Формы и методы административного надзора полиции (милиции) в сфере охраны общественного порядка
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
За последние годы в социально-политической и экономической жизни страны произошли большие изменения. Принят ряд законов и других нормативно-правовых актов, изменивших компетенцию органов государственной власти, отношения собственности, содержание прав и обязанностей, непосредственно связанных со сферой охраны общественного порядка и безопасности. Положения Конституции Российской Федерации принципиально по-новому определяют место и роль личности в обществе, ставят в разряд государственной политики эффективную защиту основных прав и свобод граждан как высшей ценности.
Органы внутренних дел занимают одно из ведущих мест в системе государственных надзорных органов, поскольку имеют свой самостоятельный объект надзора - общественный порядок и общественную безопасность. Участвуя в данных общественных отношениях в качестве субъекта функциональной власти, органы внутренних дел, к сожалению, недостаточно эффективно влияют на оперативную обстановку, не в полной мере реализуют имеющиеся полномочия ввиду наличия правовых и организационных проблем. Тем самым, оправданно, что административный надзор в юридической литературе традиционно рассматривается в его соотношении с правоохранительной деятельностью.
Следовательно, тема «Административно-надзорная деятельность полиции (милиции) по обеспечению общественного прядка» представляет большой интерес не только с теоретической точки зрения, но и с практической точки зрения тоже.
Актуальность темы обуславливают и сами задачи охраны общественного порядка, как и обеспечение общественной безопасности на территории Российской Федерации, которые возложены законодателем на полицию (милицию), тем самым объективно предопределила необходимость поиска новых форм и методов работы ее органов в современных условиях. Это вызывает потребность их всестороннего теоретического исследования, либо переход государства в новое качественное состояние настоятельно требует не только поиска новых форм и методов в социальном обслуживании общества со стороны полиции (милиции), но и новой интерпретации оправданных практикой форм и методов деятельности полиции (милиции). К одной из таких форм деятельности полиции (милиции) и относится административный надзор, осуществляемый органами полиции (милиции).
Таким образом, исследование административного надзора в государственном управлении в целом и в сфере общественного порядка в частности вызывается насущными социально - экономическими, правовыми и политическими потребностями. Применительно к деятельности полиции (милиции) эта проблема приобретает еще более четко выраженные очертания.
Предметом исследования выступает организация и правовое регулирование административно-надзорная деятельность полиции (милиции) по обеспечению общественного порядка.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в административно-надзорной деятельности полиции (милиции) по обеспечению общественного порядка.
Целью исследования является исследование организационно-правовых вопросов административно-надзорной деятельности полиции (милиции) в сфере обеспечения общественной порядка и формулирование на его основе предложений по совершенствованию правового регулирования и практики реализации надзорных полномочий полиции (милиции).
Предмет, объект и цель определили следующие задачи:
1)выяснить сущность и содержание административного надзора, его соотношение с государственным контролем и общим надзором прокуратуры;
)определить место административного надзора полиции (милиции) в сфере охраны общественного порядка;
)исследовать общие закономерности построения системы субъектов административного надзора органов полиции (милиции);
)охарактеризовать надзорные полномочия полиции (полиции);
)разработать теоретические положения надзорной деятельности полиции (милиции) и исследование ее форм и методов;
)сформировать предложения и рекомендации по усилению эффективности организованного и правового построения системы административного надзора полиции (милиции).
Теоретической основой исследования послужили труды многих отечественных ученых-административистов внесших значительный вклад, как в общую теорию права, так и в административное право в целом. В дипломной работе использовались труды следующих авторов, таких как: А.Г. Арбузкин, И.И. Веремеенко, А.В. Дюжаев, В.В. Жулев, Я.А. Здир, В.Б. Иссер, А.П. Кармолицкий, В.В. Курников, В.В. Лукьянов, А.А. Михайлов, В.П. Митин, О.В. Раков, Ф.С. Разаренов, МЛ. Саввин, М.С. Студеникина и другие. Кроме того было установлено, что до настоящего времени собственно административный надзор в деятельности полиции (милиции) по обеспечению общественного порядка специальному монографическому рассмотрению не подвергался, его исследования носили лишь фрагментарный характер.
Таким образом, теоретическая значимость проведенного исследования состоит в обобщении научного знания по выбранной теме. Успешность выполнения задач по написанию дипломной работы в наибольшей степени зависит от выбранных методов исследования.
Методологической основой исследования являются диалектические познания социальных явлений, которые позволили достаточно полно вскрыть организационно-правовой механизм административного надзора в сфере охраны общественного порядка, что предопределило возможность избрания новых подходов к постановке и разрешению вопросов функционирования субъектов административного надзора. Кроме того, в исследовании использовались методы структурно-функционального и статистического анализа, а также традиционно-правовые методы, такие как теоретико-правовой, историко-правовой, сравнительно-правовой и другие.
При написании дипломной работы основными источниками информации являлись законодательные и другие нормативные акты, ведомственные правовые акты, отечественная и зарубежная литература. Вся эта информация позволила сформулировать ряд теоретических выводов о сущности и содержании именуемого явления, применение частнонаучных методик обеспечило проверку их достоверности и проявления на практике.
Таким образом, стремление к наиболее полному и всестороннему анализу законодательного и литературного материала имело своей целью усилить обоснованность содержащихся в дипломной работе выводов и предложений.
Научная новизна исследования заключается в том, что новый взгляд на проблему административно-надзорной деятельности полиции (милиции) по обеспечению общественного порядка, базирующийся на современных экономических, правовых, политических и организационных реалиях, а также осуществлен расширенный и углубленный анализ научных знаний об административном надзоре и практике его осуществления. Новизна исследования связана не только с избранием и комплексной проработкой проблемы, но главным образом - с обоснованием новых положений, которые могут оказать влияние на развитие теории административного права и совершенствования практики правоохранительной деятельности полиции (милиции). Следовательно, научно-практическое значение работы заключается в том, что содержащиеся выводы и предложения могут быть использованы в научных целях, в процессе совершенствования административного законодательства.
Предмет, объект и цель определили структуру данной работы. Дипломная работа состоит из: введения, двух глав разбитых на четыре и три параграфа, заключения и списка использованной литературы.
ГЛАВА I. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
.1.Юридическая природа и содержание административного надзора
Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.
Понятие административного надзора, его соотношение с контролем в научных кругах является предметом дискуссии. По мнению одних авторов, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля, другие обосновывают позицию о том, что административный надзор - это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.
Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, «развести» эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
Во-первых, различие между надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Кроме того, административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.
Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.
В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:
)он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например правил пожарной безопасности;
)административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;
)персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.
Таким образом, контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.
В-четвертых, административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим.
Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, Федеральная таможенная служба), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), то есть. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.
Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним, прежде всего, относятся некоторые министерства и службы, так, например, Министерство финансов и Министерство образования и науки, Федеральная служба безопасности.
В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью.
Организационно-административный надзор представляет процесс
последовательно осуществляемых этапов или стадий:
)предварительный - это анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования;
)текущий - это включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности;
)заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.
Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления.
В-шестых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и другие.
В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания.
Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.
Исходя из выше изложенного, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:
)отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;
)возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;
)невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;
)наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;
)возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;
)строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.
Следовательно, административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.
К федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся федеральные службы, различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, геодезического и др. надзора), а также территориальные органы надзора (например, энергетического).
Исходя из выше изложенного, следует, что деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ. Их главная цель - это обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ.
1.2.Назначение административного надзора в сфере охраны общественного порядка
административный надзор полиция милиция
Административный надзор полиции - это систематическое наблюдение подразделений полиции и отдельных сотрудников, обладающих надзорными полномочиями, за соблюдением гражданами и должностными лицами предприятий, организаций, учреждений (не зависимо от форм собственности), а также иностранцами и лицами без гражданства законов и других нормативных актов, регулирующих общественный порядок, безопасность дорожного движения, паспортно-визовую и лицензионно-разрешительную системы в целях предупреждения, пресечения совершения нарушений и привлечение виновных лиц к ответственности.
Следовательно, поскольку назначение надзора - это определение его целей и задач, то необходимо рассмотреть цели и задачи административного надзора более детально.
Цели административного надзора:
-предупреждение правонарушений;
-пресечение правонарушений;
-привлечение к ответственности виновных лиц;
-нормотворчество.
Предупреждение правонарушений - это установление и требования устранения обнаруженных правонарушений, установление обстоятельств способствующих совершению правонарушений и в силу своей компетенции устранение этих обстоятельств, а также предупреждение совершения других правонарушений.
Пресечение правонарушений - это принудительным путем прекращения правонарушения, предотвращения либо уменьшения вредного последствия от их совершения, применение мер административного пресечения к правонарушителям в том числе применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Привлечение к ответственности виновных лиц - это в пределах своей компетенции самостоятельное возбуждение и рассмотрение дела об административном правонарушении, наложении административного взыскания, либо направление материала о правонарушении судьям, органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать соответствующие дела.
Нормотворчество - это утверждение норм и правил совместно с органами исполнительной власти и другими органами административного надзора, подготовка проектов нормативных актов, которое утверждается (принимаются) другими органами, согласование проектов правовых актов, принимаемых другими органами.
Задачей административного надзора полиции в сфере охраны общественного порядка является обеспечение четкого, единообразного соблюдения специальных норм и общеобязательных правил, то есть обеспечение законности в управлении. Другими словами задачей административного надзора является обеспечение проведения в жизнь законов и других нормативных актов, регулирующих поведение людей в общественных местах, паспортной системы, порядок движения транспорта, правил лицензионно-разрешительной системы и так далее.
Исходя из выше изложенного, следует, что назначение административного в сфере охраны общественного порядка является обеспечение четкого, единообразного соблюдения специальных норм и общеобязательных правил (поведение людей в общественных местах, паспортной системы, порядка движения транспорта, лицензионно-разрешительной системы и прочие) в целях предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения виновных к ответственности и осуществления нормотворчества.
1.3.Административный надзор как функция полиции (милиции)
Для того чтобы наиболее полно уяснить сущность административного надзора, необходимо рассмотреть, какое место он занимает в структуре функций полиции. Среди ученых-административистов по данному вопросу существуют различные мнения и нет единой классификации функций полиции. Однако большинство мнений сходится на том, что структура функций полиции подразделяется на три направления деятельности:
)административную;
2)оперативно-розыскную;
3)уголовно-процессуальную.
Административная деятельность - это непосредственное, практическое осуществление органами полиции функций по охране общественного порядка, общественной безопасности и борьбе с преступностью административно-правовыми средствами;
Оперативно-розыскная деятельность - это вид деятельность, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то Федеральным законом от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств;
Уголовно-процессуальная деятельность - это деятельность, включающая в себя:
-производство дознания по уголовным делам в пределах, установленных законом;
-производство неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно предварительное следствие;
-выполнение поручений прокурора и следователя о производстве розыскных и следственных действий.
Вместе с тем, хотелось бы добавить, что названные виды деятельности
полиции, перечисленные выше, взаимосвязаны между собой и в повседневной практике выступают в единстве, так, например, сотрудники полиции общественной безопасности, осуществляя административную деятельность, обязаны предупреждать и пресекать любые преступления. В то же время сотрудники криминальной полиции не могут проходить мимо совершаемых административных правонарушений.
С.С. Котюргин рассматривая классификацию функций полиции, предложил классифицировать функции следующим образом:
1)общие функции, которые включают в себя - учет, прогнозирование, планирование, регулирование и контроль;
2)специальные функции, к которым отнесены - общий надзор, специальный надзор, оперативно-розыскная деятельность и дознание;
3)особенные функции, к ним относятся воспитательная функция, обеспечение общественной безопасности, применение мер принуждения и экономическую).
Не совсем понятно, почему С.И. Котюргин выделил функции «специальные» и «особенные». Кроме того, в отношении названных здесь функций есть много вопросов. Так например, полиция не обладает ни воспитательной, ни экономической функциями хотя бы потому, что ни одна из них не находится в сфере задач полиции и их неправильная трактовка может нарушить статус полиции. Но, безусловно, не стоит забывать, о том, что при осуществлении полицией своих функций в определенных случаях имеется экономический эффект (например, при взимании штрафа с нарушителя) или воспитательный эффект (например, при осуществлении профилактической работы или наложения административного взыскания). Но это проявляется как дополнительный эффект при осуществлении полицией своих функций. Обеспечение общественной безопасности и оказание помощи отнесено к задачам, стоящим перед полицией согласно Федеральному Закону от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции».
Что же касается мер принуждения, то это не функции полиции, а метод деятельности полиции при выполнении своих функций. В отношении общих функций можно отметить, что они присущи любому органу управления.
Функция «содействие» относится к задачам полиции. Остальные функции «надзор», «сыск» и «дознание» и «юрисдикция» вписываются в традиционное разделение функций на административную, оперативно- розыскную, уголовно-процессуальную деятельность.
Функция «охрана» - это цель надзора, так как надзор осуществляется именно с целью охраны соответствующих общественных отношений от противоправных посягательств.
Кроме того, административного надзора в своей деятельности выступает в двух значениях как:
1)способ обеспечения законности в государственном управлении;
2)одна из функций государственного управления.
В отношении административного надзора как способа обеспечения законности в государственном управлении среди ученых-административистов существуют различные мнения. В соответствии с первым значением административный надзор поглощается контролем в системе способов обеспечения законности, со вторым - рассматривается как самостоятельный способ этой системы. Подобная двойственность мнений сложилась в виду различий в подходе к определению понятий контроля и надзора, оценке контрольных и надзорных органов, их характеристике. Очень важным обстоятельством является также несовершенство правового регулирования системы данных органов. Оно заключается в том, что в законодательном порядке нет разграничения контрольных и надзорных органов. Эти обстоятельства затрудняют оценку административного надзора в системе способов обеспечения законности.
Одной из важных задач государственного управления является охрана общественного порядка. Выделение этой задачи обусловлено:
Во-первых, тем, что сфера общественного порядка в значительной степени отличается от всех иных сфер жизни общества и государства;
Во-вторых, тем, что субъекты административного надзора в сфере общественного порядка организационно принадлежат особой системе правоохранительных органов - органам внутренних дел (полиции).
Административный надзор, как способ обеспечения законности, имеет место в деятельности различных подсистем, функционирующих в сфере охраны общественного порядка. Однако их надзорные полномочия распространяются на общественный порядок в его широком смысле слова.
В условиях строительства правового государства административный надзор проявляет себя наряду с другими способами обеспечения законности в государственном управлении, в области охраны общественного порядка как деятельность специальных органов, входящих в систему органов управления. В юридической литературе отмечается, что эта система является сложнейшим общественным организмом. Главное заключается в том, что входящие в нее элементы (подсистемы) в соответствии со спецификой задач, функций и способов их осуществления объединяются, в свою очередь, в особые группы органов. В составе органов управления органы административного надзора занимают место функциональных звеньев, работающих в узкой сфере общественных отношений и решающих задачи исключительно по обеспечению законности в государственном управлении.
Для органов административного надзора в целом характерно:
-участие в подготовке и разработке нормативных актов, регламентирующих поведение всех, кто в индивидуальном порядке, либо в процессе исполнения служебных или общественных обязанностей вступает в отношения с объектом надзора;
-дача обязательных предписаний;
-властное решение всех вопросов, касающихся охраняемых объектов и составляющих предмет надзора;
-применение мер административного принуждения к лицам, посягающим на неприкосновенность объекта, охраняемого надзорным органом.
Кроме вышеназванных доводов, можно отнести административный надзор к способам обеспечения законности, а так же наличие общероссийских нормативных актов, определяющих специальную компетенцию и статус системы надзорных органов. Это наличие определяется следующими моментами:
Во-первых, основополагающими актами, очерчивающими компетенцию органов административного надзора и формирующими для них основные цели и задачи, являются либо Законы РФ и субъектов Федерации, либо такие подзаконные акты, какими являются постановления правительства, утверждающие Положение о конкретных органах надзора;
Во-вторых, в отношении административного надзора правотворчество в Российской Федерации традиционно следует установившемуся правилу, когда в наименовании самого Закона или подзаконного акта практически раскрывается сущность надзорной деятельности. Законодатель достаточно широко использует термин «охрана», который как нельзя более точно вскрывает специфику содержания надзорной деятельности;
В-третьих, законы РФ и постановления правительства РФ являются юридической базой для конкретизации основных направлений деятельности надзорных органов в системе государственного управления.
Таким образом, для административного надзора присущи признаки деятельности, обособленно регулируемые законами РФ и другими общероссийскими нормативными актами, что, служит безусловным основанием считать надзор одним из способов обеспечения законности.
Все изложенное выше дает основание для формулирования вывода о том, что административный надзор есть объективно необходимая функция, обусловленная требованиями законности и эффективности управления и реализуемая в процессе деятельности специальной системой органов.
1.4.Правовое регулирование административно-надзорной деятельности полиции (милиции) в сфере охраны общественного порядка
Где бы на территории Российской Федерации полиция ни осуществляла свои функции, руководствоваться в своей деятельности она должна правилами, установленными Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «О полиции», другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, касающимися ее деятельности. До внесения соответствующих изменений в законодательство полиция в пределах своего назначения и компетенции вправе выполнять обязанности, которые нормативными правовыми актами возложены на милицию.
Данное положение распространяется также на сотрудников полиции, находящихся за пределами Российской Федерации.
К числу законов, в которых содержатся положения, регулирующие правовой статус либо касающиеся регулирования деятельности полиции, относятся:
Конституция РФ (ст. ст. 21 - 25, 31, 39 и другие), Уголовно-процессуальный кодекс РФ (ст. ст. 40, 40.1, 151 и другие), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. ст. 12.25, 12.26, 19.3, 19.13, 23.3 и другие), Гражданский кодекс РФ (ст. ст. 227 - 230 и другие); Федеральные законы: от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ст. ст. 8, 9 и другие), от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (ст. 6 и другие), от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (ст. 2), от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. ст. 17, 18 и 20), от 25 апреля 2002 года № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (ст. 32), от 28 марта 1998 года № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы», от 13 декабря 1996 года № 150-ФЗ «Об оружии» (ст. 28 и др.), от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» ; Закон РФ от 2 июля 1992 года № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (ч. 3 ст. 30) и некоторые другие законы.
Правовой статус и деятельность полиции урегулированы также Постановлениями Правительства РФ: от 14 августа 1992 года № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации»; от 17 июля 1995 года № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию»; от 25 апреля 1995 года № 420 «Об утверждении Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением» и другие.
Обязательными для исполнения полицией также признаются некоторые ведомственные нормативные правовые акты. Это, прежде всего:
-Инструкция о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях;
-Инструкция о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений;
-Инструкция о порядке учета и хранения лицензий и разрешений, выдаваемых органами внутренних дел при осуществлении государственного контроля за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации;
-Инструкция о порядке допуска сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников органов внутренних дел, военнослужащих и гражданского персонала внутренних войск МВД России к государственной тайне;
-Инструкция о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий.
Однако не только принимаемые МВД России ведомственные нормативные правовые акты регулируют деятельность полиции. Согласно ч. 2 ст. 30 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» по не требующим законодательного регулирования вопросам дознания обязательными для органов дознания признаются указания Генерального прокурора РФ. Полиция не названа среди органов дознания. Однако сотрудники полиции являются одновременно сотрудниками органов внутренних дел. Последние же, согласно п. 1 ч. 1 ст. 40 Уголовно-процессуального кодекса РФ, признаются органами дознания.
Полиция не вправе применять нормы закона, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора Российской Федерации.
Если законом не урегулирован порядок производства какого-либо непосредственно связанного с правоприменительной деятельностью полиции или даже названного в законе действия (решения), допустимо использование нормы права, регулирующей производство наиболее сходного с ним случая. К примеру, процедура требования в порядке, установленном ст. 144 Уголовно-процессуального кодекса РФ, необходимых материалов и опроса лиц с их согласия в соответствии со ст. Уголовно-процессуального кодекса РФ законом не урегулированы. Именно поэтому при оформлении протокола-требования, как правило, используется предусмотренная в уголовном процессе форма протокола выемки, а в случае опроса лица, не достигшего 14 лет, как и при допросе таких свидетелей такого же возраста (ст. 191 Уголовно-процессуального кодекса РФ), рекомендуется приглашать педагога.
Тем не менее, исходя из выше изложенного, законодатель не запрещает применение правовых норм по аналогии, если при этом не будут ущемлены права и законные интересы вовлеченных в процесс правоприменения субъектов.
Таким образом, рассмотрев первую главу можно сформулировать следующие выводы.
1.Общественный порядок есть явление социальное, так как в нем
участвует большинство населения страны либо в качестве объекта, либо субъекта, также здесь практически реализуются различные политические, экономические и социально-культурные интересы государства, общества, организаций и граждан;
2.Общественный порядок отражает собой совокупную волевую
деятельность людей, направленную на достижение запланированных ими целей, по которым можно судить об этой деятельности как о продолжении общественного процесса, направленного на поддержание надлежащего порядка;
3.Общественный порядок, является управляемым процессом, в котором главным субъектом выступает государство в лице специальных органов, организационно закрепленных в их единой системе;
4.Значимость административного надзора в структуре функций полиции отводится важная роль. Это происходит потому, что одной из основных функций полиции является административная деятельность, а она, в свою очередь, подразделяется на основные виды: охрану общественного порядка; контроль за соблюдением правил паспортной системы; контроль за правилами пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства и транзитного проезда через территорию России: осуществление разрешительной системы; обеспечение безопасности дорожного движения; охрану собственности по договорам. И во всех перечисленных видах административный надзор, является, очень важным средством, осуществления данной деятельности (особенно при обеспечении безопасности дорожного движения, охране общественного порядка и другие).
ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ (МИЛИЦИИ)
.1.Субъекты административно-надзорной деятельности полиции (милиции) и основы организации их деятельности
В деятельности органов внутренних дел наиболее ярко проявляются основные черты административного надзора. Именно в этой системе отраслевого управления они получили наиболее четкое организационное обособление. Обособленность данного звена помогает лучше понять функции административного надзора.
Необходимо отметить, что для управления в деятельности органов внутренних дел характерно не только «физическое» сосредоточение объектов и субъектов административного надзора, но и то, что они различаются как по форме, так и по способу образования, финансирования, и прочего. Кроме того, субъекты административного надзора в системе органов внутренних дел обладают полным объемом форм и методов, присущих этой деятельности в настоящее время.
Деятельность органов внутренних дел исследовалась учеными-административистами во всевозможных аспектах, однако, в основном преобладали три направления:
)управленческое (государственные и социальные аспекты);
2)правовое;
3)оценка эффективности деятельности отрасли как составной части правоохранительной системы.
Рассмотрение организационной структуры органов внутренних дел имеет несколько причин:
Во-первых, организационная структура органов внутренних дел, как и всех иных органов управления, должна соответствовать их функциональному содержанию. Достигнуть этого можно путем организационного размежевания внутри отрасли и оснащением каждого элемента структуры соответствующей компетенцией.
Следовательно, подвергая анализу организационную структуру органов внутренних дел, можно выделить те ее элементы, которые по своему целевому назначению и характеру деятельности являются субъектами административного надзора.
Во-вторых, организационная структура органов внутренних дел и выделение из нее надзорных звеньев позволит судить об удельном весе административного надзора в функциональной структуре отрасли вообще и в рамках административной деятельности, в частности.
Таким образом, этот подход дает возможность судить об органах внутренних дел как о системе, в которой наиболее заметна совокупность надзорных полномочий. Для одних элементов системы они являются основными в компетенции, для других - осуществляются наряду с полномочиями иного характера.
В-третьих, организационное обособление в структуре органов внутренних дел звеньев административного надзора дает возможность обоснованного подхода к оценке соотносимое объекта управления в области внутренних дел и объектов надзорной деятельности.
В-четвертых, выделение в организационной структуре органов внутренних дел интересующие нас элементы - структуры дает возможность оценить уровень специализации данного звена государственного аппарата, а, следовательно, и наметить возможные и целесообразные пути его организационного совершенствования.
Исходя из выше изложенного, органы внутренних дел, как отдельно взятая система, представляет собой совокупность составных частей, каждая из которых имеет свои задачи, силы и средства, обеспечивающие их выполнение. Специфика этих задач, формы и методы деятельности послужили с одной стороны разделение направлений деятельности, с другой стороны объединению внутри системы тех ее звеньев, задачи которых близки по своему содержанию, либо их деятельность имеет общий объект воздействия.
В настоящее время некоторые ученые-административисты, исследуя органы внутренних дел, подразделяют их на:
-оперативные (противодействия общеуголовной преступности, экономической безопасности и противодействия коррупции, противодействия экстремизму, оперативно-разыскной информации, оперативно-поисковые, специальных технических мероприятий, собственной безопасности и государственной защиты);
-специального назначения (ОМОН, ОМСН, авиации);
-охраны общественного порядка (строевые подразделения потрульно постовой службы, охраны дипломатических представительств и консульств иностранных государств, участковых уполномоченных полиции, по делам несовершеннолетних, временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей);
-лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью;
-государственной охраны имущества;
-обеспечения безопасности дорожного движения;
-охранно-конвойной службы и исполнения административного законодательства (охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых, центры исполнения административного законодательства);
-экспертно-криминалистические;
-службы предварительного расследования в форме дознания;
-дежурные части;
-отдельные подразделения управления и обеспечения по решению Министра внутренних дел Российской Федерации.
Кроме того, в состав полиции входят образовательные учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации, Национальное центральное бюро Интерпола при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и подразделения Национального центрального бюро Интерпола при территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Каждая из указанных частей системы органов внутренних дел имеет не только свое внутреннее организационное построение, но и функциональную структуру. Последняя и дает возможность выделение тех звеньев, которые осуществляют административный надзор в сфере охраны общественного порядка.
Полиция является основной частью органов внутренних дел, через которую государство осуществляет управление общественным порядком. С этой позиции общественный порядок выступает как объект деятельности полиции. Такова общая оценка. Однако полиция представляет собой достаточно сложную по своему организационному и функциональному построению часть органов внутренних дел.
Ученые-административисты полицию разделяют на две категории на:
)криминальную полицию;
)полицию общественной безопасности.
В состав криминальной полиции входят: оперативно-розыскные, научно-технические и иные подразделения, необходимые для решения стоящих перед ней задач и оказания помощи, полиции общественной безопасности.
В состав полиции общественной безопасности входят: дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, охраны объектов по договорам, участковых инспекторов полиции, изоляторов для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц и иные подразделения, необходимые для решения стоящих перед ней задач.
Из всех вышеперечисленных подразделений полиции общественной безопасности административный надзор не осуществляют только изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, а остальные подразделения в большей или меньшей степени осуществляют его.
В составе полиции общественной безопасности служба собственно обеспечения общественного порядка имеет специальные задачи, характеризующие ее деятельность как надзорную во всех установленных законом правовых формах и осуществляемую соответствующими методами. Именно в целях реализации задачи по осуществлению административного надзора в составе полиции и созданы ее строевые подразделения. Кроме того, как и всякая иная деятельность, административный надзор в сфере охраны общественного порядка слагается из нескольких этапов:
1)Подготовительный (организационный), где сама служба выступает как объект управления, осуществляемого соответствующими органами внутренних дел. Он включает в себя различные организационные мероприятия, так например, начиная с инструктажа и заканчивая постановкой конкретных задач каждому исполнителю. Этот этап очень важен тем, что для того чтобы работа была эффективна, необходима хорошая организация и подготовка.
)Систематическое наблюдение за состоянием общественного порядка в целях выяснения и пресечения противоправных посягательств на него. Этот этап по существу и характеризует содержание охранной деятельности, то есть ее смысл и назначение административного надзора. В процессе наблюдения за общественным порядком не только выявляются факты правонарушений, но и принимаются меры к прекращению противоправных действий, восстановлению должного порядка в общественных местах, созданию условий спокойствия и безопасности людей, сохранности материальных ценностей, также выясняются обстоятельства способствующие совершению правонарушений и многое другое. На характеристику данного этапа влияет еще и то, что служба обеспечения общественного порядка выполняет и большую организационную функцию в области рассматриваемых общественных отношений. Она вытекает из задач обеспечения должного общественного порядка, что диктует необходимость применения не только оперативных мер восстановительного характера, но и действий по сбору и обработке поступающей информации, а, следовательно, и оценки оперативной обстановки. Это в свою очередь служит основой для принятия рациональных управленческих решений. Такой видится главная связь «внутренней» и «внешней» деятельности службы охраны общественного порядка.
В этой связи необходимо обратить внимание на следующее. На первый взгляд может показаться, что применение, например, мер по восстановлению должного общественного порядка, в случае его нарушения, есть деятельность, находящаяся за пределами собственно административного надзора. Однако дело обстоит не так. Наблюдение за состоянием охраны общественного порядка, пресечение любых попыток нарушить его, а также осуществление различных мероприятий по наведению должного порядка в общественных местах, соответствующего его правовому режиму - есть единый процесс, характеризующий административный надзор в сфере государственного управления вообще и в области охраны общественного порядка, в частности, как динамичную функцию органов управления. Поэтому применительно к общественному порядку, деятельность субъектов административного надзора следует оценивать как деятельность, организующую его функционирование. Следовательно, такая оценка возможна лишь по отношению специального объекта - общественного порядка.
3)Применение санкций к нарушителям и иных мер административного принуждения. Особенностью здесь является то, что личный состав службы обеспечения общественного порядка, непосредственно осуществляющий наблюдение за состоянием объекта, лишь проводит задержание правонарушителей (например, в случае совершения ими мелкого хулиганства или другого правонарушения) и доставляет их в дежурную часть. Здесь составляются необходимые документы (объяснение, протокол), на основании которых начальник органа внутренних дел, рассматривает дело об административном правонарушении и налагает административное взыскание, либо направляет материалы проверки судье для рассмотрения и принятия решения, либо направляет в тот орган или тому должностному лицу, который правомочен налагать административное взыскание за данное правонарушение.
Таким образом, служба обеспечения общественного порядка, выступая в качестве субъекта административного надзора, в своем арсенале мер административного принуждения имеет в основном те, которые связаны с прекращением противоправных действий, восстановлением должного порядка, задержанием правонарушителей, а в необходимых случаях и применением физической силы, специальных средств и оружия.
Кроме вышеперечисленных подразделений полиции к субъектам административного надзора можно отнести подразделения участковых инспекторов полиции и подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
Отнесение подразделения участковых инспекторов полиции к субъектам административного надзора можно объяснить тем, что деятельность участковых инспекторов полиция носит многофункциональный характер. Так, например, участковые инспектора полиции решают самые различные аспекты полицейской работы, в том числе и те, для реализации которых предназначены специальные службы полиции (охрана общественного порядка, обеспечение безопасности дорожного движения и прочие) и то, что они наблюдают за соблюдением разнообразных специальных норм (правил дорожного движения, пожарной безопасности, охраны общественного порядка и прочие), относящиеся к сфере административного надзора.
Подразделения участковых инспекторов полиции в качестве отдельного структурного подразделения входит в состав полиции общественной безопасности. Организация их работы возложена на начальника отдела внутренних дел, его заместителя, руководителей подразделений по руководству участковыми инспекторами полиции. Организационно-методическое обеспечение деятельности участковых инспекторов полиции осуществляют соответствующие подразделения полиции общественной безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства внутренних дел республик в составе Российской Федерации, УВД (ГУВД) краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, автономных образований в составе РФ. Структура подразделения участковых инспекторов полиции включает в себя: начальник отдела (отделения) по руководству участковыми инспекторами полиции, заместитель начальника, старший участковый инспектор, участковый инспектор, помощник участкового инспектора.
Основными задачами участкового инспектора полиции являются:
-обеспечение личной и имущественной безопасности граждан;
-охрана общественного порядка и обеспечение общественной
безопасности;
-предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
-раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, а также активное участие в раскрытии преступлений, по делам, о которых производство предварительного следствия обязательно;
-оказание в пределах своей компетенции помощи гражданам,
должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и объединениям в осуществлении их законных прав и интересов.
На подразделения участковых инспекторов полиции возложен комплекс соответствующих функций, основными из которых являются:
-профилактика правонарушений;
-индивидуальная профилактическая работа;
-поддержание правопорядка в общественных местах на своем административном участке;
-пресечение противоправных действий;
-борьба с правонарушения несовершеннолетних;
-поддержание тесных связей с населением и общественными
формированиями;
-обеспечение безопасности дорожного движения;
-осуществление надзора за соблюдением правил лицензионно-
разрешительной системы;
-охрана собственности;
-участие в раскрытие и расследовании преступлений.
Для того чтобы закончить характеристику субъектов административного надзора, необходимо рассмотреть такое подразделение как вневедомственная охрана при отделе внутренних дел или подразделение охраны объектов по договорам.
В систему вневедомственной охраны (подразделения охраны объектов по договорам) входит:
-главное управление вневедомственной охраны МВД РФ;
-управление (отделы) вневедомственной охраны при МВД республик в составе РФ, управление (главное управление) внутренних дел краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Лениниградской области, автономных областей и округов);
-отделы (отделения) вневедомственной охраны при ОВД районов, городов.
-охрана имущества собственников на основе договоров;
-участие в разработке и реализации государственных мер по упорядочению и совершенствованию охраны материальных ценностей;
-проведение на территории Российской Федерации единой технической политики в области создания средств охранной сигнализации их промышленного освоения, контроля за качеством, тактики их применения, внедрение и эксплуатационного обслуживания.
Исходя из тех задач, которые возложены на вневедомственную охрану при отделе внутренних дел, она осуществляет ряд функций:
-непосредственная охрана имущества предприятий, учреждений, организаций (не зависимо от форм собственности);
-непосредственная охрана личного имущества граждан;
-внедрение в охрану современных технических средств;
-инспектирование ведомственной охраны;
-обеспечение общественного порядка в зонах расположения охраняемых объектов.
В отношении последней функции хотелось бы остановиться поподробнее. Эту функцию осуществляют в основном полицейские подразделения вневедомственной охраны. Служебным нарядам вневедомственной охраны меняется обязанность предупреждение и пресечение преступлений и других правонарушений в районе постов и маршрутов патрулирования. И хотя эта функция является как бы «дополнительной», но в тоже время работники этой службы вносит огромный вклад в сфере охраны общественного порядка.
Организация патрульно-постовой службы подразделений полиции охраны по единой дислокации с другими силами полиции значительно увеличивает плотность полицейских нарядов и значительно расширяет возможность органа внутренних дел в борьбе с преступностью и охране общественного порядка.
Для более полного исследования субъектов административного надзора полиции необходимо рассмотреть организацию взаимодействия субъектов административного надзора между собой. Взаимодействие субъектов административного надзора очень важно, так как, если оно организовано правильно, то позволяет добиться положительных результатов в деятельности всех субъектов административного надзора.
Взаимодействие может быть организовано по единой дислокации, то есть по плану комплексного использования сил и средств полиции. По этому плану работают не все субъекты административного надзора, а лишь патрульно-постовая служба полиции, служба обеспечения общественного порядка, государственная инспекция безопасного дорожного движения, вневедомственная охрана и дежурная часть органа внутренних дел, которая осуществляет контроль за работой этих субъектов во время дежурных суток.
Также взаимодействие может осуществляться:
-путем обмена информации;
-совместного планирования и осуществления совместных мероприятий.
Здесь организацию взаимодействия лежит на начальнике органа внутренних дел и его заместителя начальника полиции общественной безопасности, при этом инициативу во взаимодействии должны проявлять и начальники отраслевых подразделений.
Взаимодействие может быть как двухстороннее (так, например, подразделение лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью и участковыми инспекторами полиции), так и многосторонние (например, государственная инспекция безопасности дорожного движения, служба обеспечения общественного порядка, участковые инспектора полиции и другие).
Главная задача взаимодействия, скоординировать усилия всех субъектов административного надзора для осуществления более качественного и надежного надзора за деятельностью поднадзорных объектов. При этом не должно быть перекладывание своих обязанностей от одного субъекта другому и здесь большую роль играет начальник органа внутренних дел.
Исходя из выше изложенного следует, что с целью надлежащего осуществления взаимодействия между субъектами административного надзора необходимо издать ведомственный акт Министерства внутренних дел РФ, который бы назывался «Инструкция об организации взаимодействия служб полиции общественной безопасности по осуществлению административного надзора в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности». В этой инструкции необходимо предусмотреть общие вопросы взаимодействия, какие конкретно субъекты взаимодействуют между собой, по каким вопросам и прочие. Кроме того, наличие этой инструкции не позволит перекладывать свои обязанности на другие субъекты, а также позволит поднять организацию взаимодействия на более высокий уровень. Такова общая характеристика субъектов административного надзора, составляющих особую группу служб в системе Российской полиции.
2.2.Надзорные полномочия служб полиции (милиции) в сфере охраны общественного порядка
Значительную часть компетенции субъектов административного надзора в области внутренних дел составляют собственно надзорные полномочия, что соответствуют характеру и назначению их деятельности.
В силу своего положения в механизме государственного управления, характера выполняемых задач, органы административного надзора осуществляют не столько регулирование общественных отношений в соответствующих сферах, сколько непосредственный надзор за соблюдением всеми должностными лицами и гражданами установленных правил, нормативов и стандартов, направленных на охрану поднадзорных объектов от неправомерных посягательств и обеспечение эффективности их функционирования.
Для рассматриваемых субъектов данная группа полномочий по существу является основной в достижении целей системы административного надзора в области внутренних дел. Это не означает, что, например, правотворчество субъектов административного надзора не влияет на достижение целей данной деятельности и управления в целом.
Соотносимость всех полномочий административно-надзорных органов следует рассматривать с той позиции, что административный надзор всегда выступает как деятельность по принуждению к определенному правом поведению.
По содержанию рассматриваемые полномочия целесообразно разделить на две группы:
)разрешительные полномочия;
2)собственно надзорные полномочия.
Полномочия разрешительного характера, реализуемые в процессе надзора и имеющие юридическое значение для поднадзорных объектов, являются необходимым элементом компетенции субъектов надзора. В практике государственного инспектирования они проявляют себя как одно из основных средств разрешения конкретных задач управления. Эти полномочия, прежде всего, направлены на охрану общественных отношений в сферах надзора. Основная их особенность состоит в том, что реализация этих полномочий субъектами надзора осуществляется по результатам наблюдения за соответствием состояния поднадзорных объектов установленным требованиям.
Разрешительные полномочия органа надзора реализуются на этапе подготовительных работ и предваряют использование источника повышенной опасности в социальной среде. Так, например, выдача разрешений на приобретение и хранение охотничьего оружия (огнестрельного и холодного) не только по функциональному праву (достижение гражданином установленного возраста и принадлежность к охотничьему обществу), но и при положительной характеристике заявителя, учете всех прочих, требуемых законом условий. Реализуются подобные полномочия органами надзора в актах определенной формы: разрешение; заключение; визирование; регистрация и так далее.
По своей природе эти акты являются правоприменительными, они не порождают и не изменяют правовых норм. Однако ярко выраженный властный характер таких актов опирается на юридическую силу соответствующих правовых норм. В акте применения права проявляется юридическая сила нормативного акта по отношению к конкретному случаю.
Подобные акты выступают как средство применения норм в процессе выполнения субъектами надзора своих задач, а, следовательно, и как одна из важных форм реализации их компетенции.
Рассматриваемые полномочия разрешительного характера присущи компетенции практически всех субъектов административного надзора в области внутренних дел. Однако их объем для каждого субъекта неодинаков. И все же в такого рода полномочиях можно говорить как о постоянно присутствующем элементе их компетенции.
Большим объемом разрешительных полномочий наделена Государственная инспекция безопасности дорожного движения. Это дает ей возможность осуществлять надзор за соответствием состояния объектов установленным требованиям еще до включения их в процесс дорожного движения.
На Государственную инспекцию безопасности дорожного движения возложено осуществление регистрации учебных учреждений по подготовке водителей автомототранспортных средств. Соблюдение учреждением установленных требований, предъявляемых к подготовке водителей, служит основанием его регистрации. Акт регистрации дает право функционирования учреждений такого рода.
Кроме того, Государственная инспекция безопасности дорожного движения осуществляет прием экзаменов по правилам дорожного движения и практическим навыкам вождения транспортных средств у лиц, претендующих на право управления автотранспортом, а также водительское удостоверение.
Реализуя указанные полномочия, Государственная инспекция безопасности дорожного опосредовано влияет на будущее состояние дорожного движения, поскольку от уровня профессиональной подготовки водительского состава в значительной мере зависит одно из основных качеств (условий) дорожного движения - его безопасность.
Одной из форм надзорной деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного является ее участие в работе комиссий по приемке в эксплуатацию автомобильных дорог, улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта, а также участие в инспекциях и приемке образцов новой автомототранспортной техники. В процессе реализации соответствующих полномочий работники Государственной инспекции безопасности дорожного дают по ним заключения, являющиеся актами надзора, порождающими право эксплуатации транспортных средств, иных объектов и сооружений.
К данной группе актов относятся также заключения Государственной инспекции безопасности дорожного движения по проблемам на строительство и реконструкцию автомобильных дорог, улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта, а также по проектам автомототранспортных средств, троллейбусов и трамваев в пределах вопросов, относящихся к соблюдению требований по обеспечению безопасности дорожного движения. В этих актах Государственная инспекция безопасности дорожного движения либо согласовывает проекты, либо дает по ним конкретные замечания и предложения по вопросам безопасности движения.
Именно так обеспечивается надзор еще на стадии проектирования. Сюда же следует отнести и полномочия по согласованию маршрутов следования общественного транспорта, автотранспортных средств с особо ценными, опасными, тяжеловесными и негабаритными грузами.
В соответствующем акте отражаются все необходимые условия перевозки, предусмотренные Инструкцией по перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом. Его издание дает право на участие транспортной организации в дорожном движении.
К группе разрешительных полномочий Государственной инспекции безопасности дорожного движения относится, так например, при обнаружении несоответствия состояния транспортного средства требованиями Правил дорожного движения, его эксплуатация запрещается до устранения неисправности и представления на повторный осмотр.
Разрешительные полномочия Государственная инспекция безопасности дорожного движения реализуются на более раннем этапе надзора, предваряющим наблюдение за состоянием поднадзорного объекта.
Несколько иная роль рассматриваемым полномочиям отводится разрешительной системе. Об этом говорит и ее наименование, употребляемое законодательством. В деятельности соответствующей службы полиции, осуществляющей административный надзор в данной сфере, разрешительные полномочия представляют в виде основной части ее компетенции, либо вся текущая работа субъектов надзора, связана с выдачей разрешений на приобретение, хранение, использование и эксплуатацию объектов, отнесенных в установленном порядке к данной системе.
Разрешение такого рода по существу есть акты органов надзора, которые не только порождают административно-правовые отношения, связанные с дальнейшим функционирование конкретных объектов разрешительной системы, но и являются основанием юридической ответственности во всех ее видах для должностных лиц и граждан, которым разрешено их эксплуатировать в пределах установленного правового режима.
Разрешительные полномочия присуши подразделениям, которые осуществляют надзор за передвижением иностранных граждан и лиц без гражданства. Разрешение на их передвижение по территории РФ дает паспортно-визовая служба органов внутренних дел, они же осуществляют административный надзор за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил проживания в РФ.
Нехарактерными разрешительными полномочиями являются, пожалуй, лишь для одного субъекта надзора в системе полиции службы обеспечения общественного порядка. Основанием тому- цели и задачи службы, характер ее деятельности в системе субъектов административного надзора.
Главной и основной частью компетенции данной службы являются полномочия собственно по надзору за состоянием общественного порядка. По существу надзорные полномочия в сфере охраны общественного порядка сводятся к обеспечению административного надзора по двум направлениям:
)наблюдение за установленным порядком в общественных местах;
)надзор за соблюдением решений представительных органов на местах и главами администрации по вопросам охраны общественного порядка.
Анализ основных документов, регламентирующих всю деятельность полиции по охране общественного порядка, так как к охране общественного порядка привлекаются и другие службы органов внутренних дел, включая и внутренние войска Министерства внутренних дел РФ, а также слушатели и курсанты учебных заведений системы Министерства внутренних дел РФ.
В этой связи имеет смысл уточнить некоторые закономерности влияния на надзор единой дислокации, как условия деятельности тех субъектов надзора, которые представляют собой часть полиции: Государственная инспекция безопасности дорожного движения и служба обеспечения общественного порядка. Вызвано это тем, что единая дислокация реально воздействует на деятельность именно этих субъектов, проявляя себя в организации исполнения ими собственно надзорных полномочий, в содержании их задач. Кроме того, указанные полномочия реализуются в деятельности строевых подразделений полиции, организационно принадлежащих службе охраны общественного порядка и Государственной инспекции безопасности дорожного движения.
Введение в действие единой дислокации в рамках конкретных территорий влечет за собой совмещение задач этих служб, разумеется, в известных пределах. Точнее говоря, становится более заметным взаимное «наложение» задач на компетенцию субъектов названных двух направлений надзора. В этих случаях возникает реальная обязанность строевых подразделений дорожно-патрульной службы вести наблюдение не только за дорожным движением, но и за состоянием общественного порядка, что подтверждается наличием обязанности Государственной инспекции безопасности дорожного движения участвовать в охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Совмещение указанных задач приводит к тому, что дорожно-патрульная служба, осуществляющая одно из важнейших направлений административного надзора, выполняет и функции охраны общественного порядка, принимая на себя соответствующие надзорные полномочия иной службы полиции. Подобным образом патрульно-постовая служба становится обязанной реагировать на грубые нарушения правил дорожного движения, в необходимых случаях принимать меры к задержанию скрывшихся с мест дорожных происшествий водителей, а также к розыску угнанных автомототранспортных средств. Исследования практики деятельности указанных служб дают возможность говорить о большем влиянии единой дислокации на надзорную деятельность дорожно-патрульной службы, нежели на деятельность патрульно-постовых сил полиции в условиях крупных городов. Нивелирование этих различий имеет место в большей степени на уровне районного звена полиции в сельской местности.
Таковы некоторые черты административного надзора в условиях единой дислокации.
Полномочия по надзору за дорожным движением направлены в основном на обеспечение безопасного и бесперебойного пространственного перемещения людей, грузов, транспортных средств. Сотрудники Государственной инспекции безопасности дорожного движения ведут наблюдение за дорожным движением, а в случае, если в его процессе появляются отклонения от установленных требований, принимают меры по восстановлению нормального движения транспорта и пешеходов.
В этих целях они предупреждают и устраняют различного рода помехи на дорогах, выявляют и пресекают нарушения Правил дорожного движения и других нормативов, относящихся к обеспечению безопасности дорожного движения; оказывают в необходимых случаях помощь водителям, пешеходам и пассажирам, в том числе доврачебную помощь пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях; оказывают содействие в транспортировке поврежденных транспортных средств и в охране имущества, оставшегося без присмотра. При этом хотелось бы отметить, что обязанность Государственной инспекции безопасности дорожного движения оказывать помощь участникам дорожного движения не следует рассматривать в виде особых полномочий. По нашему мнению, это организационные разновидности функции надзора, пусть и направленные своим воздействием на результат дорожного движения, но возникающие при осуществлении собственно наблюдения за его процессом.
Осуществляя надзор за соблюдением участниками движения Правил дорожного движения, Государственная инспекция безопасности дорожного движения обращает особое внимание на выявление и пресечение наиболее опасных нарушений, непосредственно влияющих на безопасность дорожного движения. Такими нарушениями, например, являются:
-управление транспортными средствами в состоянии алкогольного и наркотического опьянения;
-превышение установленной скорости движения;
-нарушение правил обгона, проезда перекрестов, правил маневрирования и рядности движения;
-не выполнение требований сигналов светофора;
-нарушение правил пользования осветительными приборами;
-не выполнение требований о предоставлении беспрепятственного проезда транспортных средств, оборудованных специальными звуковыми сигналами;
-