Особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения

Особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения

Особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения

Введение

В юридической науке правовой режим земель сельскохозяйственного назначения исследован достаточно полно, в том числе проведены специальные - диссертационное и монографическое - исследования в данной области [1, 2]. В Республике Беларусь отдельные аспекты указанной проблематики в своих публикациях затрагивали О.Н.Бакиновская, Н.Г.Станкевич, И.С.Шахрай, Н.А.Шингель и другие авторы. Вместе с тем, исследованию особенностей правового режима земель сельскохозяйственного назначения в отечественной юридической литературе не уделено должного внимания. Необходимость обращения к указанным вопросам обусловлена также вступлением в силу Кодекса Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008 года (далее - КоЗ) [3], существенно изменившего правовой режим использования земель сельскохозяйственного назначения.

Основная часть

Содержание понятия «правовой режим земель» не раскрыто в законодательстве об охране и использовании земель. Этот термин представляет собой определенную теоретическую конструкцию, обобщающую правовую характеристику земли как объекта права и содержащую указания на круг важнейших правовых отношений, складывающихся по поводу земли [4, с. 346].

В юридической литературе указывается на то, что понятие правового режима применяется в отношении всего единого земельного фонда и отдельных категорий или видов земель. Это означает, что понятие «правовой режим земель» может быть использовано для характеристики: 1) всех земель Республики Беларусь (общий правовой режим); 2) различных категорий земель, выделяемых в соответствии с их целевым назначением (особенный правовой режим); 3) видов земель в рамках той или иной категории (специальный правовой режим); 4) земельных участков (конкретный правовой режим).

При установлении общего правового режима определяется единообразный подход к правовому регулированию различных составных частей всех земель Республики Беларусь [5, с. 18]. Правовой режим отдельных категорий земель (особенный правовой режим) основан на закреплении различий между этими землями. Специальный правовой режим устанавливается применительно к видам земель в рамках той или иной категории (например, в отношении сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения установлен более жесткий правовой режим их использования и охраны по сравнению с иными видами земель). Основными элементами содержания правового режима земельного участка являются права и обязанности его собственника, владельца, пользователя или арендатора. Главным фактором, определяющим правовой режим земельного участка, является целевое назначение категории земель, в составе которой находится участок. Именно целевое назначение категории земель, в свою очередь, определяет возможность использования земли на соответствующем правовом титуле.

Впервые вопрос о правовом режиме земель был исследован И.И.Евтихиевым, который отмечал, что существуют разные, не совпадающие по объему земельные режимы для отдельных категорий земель. В частности, под земельным режимом он понимал «совокупность прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, то есть правила и принципы выполнения органами земельного управления своих основных функций: административной, юрисдикционной и нормативной» [6, с. 1].

В дальнейшем общее определение правового режима земли в СССР было предложено Н.И.Красновым: «правовой режим государственного земельного фонда представляет собой установленный нормами советского земельного права порядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, порядок государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, нацеленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве» [4, с. 346]. Г.А.Аксененок полагал, что определить правовой режим любой категории земель - это значит дать определение этим землям как объекту данного земельного отношения, определить круг землепользователей, установить их права и обязанности, выявить порядок государственного управления этими землями и указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для землепользователей [7, с. 55].

Современная трактовка рассматриваемого понятия в целом не претерпела существенных изменений. Так, И.А.Иконицкая определяет правовой режим земель как «установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли» [8, с. 200]. По мнению О.И.Крассова, правовой режим земель представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, посредством установления основного целевого назначения земель, территориального зонирования, ограничения прав, публичных сервитутов и разрешенного использования [9, с. 58-59].

Приведенные определения понятия «правовой режим земель» применимы к любой категории земель, в том числе и к категории земель сельскохозяйственного назначения. Специфика правового режима земель сельскохозяйственного назначения проявляется в осуществлении прав на них, в управлении данными землями, в обеспечении их рационального использования и охраны.

Согласно статье 6 КоЗ к землям сельскохозяйственного назначения относятся земельные участки, включающие в себя сельскохозяйственные и иные земли, предоставленные для ведения сельского хозяйства. Сельскохозяйственные земли определяются статьей 1 КоЗ как земли, систематически используемые для получения сельскохозяйственной продукции и включающие в себя пахотные земли, залежные земли, земли под постоянными культурами и луговые земли.

Кроме того, в КоЗ и Указе Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2007 г. № 667 «Об изъятии и предоставлении земельных участков» [10] используются термины «сельскохозяйственные земли сельскохозяйственного назначения» и «сельскохозяйственные земли несельскохозяйственного назначения». Таким образом, в указанных нормативных правовых актах содержанием понятия «сельскохозяйственные земли» охватывается часть земель категории сельскохозяйственного назначения, а также земельные участки, используемые для производства (выращивания) сельскохозяйственной продукции, входящие в состав иных категорий земель. К последним, в частности, относятся:

земельные участки, входящие в состав категории земель населенных пунктов, садоводческих товариществ, дачных кооперативов, используемые для ведения личного подсобного хозяйства граждан;

земельные участки, входящие в состав категории земель населенных пунктов, садоводческих товариществ, дачных кооперативов, предоставленные для ведения коллективного садоводства;

земельные участки, входящие в состав категории земель лесного фонда, используемые для сельскохозяйственных целей;

земельные участки, входящие в состав категории земель промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного назначения, используемые для ведения подсобного хозяйства и др.

Правовой режим земельных участков, используемых в сельскохозяйственных целях и входящих в состав иных категорий земель, имеет определенную специфику. Ряд авторов полагает, что на рассматриваемые земельные участки должен распространяться правовой режим земель сельскохозяйственного назначения [2, с. 80; 11, с. 46]. Позволим себе не согласиться с данным мнением, поскольку при таком подходе теряется значение классификации земель на категории и нарушается система норм, регулирующих правовой режим соответствующих категорий земель. Приоритет сельскохозяйственного землепользования не должен распространяться на все категории земель, так как земли, предоставленные во временное пользование для сельскохозяйственных нужд из других категорий, будут иметь двойственный правовой режим с преимущественным назначением основной категории земель [5, с. 22].

Под «иными землями, предоставленными для ведения сельского хозяйства» следует понимать земельные участки, которые используются в сельском хозяйстве в качестве территориального базиса для размещения внутрихозяйственных дорог, коммуникаций, древесно-кустарниковой растительности, водных объектов, а также различных построек и сооружений, используемых для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (земли нерастениеводческого использования).

Некоторые авторы полагают, что к землям сельскохозяйственного назначения следует относить только земли, которые непосредственно используются для производства (выращивания) сельскохозяйственной продукции [12, с. 16; 13, с. 69]. По мнению Н.А.Шингель, более целесообразно предоставлять земельный участок для внутрихозяйственного строительства в виде отдельного земельного участка несельскохозяйственного назначения [5, с. 26]. Безусловно, приведенная точка зрения заслуживает внимания, в то же время большинство ученых, взгляды которых разделяет и автор настоящей статьи, полагают недопустимым выведение вспомогательных земель из категории земель сельскохозяйственного назначения [14, с. 14; 15, с. 37-38], поскольку использование указанных земель обеспечивает нормальное функционирование сельскохозяйственного производства и неразрывно связано с ним. К тому же сельское хозяйство включает в себя не только растениеводство, но и животноводство, а также предоставление услуг в области растениеводства и животноводства, кроме ветеринарных услуг. Следует отметить, что в условиях перевода сельскохозяйственного производства на основу ландшафтно-экологической системы земледелия природоохранное значение вспомогательных земель значительно возрастает [16]. Вместе с тем, несомненно, приоритетное значение должны иметь земли непосредственного растениеводческого использования.

Специфика правового режима земель сельскохозяйственного назначения выражается, прежде всего, в установленном статьей 13 Конституции Республики Беларусь запрете на передачу земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в частную собственность. В связи с этим земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения могут предоставляться только на следующих правах: сельскохозяйственный земля правовой регулирование

сельскохозяйственным организациям, в том числе крестьянским (фермерским) хозяйствам, иным организациям для ведения сельского хозяйства, научным организациям, учреждениям образования для исследовательских или учебных целей в области сельского либо лесного хозяйства - по их выбору в постоянное или временное пользование либо аренду;

гражданам Республики Беларусь для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - в пожизненное наследуемое владение либо аренду;

иностранным гражданам и лицам без гражданства для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - в аренду.

Проблема вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в сферу рыночных отношений, возможность передачи указанных земель в частную собственность является весьма дискуссионной для российских ученых-юристов [17, 18]. В белорусской юридической литературе указанная проблематика исследована недостаточно. В то же время ряд авторов обосновывает целесообразность расширения круга объектов - компонентов природной среды, подлежащих передаче в частную собственность граждан и юридических лиц. В частности, Т.И.Макаровой обоснована позиция, которая заключается в том, что «определяющая функция государства состоит не в роли монопольного собственника природных ресурсов, а в роли жесткого контролера за соблюдением норм экологического законодательства при эксплуатации природных ресурсов, независимо от формы собственности на них» [19, c. 59].

На наш взгляд, введение частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения в значительной степени расширит права субъектов сельскохозяйственной деятельности. В частности, нам представляется целесообразным предоставление земельного участка для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства в собственность юридического лица, что позволит устранить некоторую неопределенность прав на земельные участки данного субъекта сельскохозяйственного землепользования [20, с. 118-119].

Специфика государственного управления в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения определяется сложностью агропромышленного производства, где переплетаются технические, биологические, экономические, социальные и природно-климатические процессы, и в наибольшей мере проявляется в порядке предоставления и изъятия указанных земель, а также организации землеустройства.

Особенности изъятия и предоставления земель сельскохозяйственного назначения заключаются в закреплении в законодательстве об охране и использовании земель:

ограничений по изъятию сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения для целей, не связанных с назначением этих земель (статья 38 КоЗ);

особого порядка перевода сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения в другие виды земель (глава 4 Положения о порядке перевода земель из одних категорий и видов в другие и отнесения земель к определенным видам [10]);

обязательности возмещения потерь сельскохозяйственного производства при изъятии сельскохозяйственных земель для использования их в иных целях (Положение о порядке возмещения потерь сельскохозяйственного производства [21]).

Необходимость внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственной организации объясняется сложностью структуры земельного массива, определяемой, в конечном счете, характером сельскохозяйственного производства. В порядке внутрихозяйственного землеустройства устанавливается конкретное целевое назначение земельных участков в пределах землепользования сельскохозяйственных организаций, и тем самым, как отмечает П.Д.Сахаров, устанавливается «определенный правопорядок в использовании земли, характеризующийся тем, что для каждого земельного участка внутри границ землепользования устанавливается соответствующий правовой режим» [22, с. 134]. Разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственных организаций осуществляется в соответствии с Инструкцией о порядке разработки проектов внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственных организаций [23].

Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения направлен на обеспечение двух главных задач: обеспечение почвенного плодородия земель, то есть охраны качества сельскохозяйственных земель (качественный аспект), и обеспечение сохранности количества этих земель, предотвращение уменьшения площадей сельскохозяйственных земель (количественный аспект). Анализ законодательства об охране и использовании земель позволяет сделать вывод о фрагментарном правовом регулировании отношений, связанных с охраной почвенного плодородия земель сельскохозяйственного назначения, что не обеспечивает системного подхода к решению данной проблемы, имеющей общегосударственное значение. Необходимо создать экономические, правовые и организационные условия для рационального землепользования и охраны почв. В связи с этим в настоящее время представляется наиболее целесообразной разработка республиканской целевой программы, направленной на сохранение и восстановление почвенного плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Следует отметить, что в юридической литературе программно-целевой метод решения указанной проблемы отнесен к числу важнейших средств в системе обеспечения продовольственной безопасности страны [24, с. 137].

В непосредственной связи с понятием охраны земель сельскохозяйственного назначения находится понятие рационального использования земель, которое, по нашему мнению, предполагает экономически эффективное использование указанных земель, являющихся основным средством производства в сельском хозяйстве, сочетающееся с сохранением их качественных и количественных характеристик, осуществляемое с учетом экологических закономерностей взаимодействия земель сельскохозяйственного назначения с другими природными ресурсами.

Следует обратить внимание, что в КоЗ законодатель отказался от использования понятия «рациональное использование земель», заменив его понятием «эффективное использование земель». Согласно статье 1 КоЗ эффективное использование земель означает такое использование земель, которое приносит экономический, социальный, экологический или иной полезный результат. Исходя из приведенного определения, можно сделать вывод о том, что понятие «эффективное использование земель» отождествляется с понятием «рациональное использование земель». Однако такой подход не позволяет разграничить экологические цели землепользования, которые выражаются в рациональном использовании земель, и экономические цели правового регулирования земельных отношений [25, с. 41]. Более емким понятием является понятие «рациональное использование», включающее в себя как достижение максимального эффекта в процессе землепользования, так и охрану земли как компонента природной среды [26, 27]. Кроме того, следует обратить внимание, что употребление термина «эффективное использование земель» не согласуется с терминологией, используемой в статьях 46 и 97 Конституции Республики Беларусь, а также в актах законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов [28, 29].

Заключение

Проведенный анализ позволяет выделить следующие особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения:

специфическая система прав на земельные участки, обусловленная наличием конституционного запрета на передачу земель сельскохозяйственного назначения в частную собственность;

установление ограничений по изъятию земель сельскохозяйственного назначения и переводу их в другие категории земель;

обязательность возмещения потерь сельскохозяйственного производства при изъятии земель сельскохозяйственного назначения для использования их в иных целях;

необходимость выполнения комплекса мероприятий, направленных на сохранение и восстановление плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Литература

. Никитина, Е.Н. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.06 / Е.Н. Никитина; Моск. гос. юрид. акад. - М., 2001. - 26 с.

. Ибрагимов, К.Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения / К.Х. Ибрагимов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. - 397 с.

. Кодекс Республики Беларусь о земле, 23 июля 2008 г., № 425-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2008. - № 187. - 2/1522; № 275. - 2/1544.

. Общая теория советского земельного права. - М., 1983. - 670 с.

. Шингель, Н.А. Правовой режим земель в Республике Беларусь: курс лекций / Н.А. Шингель. - Минск: ГИУСТ БГУ, 2006. - 135 с.

. Евтихиев, И.И. Регулирование земельных отношений в городах / И.И. Евтихиев. - Горки: Заря, 1929. - 56 с.

. Аксененок, Г.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения / Г.А. Аксененок // Сельское хозяйство и право в СССР и Италии. - М., 1977. - 160 с.

. Иконицкая, И.А. Земельное право Российской Федерации / И.А. Иконицкая. - М., 2002. - 270 с.

. Крассов, О.И. Земельное право / О.И. Крассов. - М., 2006. - 671 с.

. Об изъятии и предоставлении земельных участков: Указ Президента Респ. Беларусь, 27 дек. 2007 г., № 667 // КонсультантПлюс: Беларусь [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.

. Бакунина, Т.С. Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель: материалы «круглого стола» / Т.С. Бакунина // Государство и право. - 1998. - № 4. - С. 42-65.

. Тагиров, Т.Т. Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения / Т.Т. Тагиров. - Волгоград: Ниж.-Волж. кн. изд-во, 1979. - 128 c.

. Забелышенский, А.А. Управление земельным фондом СССР: учеб. пособие / А.А. Забелышенский. - Свердловск: Свердл. юрид. ин-т, 1974. - 154 с.

. Фомина, Л.П. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения / Л.П. Фомина // Правовой режим земель в СССР. - М.: Наука, 1984. - С. 9-110.

. Титова, Н.И. Продовольственная проблема: Земля, труд (правовые аспекты) / Н.И. Титова - Львов: Выща школа, 1989. - 182 с.

. Крассов, О.И. Правовое обеспечение сохранения экологических систем на землях сельскохозяйственного назначения / О.И. Крассов // Эколог. право. - 2005. - № 1. - С. 35-40.

. Чаркин, С.А. Актуальные проблемы закрепления прав собственности на земли сельскохозяйственного назначения / С.А. Чаркин // Правовые вопр. недвижимости. - 2007. - № 1. - С. 25-28.

. Вахаев, М.Х. Дискуссионные вопросы частной собственности на землю в России / М.Х. Вахаев // Журн. рос. права. - 2006. - № 5. - С. 79-87.

. Шаршун, Е.В. Правовые формы использования земель сельскохозяйственного назначения / Е.В. Шаршун // Соц.-эконом. и правовые исслед. - 2008. - № 4. - С. 121-135.

. О некоторых мерах по реализации Указа Президента Респ. Беларусь, 27 дек. 2007 г., № 667: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 26 марта 2008 г., № 462 // КонсультантПлюс: Беларусь [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2009.

. Сахаров, П.Д. Землеустроительный процесс в СССР / П.Д. Сахаров. - М.: Юрид. лит., 1968. - 158 с.

. Об утверждении Инструкции о порядке разработки проектов внутрихозяйственного землеустройства сельскохозяйственных организаций: постановление Гос. ком. по земельным ресурсам, геодезии и картографии Респ. Беларусь, 5 июля 2001 г., № 9 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2001. - № 80. - 8/6470; 2006. - № 129. - 8/14810.

. Ибрагимов, К.Х. Правовые проблемы государственного программно-целевого обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения / К.Х. Ибрагимов // Аграрное и земельное право. - 2009. - № 6. - С. 134-137.

. Комментарий к Кодексу Республики Беларусь о земле / под общ. ред. С.А. Балашенко, Н.А. Шингель. - Минск: Дикта, 2009. - 720 с.

. Бакунина, Т.С. Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель: материалы «круглого стола» / Т.С. Бакунина. - Государство и право. - 1998. - № 4. - С. 42-65.

. Башмаков, Г.С. О понятиях рационального использования и охраны земли / Г.С. Башмаков, Н.И. Краснов. - Государство и право. - 1999. - № 10. - С. 38-44.

. Водный кодекс Республики Беларусь, 15 июля 1998 г., № 191-З // КонсультантПлюс: Беларусь [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2008.

. О животном мире: Закон Респ. Беларусь, 10 июля 2007 г., № 257-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. - 2007. - № 172. - 2/1354.