Коррупция в системе органов местного самоуправления муниципального образования г. Красноярск

Коррупция в системе органов местного самоуправления муниципального образования г. Красноярск

ВВЕДЕНИЕ

Термин «коррупция» произошел от сочетания латинских слов «correi» - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и «rumpere» - ломать, повреждать, нарушать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин - «corrumpere», который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является «порча», «повреждение» нормального хода процесса управления делами общества.

Коррупция проникла сегодня во все сферы государственного, регионального и муниципального управления. Опасным последствием распространения коррупции стало разложение государственного, регионального и муниципального аппаратов управления, дискредитация власти в целом.

Наряду с этим, об актуальности рассматриваемого вопроса свидетельствует приоритетная деятельность органов государственной власти направленная на противодействие коррупции, выражающееся в принятии ряда нормативно-правовых актов, в частности: Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 №273-ФЗ, Закон Красноярского края «О противодействии коррупции в Красноярском крае» от 07.07.2009 №8-3610, Указ Президента «О мерах по реализации отдельных положений федерального закона «О противодействии коррупции» от 21.07.2010 №925, Решение Красноярского городского совета депутатов «О мерах по противодействию коррупции в городе Крсноярске» от 22.12.2009 №8-144, также ряда постановлений, распоряжений органов местного самоуправления города Красноярска.

Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика - следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция всегда увеличивается, когда государство находится в стадии генезиса, переживает не просто изменения, а коренную ломку общественных, государственных и экономических устоев, поэтому неудивительно, что она следует общим закономерностям развития, в том числе и негативным.

Усиление коррупции ведет к дальнейшему ослаблению институтов всех уровней власти, отсутствию доверия к ней со стороны граждан, формирует в людях социальную пассивность, деморализует общество, возбуждая в нем агрессивность.

Коррупция становится не только разновидностью преступности, но и способствует тесному сращиванию криминальных структур со всеми ветвями и уровнями власти, проникновению организованной преступности в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями, средствами массовой информации, другие сферы общественной жизни.

Актуальность темы настоящей работы обусловлена важностью изучения коррупции в органах местного самоуправления, как социального и антиправового явления: коррупция ведет к нарушениям прав и свобод граждан; субъекты коррупционных преступлений, как правило занимают высокое общественное положение; коррупция как явление приспосабливается к различным условиям, непрерывно видоизменяясь, совершенствуясь и приобретая изощренно-интеллектуальные способы совершения, принося огромный материальный и моральный ущерб государству в целом.

Объектом данной работы является коррупция в системе органов местного самоуправления муниципального образования город Красноярск.

Предмет исследования - истоки, виды, условия возникновения и существования коррупции в системе органов местного самоуправления, а также организационные и правовые механизмы противодействия коррупции в деятельности органов местного самоуправления.

Цель дипломной работы - проанализировать коррупцию как социальное явление, изучить основания распространения коррупции в системе муниципального управления, выявить особенности антикоррупционной политики государства, региональных властей, органов местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели в работе необходимо:

рассмотреть коррупцию как социально - правовое явление;

выявить основания распространения коррупции в системе органов местного самоуправления;

проанализировать антикоррупционную политику государства.

Информационной базой исследования являются законодательные и нормативные акты, постановления, решения государственных и муниципальных органов, аналитические и статистические материалы МВД РФ, исследования социологических организаций, научные труды историков, политологов, социологов, юристов, материалы периодической печати, материалы электронных источников информации.

Структура дипломной работы соответствует поставленным в работе целям. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, приложений.

Глава 1. КОРРУПЦИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЕ ЯВЛЕНИЕ

.1 Понятие, признаки, виды и масштабы распространения коррупции в органах государственной, региональной власти и органах местного самоуправления

Успех противодействия коррупции во многом зависит от зрелости понимания данного вопроса, и наоборот, как свидетельствует мировой опыт, неглубокие и разрозненные представления о данном явлении способны завести антикоррупционную деятельность в тупик, а порой - многие десятилетия «водить за нос» разработчиков государственной политики в области противодействия коррупции.

Идеальную ситуацию президент России Дмитрий Медведев сформулировал так: «Коррупция должна стать неприличной». Но она таковой становиться упорно не хочет.

Выделяют следующие типы понимания коррупции:

. Системное понимание: при активном интересе к проблеме, есть системное понимание коррупции, как сложного социально-экономического явления.

. Бытовое понимание: при пассивном интересе коррупция рассматривается, как совокупность разрозненных аморально-криминальных проявлений.

. Отсутствие понимания: нет интереса к проблеме, при слабом понимании явления коррупции.

С точки зрения такого подхода, понимание коррупции зависит от двух переменных: интереса к проблеме и системности (бессистемности) подхода к анализу. Как правило, системное понимание связано, а во многих случаях, продиктовано интересом к проблеме. И наоборот, бессистемное понимание связано с отсутствием интереса, либо с пассивным интересом к коррупции.

Распространенность системного понимания во многом определяет успех антикоррупционной деятельности. Именно такому пониманию коррупции соответствует реальный анализ, основанный на:

причинах коррупции, а не на её внешних проявлениях;

многообразия проявления коррупции в органах власти;

нетерпимом отношении к данному явлению.

Выделим следующие типы понимания коррупции:

моральные оценки коррупции;

В данном случае речь идет, о бытовом понимании коррупции. Коррупция ассоциируется с ложью, нечестностью чиновников, как правило, доминирует представление о связи коррупции и доходах конкретных коррупционеров.

отождествление коррупции со взяточничеством;

Подобное понимание коррупции являет собой среднее между системным и бытовым. С одной стороны, отсутствует отождествление коррупции с неэтичностью поведения, с другой - вся совокупность коррупционных проявлений, существующих в России, сводится только к взяточничеству.

коррупция, как слияние криминала с властью;

Такое понимание коррупции представляет собой еще один вариант бытового понимания. Коррупция понимается, как сращивание полномочий власти и преступности.

коррупция возникает из-за нарушения связи начальник-подчиненный;

Указанное понимание коррупции относится к типу системного. Фундаментальным здесь является термин «интерес». Коррупция понимается как подмена интересов, как конфликт общественного интереса в угоду личному, как предательство начальника, руководителя. Данный тип коррупции является одним из наиболее адекватных к целям антикоррупционной политики.

коррупция - весь спектр отношений;

В данном случае представлен классический пример системного понимания коррупции как совокупности всех коррупционных проявлений.

Рассматривая вопрос соотношения понятий коррупция и власть, коррупцию во власти следует понимать как процесс, при котором имеет место прямое использование должностными лицами прав, связанных с должностными полномочиями, в целях личного обогащения.

Ученые, политики, юристы, общественные организации, изучающие проблему коррупции в органах государственной, региональной власти и местного самоуправления, разделяют ее по различным основаниям на виды. Рассмотрим некоторые из мнений:

Кузьминов Я.Н. различает коррупцию в широком (нарушения должностным лицом своих обязанностей ради материального вознаграждения) и узком (взяточничество и чиновничье предпринимательство) смысле;

Ожиганов Э.Н. разделяет современную коррупцию на бюрократическую и политическую, принудительную и согласованную, централизованную и децентрализованную;

Радаев В.В. говорит о трех моделях коррупции: монополистической, дерегулируемой, конкурентной;

Центр социально-либеральной политики - Россия подразделяет коррупцию на:

. государственную (коррупция чиновников);

. политическую (коррупция политических деятелей);

. коммерческую (коррупция бизнесменов и менеджеров);

. бытовую (коррупция в сфере услуг (ЖКХ, медицина и др.),

. безопасности (полиция, прокуратура, суды, ГИБДД).

Вывод: видами коррупции могут быть подкуп и продажность, коррупция «низов» и «верхов», коррупция в государственном, региональном, муниципальном и негосударственном секторах.

Явление коррупции многообразно. С одной стороны оно включает неправовые этические коррупционные нарушения, с другой - коррупционные гражданско-правовые деликты; административные, в том числе дисциплинарные проступки; преступления.

Содержание коррупции не исчерпывается продажностью и подкупаемостью государственных и муниципальных служащих, а включает также различные проявления эксплуатации служебного статуса вопреки интересам службы. При этом коррупция в системе государственной и муниципальной службы традиционно рассматривается как качественно более опасное явление.

Можно выделить следующие формы проявления коррупции во власти:

злоупотребление должностными полномочиями;

получение взятки;

коммерческий подкуп;

дача взятки;

служебный подлог;

провокация взятки или коммерческого подкупа;

воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий;

протекции друзьям, родственникам и знакомым;

«продажа» услуг, входящих в круг служебных обязанностей;

получение «откатов» за предоставление муниципальных контрактов;

патронаж чиновников над определенными муниципальными контрактами, осуществляемый через подставные фирмы или так называемых «партнеров», либо непосредственно в форме «консультирования»;

вымогательство незаконных вознаграждений за ускоренную выдачу документов и др.

По данным ВЦИОМа, 22% опрошенных россиян - выступают за применение смертной казни по отношению к коррупционерам. Смертная казнь, как показывает опыт того же Китая, отнюдь не решение, но судебная практика пока слишком сильно отстает от российского «рынка взяток», объем которого достигает по разным оценкам 300 миллиардов долларов в год.

Если дело доходит до суда, то для кого-то становится важно, чтобы вся цепочка, задействованная в механизме коррупции, не потянулась и сохранила «работоспособность». Поэтому принцип простой: пока ты соблюдаешь «правила игры», к тебе будет снисхождение - такова плата за лояльность. Рубить подобные цепочки, можно и необходимо только с головы.

1.2 Причины, порождающие коррупцию в российском обществе

Эксперты сходятся в том, что коррупция в России вошла в стадию формирования коррупционных сетей - организованных групп, созданных для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности.

Любая коррупционная сеть, по мнению экспертов, включает три составляющих:

коммерческую или финансовую структуру, которая реализует полученные выгоды и льготы и превращает их в деньги;

группу чиновников, обеспечивающую прикрытие при принятии решений;

группу защиты коррупционных сетей, которую осуществляют должностные лица правоохранительных органов.

В мировой практике принято отмечать множественность причин коррупции. Среди них - низкие заработные платы государственных, муниципальных служащих, а также их высокие полномочия, возможность влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие, неоднозначно траткуемые полномочия распоряжаться материальными, финансовыми средствами, муниципальной собственностью.

Высокий уровень закрытости в работе органов власти, многоуровневая система отчетности, отсутствие должной прозрачности в системе кулуарного принятия решений, «нужная» кадровая политика органов местного самоуправления, допускающая возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих, также ведет к возникновению коррупционных состовляющих.

На основании изложенного, выделим следующие причины коррупции:

неспособность «властимущих» поставить «во главу угла» общественные, а не личные интересы;

чрезмерная бюрократизация;

административные барьеры для ведения бизнеса, толкающие бизнес на дачу взяток чиновникам;

недоверие общества к власти, как таковой;

неоднозначные законы с возможностью интерпретации;

непредоставление информации, трудности в сборе данных;

неграмотность в сфере юридических прав, как граждан, так и «неграмотность» должностных лиц;

отсутствие независимого мониторинга действий власти;

психологическая терпимость населения к коррупционным проявлениям.

Коррупция в сфере государственного и муниципального управления имеет место потому, что существует возможность чиновника распоряжаться ресурсами и принимать решения не в интересах государства и общества, а исходя из своих личных корыстных побуждений.

Коррупция среди чиновников муниципального уровня сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену. К ним относятся вопросы, связанные с изменением формы собственности, муниципальные контракты, выделение земельных участков, субсидий, пролонгации действующей документации.

Коррупция на муниципальном уровне происходит при непосредственном взаимодействии человека с представителями органов местного самоуправления.

Большое количество нарушений выявлено в сфере распределения земельных участков, оформления землеотводов под строительство, временное размещение объектов.

Много коррупционных моментов возникает при оформлении аренды и продаже муниципальной собственности, как недвижимости (земельных участков, строений, сооружений, помещений), так и имущества (автомобили, оргтехника, инженерное оборудование), а также при ее регистрации.

Коррупция в органах любого уровня власти определяется неправомерной деятельностью при исполнении чиновниками своих должностных полномочий при реализации управленческих решений. Сюда входят: подкуп, хищения, взяточничество, злоупотребление должностными полномочиями, протекционизм, предоставление конфидициальной, служебной информации.

Коррупция в органах государственной власти ведет к неэффективной экономике и неоправданным расходам из-за своего влияния на распределение бюджетных средств, фондов, продукции и в сфере потребления. Прибыль, полученная через коррупционные связи, в основном, не передается в инвестиционный сектор, а используется в секторе потребления или передается в иностранный банковский сектор, что в итоге влечет за собой утечку капитала из страны.

Потери от коррупции являются системными, их можно свести к следующему:

. Нарушаются механизмы конкуренции, нормальной рыночной экономики. Коррупция тормозит экономический рост, экономическое развитие, увеличивая накладные расходы, уменьшая инвестиции, увеличивает неопределенность, риски.

. Социальный эффект состоит в неоправданном расслоении доходов, вызывающим социальное напряжение в обществе.

. Политические издержки, проявляющиеся в политической нестабильности, недееспособности органов власти, в угрозе демократии в целом; поскольку «приватизированный» государственный аппарат оказывается не способным к созданию эффективной экономики, обеспечению достойной жизни людей.

Выводы о состоянии коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления неутешительны: коррупция в стране образует укорененную систему социальных отношений, метостазами пронизывающую все гражданское общество. Круг причин, порождающих коррупцию, образует синдром, тесно переплетающийся с двумя другими, один из которых называется «неэффективность власти», а другой - «неэффективность экономики».

Актуальность борьбы с коррупцией обусловлена рядом обстоятельств:

коррупция ведет к серьёзным нарушениям прав и свобод граждан;

субъекты коррупционных преступлений, как правило, занимают высокое общественное положение;

это явление приспосабливается к различным условиям, непрерывно видоизменяясь, совершенствуясь и приобретая изощренно-интеллектуальные способы совершения;

огромный материальный и моральный ущерб причиняемый этим деянием;

исключительная латентность коррупционных преступлений, отсутствие полных данных об этом явлении, еще меньше виновных лиц, предстающих перед судом, и лишь единицам из них назначается реальное уголовное наказание;

коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения, она, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают взаимную выгоду от незаконной сделки;

коррупционные действия обычно совершаются в сложных специфических и конфиденциальных видах государственной и муниципальной деятельности, где разобраться непрофессионалу трудно;

коррупция серьезно дискредитирует аппарат власти, подрывает его авторитет;

указанное явление быстро распространяется во властных структурах;

по существу, все охраняемые законом общественные отношения могут стать объектом преступной деятельности коррумпированных должностных лиц.

Главным же из вышеизложенного перечня является то, что коррупция подрывает сами основы государства, поистине приобретая характер всеобъемлющего зла. Коррупция не только константна, но и сложнейшим образом законспирирована теми реальными властными наднациональными структурами, которые максимально используют многие взаимозависимые и многоуровневые общественные изменения в своих узкокорыстных интересах.

1.3 Эволюция российского законодательства о коррупции

«Известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела» писал в свое время Шарль Монтескье.

История развития общества показывает, что коррупция появилась, как только в государстве возник управленческий аппарат. Первое упоминание о «посуле» как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой 1397-1398 гг.

В 1397 г. в Псковской Судной грамоте понятие «посула» употребляется в смысле взятки.

Дальнейшее ограничение незаконного вознаграждения принадлежит Ивану III в Судебнике 1497 г. Его внук - Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках. Взяточничество осуждалось и в Соборном уложения 1649 г., которое действовало более двух веков. В российских правовых документах коррупционное поведение лиц, состоявших на государственной службе, именовалось «лихоимством».

В основе преподношений чиновнику лежала «почесть» как форма добровольного приношения, существовавшая со времен Киевской Руси и призванная выразить уважение к тому, кто ее удостаивался. Этот обычай, существующий и поныне, есть не что иное, как видоизмененная практика подношений средневековой Руси.

В XVII в. происходит трансформация подношений в мздоимство («почесть» все более приобретала значение разрешенной взятки, законодательно не запрещенной в допетровской Руси).

Практика «кормления от дел» была частью государственной системы содержания чиновничества в XVII в. В отличие от «почести» и платы «за работу» «посул» был запрещен законом как взятка. Законодательство XIV-ХVI вв. запрещало «посулы», понимая под ними подношения, связанные с неправильным решением дела. Однако в XIV-ХVII вв. не регламентировались и даже не упоминались «почесть» и подношения «за работу», которые таким образом молчаливо разрешались.

В допетровской Руси местная власть - воеводы и их штат - казенного жалованья от московской власти не получала и устанавливала поборы на собственное содержание. Финансовые трудности государства не позволяли регулярно платить даже минимальное жалованье. Отсюда можно заключить, что государственная власть толкала чиновника на произвол и поборы. Лишь в XVIII в. институт «кормления» был признан пагубным.

Губернской реформой Петра I 1708 г. была организована государственная служба за жалованье.

В декабре 1714 г. Петр I принял Указ «О воспрещении взяток и посулов», в котором взяточничество квалифицировалось как преступление, подлежащее строжайшему наказанию.

Указ Петра I «О воспрещении взяток и посулов» был развит в законодательных актах правительств Екатерины II, Александра I, Александра III и других государей. Однако фактами коррупции, казнокрадства и взяточничества перенасыщены все последующие царствования вплоть до последнего императора.

Во второй половине XIX в. появились первые теоретические научные исследования коррупции, возникла социология чиновничества. Принципиально важен вывод исследователей о том, что подкуп административного лица стал устоявшейся традицией российского государственного быта. П. Берлин в 1910 г. отмечал, что взяточничество «неразрывно слилось и срослось со всем строем и укладом политической жизни»; он также отмечает, что «стремясь привязать к себе чиновничество крепкими узами... правительство сквозь пальцы смотрело на обогащение с помощью казнокрадства.

Определенные надежды на уничтожение коррупции как социального явления давала смена политического строя в результате Октябрьской революции. Известны высказывания главы Советского государства В.И. Ленина о необходимости искоренения взяточничества и строгого наказания виновных и других лиц, причастных к этому преступлению. Старые кадры несли в себе традиции, в том числе в сфере коррупции, а новые еще не были сформированы.

В 1918 г. Совет Народных Комиссаров принял Декрет «О взяточничестве», а в 1921 г. декрет «О борьбе со взяточничеством». Данные декреты явились хорошей базой для установления соответствующих норм Уголовного кодекса РСФСР. Вместе с тем губернские партийные организации брали взятки от крепких хозяйств в форме займов. Почти все губкомы РКП(б) были задействованы в данном процессе.

Было бы неверно считать, что при Сталине не было коррупции. Она просто приняла другие формы. Мелкое взяточничество продолжалось, как и раньше без всяких перемен. Но крупные чиновники, зная что они могут лишиться своего места и власти в любой момент, стали всё более относиться к своей службе как к источнику личного процветания, где по крайней мере, они могли пользоваться властью. Отсюда было и чинопочитание и властный тон с подчиненными и уважение силы, а не закона.

Именно при Сталине была вымуштрована советская циничная номенклатура. Её ценностями было не уважение к закону или уважение к службе, как это было типично для ментальности бюрократии Российской империи. Новая номенклатура понимала, что сидит у кормушки не за свой профессионализм, а за послушание хозяину. Использовать власть в целях личной наживы было вполне нормальным явлением. А для чего же тогда власть, если не для укрепления собственного положения. Когда и низы и верхи общества укрепились в таком понимании власти, она стала обреченной в исторической перспективе.

Вновь актуальной проблема коррупции стала перед советским государством на рубеже 60-70-х гг. ХХ в. - коррупция проникла в структуры КПСС, усилилась экономическая преступность.

Егор Гайдар отмечал, что «система получастной полyгосударственной экономики с мощным элементом бюрократического регулирования есть идеальный питательный бульон для бактерий коррупции».

В этот период и вплоть до середины 90-х годов XX века - широко распространены перепродажа дефицитных товаров (спекуляция) работниками торговли; взятки и иные злоупотребления должностных лиц, отвечающих за распределение потребительских благ. Особенно в период заката советской империи власть партократии, повисшая в воздухе, коррупция, поразившая все ветви госаппарата; в национальных республиках коррупция захватила всё: партаппарат, милицию, правосудие. Покупались должности, решение судов.

Коррупция в России превращается в социальный институт, элемент системы управления, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами.

Институционализация коррупции - превращение ее из разряда преступлений отдельных чиновников в массовое социальное явление, ставшее обыденным элементом социально-экономической системы государства.

Анализируя законодательство, направленное на противодействие коррупции начнем с международных конвенций.

Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (принята Советом Европы в Страсбурге, 27.01.1999).

Данная Конвенция подчеркивает основные проблемы наличия коррупции: коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает эффективное государственное управление, нарушает принципы равенства и социальной справедливости, ведет к искажению условий конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов, моральным устоям общества и определяет, что каждая сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы квалифицировать в качестве уголовных преступлений в соответствии с ее внутренним правом следующие виды коррупции:

активный подкуп национальных государственных должностных лиц;

пассивный подкуп национальных государственных должностных лиц;

подкуп членов национальных государственных собраний;

подкуп иностранных государственных должностных лиц;

подкуп членов иностранных государственных собраний;

активный подкуп в частном секторе;

пассивный подкуп в частном секторе;

подкуп должностных лиц международных организаций;

подкуп членов международных парламентских собраний;

подкуп судей и должностных лиц международных судов;

использование служебного положения в корыстных целях;

отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией;

преступления, касающиеся операций со счетами.

Ратифицировав данную конвенцию, Россия встала на путь совершенствования международного сотрудничества в области противодействия коррупции, данный шаг помог в дальнейшей интеграции России в европейское правовое пространство.

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции.

Данная Конвенция применяется в соответствии с ее положениями к предупреждению, расследованию и уголовному преследованию за коррупцию и к приостановлению операций (замораживанию), аресту, конфискации и возвращению доходов от преступлений, связанных с коррупцией. Конвенция отражает природу коррупции, предлагает разнообразные меры борьбы с ней, призывает усилить антикоррупционное сотрудничество на международном уровне. В документе акцентируется внимание на том, что коррупция подрывает развитие, ослабляет демократию, борьбу с организованной преступностью, терроризмом и другими угрозами всеобщей безопасности.

Федеральный закон «О противодействии коррупции».

Данный закон впервые в истории современной России дает легальное определение понятию «коррупция»:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;

Статья 3 настоящего закона устанавливает основные принципы противодействия коррупции:

) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

) законность;

) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Статьей 8 настоящего закона устанавливается обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе, обязательствах имущественного характера - это является одной из мер борьбы с коррупцией.

Данный закон устанавливает обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.

Законом устанавливается ответственность физических и юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений.

Одним из важных компонентов антикоррупционного законодательства Российской Федерации стал Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Его основной функцией является выявление и нейтрализация коррупционных рисков как в действующих, так и в разрабатываемых нормативных правовых актах.

В настоящее время проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов широко развернуто всеми органами государственной власти, в которых сформированы подразделения по проведению экспертизы издаваемых этими органами нормативных правовых актов на коррупциогенность. Положительным моментом этой деятельности, является подключение к этой работе общественных объединений, политических партий и отдельных граждан.

Меры ответственности за совершение коррупционных правонарушений установлены также и иными нормативными актами:

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность должностных лиц за совершение административных правонарушений предусмотренных ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица» и 19.29. «Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)».

Уголовный кодекс Российской Федерации - в нем законодатель разграничил публичные коррупционные преступления (преступления против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления - Глава 30) и непубличные коррупционные преступления (преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях - Глава 23), посчитав что последние скорее относятся к преступлениям в сфере экономики и при этом являются менее опасными.

Исходя из норм уголовного закона, мы можем дать следующее определение: «коррупционное преступление - это предусмотренное в Уголовном кодексе Российской Федерации общественно опасное деяние, которое непосредственно посягает на авторитет и законные интересы службы и выражается в противоправном получении государственным, муниципальным, либо служащим коммерческой или иной организации (в том числе, международной) каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ».

Из данного определения следует, что непременными признаками коррупционного преступления являются:

непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы (государственной службы, службы в органах местного самоуправления, непосредственному исполнению функций органов государственной власти), а также непубличной службы (службы в коммерческих и иных организациях). Опосредованно такой ущерб могут причинять любые преступления;

незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим, либо служащим коммерческой или иной организации преимуществ (имущества, услуг или льгот);

использование виновным своего служебного положения вопреки интересам службы;

наличие у совершившего коррупционное преступление, признаков лица, принадлежащего к одной из категорий, указанных в примечаниях к ст.285 и ст.201 УК РФ, за исключением: активного подкупа участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов и пассивного подкупа спортсменов (ст.184 УК РФ); дачи взятки должностному лицу (ст.291 УК РФ), активного коммерческого подкупа (ч.1 или 2 ст.204 УК РФ); провокации взятки или коммерческого подкупа с целью шантажа (ст.304); подкупа свидетелей, потерпевших, экспертов и переводчиков (ч.1 ст.309 УК), которые наказываются вне зависимости от наличия у виновного служебного статуса;

наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб интересам публичной или непубличной службы;

наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности (последняя может носить и неимущественный характер).

В рамках нашего исследования остановимся еще на одном нормативном акте - Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». Данный закон устанавливает права, обязанности, ответственность должностных лиц муниципальных органов, виды дисциплинарной ответственности, к которым они могут привлекаться.

Статья 14.1. Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе:

Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, муниципального образования.

Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность пролучения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно длямуниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Закон Красноярского края «О противодействии коррупции в Красноярском крае».

В соответствии со ст. 5 данного закона, участие органов местного самоуправления в противодействии коррупции определяется в следующем:

Органы местного самоуправления участвуют в реализации мер по противодействию коррупции в соответствии с полномочиями, установленными федеральным законодательством и законодательством Красноярского края.

Органы местного самоуправления могут принимать целевые программы по профилактике и противодействию коррупции, проводить антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов, проводить антикоррупционный мониторинг, участвовать в формировании в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, организовывать информирование граждан о фактах коррупции и о мероприятиях по противодействию коррупции, создавать совещательные органы по противодействию коррупции.

Решением Красноярского городского Совета «О мерах по противодействию коррупции в городе Красноярске», принятого 22.12.2009 № 8-144, утверждена муниципальная антикоррупционная программа, создан совет при главе города по противодействию коррупции, положено начало антикоррупционному мониторингу и антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов города.

Распоряжением администрации города красноярска от 25.11.2010 № 168-р утверждено «Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации города Красноярска и урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе». Данным распоряжение регламентируется порядок работы комиссии, порядок обращения в нее муниципального служащего при возникновении конфликта интересов, процедурный порядок офрмления выявленных фактов коррупции.

Данный перечень нормативно-правовых актов, направленных на противодействие коррупции в Российской Федерации, Красноярском крае. Городе Красноярске не является исчерпывающим, рассмотрены лишь специальные акты, необходимые для освещения темы настоящего исследования.

Подводя итог рассмотренным в данной главе вопросам можно сделать следующие выводы:

коррупцию следует понимать как подмену интересов, как предательство общественного интереса в угоду частному. Данное понимание коррупции является одним из наиболее адекватных целям антикоррупционной политики. Оно объединяет в себе признание неизбежности коррупции, что позволяет ставить достижимые цели, и максимально точную диагностику причин коррупции, позволяющую применять наиболее действенные инструменты противодействия коррупции.

коррупция затрагивает весь спектр властно-распорядительных полномочий. Системное понимание проблемы коррупции позволяет понимать ее как совокупность всех коррупционных проявлений;

коррупцию во власти целесообразно понимать как процесс, при котором имеет место прямое использование должностными лицами прав, связанных с должностью, в целях личного обогащения;

коррупция в России вошла в стадию формирования коррупционных сетей - организованных групп, созданных для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности;

любая коррупционная сеть включает три составляющих: коммерческую или финансовую структуру, которая реализует полученные выгоды и льготы и превращает их в деньги; группу чиновников, обеспечивающую прикрытие при принятии решений; группу защиты коррупционных сетей, которую осуществляют должностные лица правоохранительных органов;

в мировой науке принято отмечать множественность причин коррупции и среди них - низкие заработные платы государственных, муниципальных служащих и одновременно их высокие властные полномочия. Указанная составляющая - детерминанта в подрыве основ управления государством, разлагающая госаппарат изнутри.

Итак, в настоящее время к нормативно-правовым источникам, противостоящим коррупции в Российской Федерации следует отнести: Конституцию РФ, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, Федеральный закон РФ «О противодействии коррупции», Федеральный закон РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», Закон Красноярского края «О противодействии коррупции в Красноярском крае», Решение Горсовета города Красноярска «О мерах по противодействию коррупции в городе Красноярске», распоряжение администрации города Красноярска «Об утверждении Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации города Красноярска и урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе» и комплекс других нормативно-правовых актов.

ГЛАВА 2. ФАКТОРЫ РАСПРОСТРАНЕНИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

.1 Социально-психологические условия коррупции, как путь к должностному преступлению

На масштабность коррупции большое влияние оказывает морально-психологическая атмосфера, царящая в обществе. Значительная часть муниципальных служащих рано или поздно сталкиваются с обстоятельствами, в которых им предстоит сделать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение. К принятию противоправного решения их могут подталкивать следующие социально-психологические факторы:

. Информационная среда, формирующая снисходительное отношение к коррупции. Честный государственный служащий, который каждый день слышит и читает, что известные политики и высшие должностные лица используют свои публичные возможности для личного обогащения, что "У нас берут все!", может начать воспринимать себя белой вороной, неудачником, которому даже взяток никто не предлагает. В этой атмосфере он не видит сдерживающих факторов для своего личного обогащения. Ему остается только дождаться удобного случая для своей "реабилитации".

. Ощущение политической и экономической нестабильности подталкивает чиновника идти на риск и обменивать свой властный капитал на капитал экономический.

. Несоответствие заработной платы сложности и ответственности выполняемого служащим труда, неэффективная система социальных гарантий.

. Несправедливость при продвижении по служебной лестнице.

. Слабость системы контроля, не обеспечивающего неотвратимости наказания за совершенные проступки.

Важная особенность социально-психологического климата в обществе, способствующая процветанию коррупции, - двойной моральный стандарт. С одной стороны, коррупция, особенно верхушечная, считается общественно-неприемлемой. Это всячески поддерживается и обыденной моралью, и прессой, и политической практикой, эксплуатирующей актикоррупционную тематику.

С другой стороны, коррупция, особенно низовая, является принимаемой "по умолчанию" частью быта. Продолжают существовать зоны, почти закрытые для действий правоохранительных органов, борющихся с коррупцией. Обвинения в коррупции стали настольно обыденными и расхожими, что грань между нормой и отклонением стирается.

Чиновник может стать коррупционером не только после принятия критического решения, но и в результате плавного перехода от действий "пограничного" характера к преступным. Это облегчается тогда, когда не налажены четкие технологии управления, принятия решений, когда размыты полномочия и сферы ведения. В переходные периоды плавное вхождение в коррупцию облегчается также следованием устаревшим, но еще действующим традициям, культурным стереотипам.

Например, в прежней системе существовал особый вид ценных бумаг - документы, снабженные разными визами, резолюциями и "уголками" с грифами от Политбюро до сельсовета. Они допускали неформализованную конвертацию властного капитала в экономический. Эта практика сохранялась во всех ветвях и уровнях власти и с огромным трудом изживается сейчас.

Подобные эффекты вызываются также одновременным существованием старых и новых стереотипов административного поведения. Советская система позволяла легально конвертировать власть в личный комфорт и нелегально - в личный капитал. Но она категорически запрещала обратный путь конвертации. Исключения были, но считались неприемлемыми и время от времени карались. Можно было получить теневое влияние, но нельзя было легально за деньги получить легальную власть.

Устоявшиеся «демократические» традиции допускают конвертировать экономический капитал во властный, например, через механизм выборов, но в своих развитых формах препятствует конвертации властного капитала в экономический.

Специфика данного периода - смещение традиционных и культурных ценностей, свобода практически беспрепятственной конвертации одних форм капитала в другие. В результате должностные лица рассматривают свою службу как продолжение рынка, а демократию трактуют как свободу преобразования нормального рынка в рынок коррупционных услуг.

Морально-психологическая атмосфера в обществе серьезно влияет на уровень коррупции. Большинство чиновников рано или поздно сталкивается с обстоятельствами, в которых они впервые должны делать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение. Появление этих обстоятельств зависит как от обсуждавшихся выше проблем и условий, порождающих коррупцию, так и от социально-психологических факторов. Поняв их природу, легче определить, что надо делать для борьбы с коррупцией.

Среди наиболее распространенных мотивов - компенсация за ощущаемый чиновником ущерб, связанный с прохождением службы. К потере нравственного иммунитета подталкивает:

. упоминавшееся выше ощущение нестабильности;

. низкая зарплата, не соответствующая квалификации и ответственности работы;

. несправедливость при продвижении по службе;

. хамство или некомпетентность начальника.

Бороться с этим можно, соответствующим образом реформируя систему муниципальной службы.

Должностная коррупционная преступность во многом предопределяется общими для всей преступности страны криминогенными социально-экономическими, политическими, социально-психологическими и другими факторами. К их числу относятся общие негативные последствия реформирования страны (кризис и нестабильность развития экономики, существование ее "теневой" составляющей, "дикого" рынка, криминального бизнеса, неразвитость форм правового регулирования рыночных отношений, падение нравственности, снижение уровня правосознания населения и т.п.). В то же время для анализируемой преступности присущи и особенно значимы специфические причины и условия ее существования и развития, связанные преимущественно с государственной, муниципальной и иной службой. Среди этих факторов следует выделить те из них, которые связаны с особенностями и условиями муниципальной службы; с характеристикой самих служащих; с состоянием социального контроля за их служебной деятельностью.

Выделяя муниципальную службу в качестве продуцирующего должностную и коррупционную преступность фактора, особое внимание необходимо обратить на:

условия службы;

существующий тип управления;

социально-психологическую обстановку в коллективе.

Существующие в настоящее время условия службы большинства чиновников, размер оплаты их труда, не позволяющий достойно жить им и их семьям, к сожалению, зачастую влияют на формирование корыстной мотивации служащих, провоцируют их на совершение преступлений. Наличие во многих учреждениях ситуативного, а не нормативного типа управления, позволяющего служащим решать многие вопросы по своему усмотрению, а также распространенность не уведомительного, а разрешительного порядка решения физическими и юридическими лицами тех или иных своих проблем способствуют практической реализации чиновниками их корыстной мотивации.

На должностную и коррупционную преступность серьезно влияет и существующая в учреждениях социально-психологическая обстановка, признание коррупции в среде служащих нормальным явлением. Большое значение в системе детерминант должностной и коррупционной преступности имеют негативные личностные характеристики самих государственных и иных служащих, особенно учитывая колоссальный рост в стране их количества.

К числу этих характеристик относятся такие черты, как антиобщественная установка, корысть, зависть, карьеризм, готовность принести в жертву материальной выгоде закон, нормы морали, профессиональную честь.

На формирование и проявление этих черт личности служащих существенное влияние оказывают: изначальная настроенность служащих на использование своей работы в личных корыстных интересах; наличие в их среде лиц с высоким уровнем материального благосостояния, достигнутого за счет криминальной деятельности; некоторое снижение уже достигнутого ранее уровня материальной обеспеченности личности и желание поднять его с помощью совершения преступлений; ориентированность на высокие стандарты жизни, достигнутые сослуживцами; наличие дорогостоящих привычек и интересов; желание возместить понесенные ранее расходы на получение образования, устройство на работу, а также включиться в общий процесс коррупции.

Одним из существенных условий, способствующих совершению должностных и коррупционных преступлений, являются недостатки организационно-распорядительного характера и социального контроля. К ним относятся: недостатки планирования, нарушение дисциплины; недостатки в организации служебной деятельности (распределение обязанностей, передача полномочий, чрезмерная загрузка); недостатки в подборе и расстановке кадров (прием на работу лиц по признаку семейственности); недостатки учета и контроля; недостатки в работе контролирующих органов, отсутствие контроля за расходами должностных лиц, служащих.

Существование недостатков социального контроля - результат крупных просчетов управления в органах местной власти, в формировании организационно-правовых основ функционирования муниципальной службы, в распространении психологии вседозволенности и допустимости использования любых средств обеспечения личного благополучия муниципальных служащих. В результате ослаблена работа правоохранительных органов, их борьба с должностной, коррупционной преступностью. Привлечение к ответственности, как следствие, невысокого ранга взяточников, а не лиц, занимающих в органах местного самоуправления высокие должности или имеющих высокопоставленных покровителей. Поэтому в новом Уголовном Кодексе преступные деяния, совершённые должностными лицами отнесены к главе № 30 и названы вместо Должностных преступлений Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Эту группу преступлений можно определить как общественно опасные деяния (действия или бездействие), которые совершаются представителями власти и должностными лицами, благодаря занимаемому ими служебному положению и вопреки интересам службы, и причиняют существенный вред нормальной деятельности органов государственной власти, интересам государственной службы или службы в органах местного самоуправления либо содержат реальную угрозу причинения такого вреда. Эти преступления отличаются от других преступных посягательств специальными признаками:

. они совершаются специальными субъектами (должностными лицами или лицами, занимающими государственные должности);

. их совершение возможно лишь благодаря занимаемому служебному положению лиц с использованием служебных полномочий;

. нарушают нормальную деятельность органов власти и управления.

Сущность рассматриваемых преступлений заключается в совершении должностным лицом, вопреки интересам службы, противоправных действий (бездействия) с использованием своего служебного положения, причиняющих существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан.

Криминалистическую характеристику должностных преступлений образуют такие элементы, как способы и мотивы их совершения, обстоятельства, способствующие им, а также связь должностных преступлений с другими преступными деяниями.

Способы совершения должностных преступлений в муниципальных органах власти многообразны. Практика показывает, что в случаях, когда преступление совершается путем активных заведомо противоправных действий, нарушающих обязательные для исполнения правила, инструкции, положения, используются различные способы. К ним можно отнести следующие:

. внесение заведомо неправильных записей в официальные документы;

. издание незаконных приказов и распоряжений;

. сокрытие незаконной деятельности других лиц путем самоуправных действий;

. временное заимствование и использование государственных или общественных средств на личные нужды;

. расходование денежных средств не по назначению;

При бездействии должностные преступления выражаются главным образом в преступно-небрежном отношении к вверенному имуществу, к исполнению служебных обязанностей и выполнению должностных инструкций.

Мотивами преступлений чаще всего выступают корысть и иная личная заинтересованость, зависть, месть, желание создать видимость хорошо поставленной работы.

Практика показывает, что всякого рода злоупотребления - это результат многих обстоятельств, между которыми имеется тесная связь. Типичными обстоятельствами, способствующими совершению должностных преступлений, являются: нарушение принципов подбора и расстановки кадров; недостатки в организационной деятельности в органах местного самоуправления; отсутствие контроля за деятельностью должностных лиц со стороны контрольно-ревизионных учреждений. Важным обстоятельством, способствующим совершению даного вида преступлений и корумпированности муниципалтного аппарата, в современных условиях является недостаточный уровень материальной обеспеченности должностных лиц. Отсутствие баланса «кнута и пряника».

Исходя из вышеизложенного выделим четыре особенности должностного преступления:

Специфичность субъекта преступлений. Служебное положение - основная предпосылка должностных преступлений.

Обладание определенной властью, осуществляемой в рамках своих служебных плномочий.

Специфичность объекта преступлений. Наличие материальных благ возможных к распределению.

Наличие форм преступления действия и бездействия.

Специфика субъекта и объекта, взаимосвязь со служебным положением, наличие среди форм преступления действия и бездействия - вот неотъемлемые особенности должностных преступлений.

2.2 Системные дисфункции муниципальной службы

коррупция самоуправление государственный власть

Под воздействием внешних факторов или внутренних дисфункций возникают аномалии системы как государственного так и в сфере муниципального управления, представляя собой отклонения от нормальных параметров функционирования. Муниципальная служба предназначена для реализации функций муниципального образования, направленных на обеспечение целостности и условий эффективной жизнедеятельности жителей города. В ее практику входит предупреждение и недопущение отклонений в социальной жизни, с которыми гражданское общество путем самоорганизации справиться не может. Решение этих задач осуществляется посредством функций муниципальной службы.

Информационно-аналитическая функция имеет целью диагностику происходящих в муниципальном образовании процессов: выявляются факты социальных отклонений или признаки их формирования, исследуются причины и условия их генезиса, изучаются спонтанно образующиеся факторы противодействия социальным дисфункциям.

Проектно-нормативная функция реализует задачу разработки проектов решений органов местного самоуправления по профилактике, социально-экономическому регулированию или властной нейтрализации социально-патологических отклонений.

Нормативно-постановляющая функция осуществляется в процессе принятия постановляющих и распорядительных актов на уровне полномочных в этом отношении органов муниципальной власти.

Социально-контрольная функция - осуществление контроля исполнения гражданскими структурами нормативных и распорядительных актов, оценка происходящих в обществе изменений в связи с исполнением решений муниципальных органов и общей динамики состояния социального организма.

Указанные функции реализуются в структурах органов местного самоуправления. Одним из условий функионального структурирования системы является соответствие структур социально-организационным, упорядочивающим функциям муниципального образования в необходимом и достаточном их определении.

Нормализация процесса муниципальной деятельности в целом определяется по качественным критериям отношений муниципальных органов и социума муниципального образования, структурно-функционированному состоянию системы муниципальной службы и характеру поведения, деятельности индивидов и групп. Соответственно указанным уровням рассматриваются и аномальные проявления, служебные дезорганизации.

Отклонения, происходящие в отношениях между гражданами и муниципальным образованием, и структурно-функциональные расстройства системы муниципального управления проявляются в:

смещении цели муниципальной службы, когда она переключается на обслуживание социально непродуктивной элиты в политической и экономической сферах, обеспечивая ее жизнеспособность и благополучие в ущерб интересам жителей города;

неадекватности структуры муниципальных органов задачам и функциям социально-организационной практики;

нарушении субординационных и координационных внутриструктурных связей, рассогласовании деятельности;

неспособности сбора и анализа информации о социальных процессах или избирательном, социально непродуктивном ее использовании;

нормотворческой дисфункции, проявляющейся неоперативностью и несовершенством разрабатываемых проектов решений или расхождением между социально обоснованными предложениями и политическими установками;

правоприменительной несостоятельности, неспособности обеспечения исполнения принимаемых органами государственной власти решений, проявляющейся в распространенности правонарушений в управленческой деятельности и жизни общества.

Интегральными проявлениями указанных дисфункций являются профессиональная некомпетентность, бюрократизация и коррумпированность органов местного самоуправления.

Аномалии муниципально службы начинаются с нарушения открытости взаимодействия муниципалитета и населения. Это происходит, когда:

. Муниципалитет, как орган власти закрыт, непрозрачен, тотально контролирует социальные и экономические процессы, навязывая жителям свои проекты его деятельности, что приводит фактически к ликвидации определенной степени гражданской свободы;

. Муниципалитет подчиняется воле доминирующей части городского общества и обслуживает их интересы, выступая как служба олигархии;

. Муниципальные органы власти бессильны или заинтересован в спонтанном формировании общества муниципального образования. В этой ситуации муниципалитет дистанцируется от социума, закрывается от него и обслуживает сам себя, оставляя для своего оправдания лишь имитацию социально-управленческой деятельности.

Испытывая давление факта смещения цели и бюрократизации управления, функции системы муниципальной службы становятся также аномальными: информационно-аналитическая функция или превращается в средство тотального контроля социальных процессов в интересах власти, или становится самоцелью в процессе имитации социального управления; проектно-нормативная деятельность приобретает характер нормативного оформления воли верхов; организационно-исполнительная и контрольная функции или концентрируются во внутриструктурном управленческом пространстве, или также превращаются в средство тотального социального контроля.

При таком отклонении функций утрачивается потребность в профессиональных служащих, ориентированных на знание человека, процессов социальной самоорганизации, умение диагностировать состояние общества и его систем, творчески подходить к разработке и применению технологий регулирования социальных аномалий.

Неудовлетворенные социальные потребности, вызванные дисфункцией социального института, могут вызвать к жизни стихийное появление неурегулированных видов деятельности, стремящихся восполнить дисфункцию, но за счет нарушения существующих норм и правил. Появляются теневые социальные институты - непринятые обществом, официально игнорируемые, не наделяемые специальными ресурсами, но формирующие свою субкультуру, выполняющие определенные функции и стандартные операции и находящие пути материального обеспечения своей деятельности.

Считается, что, несмотря на то, что потребность, реализуемая нелегальными институтами, может носить массовый характер, она по ряду причин не может быть признана как общественно значимая. Впрочем, в моменты кризиса «скрыто живущие» отношения признаются обществом и становятся легальными и легитимными.

В общем виде появление социального института можно обрисовать следующей схемой:

Общество => Потребности (цели) общества => Общественные (безличные) функции => Социальные институты (группа лиц + набор социальных ролей + средства деятельности + регулятивная система социального контроля и интеграции)

Успешность функционирования социального института зависит от соблюдения следующих условий:

четкое определение цели и круга вопросов, объема функций, если функция института определена нечетко, он не может без конфликтов включаться в систему институтов данного общества и наталкивается на различные противодействия;

рациональное разделение труда внутри социального института и его рациональная организация;

высокая степень деперсонализации действий и объективации функций;

признание и престиж в глазах всей группы или преобладающей ее части;

бесконфликтность включения в глобальную систему институтов.

В литературе предлагается следующая типология социальных институтов по функциям, необходимым для поддержания целостности общества:

потребность в коммуникации: язык, образование, связь, транспорт,

потребность в производстве товаров и услуг,

потребность в распределении благ и привилегий,

потребность в безопасности граждан, защите их жизни и благополучия,

потребность в поддержании системы неравенства (размещении социальных групп по позициям, статусам в зависимости от разных критериев),

потребность в социальном контроле за поведением членов общества, религия, мораль, право, пенитенциарная система.

Интересующий нас социальный институт муниципальной службы может реализовывать практически все из указанных потребностей социума, и это отражается в его определении как «вида социальной практики, нацеленного в конечном итоге на признание, соблюдение и защиту законных прав и свобод граждан, на создание благоприятных условий для их безопасности и достойной жизни».

Задача состоит в том, чтобы проанализировать эмпирическую реализацию этой функции, оценить, насколько полно удовлетворяются на практике те потребности, ради которых создавались органы местного самоуправления. Для этого требуется ответить на следующие вопросы:

какие цели поставлены перед органами местного самоуправления и общества в целом?

какие социальные роли, функции предусмотрены для реализации этих целей?

какими средствами, в первую очередь организационными и духовно-идеологическими, наделило их для этого государство, каков авторитет муниципальной службы в обществе и оценка ее деятельности населением?

каков набор норм и санкций, имеющихся в их распоряжении для регуляции взаимодействия и обеспечения желательного поведения?

каков характер их взаимодействий с другими социальными институтами и степень их дисфункциональности?

При рассмотрении двух последних вопросов должен особенно тщательно учитываться конкретный исторический контекст определенной территории.

Сначала необходимо провести грань между муниципальным образованием и муниципальной службой, точнее - определить их взаиморасположение в социальном пространстве.

Предметная сфера муниципальной службы - сфера отношений муниципалитета как социально-правового института и населения муниципального образования. Данные отношения осуществляются как профессиональная деятельность и функционируют в правовом отношении в рамках полномочий того или иного органа. Конкретное содержание этой деятельности определяется содержанием полномочий, представляющих собой органический сплав прав и обязанностей, управления и обслуживания.

Итак, местное самоуправление - самостоятельная деятельность населения определенной территории по решению вопросов местного значения исходя из интересов всех жителей данной территории.

Органы местного самоуправления, выведены за рамки государственной службы, но в то же время реализуют ее функции на своей территории в рамках своих полномочий с определенным финансовым содержанием - преференцией.

Формируясь таким образом, служебная среда оказывается вне сферы продуктивного социального контроля. Это создает условия для распространения фактов злоупотребления властью, превышения полномочий, безнаказанного бездействия, предательства интересов службы. Эпидемическое распространение этих фактов порождает самую опасную для государства и общества служебную аномалию - коррупцию.

2.3 Объекты права муниципальной собственности, как детерминанта проявления коррупции

В настоящее время объекты государственной и муниципальной собственности перераспределяются в соответствии с законами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти (Российской Федерации, ее субъектов) и муниципальных образований. В частности, перераспределение государственного и муниципального имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями осуществляется в обязательном порядке и безвозмездно.

Объекты, находящиеся в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований, учитываются в соответствующих реестрах собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Все государственное и муниципальное имущество разделено на две основные группы:

Имущество, закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

средства бюджета и имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, составляющие государственную казну РФ, государственную казну субъекта РФ, муниципальную казну муниципального образования.

В апреле 2006 года в Федеральный закон от 25.10.2001 №137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" были внесены изменения, согласно которым в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

Нормативно закреплено, что органы местного самоуправления владеют недвижимым имуществом - земельными участками, которые впоследствии могут быть переданы в государственную собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Второй принципиальный источник формирования муниципальной собственности - переход в муниципальную собственность земельных участков граждан и юридических лиц, частной собственности.

Законодатель предусматривает еще одну схему пополнения муниципальной собственности за счет частной, имеющую принудительный и небезвозмездный характер. Такой механизм предусмотрен Федеральным законом от 24.07.2002 №101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Согласно ст. 8 при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов.

Кроме того, в муниципальную собственность могут переходить земельные участки, признанные бесхозяйными в порядке ст. 225 ГК РФ.

Третий источник формирования муниципальной собственности на землю - передача земельных участков, разграниченных и закрепленных, в федеральную или региональную собственность, в собственность муниципальных образований. На практике распространенной является противоположная ситуация, связанная с изъятием земельных участков из муниципальной собственности в федеральную.

Действующее гражданское законодательство не устанавливает каких-либо изъятий в отношении объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. Из положений ГК РФ следует, что любые объекты гражданских прав могут относиться к муниципальной собственности. Они подразделяются на объекты, закрепленные за муниципальными предприятиями и учреждениями, и объекты казны.

В ст. 217 ГК РФ содержится норма, согласно которой имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц по Федеральному закону от 21.12.2001 №178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". В то же время в данной статье предусматривается, что при приватизации муниципального имущества предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законом о приватизации не предусмотрено иное.

Приватизация представляет собой особый порядок перехода имущества из муниципальной в частную собственность. В ст. 217 ГК РФ речь о приватизации идет тогда, когда имущество, находящееся в муниципальной собственности, передается его собственником в лице департамента муниципального имущества и земельных отношений либо другим уполномоченным на это органом в собственность граждан и юридических лиц. В этом случае правовой режим данной сделки определяется законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

Однако по смыслу закона распоряжаться муниципальной собственностью, в том числе отчуждать ее, помимо собственника могут муниципальные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения.

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ст. 50 в собственности муниципальных образований могут находиться:

имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения;

имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. Закон от 06.10.2003 №131-ФЗ связывает перечень объектов, находящихся в собственности поселений, с вопросами местного значения данного типа муниципального образования. Например, пункт 9 части 1 статьи 14 закрепляет в качестве вопроса местного значения поселения обеспечение мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Федеральные законы, законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление, в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, порядок определения данного перечня.

Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Перечень имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, закрепляется нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения. Объекты культурного наследия местного значения подлежат включению в реестр. Порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия местного значения в реестр определяется законом субъекта Российской Федерации.

Имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами. Следует отметить, что Закон от 06.10.2003 №131-ФЗ, с одной стороны, сохраняет открытым перечень вопросов местного значения ст. ст. 14, 15, 16, а с другой стороны, не разрешает органам местного самоуправления расширять приведенный в ст. 50 перечень объектов муниципальной собственности, что в итоге делает невозможным увеличение числа вопросов местного значения муниципальных образований.

Основное ограничение права муниципальной собственности определяется его материально-вещественным содержанием. В качестве объекта права муниципальной собственности могут выступать только вещи - недвижимое имущество. Не рассматриваются в качестве таковых личные нематериальные блага, права требования, исключительные права авторов и патентообладателей. Это ограничение свойственно праву муниципальной собственности как разновидности права собственности.

По общему правилу количество и стоимость имущества, находящегося в собственности субъектов гражданского права, не ограничивается, "за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

В то же время в случае с правом собственности муниципальных образований дело обстоит иначе. В их собственности может находиться исчерпывающий перечень имущества. В общих чертах данный перечень обозначен в ч. 1 ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Это имущество, предназначенное для:

. решения вопросов местного значения;

. осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

. обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

. решения вопросов, право решения, которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

Все объекты, находящиеся в муниципальной собственности, должны служить определенным целям, а именно решению вопросов местного значения. Практически все объекты, которые могут находиться в муниципальной собственности, определяются как имущество, предназначенное для чего-либо (электро-, газо-, водоснабжения, транспортного обслуживания, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора).

Таким образом, муниципальное имущество - это "функциональное" имущество. С этим, очевидно, связано и то обстоятельство, что перечень объектов, которые могут находиться в собственности муниципальных образований, носит исчерпывающий характер, поскольку исчерпывающий характер носит и перечень функций муниципальных образований. Причем количество видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, меньше вопросов местного значения. Не все вопросы местного значения требуют для своего решения использования муниципальными образованиями тех или иных материальных объектов.

Еще одна особенность объектного состава права муниципальной собственности состоит в том, что исчерпывающий перечень объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности, определяется не собственником в лице органов местного самоуправления, а федеральными органами государственной власти с учетом предусмотренного ими же перечня вопросов местного значения муниципальных образований.

Имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями - это имущество, находящееся в оперативном управлении и хозяйственном ведении организаций. В отношении этой категории имущества муниципальные образования в значительной степени лишены возможности напрямую осуществлять принадлежащие им правомочия владения, пользования и распоряжения. За них указанные правомочия осуществляют предприятия и учреждения. В идеальной ситуации, когда всем муниципальным имуществом напрямую управляют муниципальные образования в лице органов местного самоуправления, все муниципальное имущество должно входить в состав казны муниципального образования.

Аналогичные положения содержатся в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Пункты 15 - 16 ч. 2 и п. 14 - 15 ч. 3 ст. 50 указанного Федерального закона предусматривают, что в собственности поселений могут находиться земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами, а также пруды, обводненные карьеры на территории поселений; в собственности муниципальных районов - земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами, пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района.

Очевидно, что указанные нормы явно не учитывают важнейший принцип определения имущества, которое может принадлежать муниципальным образованиям на праве собственности, а именно принцип функциональности, приспособленности объектов собственности для осуществления полномочий органов местного самоуправления.

Муниципальным образованиям на праве собственности могут принадлежать любые земельные участки, водные объекты безотносительно к их функциональной принадлежности. На практике муниципальные образования достаточно часто владеют, пользуются и распоряжаются, например, земельными участками, в соответствии с целями, даже отдаленно не связанными с решением задач местного самоуправления.

Приватизация муниципальной собственности служит серьезным источником коррупции. Это обстоятельство усугублялось масштабностью приватизации и слабостью контроля за ее ходом. Еще на начальных стадиях около 30% всех постановлений по приватизации, по данным правоохранительных органов, содержали нарушения норм действующего законодательства. По данным МВД, каждое десятое должностное преступление из числа выявленных совершалось в сфере приватизации. Наиболее распространенные нарушения - присвоение денежных средств и взятки. Почти в половине регионов России к уголовной ответственности были привлечены занятые приватизацией чиновники из руководства администраций, территориальных комитетов по управлению имуществом, фондов имущества.

К этому придется добавить многочисленные случаи, не подпадающие под прямую уголовную ответственность: оценивание приватизируемых объектов по заниженным суммам, манипуляции условиями конкурсов, скупка предприятий чиновниками через доверенных лиц.

Таким образом муниципальная собственность, законодательно предусмотренная к возможной смене собственника, схемы этого движения как причинное предшествующее условие - есть средство, а по сути детерминанта к возникновению коррупции, и в первую очередь при переходе муниципальной собственности в частную.

2.4 Механизмы, схемы коррупционных проявлений в органах местного самоуправления

Представив себе муниципального служащего с низкой заработной платой, достаточно высокими властно-распорядительными полномочиями, располагающим закрытой служебной информацией, знающего и понимающего возможности широты дискреционных полномочий конкретного, зависящего от него решения, находящегося в постоянном напряжении от предстоящей реорганизации и возможного сокращения... получаем взведенный спусковой курок механизма коррупции, готового выстрелить в любой благоприятно складывающейся ситуации властеотношения, как лично для себя, так и в команде себе подобных.

Рассматривая схемы, механизмы возможных коррупционных проявлений в органах местного самоуправления, прежде всего каснемся системной составляющей вопроса коррупциогенности, в силу ее значительно большей опасности для общества и государства. Итак, как это работает?

. Постановлением администрации города Красноярска от 06.07.2006 № 612 создана межведомственная комиссия по вопросам признания помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу. Утверждено положение о данной комиссии, ее состав. Цель - выявление ветхого и аварийного жилья, с целью проведения капитального ремонта в ветхом, после определения степени его износа, и сносе аварийного, в случае признания его таковым. Сколько по времени, с каким качеством и за какую стоимость осуществляется капитальный ремонт муниципальных домов рассматривать в данной работе не будем, остановимся на конкретном документообороте данного постановления, его динамизме, развитии и окончательном становлении как нормативного акта.

Постановлениями администрации города от 10.12.2007 № 702, от 03.06. 2008 № 304, от 12.05.2009 № 158, от 03.12.2009 № 517 в Вышеуказанный документ вносятся изменения и дополнения, что само по себе нормально. Принципиально изменившим первичную суть данного нормативного акта является постановление № 158 от 12.05.2009 года, заключающееся в дополнении пункта 1, после слов «признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу» дополнить словами «или реконструкции».

В итоге, что получаем в результате такой «модернизации» нормативного акта, прошедшего все согласования и антикоррупционную экспертизу: подмену определений, - аварийный дом, есть сооружение, конструктивные и несущие элементы которого выработали свой ресурс и в дальнейшем представляющие собой опасность для проживающих, как не способные обеспечивать конструктивную стойкость здания не только во время пиковых нагрузок на конструкции при оттаивании грунта в весенний период, возможных подземных толчков и выдерживания циклов морозостойкости в межсезонье. Аварийный дом, не есть дом на котором случилась авария. Это «умерший организм», в соответствии с внесенными изменениями, позволяющий вливать в себя бесконечные дозы лекарств в виде финансовых средств.

Доктор юридических наук, профессор ГУ ВШЭ, А.В. Нестеров видит в подобных антикоррупционной экспертизе подмену понятий «проверка» и «экспертиза». После проверки норм на антикоррупционную безопасность они не должны содержать коррупциогенных свойств. Однако непригодность, дефектность нормы может быть выявлена и в процессе правоприменительной практики, так как даже если она не содержит коррупциогенных свойств, то недобросовестные чиновники могут обнаружить, что сочетание отдельных некорупциогенных свойств образует коррупциогенный фактор, который они используют в коррупционных целях.

Как уже отмечалось необходимо разделить понятия «проверка» и «экспертиза», а само понятие «экспертиза», используемое в антикоррупционной деятельности, разделить на антикоррупционную экспертизу, экспертизу правовых актов и документов, имеющих потенциально или действительно нормативное значение, на коррупциогенность.

Согласно разъяснению Верховного суда РФ, данным им в обзоре законодательной и судебной практики ВС РФ за первый квартал 2006 года, из названной статьи следует, что общежития, которые принадлежали государственным или муниципальным предприятиям, либо государственным или муниципальным учреждениям и были переданы в ведение органов местного самоуправления, утрачивают статус общежитий в силу закона и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма. И соответственно лица, проживающие на момент вступления в силу данного Закона в таких общежитиях, являются нанимателями занимаемых ими помещений по договору социального найма, несмотря на произведенную ранее регистрацию таких жилых домов в качестве общежитий.

Из указанной статьи следует, что общежития, которые переданы в ведение органов местного самоуправления , утрачивают статус общежитий в силу закона и к ним применяется правовой режим, установленный для жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма. При этом отсутствие договора социального найма, а также решение органа местного самоуправления об исключении соответствующего дома из специализированного жилищного фонда не препятствует осуществлению гражданами прав нанимателя жилого помещения по договору социального найма, поскольку их реализация не может быть поставлена в зависимость от оформления органами местного самоуправления указанных документов.

На основании ст. 2 Федерального Закона «О приватизации жилищного фонда Российской Федерации», предусмотрено право граждан, занимающих жилые помещения в государственном, муниципальном, ведомственном фонде на условиях социального найма, приобрести эти помещения в собственность на условиях, предусмотренных данным законом, с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет.

Вместе с тем на практике ситуация с приватизацией жилых помещений в общежитиях иная. Исключая жилые помещения маневренного фонда муниципальное образование, в лице уполномоченного органа, как собственник не дает согласия гражданам на приватизацию занимаемых ими жилых помещений, ссылаясь на Постановление от 20.02.2007 № 80 «Об отнесении жилых помещений общежитий муниципальной формы собственности к специализированному жилищному фонду» .

Более того, и не попавшие в данное постановление, бывшие когда то ведомственными, общежития также, на взгляд уполномоченного муниципального органа, не подлежат приватизации. Учитывая, что безвозмездная приватизация заканчивается 01.03.2013 года, вопрос приватизации жилья становится острее с каждым днем. Не способствует разрешению данной проблемы и государственная регистрация права муниципальной собственности жилых помещения общежитий в качестве нежилых.

Тем не менее, приватизация комнат в общежитиях идет успешно. Повсеместно развешены объявления фирм посредников, «решающих» данные вопросы оперативно со сбором всех необходимых справок и документов.

Постановлением администрации города от 09.02.2010 № 55 утверждено положение о порядке размещения временных сооружений на территории города, в котором отражаются все возможные варианты размещения различных временных сооружений многоплановой функциональности и действия всех служб, участвующих в данном процессе. Вместе с тем, ряд временных сооружений (киоски, гаражи,трансформаторы, овощехранилища, бытовые мастерские), размещенных с разрешения администраций районов города до вступления в силу указанного постановления и в следствии разграничения государственной собственности на землю, оказались расположенными на земельных участках иных собственников, а иногда сразу нескольких, хотя первоначально размещались на муниципальном земельном участке. Данные, возникшие по факту, обстоятельства явились причиной отказов для продления разрешений на размещение временных сооружений. Повторные обращения, с вариантами иного размещения, как по форме, виду и содержанию не встречают понимания в кругах структурных подразделений администрации. В итоге «эстафету» этого бега по кругу у финиша подхватывает некая коммерческая структура, совершающая невозможное: акт, протокол, согласованный всеми собственниками земли на размещение уже размещенных временных сооружений... Не безвозмездно.

По имеющейся информации более половины всех торговых павильонов города сталкиваются ежегодно (разрешение выдается на год), с этой проблемой.

. В соответствии с Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Красноярского городского Совета от 29.05.2007 №В-306, территория города разделена на функциональные территориальные зоны. В случае попадания земельного участка, с расположенным на нем исторически объектом недвижимости, находящимся в собственности, дефакто в две зоны различного функционального назначения, возникает типичный конфликт интересов для муниципального служащего, оформляющего право выкупа земельного участка, к какой из зон отнести расположенное на земельном участке здание. Априоре предлагается заведомо невыгодное для заявителя функционально несоответствующее решение. Вопрос разрешается «службой» посредников.

. Отношения в области сохранения, использования, популяризации и охраны объектов культурного наследия, памятников истории и культуры урегулированы нормами Федерального Закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия, памятниках истории и культуры народов Российской Федерации». Согласно ст. 9.3 закона к полномочиям органов местного самоуправления относится сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности муниципального образования. Названным законом предусмотрены особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия, как особым видом недвижимого имущества. В ст. 55 данного закона предусмотрены специальные условия договора аренды объекта культурного наследия: в договоре аренды такого объекта обязательно указываются, включенные в реестр сведения об особенностях, составляющих предмет охраны данного объекта культурного наследия, и требования к сохранению объекта культурного наследия в соответствии с вышеуказанным законом независимо от формы собственности данного объекта.

Обязательным условием заключения договора аренды объекта культурного наследия, является охранное обязательство пользователя объектом культурного наследия, которое включает требования материального характера к содержанию объекта, порядку и срокам проведения реставрационных работ по его сохранению, а также иные требования, являющиеся ограничениями - обременениями права пользования данным объектом.

Из 116 объектов культурного наследия, учитываемых в реестре муниципальной собственности, сформировано только 30 процентов охранных обязательств арендаторам. Две трети сдаются как обычные нежилые помещения, без дополнительного обременения на содержание.

. Бороться с коррупцией в сфере госзакупок можно по разному. Дело в том, что, как правило в торгах, проводимых структурным подразделением администрации города, благодаря занижению цены контракта побеждает фирма-однодневка. Этот победитель предлагает заказчику дилемму: либо самому найти исполнителя работ и отдать однодневке от 20 до 50 процентов стоимости контракта, либо контракт не будет исполнен, выделенное бюджетное финансирование будет провалено, пропадут бюджетные субсидии, руководство накажут. Отказав «легальному» вымогателю, к следующим торгам «коррупционер» уже готовится основательно, заранее договорившись с выбранной фирмой, которая никуда не убежит и выполнит условия контракта. Штраф за такие действия составит 30000рублей.

. Другой вариант: откат на госзакупках. В лотах о проведении конкурсов прописывается столь подробно и скрупулезно требования к товару, по сути адаптируя его к конкретной фирме, которая априори станет победителем тендера. Либо накручивается цена, что бы победитель поделился с чиновником.

. По сути легальная коррупция: заключение дополнительного инвестиционного договора между органом местного самоуправления и предпринимателем на «социалку», развитие территории. Деятельность вполне легальная, но не все средства идут по назначению.

. Техническая инвентаризация объектов недвижимости муниципальной собственности, ее оценка, проводимые за счет бюджетных средств, с целью дальнейшего распоряжения, регистрации, иных действий правового характера проводится массово постоянно. Невероятность расценок на данные виды работ и сроки исполнения единственного подрядчика никого не смущают.

. Заключение договоров аренды, по действующим распоряжениям, на земельные участки, занимаемые временными торговыми базами или аналогичными функциональными объектами, занимающими значительные территории, с высоким оборотом наличных средств являет собой лакомый кусок проявления коррупции. Схема коррупционных действий в данном случае следующая: субъект, обратившийся в органы местного самоуправления за продлением распоряжения о размещении объекта получает его не с даты окончания предыдущего распоряжения, а с разрывом по времени от нескольких недель до полугода, продолжая оплачивать аренду земли с нового срока. «Подразумевается», что время не попавшее в предыдущее и последующее распоряжение объект не размещался на данном земельном участке.

Подводя итог выборочным примерам коррупционных проявлений в органах муниципальной власти попробуем представить типичный образ красноярского коррупционера. Со слов Олега Харченко, заместителя руководителя управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю, это мужчина 35 - 50 лет, заместитель руководителя структурного подразделения администрации города, заключающий муниципальные контракты на суммы от 3 до 50 миллионов рублей, передвигающийся на «дорогой машине брата» с определенной серией госномеров, жена или дочь которого является успешным бизнесменом на подведомственной ему территории, пристроивший детей на перспективные должности, к административной ответственности не привлекавшийся, беспартийный, с официальным доходом 50000 рублей в месяц.

Несмотря на предпринимаемые за последние годы меры по борьбе с коррупцией, в городе все еще превалируют неформальные способы регулирования общественных отношений, что во многом является следствием воздействия данного негативного явления на природу властных отношений, и использования в этих целях пробелов в действующем законодательстве и иных нормативны правовых актах. По официальной статике, за последние 10 лет количество оконченных следователями уголовных дел о получении и даче взятки возросло более чем в 2 раза.

ГЛАВА 3 АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

.1 Принципы, методы, способы борьбы с коррупцией в органах муниципальной власти

Органами внутренних дел Красноярского края только за 9 месяцев 2010 года в отношении должностных лиц выявлено 427 преступлений, наибольшее количество которых в органах государственной и муниципальной власти. К уголовной ответственности привлечено 102 должностных лица, в суд направлено 334 уголовных дела.

В настоящее время при документировании фактов взяточничества основной упор сделан на выявление преступлений, предусмотренных частью 4 ст. 290 УК РФ, совершенных в группе и в крупном размере. Как результат - за отчетный период на 33 % увеличилось количество преступлений данной категории.

Средний размер взятки по оконченным уголовным делам составил 269 тыс. рублей, что в 1,5 раза превышает показатель по Сибирскому федеральному округу - 170 тыс. рублей - и в 2 раза общероссийский - 136 тыс. рублей.

Тем не менее, в Красноярской мэрии к борьбе с коррупцией все готово. Регулярно проводятся заседания антикоррупционного комитета. В администрации работает горячая линия, на которую можно сообщить факты о злоупотреблениях. По сообщениям пресс-службы, за 2010 год юристы администрации провели антикоррупционную экспертизу 314 правовых актов, на антикоррупционный телефон доверия поступило 465 звонков (ни один из сообщенных фактов о коррупционных действиях не подтвердился).

Среди наиболее часто используемых способов борьбы с коррупцией можно отметить реформы законодательства, которые включают в себя как ужесточение наказаний, так и меры для уменьшения количества ситуаций, предполагающих возникновение коррупции. Безусловно, одни государственные реформы без поддержки общества не будут эффективны. Следовательно, чтобы достичь реальных успехов в борьбе с коррупцией, необходимо добиться увеличения большей ответственности государства перед гражданами. Для этого требуется проводить долгосрочные реформы, создавать независимые институты для исследования проявлений коррупции, а также повышать саму этическую культуру муниципальных служащих. Кроме того, одним из эффективных методов борьбы с коррупцией является полное или частичное снижение выгоды от не выполнения своих прямых должностных обязанностей, а так же повышение оплаты или вознаграждения за их успешное выполнение. Эксперты отмечают так же необходимость общественного контроля за выявлением случаев взяточничества в институтах власти, освещение случаев раскрытия дел, связанных с коррупцией должностных лиц, а так же принятие общегосударственных программ, направленных на борьбу с этим явлением. Кроме того, очень важно поддерживать общую атмосферу нетерпимости к коррупции среди населения.

Александр Глисков, депутат Красноярского городского Совета депутатов подчеркивает: «Одно из основных препятствий в борьбе с коррупцией - отсутствие гражданского общества. Есть население, осуждающее коррупцию, но нет гражданского общества, способного транслировать недовольство: ни политических партий, ни правозащитных организаций, ни специализированных СМИ. В Иркутске, например, выходит несколько газет, пишущих только о коррупции, - «Народный контроль», «Родная земля». В красноярских же СМИ «наезды» на коррупцию носят характер эпизодический и декоративный: красиво упакованные слухи, минимум документов, ничего не доводится до конца. Вроде бы вскрыли очаг коррупции, так копайте дальше, отслеживайте ситуацию! Но нет этого. Та же ситуация с правозащитными организациями. Более того - если в названии общественной организации есть слова «борьба с коррупцией», не исключено, что это окажется прибежищем сомнительных, даже криминальных элементов. А уж чем занимаются так называемые оппозиционные партии в Красноярске, и вовсе непонятно. Сейчас, правда, пошла тема борьбы с коррупцией через блоги, но и у нас опять тишина. На мой взгляд, виноват в этом бизнес. Потому что на борьбу с коррупцией нужны деньги, нужны спонсоры. Если их нет - значит, бизнес не считает коррупцию проблемой и не готов на нее тратиться».

В тех органах государственной власти, которые имеют распределительные функции (скажем, распределение земельных участков или контрактов), действует аукционный способ распределения. Таким образом, можно существенно снизить интерес чиновников к объекту распределения.

Владимир Щербенин, руководитель департамента муниципального заказа администрации Красноярска считает: «Несовершенство законодательства о госзакупках в том, что оно все еще имеет лазейки для недобросовестных участников. Например, компании могут участвовать в торгах не для того, чтобы получить контракт, а чтобы «отжать», оказать давление на других участников торгов, получить с них выгоду. И как с этим бороться - не совсем понятно. Но что касается прозрачности муниципального заказа, она сегодня значительно выше, чем раньше: до 80 % заказа размещается на аукционах, где решающим фактором является цена. А в ежегодных рейтингах прозрачности торгов и доступности информации о муниципальном заказе, которые составляются независимыми экспертами, Красноярск уже несколько лет занимает лидирующие позиции».

Опыт борьбы с коррупцией в других странах говорит о том, что существенным способом борьбы есть конфискация имущества у лица, которого осудили за этот вид преступления, а так же снятие депутатской неприкосновенности.

Президент России Дмитрий Медведев внес на рассмотрение парламента законопроект, в соответствии с которым виновных во взяточничестве будет взиматься штраф до стократной суммы взятки.

Способов много, однако, эксперты склоняются к мысли. Что на сегодняшний день нет стопроцентных методов борьбы с коррупцией.

Новое направление борьбы с коррупцией - стремление не только к эффективности, но и к прозрачности в работе органов местного самоуправления.

Там, где процесс властеотношения стал непрозрачным даже для его собственных управленческих органов, борьба с коррупцией обречена на провал. Нередко это зависит от самих условий доступа к информации и определяет поведение как чиновников, так и тех, кто с ними взаимодействует.

Тем не менее, коррупция - это система. Следовательно, для борьбы с ней также необходимо применять систему. Меры по борьбе с коррупцией в органах власти должны быть взаимосвязаны и должны проводиться в рамках системной концепции предотвращения коррупции.

На эту тему написано значительное количество работ, что сложно выделить какие-либо определенные «рецепты» против коррупции, тем более что пакет мер по борьбе с этим явлением зависит прежде всего от статуса муниципального образования - его уровня экономического благосостояния, институциональных, исторических, географических, культурных факторов. Целесообразным привести примеры удачной стратегии по борьбе с коррупцией - и извлечь из них определенные уроки.

Сингапурская стратегия. Получив независимость в 1965 г., Сингапур оказался городом-государством с одним из высочайших уровней коррупции во всем мире. Для борьбы с коррупцией были предприняты следующие шаги:

Строгая регламентация действий чиновников, упрощение бюрократических процедур, жесточайший надзор над соблюдением высоких этических стандартов

Создано автономное Бюро по расследованию случаев коррупции (CPIB). Его основные функции:

получать и расследовать жалобы, содержащие обвинения в коррупции в общественных и частных сферах;

расследовать случаи халатности и небрежности, допущенные государственными служащими;

проверять деятельность и операции, проводимые государственными служащими с целью минимизировать возможность совершения коррумпированных действий.

Ужесточено законодательство, повышена независимость судебной системы (с высокой зарплатой и привилегированным статусом судей), введены экономические санкции за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях, а также предприняты жесткие акции вплоть до поголовного увольнения сотрудников таможни и других служб.

Повышение зарплат чиновников и подготовка квалифицированных административных кадров.

Примечательно, что коррупционеры, помимо исполнения обычного судебного приговора, обязаны возместить стоимость полученной взятки. Для тех, кто не в состоянии произвести полное возмещение, выносится более строгий судебный приговор. Если же обвиняемый в коррупционных отношениях уже умер, конфискуется его имущество.

Благодаря этой стратегии Сингапур стал одним из наименее коррумпированных городов-государств мира - 4-е место в Corruption Perception Index.

В шведской стратегии акцент был перенесен на систему стимулов, побуждающих население к противодействию коррупции. Ее отличительные черты:

основные инструменты - налоги, льготы и субсидии;

свободный доступ к внутренним государственным документам;

независимая и эффективная система правосудия;

установление высоких этических стандартов для государственных чиновников;

высокие зарплаты госслужащим.

Спустя всего несколько лет после начала антикоррупционной кампании честность стала социальной нормой среди чиновников. Что же касается высоких зарплат, то поначалу они превышали зарплату рабочих в 12-15 раз, однако со временем эта разница снизилась до 2-3 раз.

На сегодняшний день Швеции присвоен первый ранг в Corruption Perception Index. Секрет стратегии кроется в выполнении следующих задач - повышение экономического благосостояния, достижение социального равенства, борьба с бедностью и, что также немаловажно - восприятие честности как нормы поведения чиновника.

Меры по борьбе с коррупцией, перечисленные в этих примерах, в той или иной форме нашли отражение и в стратегиях других государств. Наиболее эффективными являются комбинированные методы «кнута и пряника»; применяемые по отдельности, они вряд ли приведут к значительным результатам, если и вовсе не ухудшат ситуацию и пакет антикоррупционных законов, разработанный Президентским советом по противодействию коррупции, явное тому подтверждением.

По мнению юристов, решению проблемы борьбы с коррупцией может в той или иной мере способствовать использование криминологических форм и методов борьбы с преступностью, в том числе установление особого социально-правового контроля за источниками доходов, финансово-экономической и иной деятельностью лиц, подозреваемых в коррупции.

По сути, такой контроль выражается в том, что определенные государственные органы, муниципальные, общественные организации, должностные лица законодательно наделяются властными полномочиями по наблюдению и проверке соответствия деятельности конкретных муниципальных служащих, предъявляемым требованиям с правом информировать об обнаруженных отклонениях компетентные органы и (или) общественность, продлять ходатайства либо рекомендации о привлечении виновных к ответственности.

Кроме того, контролирующие субъекты наделяются правом в период до принятия окончательного решения судом или иным компетентным органом самостоятельно применять к подконтрольному лицу меры, направленные на предупреждение и пресечение правонарушений, например, временно отстранять от работы муниципальных служащих, подозреваемых в коррупции, вводить ограничения и запреты на их деятельность для воспрепятствования пользованию или сокрытию средств, добытых преступным путем и т.п.

В зависимости от механизма действия меры социально-правового контроля, используемые в борьбе с коррупцией, можно также разделить на две группы.

Властные полномочия контролирующих субъектов и корреспондирующие им обязанности контролируемых муниципальных служащих, объективно не ущемляющие конституционные права и свободы.

Примером таких мер могут служить выраженные в различной правовой форме права контролирующих инстанций на получение необходимой им информации, проверку подлинности предоставленных сведений и соответствующие обязанности контролируемых предоставлять такую информацию, не препятствовать и не уклоняться от контроля.

Специально предупредительные ограничения и запреты, налагаемые на лиц, выступающих объектом контроля, объективно ущемляющие конституционные права и свободы граждан.

Например, ограничения на пребывание в определенных местах, запрет выезжать за пределы населённого пункта для лиц, осужденных с отсрочкой исполнения приговора и состоящих под административным надзором, ранее упомянутые ограничения на финансовую деятельность.

В современный период назрела необходимость создания:

обоснованных критериев изменения структуры органов муниципальной власти, поскольку их отсутствие в современный период создает возможность для корыстного лоббирования со стороны тех или иных олигархических групп, принятия соответствующих решений должностными лицами структурных подразделений органов муниципальной власти.

создания эффективного механизма четкого разграничения функций принятия решений, их реализации, контроля и предоставления услуг. Данная мера, как никакая другая будет способствовать предупреждению и пресечению коррупции .

скорейшее создание условий, исключающих возможность широты дискреционных полномочий деятельности структурных подразделений и должностных лиц органов местного самоуправления.

внесение изменении и дополнении в законодательство, направленных на снижение применения разрешительного принципа в различных его формах, а где он сохраняется - создание полной прозрачности при принятии решений. Как показывает практика, коррупцию в органах местного самоуправления порождает большое количество запретов, различного рода разрешительных процедур, не всегда оправданных. Неэффективное, а порой и полное отсутствие механизма правовой защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, контактирующих с муниципальными служащими, также способствует разрастанию коррупции в органах местного самоуправления.

одним из факторов распространения коррупции в системе органов местного самоуправления является наличие множества формализованных процедур, которые созданы самими муниципальными служащими, неэффективность, а порой и полное отсутствие внутриорганизационного и внешнего контроля за деятельностью муниципальных служащих. В связи с этим отграничить организационные проблемы, вызванные несовершенством действующего законодательства от действий, стимулирующих коррупционное поведение заявителей, практически невозможно.

Мнение Алексея Левинсона, руководителя отдела социокультурных исследований аналитического центра «Юрий Левада»: «В нынешней экономической системе проще заплатить чиновнику, чем действовать законными методами. Потому что суть коррупции в этом и заключается: чиновники создают «узкие места», преодолеть которые чрезвычайно сложно, и берут плату за то, чтобы их обойти. Тут я не открою Америки: нужно постепенное превращение чиновничьего аппарата именно в аппарат - чиновник должен не принимать решения, а выполнять одно действие, без толкований и вариантов. И второе - нужно выращивать гражданские институты, которые сделают максимально возможное количество принятия управленческих решений прозрачными. В 2010 году по опросам нашего центра 60 % россиян ответили, что коррупции за последние годы стало больше, - это самый высокий показатель за последнее время».

3.2 Механизмы противодействия коррупции в органах муниципального управления

Применение всех технологий борьбы с коррупцией предусматривает включение в себя комплекс политико-идеологических, правовых, организационно-технических, социально-экономических мер.

К комплексу политико-идеологических мер можно отнести меры, направленные на обеспечение прозрачности принятия решений органами местного самоуправления; реформирование процедуры аукционов, предоставления квот, заказов; правовое воспитание для осознания обществом ущерба от коррупции, признания государством и обществом того, что коррупция - это угроза национальной безопасности.

Среди конкретных мер можно выделить следующие: четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг между соответствующими муниципальными структурами; информационная поддержка антикоррупционнных мер, публикация соответствующих материалов, доступно изложенных в наиболее доступных для населения источниках; обеспечение доступа любого гражданина к необходимой для его деятельности и не являющейся секретной административной информации; формирование положительного образа российского чиновника и муниципальной службы, повышение престижа этой работы; активное привлечение общественных организаций, средств массовой информации, ассоциаций журналистов, профсоюзов, аналитических центров.

В рамках правовых мер наиболее четко реализуется работа с текущим законодательством по приведению его в соответствие с нормами антикоррупционной политики. Правовые меры противодействия коррупции должны предполагать следующее: противодействие коррупции должно состоять в совершенствовании экономического законодательства и законодательства о муниципальной службе; ориентация законодательства на борьбу, главным образом, с коррупцией, а не с коррупционерами; уменьшение диспозитивных норм законодательства в целях уменьшения у чиновников возможности выбора вариантов поведения; рассмотрение вопроса об установлении в качестве основной меры наказания за коррупционное действие запрещения работать в государственных и муниципальных органах, и потери всех социальных льгот, которые предоставляет государственная и муниципальная служба; введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом; продолжение наращивания, в качественном плане, действенной системы финансового контроля, представление коррупции как серьезной проблемы национальной безопасности; совершенствование взаимодействия органов местного самоуправления со средствами массовой информации и общественными организациями в вопросах обеспечения достоверной и всесторонней информации о деятельности органов муниципальной власти; конфискация имущества корыстных преступников, которая могла бы явиться источником доходов, необходимых для обеспечения достойного уровня жизни граждан.

Организационно-технические меры могут предусматривать создание единой службы, занимающейся антикоррупционной политикой; улучшением материального обеспечения государственных и муниципальных служащих; проведением взвешенной кадровой политики, в том числе особой работой по подготовке и приему граждан на государственную и муниципальную службу.

Среди конкретных мер можно выделить следующие: создание независимого органа для проведения антикоррупционной политики на уровне федерального центра, субъекта федерации, муниципального образования; проведение внеплановых проверок деятельности служащих, в том числе особым независимым органом; создание благоприятных условий для граждан, обращающихся с жалобой на действия того или иного чиновника; обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечек служебной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях; введение ежегодной процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер; разработка системы мониторинга возможного конфликта интересов возникновения коррупционных действий в органах муниципального управления; существенное увеличение денежного содержания муниципальных служащих; организация системы поощрений, позволяющая муниципальному служащему вести себя честно и эффективно в материальном и моральном плане; реорганизация органов местного самоуправления в целях сокращения разросшегося аппарата муниципальных служащих; изменение административно-правовых отношений в системе муниципальной службы на началах конституционного принципа равенства всех перед законом и судом.

В рамках социально-экономических мер представляется необходимым выполнение следующих действий: расширение современных электронных средств расчета, внедрение форм отчетности, облегчающих контроль за движением финансовых средств.

На сегодняшний день в органах местного самоуправления муниципального образования город Красноярск действует комиссия по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих в администрации города Красноярск и урегулированию конфликтов интересов на муниципальной службе.

Основная цель комиссии - создание условий недопущения в органах местного самоуправления конфликтов интересов, коррупции.

Коррупция ведет к вытеснению населения из сферы бесплатных обязательных муниципальных услуг.

Масштабы коррупции по городу Красноярску будут сокращаться по мере того, как будет укрепляться право, институт демократии, формироваться массовый и сильный средний класс, укрепляться духовные и нравственные устои населения при изменении менталитета граждан и отношения к институту коррупции. Другими словами, искоренение коррупции как системы общественных отношений возможно только тогда, когда все - и население и местное самоуправление - станут бороться не только с последствиями коррупции, но и в первую очередь с ее причинами.

Исследования показывают также, что существенным препятствием для активного участия гражданского общества в борьбе с коррупцией является общий низкий уровень общественной активности. Он обусловлен тем, что россиянам приходится решать, прежде всего, свои собственные жизненные проблемы. Они объясняют свою пассивность неверием в то, что они могут что-то изменить. Однако есть еще одна важная причина, которая ограничивает общественную активность граждан: большинство оценивают влияние самодеятельных организаций на жизнь страны как крайне незначительное. Пока люди не увидят и не поверят, что от их мнений или действий хоть что-то зависит, у нас не будет сильного независимого в правовом отношении гражданского общества.

Изучение проблемы возникновения коррупции в органах местного самоуправления позволяет выделить конкретные направления, связанные с определением приемов и методов, обеспечивающих эффективное противодействие коррупции.

Разделим их на несколько категорий.

Меры по пресечению коррупции политико-идеологического характера предусматривают:

введение открытых конкурсов на муниципальные заказы и закупки;

информационная поддержка антикоррупционнных мер, публикация соответствующих материалов в доступных для населения источниках;

материалы, связанные с коррупционными действиями, при условии, что они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке делать прозрачными для общественности;

завершить создание долговременной, на 3 года, специальной муниципальной программы по противодействию коррупции в органах местного самоуправления;

завершить внедрение информационной системы, позволяющей гражданам иметь доступ к информации о состоянии рассмотрения заявок, обращений, жалоб, иных документов; о должностных лицах и службах, занимающихся их вопросами;

информирование населения с юридическими комментариями о возможных действиях, при нарушении прав граждан обращающихся в органы местного самоуправления.

Правовые технологии деятельности по предупреждению и пресечению коррупции должны включать:

пересмотр уголовного законодательства и ответственности за коррупцию (установление запретов на занятие в дальнейшем государственных должностей, конфискация имущества);

запрет амнистии на лиц, осужденных за коррупционные преступления, увеличение сроков для снятия или погашения судимости;

установление достаточного срока для рассмотрения коррупционных правонарушений, для более тщательного рассмотрения дел и обеспечения неотвратимости наказания для лиц, совершивших коррупционное правонарушение;

установление возможности ограничения права на неприкосновенность частной жизни, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений в отношении определенного круга лиц, находящихся на государственной службе, поскольку деятельность чиновника является публичной;

введение в практику законотворческой деятельности обязательного проведения криминологической экспертизы крупных законопроектов в области антикоррупционной политики;

отмена презумпции невиновности в отношении чиновников, расходы которых значительно превышают доходы;

установление жесткого финансового контроля над доходами и имуществом должностных лиц и членов их семей, декларирование доходов государственными служащими и членами их семей, изучение деятельности членов семей, занятых в предпринимательстве, на предмет использования «властного ресурса» в целях семейного обогащения;

нормативное закрепление правила, согласно которому государственный служащий в случае возникновения сомнений в правомерности полученного от руководителя для исполнения распоряжения должен незамедлительно в письменной форме сообщить об этом своему непосредственному руководителю и руководителю, давшему распоряжение, и потребовать письменного подтверждения распоряжения;

расширение составов коррупционных преступлений, имеющихся в УК РФ (фаворитизм, непотизм, конфликт интересов, создание благоприятных условий для политических партий, незаконное обогащение по большей части неизвестны российскому уголовному законодательству, не всегда перечисленные деяния охватываются составами преступления, предусмотренными в ст. 285 и 286 УК РФ).

Технологии деятельности по предупреждению и пресечению коррупции организационно-технического характера:

создание в регионах специализированных советов, органов или инспекций по координации антикоррупционной деятельности, с полномочиями анализа законопроектов на их коррупциогенность;

использование системы многоканального получения информации о совершенных и готовящихся коррупционных преступлениях;

установление прозрачности в вопросах выявления коррупции и обсуждение последствий, наказаний за коррупционные действия;

включение в программы тестирования кандидатов при принятии на муниципальную службу Правил служебной этики муниципальных служащих;

установка в каждом органе муниципального управления телефонов доверия и публикация их номеров.

Представленные механизмы противодействия коррупции предполагают их четкую правовую регламентацию, наполнение соответствующими мерами организационно-технологического характера с введением ответственности руководителей органов местного самоуправления за состояние антикоррупционных мероприятий в городе Красноярске.

Реформирование муниципальной службы как способ регулирования управленческих аномалий

Реформирование муниципальной службы предусматривает оптимизацию функционирования органов местного самоуправления и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности муниципальной службы.

Реформирование как процесс, есть совокупность последовательных действий органов власти различного уровня и компетенции по реорганизации какой-либо стороны общественной жизни. Данное переустройство имеет три составляющих:

. перераспределение ответственности и полномочий власти;

. административная реформа;

. реформа государственной и муниципальной службы.

Реформа ведет к качественному переустройству структуры органов местного самоуправления, затрагивающей их основы. Но в любом случае под реформой понимается постепенные, эволюционные изменения. Обычно реформы вызываются к жизни общественной потребностью, когда осознается необходимость их проведения и появляются соответствующие предпосылки. Но реформы могут носить и искусственный характер, отвечая лишь интересам «верхов». Реальный социальный смысл реформ определяется конкретными условиями, характером тех проблем и противоречий, которые решаются с помощью данных реформ.

Результаты и социальные последствия реформ могут отвечать поставленным целям, но могут быть и непредвиденными, выходящими за их пределы, противоречащими первоначальному замыслу. Причем реализация целей реформы тем сложнее, чем большее количество действующих в обществе факторов вовлекается в этот процесс. Успех реформы зависит от многих обстоятельств:

точности определения целей реформы;

выявления возможностей их осуществления;

активной поддержки тех, кто заинтересован в их проведении.

Введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов местного самоуправления предусмотрено в качестве одной из задач административной реформы.

Предметное поле реформирования муниципальной службы включает в себя двухуровневую структуру: макро и микро.

Макроуровень касается институционального аспекта реформирования муниципальной службы, а микроуровень - поведенческого, что позволяет рассмотреть реформирование муниципальной службы с точки зрения социолого-синергетического подхода, во всех социальных системах и элементах, их составляющих.

Ориентация муниципальной службы на рынок общественных интересов определяет приоритет профессиональных качеств чиновников. Для этого необходимы законодательно закрепленные рекрутация и ротация кадров:

конкурсный отбор работников,

контрактный механизм взаимоотношений служащего и административного учреждения,

периодическая аттестация персонала.

Социальная активность, профессионально подготовленных муниципальных служащих, участвующих в исполнении компетенции органов местного самоуправления, есть внутренний социальный аспект, включающий трудовое поведение, его мотивы, социально-профессиональные ценности и установки, определяющие профессиональное поведение, этические моменты.

Взаимодействие общества и органов муниципальной власти, есть внешний социальный аспект, включающий отношение общества к органам местного самоуправления и влияние на них, социальной эффективности деятельности муниципальной службы в интересах населения.

Программа административной реформы по противодействию коррупции включает следующие мероприятия:

создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности местных органов власти;

внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;

создание методических основ оценки коррупциогенности муниципальных функций;

разработка пакета антикоррупционных нормативных правовых актов;

разработка долговременной, на 3 года, городской антикоррупционной программы.

Указанные цели должны быть достигнуты посредством решения следующих задач:

оценка существующего уровня коррупции;

увеличение коррупционных действий и потерь от их совершения должностными лицами;

увеличение выгод от действий в рамках законодательства и в соответствии с общественными интересами для должностных лиц;

формирование антикоррупционного общественного сознания, характеризующегося нетерпимостью муниципальных служащих к коррупционным действиям;

предупреждение коррупционных правонарушений;

обеспечение неизбежности ответственности за коррупционные правонарушения в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

мониторинг коррупционных факторов и эффективности мер антикоррупционной политики;

вовлечение гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики;

содействие реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о фактах коррупции.

Одной из основных ценностей административной культуры муниципальной службы должно стать служение обществу, как доминирующий мотив деятельности. Муниципальные служащие должны внутренне принимать, что при принятии управленческого решения важно игнорировать соображения личной выгоды.

В тех случаях, когда реализовать этот принцип не представляется возможным, должностное лицо должно воздерживаться от участия в принятии или исполнении официальных решений, которые могут его скомпрометировать. Можно предложить следующие рекомендации по регулированию конфликта интересов, предполагающие не противоречие нормативных систем муниципальной службы и социума:

необходимо постоянно совершенствовать существующее законодательство, регулирующее конфликт интересов у муниципальных служащих;

постоянно совершенствовать механизмы общественного надзора над процессом регулирования конфликта интересов;

наличие политической воли к реформе.

С целью совершенствования государственных мер по борьбе с коррупцией Президент России Д.А. Медведев еще 31.07.2008 утвердил Национальный план противодействия коррупции, который закрепил основные направления и меры антикоррупционной политики в России.

В Национальном плане противодействия коррупции отмечается, что, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создаёт негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Подводя итог вопросам, рассмотренным в данной главе настоящей работы можно сделать следующие выводы:

дисфункции и девиации муниципальной службы берут свое начало в структуре административных ценностей, внутреннее ядро которых составляют ценности права и политики. Деформация норм и ценностей ведет к дисфункциям института муниципальной службы - он перестает исправно выполнять свои задачи;

бюрократия эффективной может быть тогда, когда существуют:

. определенность полномочий,

. профессионализм.

внешне дисфункции административных учреждений чаще всего выражаются в недостатке подготовленных кадров, средств. С содержательной точки зрения они проявляются в неясности целей деятельности, несоблюдении принципов организации, неточном определении компетенции органов управления, круга обязанностей должностных лиц;

дисфункциональные моменты бюрократии можно преодолеть создав систему противовесов и прозрачности;

в механизме противодействия коррупции выделяются комплексы правовых, культурно-воспитательных, организационных мер. Каждый из комплексов обладает собственной спецификой и сферой применения;

внедрение современных механизмов противодействия коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления является достаточно молодым направлением реформ государственного и муниципального управления в России и связано, в первую очередь, с реализацией административной реформы, принятием национального плана противодействия коррупции и формированием системы антикоррупционного законодательства;

механизмы противодействия коррупции нашли свое применение во всех органах власти: в настоящее время принимаются регламенты, главной целью которых является преодоление проблемы коррупции внутри органов государственной власти и местного самоуправления;

одной из основных ценностей административной культуры государственной и муниципальной службы должно стать служение обществу;

с целью совершенствования государственных мер по борьбе с коррупцией Президент России Д.А. Медведев еще 31.07.2008 утвердил Национальный план противодействия коррупции, который закрепил основные направления и меры антикоррупционной политики в России.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Коррупция проникла сегодня во все сферы государственного управления. Опасным последствием распространения коррупции стало не только дискредитация власти, разложение аппарата управления, но и развращение общества в целом.

Наряду с этим, об актуальности рассматриваемого вопроса свидетельствует приоритетная деятельность органов государственной, региональной и муниципальной власти направленная на противодействие коррупции, выражающееся в принятии ряда нормативно-правовых актов.

В первой главе были рассмотрены вопросы коррупции как социально - правового явления и сделаны следующие выводы:

коррупцию следует понимать как подмену интересов, как предательство общественного интереса в угоду личному. Коррупция затрагивает весь спектр властно-распорядительных полномочий. Системное понимание проблемы коррупции позволяет понимать ее как совокупность всех коррупционных проявлений;

коррупцию во власти целесообразно понимать как процесс, при котором имеет место прямое использование должностными лицами прав, связанных с должностью, в целях личного обогащения;

коррупция в России вошла в стадию формирования коррупционных сетей - организованных групп, созданных для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности;

любая коррупционная сеть включает три составляющих: коммерческую или финансовую структуру, которая реализует полученные выгоды и льготы и превращает их в деньги; группу чиновников, обеспечивающую прикрытие при принятии решений; группу защиты коррупционных сетей, которую осуществляют должностные лица правоохранительных органов;

в мировой науке принято отмечать множественность причин коррупции. Среди них - низкие заработные платы государственных, муниципальных служащих, а также их высокие властные полномочия. Недолжная кадровая политика органов местного самоуправления, допускающая возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих также ведут к возникновению коррупционной составляющей;

коррупция подрывает основы существования государства.

В условиях глобализации она поистине приобретает характер всеобъемлющего зла, поскольку коррупция сложнейшим образом скрыта теми реальными властными наднациональными структурами, которые максимально используют многие взаимозависимые и многоуровневые общественные изменения в своих узкокорыстных интересах;

история правового противостояния коррупции в России началась с Двинской уставной грамоты 1397-1398 гг. В настоящее время к нормативно-правовым источникам, противостоящим коррупции в Российской Федерации следует отнести: Конституцию РФ, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, Федеральный закон РФ «О противодействии коррупции», Федеральный закон РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», Закон Красноярского края «О противодействии коррупции в Красноярском края» Указ Президента «О мерах по реализации отдельных положений федерального закона «О противодействии коррупции», Решение Красноярского городского совета депутатов «О мерах по противодействию коррупции в городе Красноярске», также ряда постановлений, распоряжений органов местного самоуправления города Красноярска.

Во второй главе настоящего исследования проанализированы основания распространения коррупции в системе органов местного самоуправления:

социально-психологические условия возникновения коррупции, как аспект к должностному преступлению;

девиации муниципальной службы, деформация норм и ценностей ведет к дисфункциям института органов местного самоуправления;

бюрократия эффективной может быть тогда, когда существуют:

. строгая определенность полномочий,

. профессионализм.

внешне дисфункции административных учреждений чаще всего выражаются в недостатке подготовленных кадров, средств. С содержательной точки зрения они проявляются в неясности целей деятельности, несоблюдении принципов организации, неточном определении компетенции органов управления, круга обязанностей должностных лиц;

дисфункциональные моменты бюрократии можно преодолеть только создав систему противовесов и прозрачности;

в механизме противодействия коррупции выделяются комплексы правовых, организационных мер. Каждый из комплексов обладает собственной спецификой и сферой применения;

внедрение современных механизмов противодействия коррупции в органах местного самоуправления является достаточно молодым направлением реформ муниципального управления в России и связано, в первую очередь, с реализацией административной реформы, принятием национального плана противодействия коррупции и формированием системы антикоррупционного законодательства;

реформирование муниципальной службы есть совокупность последовательных действий государственных органов власти различного уровня и компетенции по изменению системы, с целью ее реорганизации для достижения максимальной эффективности;

одной из основных ценностей административной культуры муниципальной службы должно стать служение обществу, как доминирующий мотив деятельности гмуниципального служащего;

с целью совершенствования государственных мер по борьбе с коррупцией Президент России Д.А. Медведев еще 31.07.2008 г. утвердил Национальный план противодействия коррупции, который закрепил основные направления и меры антикоррупционной политики в России.

В третьей главе были рассмотрены рекомендации по антикоррупционной политике органов местного самоуправления.

Новое направление борьбы с коррупцией - стремление не только к эффективности, но и к прозрачности в работе органов местного самоуправления.

В зависимости от механизма действия, меры социально-правового контроля, используемые в борьбе с коррупцией, можно разделить на две группы.

Властные полномочия контролирующих субъектов и корреспондирующие им обязанности контролируемых физических и юридических лиц, объективно не ущемляющие конституционные права и свободы граждан.

С коррупцией необходимо бороться в масштабах государства, используя комплексный, системный подход. Действующего на данный момент законодательства, регулирующего вопросы муниципальной службы, вполне достаточно для противодействия коррупции.

Серьезным подспорьем в вопросе противодействия коррупции могли бы стать новые методики надзора за доходами и расходами муниципального служащего, его имуществом.

Большинство из предложенных мер действующее законодательство применяет уже сегодня, а предложения, выработанные в результате осуществления работы по профилактике коррупции в органах местного самоуправления, следует применять и в структурных подразделениях администрации и иных муниципальных учреждениях и предприятиях.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1.Конституция Российской Федерации от 12.12.1993.

2.Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (по состоянию от 01.10.2010).

.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.

.Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»

.Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ.

.Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

.Федеральный закон от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции организации Объединенных Наций против коррупции».

.Федеральный закон от 25.07.2006 № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию».

.Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

.Постановление Правительства Российской Федераций от 28.01.2002 №65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы).

.Распоряжение Правительства Российской Федерации» от 27.09.2004 г. № 1244-р «Об утверждении Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года».

.Национальный план противодействия коррупции (утвержден Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568).

.Указ Президента Российской Федерации «О мерах по реализации отдельных положений федерального кона «О противодействии коррупции» от 21.07.2010 №925.

.Закон Красноярского края «О противодействии коррупции в Красноярском крае» от 07.07.2009 №8-3610.

.План мероприятий по противодействию коррупции в Красноярском крае на 2011 год.

.Решение Красноярского городского совета депутатов «О мерах по противодействию коррупции в городе Красноярске» от 22.12.2009 №8-144.

.Распоряжение администрации города Красноярска «Об утверждении Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации города Красноярска и урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе» от 25.11.2010 №168-р.

.Антропов А.К. Бюрократия: понятийно-концептуальное введение// Вестник Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. 2008.№1. - С. 10-37.

.Багрий-Шахматов Л.В. Перспективы борьбы с коррупцией и организованной преступностью // Следователь. 2009. № 1. - С. 2-22.

.Банных Г.А. Реформирование государственной службы как способ регулирования управленческих аномалий // Чиновник. № 506(45). - С. 1- 23.

.Бизнес и коррупция: проблемы противодействия: итоговый отчет // Головщинский, К.И., Пархоменко, С.А. Регион. обществ. фонд Информатика для демократии (Фонд ИНДЕМ). - М.: ИНДЕМ, 2004. - 125 с.

.Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. - М., 1995. - 196 с.

.Гладких В.И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления. // Российский следователь. - М., 2001. № 3. - С. 1-17.

.Григорьева Е. «Ни дать, ни взять (всемирный день борьбы с коррупцией)» // Известия. 09.12.2009 г. - 47 с.

.Иванова С.А. Проблемы коррупции в государственных органах: технологии противодействия // Чиновник. 2009. № 6 (42). - С. 10-22.

.Ключевский В.О. Русская история. Книга первая. - М., 2002. - 723 с.

.Колобов О.А. Власть и коррупция (глобальное измерение проблемы) // Коррупция в органах власти. Природа. Меры взаимодействия. Международное сотрудничество. - Н. Новгород: АНО, 2001. - 115 с.

.Монтескье Ш. Избранные сочинения. - М., 1955. - 307 с.

.Музалевская Е.А. Коррупция в системе государственной службы в России: истоки и тенденции. Автореферат диссерт. на соискание ученой степени кандидата исторических наук. - М., 2006. - 115 с.

.Муниципальная программа по предупреждению коррупции. Сборник материалов под общей ред. Соловьева А.Б. - Ижевск, 2008. - 100 с.

.Наумов А. Коррупция: причины возникновения, влияние и методы борьбы. Лучшие доклады на научной студенческой конференции «Социальная ответственность государства, бизнеса и гражданского общества» МГИМО-Университет, 05.12.2008 г. // Научная жизнь. 2009. № 1 (8). - С. 7- 24.

.Некоммерческое партнерство «Межрегиональный центр по поддержке негосударственных организаций и гражданских инициатив». Муниципальная программа по предупреждению коррупции (по результатам проекта «Разработка долгосрочной комплексной муниципальной программы по предупреждению коррупции»). - Ижевск, 2006. - 23 с.

.Полное собрание законов Российской империи. Т. V № 2871. - 245 с.

.Попов В.Г., Китаев В.В., Хохряков Б.С., Чевтаева Н.Г. Профессиональная культура современного российского муниципального чиновника: социолого-управленческий анализ. - Академкнига, 2003. - 84 с.

.Румянцева Е.Е. Коррупция против демократии // Вестник АКСОР. 2009. № 1. - С. 172.

.Российское законодательство X-XX веков. Т.1. - М., 1984. - С. 332-337.

.Россия и коррупция: кто кого? Аналитический доклад фонда «Индем». - М., 2009. - 40 с.

.Зерчанинова Т.Е. Социальные аспекты реформирования государственной службы // Тезисы докладов I Всероссийской научной конференции "Сорокинские чтения - 2004: Российское общество и вызовы глобализации". - М.: Альфа-М 2005. Т. 1. - 300 с.

.Трунов И.Л. Антикоррупционная политика в России // Право и политика. 2009. № 11. - С. 5.

.Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения // Журнал российского права. - М., 2009. № 2. - С. 17.

.Толстов В.П. Всенародное дело. Как победить коррупцию // Журнал «Сфера влияния», № 20, 28.02.2011.

.Харченко О.А. Практическая коррупция // Журнал «Сфера влияния», № 2, 14.03.2011.