушениях.

Формы реагирования на выявленные нарушения госорганов, из подразделений и должностных лиц в ходе осуществления исполнительской деятельности разнообразны, они включают в себя полномочия, направленные на:

предупреждение и пресечение различных нарушений при исполнении требований нормативных правовых актов, касающихся специфики работы;

устранение причиненного ущерба (вреда) в результате совершенных (допущенных) нарушений должностными лицами;

восстановление реализации определенных в нормативных правовых актах требований установленного порядка и условий деятельности;

устранение причин и обстоятельств, способствующих нарушениям в ходе проведения работы в будущем;

решение вопросов привлечения нарушителей к соответствующим видам ответственности: гражданско-правовой, уголовно-правовой, административной, дисциплинарной.

Документы играют огромную роль в упорядочении общественных, в том числе правовых отношений. В охранительных правоотношениях одной из функций документов является фиксация доказательств по делам о различных правонарушениях. Документы служат важнейшими источниками доказательств по делам и об административных правонарушениях. В соответствии с положениями глав 26-28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) факты и обстоятельства совершения практически всех административных правонарушений подлежат документальной фиксации. Особенно существенна роль документов в юридическом механизме доказывания по делам об административных правонарушениях в области охраны права собственности, предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, таможенного дела, дорожного движения.

В процессе доказывания по делам об административных правонарушениях первостепенное значение в указанных сферах имеют документы, составляемые в рамках предпринимательской и иной экономической деятельности: договоры, платежные документы, товаро-сопроводительные документы, сертификаты, таможенные и иные декларации и т. п. Без исследования и оценки содержания документов невозможно установить фактические обстоятельства совершения административного правонарушения. Кроме того, в целях фиксации фактов совершения административных правонарушений в различных сферах общественных отношений должностные лица органов государственного контроля (надзора), административно-юрисдикционных органов составляют специальные процессуальные документы: акты проверок, рапорты, протоколы о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. При этом такой процессуальный документ нередко выступает исключительным, т. е. единственным источником доказательств. Как свидетельствует анализ материалов современной административно-юрисдикционной практики, в том числе решений судов об отмене постановлений должностных лиц административных органов по делам об административных правонарушениях, к качеству подготовки и оформления процессуальных документов, составляемых в ходе производства по указанным делам, предъявляются все более высокие требования.

В зависимости от момента (периода) создания документа, который может являться источником доказательств по делу об административном правонарушении, выделяются два вида документов:

) созданные (изготовленные, составленные) до возбуждения дела об административном правонарушении на основе не КоАП РФ, а других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих основания и порядок проведения мероприятий по контролю (надзору) (например, акты плановых и внеплановых проверок, справки, договоры, декларации, свидетельства и т. п.), которые вовлекаются в производство по данному делу;

) созданные (изготовленные, составленные) в момент возбуждения и после возбуждения дела об административном правонарушении на основе положений соответствующих процессуальных норм КоАП РФ, т. е. процессуальные документы (например, протоколы о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, протокол об административном правонарушении, заключение эксперта, письменные объяснения лица, в отношении которого ведется производство, и т. п.).

Процессуальные документы можно разделить на четыре группы:

. Решения, которые принимаются компетентными органами и связаны с направлением процесса. Среди них следует выделить: а) исходные, с которых начинается юридический процесс; б) промежуточные, направляющие дальнейшее развитие процесса; в) завершающие, в которых фиксируется результат процесса в целом или его наиболее существенных этапов.

. Документы, исходящие от других участников процесса и порождающие права и обязанности государственных органов.

. Документы, фиксирующие результаты отдельных процессуальных действий (протоколы допросов, осмотров и т.п.). Эти документы являются источником доказательств.

. Документы, носящие технико-информационный характер (представление следователя об устранении причин преступления, опись документов, находящихся в деле, и др.).

Ко всем процессуальным документам, особенно к входящим в первую группу, закон предъявляет довольно жесткие требования с позиций их содержания, оформления и процедуры принятия. Существенные нарушения этих требований могут повлечь отмену соответствующих решений.

Характерный пример многообразия процессуальных документов и одновременно их прямой зависимости от направления деятельности органа, осуществляющего государственный контроль, виден из следующего примера. Росприроднадзором принят приказ от 29.06.2011 № 471 «Об оформлении процессуальных документов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и по результатам контрольно-надзорной деятельности». Им утверждены примерные образцы отдельных бланков документов (38 образцов), составляемых при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и по результатам контрольно-надзорной деятельности, в том числе:

определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования;

протокол об административном правонарушении;

протокол осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов;

протокол взятия проб и образцов;

протокол о временном запрете деятельности;

определение о продлении срока рассмотрения дела об административном правонарушении;

постановление о назначении административного наказания;

распоряжение (приказ) о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

заявление о согласовании Росприроднадзором с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

протокол отбора проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды;

предписание об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований и др.

Заключение

По итогам исследования можно сделать выводы, наиболее важный из которых: контроль, осуществляемый в соответствии с конституционными полномочиями Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, судами Российской Федерации и другими государственными органами власти и управления, является важнейшим стратегическим механизмом системы государственного управления, средством организации нормального функционирования органов власти, различных общественных институтов в ходе реализации ими предписаний нормативных правовых актов, принятых решений.

Контрольную функцию государства необходимо понимать как направление деятельности по установлению фактического соответствия реализации социальных норм (прежде всего правовых) и сдерживанию выявленных отклонений, осуществляемое специальными государственными органами на основе норм права.

Контрольная функция носит интегративный характер, является неотъемлемым и важным элементом в системе функций государства и находится в тесной взаимосвязи, взаимозависимости и взаимодействии со всеми функциями государства и выступает в качестве концентрированного выражения системы сдержек и противовесов.

В современных условиях проблемы государственного контроля и надзора приобретают важную теоретическую и практическую значимость. Система государственного и общественного контроля, охватывавшая сферы производства, финансовой, социальной и политической жизни общества, за последние годы значительно изменилась. Так, был ликвидирован институт народного контроля, и вместе с тем усилилась роль частного (аудиторского) контроля, вводятся нормы либерализации или, напротив, ужесточения контроля в различных областях общественной и предпринимательской деятельности и так далее.

Определение понятия «государственный контроль» дается различными специалистами по-разному. Так, некоторые ученые пишут, что контроль является самостоятельным видом работы, сущность которой состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица Другие считают, что это правовая процедура, направленная на выявление возможных составов правонарушений, состоящая из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и стадии принятия решения о применении принудительных мер к подконтрольному субъекту. Тем не менее, превалирует мнение о том, что государственный контроль представляет собой отдельную форму власти, дополняющую классическую триаду ветвей власти, в основе каждой из которых лежит юридическая трансформация определенной функции государственной власти: та или иная ветвь власти находит свое организационное выражение в определенном органе или системе однородных органов. У каждого вида органов свой основной профиль деятельности.

Вместе с тем контрольная деятельность как таковая присуща в той или иной степени почти всякому государственному органу, но она не является для него основной. У любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти. Эта функция и реализуется особой ветвью власти - контрольной.

В подтверждение этому определяются два основных критерия выделения контроля в самостоятельную власть: универсальность контрольной функции государственной власти и наличие органов, для которых контрольная функция является основной, главенствующей.

Повышение роли государственного контроля, его государственно-правовой институционализации не означает всеобщего «огосударствления» контрольных функций.

В ряде европейских стран контрольная власть выделяется в качестве отдельной власти, наряду с экзаменационной, юридической и пр. Но у этого подхода есть как минимум три недостатка:

выделение контрольной власти в отдельную ветвь должно отвечать принципу независимости властей, лежащему в основе их разделения и определенному в свое время Локком и Монтескье;

Конституция Российской Федерации предусматривает разделение государственной власти только на законодательную, исполнительную и судебную;

понятие контроля хоть и является самостоятельным, но все же представляется недостаточно широким для формирования отдельной ветви власти. Независимость контрольной власти от других ветвей вряд ли возможна даже в организационном смысле: органы, осуществляющие государственный контроль, являются органами одной из ветвей власти (так, Центральный банк и Росфинмониторинг представляют собой органы исполнительной власти, Государственная Дума (как орган, в частности, парламентского контроля) - орган представительной власти, суды, являясь органами судебной власти, осуществляют судебный контроль), и в этом смысле не могут быть независимыми.

Конечно, принцип разделения властей не подразумевает их полной независимости, но согласно Конституции РФ органы ветвей власти самостоятельны. При этом органы, осуществляющие государственный контроль даже в качестве основной, главенствующей функции, качеством самостоятельности не обладают. В связи с этим можно считать, что государственный контроль представляет собой хоть и самостоятельную, но узкую, специфическую функцию, и эта функция реализуется через органы, принадлежащие основным ветвям власти, которые обладают широким функционалом, в том числе контрольным.

Контроль, по мнению ряда ученых, представляет собой атрибут административной власти как одну из важнейших ее функций, включающую наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций. В свою очередь, другая группа ученых определяет контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины.

Контроль включает в себя три обязательных элемента:

) проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;

) проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности;

) принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности).

Часто контроль называют в качестве одной из традиционных функций управления и при этом обращают внимание на возрастание тенденции расширенной трактовки контроля, осуществляемого не только государственными органами, но и иными звеньями социального управления.

Таким образом, государственный контроль можно определить как форму или функцию государственной власти, обеспечивающую проверку выполнения законов и иных нормативных актов органами государства с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и правил.

В официальных документах также дается определение государственного контроля. Например, в письме Минэкономразвития РФ от 20 ноября 2008 г. № Д05-5158 указано, что «государственный контроль - одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других нормативно-правовых актов, издаваемых органами государства в пределах их компетенции». Принципы государственного контроля имеют универсальный характер и распространяются на всю систему государственных органов и, следовательно, являются общими принципами государственного контроля.

Последние инициативы руководства страны во многом направлены на упорядочение полномочий органов государственного контроля. Так, в декабре 2008 г. был подписан Закон от 26 декабря 2008 г. № 294 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В соответствии с этим законом произведена модернизация действующей системы планового контроля: в отношении всех видов предпринимательской деятельности плановый контроль (надзор) осуществляется не более чем 1 раз в 3 года, за исключением изъятий, предусмотренных указанным законом.

Список использованной литературы

Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.

Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле» // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3541.

Ангелов А.С. Финансовое право НР България. София, 1967.

Антонов И.А. Место и роль прокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти (конституционно-правовой аспект): автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2003.

Афанасьев B.C. Теория государства и права / под ред. В.В, Лазарева. М., 2001.

Ахба Р.М. Государственно-правовое регулирование функционирования счетной палаты Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. М., 2005;

Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности : автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2006.

Боннер А.Т., Квиткин В.Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973

Бутылин В.Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны прав и свобод граждан : дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001.

Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. 2005. № 5. С. 106-109.

Бюджетная система Российской Федерации /под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 1999..

Васильев А.А. Актуальные проблемы правового регулирования государственного бюджетного контроля в РФ //Адвокат. 2003. № 4.

Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008. № 1. С. 101

Величко А.Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства: система и ее элементы // Государство и право. 2008. № 1. С. 103.

Венгеров А.Б. Теория государства и права : учебник для юридических вузов. 3-е изд. М. : Юриспруденция, 2000.

Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990.

Герасимюк Э. Общеправовая характеристика системы бюджетного контроля в Российской Федерации // Право и жизнь. 2005. № 81(4). С. 19-23.

Герасимюк Э. Общеправовая характеристика системы бюджетного контроля в Российской Федерации // Право и жизнь. 2005. № 81 (4).

Головин К.Л. Счетная палат РФ. Правовые основы деятельности как федерального органа бюджетного контроля и инструмента внутренней экономической политики государства//Закон и право. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. № 8.

Гончаров И.В. Федеральное вмешательство как способ контроля Российской Федерации за деятельностью своих субъектов //Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2.

Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.

Дейнеко Н.Ю. Задачи и компетенции Счетной палаты Российекой Федерации как высшего органа государственного финансового контроля // Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. М.: изд-во ИГиП РАН, 2005.

Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 9-16.

Джагарян АА., Шевченко Н.В. Представительные начала в природе контрольного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2006. №11

Елизаров А.Б. Формирование контрольной ветви власти в России // Современные проблемы государства и права. Сборник научных трудов. Нижний Новгород : изд-во Нижегор. филиала МГЭИ, 2003. Вып. 1. С. 97-100.

Калюжный Н.Н. Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти РФ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003

Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001.

Корнеев А.В. Полицейское государство: идеи и практика. М., 1998.

Костов М. Финансови правни отношения. София, 1979.

Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М., 2004.

Кучев С.И. Систематика на финансовия контрол. София, 1974. С. 15-26, 274.

Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Комментарий к Федеральному закону «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»/под ред. С-Н. Бабурина. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2007.

Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в РФ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2000.

Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998.

Пожарский Д.В. Контрольно-надзорная функция государства : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

Просвирнин Ю.Г. Информационная функция государства // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 29-35

Просвирнин Ю.Г. Теоретико-правовые аспекты информатизации в современном российском государстве : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

Пузырев С.В. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) Органов внутренних дел. // Административное право и процесс, 2006, №3. - с. 31-35.

Пылин В.В. Муниципальный контроль представительного органа местного самоуправления // Право и жизнь. 2005. № 84(7)

Роньжина О.В. Счетные палаты субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики (Конституционно-правовой аспект): дис.... канд. юрид. наук. Красноярск, 2004.

Рябко А.И. Социальный контроль и его правовые формы : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995.

Саркисян Ж.М. Счетная палата РФ в механизме государственной власти: дис.... канд. юрид. наук. М., 2004.

Сологубов А.С. Особенности правового статуса органов прокуратуры России в федеральных округах (на примере Центрального федерального округа). М., 2006.

Степашин С. В. и др. Власть. Демократия. Контроль. М.: ИД «Финансовый контроль», 2005.

Талапина Э.В. К вопросу об информационной функции государства //Информационное общество. 2002. № 1. С. 20.

Тарасов A.M. Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 5.

Тарасов А.М. Президентский контроль: понятие и система: учеб. пособие. СПб.: изд-во «Юридический центр Пресс», 2004

Теория государства и права / отв. ред. Я.А. Катаев, В.В. Лазарев. Уфа, 1994.

Теория государства и права: Учебник / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2005.

Толстыжено Е.А. Счетная палата Российской Федерации как орган парламентарского контроля: дис.... канд. юрид. наук. М., 2003.

Фаткуллин Ф.Н., Фаткуллин Ф.Ф. Проблемы теории государства и права. Казань, 2002.

Финансовое право / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003.

Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999.

Харитонова Н.Н. Перспективы эволюции конституционного контроля: зарубежная и отечественная практика // Право и политика. 2005. №11-12; 2006. № 1.

Цихоцкий А.В. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам. Новосибирск, 1997.

Чиркин В.Е. Конституционное право России и зарубежный опыт. М., 1998

Чиркин В.Е. Государственное управление. М.: Юристъ, 2001

Чиркин В.Е. Государствоведение: учебник. М.: Юристъ, 1999

Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2004.

Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 10-18

Чиркин В.Е. Контрольная власть// Государство и право. 1993. № 4. С. 11;

Чиркин В.Е. Контрольная власть// Государство и право. 1993. № 4. С. 12-13 Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997.

Чиркин В.Е. О «сильном» государстве и его конституции // Государство и право на рубеже веков : материалы всероссийской конференции. М., 2000.

Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: учебник. М.: ЮРИСТЪ, 2005

Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001.

Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994

Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 85.

Шахов И.Б. Контроль как разновидность правовой формы деятельности органов Советского государства: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Харьков, 1983.

Шкенев В. В. О контрольных функциях представительного органа местного самоуправления // Проблемы совершенствования Российского законодательства. Материалы 45-й научно-методической конференции «Университетская наука - региону» (апрель 2000 г.) и Межрегиональной конференции «Проблемы формирования регионального законодательства», (май 2000 г.). Ставрополь: изд-во СГУ, 2000.

Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.

Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 10.