Зарубежный опыт официального опубликования правовых актов на примере государств – членов Европейского союза, Исландии, Норвегии, Швейцарии и Лихтенштейна
Зарубежный опыт официального опубликования правовых актов на примере государств - членов Европейского союза, Исландии, Норвегии, Швейцарии и Лихтенштейна
Официальное опубликование правовых актов является завершающей и необходимой стадией нормотворческого процесса, посредством которой правовые нормы доводятся до всеобщего сведения. Во всем мире право граждан на получение доступа к официальной правовой информации закреплено либо в Конституции, либо в других правовых актах. Так, например, Конституция Королевства Швеция гарантирует гражданам право на получение свободного доступа к официальным документам, а также право на их хранение и распространение [1]. Такие правовые нормы закреплены и в ряде международных документов. Так, статья 19 Всеобщей декларации прав человека гарантирует право каждому «искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ» [2, c. 10-11]. Кроме того, Международный пакт о гражданских и политических правах предоставляет право свободно «искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору» (часть III, статья 19) [3]. Подобные положения, поддерживающие право на открытый доступ к законодательству, закреплены и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.
Свободный доступ к правовой информации предоставляет гражданам возможность ознакомиться с законодательством, определяющим их права, свободы и обязанности и порядок их осуществления, помогая разобраться в правовых аспектах трудоустройства, пенсионных выплат, ознакомиться с правом на социальное обеспечение и другими не менее значимыми правами. Законодательство не должно быть скрытым или труднодоступным для гражданина, оно наоборот должно быть прозрачным. Такой подход уже находит законодательное закрепление, поскольку многие государства активно двигаются по направлению к формированию открытого правительства, где информация о деятельности государственных органов, правовые акты являются достоянием народа.
В настоящее время благодаря развитию информационных и коммуникационных технологий во многих странах Европы право граждан на получение свободного доступа к официальной правовой информации реализуется с использованием предоставляемых этими технологиями возможностей. Причем число таких стран постоянно возрастает.
Имеющийся опыт использования информационных технологий в правовой сфере позволяет сделать вывод, что в странах Европейского союза (далее - ЕС), Исландии, Норвегии, Швейцарии и Лихтенштейне существуют различные подходы к организации и проведению процедуры официального опубликования правовых актов. В одних странах признается официальным опубликование правовых актов в печатном и электронном виде, в других официальным считается только опубликование правовых документов в печатных изданиях, в третьих - только в электронном виде.
Одной из первых стран Европы, которые признали официальным опубликование правовых актов в печатном и электронном виде, является Норвегия. В соответствии с Королевским Законом 1969 года официальным источником опубликования является правовая газета «Norsk Lovtidend» (далее - NL), которая состоит из двух частей, содержащих национальное и местное законодательства [4]. Традиционное печатное издание NL публикуется только 12-20 раз в год, в то время как электронная правовая газета обновляется ежедневно. Печатная версия официального источника (только часть I) доступна посредством подписки, стоимость которой составляет 142 евро в год, для государственных органов печатная версия NL предоставляется бесплатно. Согласно соглашению от 1992 года, заключенному между Министерством юстиции Норвегии и центром «Lovdata», задачи по опубликованию возложены на частный центр «Lovdata», хотя ответственность за опубликование правовых актов несет Министерство юстиции Норвегии. Редактирование NL финансируется за счет государственного бюджета, опубликование и распространение печатного издания производятся за счет доходов, полученных от продаж, в то время как электронная версия NL финансируется частным центром «Lovdata». В последние годы «Lovdata» покрывает все расходы, связанные с созданием новых баз данных, содержащих консолидированные тексты, доступные для пользователя на бесплатной основе. В электронной версии документы представлены в форматах html и pdf с 2001 года на сайте #"justify">Список стран, где электронная версия официальной газеты имеет тот же статус, что и ее печатное издание, дополняют Франция, Эстония, Италия, Литва, Словения, Великобритания и Финляндия.
Несмотря на технологический прогресс правовой обработки в ряде государств ЕС, Исландии, Норвегии, Швейцарии и Лихтенштейне, правовые нормы по-прежнему доводятся до всеобщего сведения посредством традиционного печатного издания, доступ к которому возможен через подписку или по запросу граждан.
Так, в Польше основным источником официального опубликования является законодательный вестник «Dziennik Ustaw». В соответствии с Законом от 20 июля 2000 г. «Об обнародовании нормативных и других правовых актов», кроме указанного печатного издания, нормативные правовые акты могут быть опубликованы в печатных изданиях (вестниках) как центральных (министерства и ведомства), так и местных (воеводства) органов государственной власти [5]. При этом электронные версии указанных изданий, размещенные в сети Интернет, а также базы и банки данных правовой информации в соответствии с польским законодательством не являются официальными источниками опубликования.
В некоторых странах, где печатное издание остается официальным источником, в целях снижения финансовых затрат сокращается количество частей правовой газеты/официального журнала, доступных посредством подписки. Такой подход существует в Германии, Франции, Люксембурге.
В Люксембурге с января 2009 года согласно внесенным поправкам в Закон от 10 августа 1915 г. третья часть журнала, содержащая правовую информацию относительно коммерческих компаний и некоммерческих образований (Memorial C), в печатном виде не публикуется [6]. Официальный журнал «Memorial» доступен посредством годовой подписки, стоимость которой составляет: часть I - 160 евро, часть II - 59 евро; для государственных органов источник опубликования правовых актов предоставляется на бесплатной основе. В случае опубликования законодательства на двух или более языках правовой акт, опубликованный на французском языке, признается официальным.
В Бельгии, Венгрии и Австрии печатная версия официального источника не публикуется, но законодательством предусмотрена подписка по запросу граждан. Такой источник не является официальным и предназначен для использования в информационных целях.
Так, в Венгрии в соответствии с Законом XXV/2008 с 1 июля 2008 г. единственным официальным источником опубликования правовых актов является электронная версия журнала «Magyar Kоzlоny» [7]. Печатное издание, не являясь официальным источником, распространяется исключительно по запросу граждан в информационных целях, стоимость годовой подписки составляет 543,90 евро. Технические затраты по опубликованию правовых актов дотируются за счет средств государственного бюджета, иные затраты финансируются издательством официального журнала за счет средств, полученных от продаж. В Венгрии не существует четких правовых положений об архивировании правовых актов. С 2001 года официальные документы помещаются в архив на сайте www.magyarkozlony.hu/ и не могут быть удалены согласно Закону 90/2005 [8, c. 36]. Каждый документ в pdf-формате сопровождается электронной подписью и печатью с указанием времени опубликования, что является гарантией его подлинности.
В странах ЕС, где основной упор в сфере официального опубликования правовых актов сделан на использовании информационных технологий, официальное опубликование нормативных актов в печатных изданиях не осуществляется, а единственным официальным источником опубликования правовых актов признается их электронная версия. Такой подход актуален для Бельгии, Дании, Испании, Португалии, Венгрии, Нидерландов и Австрии. Электронные издания указанных стран приобрели статус официального источника опубликования нормативных правовых актов. Так, в Португалии согласно Закону № 2 от 24 января 2005 г. с 1 июля 2006 г. нормативные акты вступают в силу после их официального опубликования в электронном журнале «Diаrio da Republica» на сайте www.dre.pt [9].
В Дании в соответствии с Законом № 608 от 24 июня 2008 г., регулирующим издание правового журнала и журнала министерств, единственным официальным источником опубликования является электронная версия журнала «Lovtidende», состоящая из трех частей [10]. Каждый правовой акт сопровождается электронной подписью, что является гарантией его подлинности. Архивирование электронных официальных текстов в соответствии с Законом № 1035 от 21 августа 2007 г. осуществляет издательская организация «Агентство по гражданским делам», которая является структурным подразделением Министерства юстиции Дании [11]. Финансируется источник за счет средств государственного бюджета, а с 1 января 2008 г. печатное издание правового журнала не публикуется. В электронной версии документы представлены в формате pdf на сайте www.lovtidende.dk/.
Для эффективной реализации права граждан на получение доступа к официальной правовой информации созданы и достаточно продолжительное время функционируют специальные службы, которые оказывают консультации в поиске необходимых правовых актов. Так, например, в Испании действует телефонная служба, которая оказывает правовые консультации в области законодательства, опубликованного в журнале «Boletin Oficial del Estado» [12, ст. 15, с. 7430]. В Бельгии, кроме информационной службы, с 15 октября 2005 г. практически в каждом судебном органе имеются бесплатные копии краткого описания официального источника опубликования правовых актов «Belgisch Staatsblad/Moniteur belge». Во Франции действует служба, предоставляющая консультации по техническим вопросам, связанным с использованием электронного источника «Journal Officiel», размещенного на сайте #"justify">В целом в большинстве стран ЕС, Исландии, Норвегии, Швейцарии, Лихтенштейне распространение правовой информации осуществляется посредством использования электронных ресурсов. Это обусловлено тем, что государственные органы и частные компании в области распространения правовой информации все чаще отдают предпочтение электронным версиям официального опубликования, не требующим значительных финансовых затрат. С каждым годом тираж печатных изданий и число подписчиков уменьшаются, в результате чего финансирование официального источника опубликования правовых актов частично или полностью ложится на государство. Например, в Нидерландах с 1 июля 2009 г. опубликование и распространение правовых актов дотируются в полном объеме за счет средств государственного бюджета (до этого времени правовой источник «Staatsblad-Staatscourant-Tractatenblad» финансировался компанией «SDU Publisher Ltd») [13]. Подобный подход применяется в Польше, Венгрии, Эстонии, Болгарии, Чехии, Дании, Финляндии и многих других государствах.
Особого внимания в области обеспечения доступа к правовой информации заслуживает размещение в сети Интернет баз данных (далее - БД), содержащих консолидированные тексты нормативных правовых актов. В Германии база данных Министерства юстиции Германии «Gesetze im Internet», размещенная на сайте #"justify">Вместе с тем информационные ресурсы в сети Интернет развиваются в национальные правовые порталы, аккумулируя и предоставляя правовую информацию различной тематики на бесплатной основе. Такая практика осуществляется в Бельгии, Финляндии, Норвегии и других странах Европы.
Так, например, в Бельгии национальный портал, действующий с 8 марта 2005 г., предоставляет доступ к законодательству федерального уровня, иным правовым актам, а также парламентским слушаниям и прецедентному праву. Правовой портал «Kruispuntbank van de wetgeving - Banque carrefour de la legislation», размещенный на сайте #"justify">В рамках европейской интеграции для облегчения доступа к законодательству ЕС, его государств-членов издательский отдел Европейского союза создал экспериментальный N-Lex-сайт, предоставляющий доступ к национальному законодательству 23 государств - членов ЕС. Поиск правовых актов осуществляется на сайте #"justify">Подводя итог рассматриваемому вопросу, можно сделать следующий вывод. Общей тенденцией в государствах - членах ЕС, Исландии, Норвегии, Швейцарии и Лихтенштейне является все ускоряющееся повышение значения электронных ресурсов в сфере опубликования и распространения правовой информации, внедрение технологий, позволяющих обеспечить аутентичность содержания документов, публикуемых с помощью современных информационных и коммуникационных технологий, а также переход к предоставлению бесплатного доступа к официальной правовой информации. Несомненно, многое уже сделано для предоставления свободного доступа гражданам к полной, достоверной и своевременной правовой информации, однако остаются направления, которые необходимо совершенствовать. Прежде всего, это вопросы финансирования, консолидации правовых актов, отсутствия универсального метода аутентификации официальных документов, а также вопросы ограниченности доступа к правовой информации, опубликованной по системе чтения для слепых Брайля. Препятствиями на пути к совершенствованию данных направлений являются исторические и культурные традиции, недостаток экономических ресурсов и квалифицированных специалистов, потребность в формировании у граждан ценностей, связанных с обеспечением информационной прозрачности.
доступ право информация
ЛИТЕРАТУРА
1. Swedish Constitution (The Instrument of Government, 1974), chapter 2, article 1 (2) (guaranteeing freedom of information), and Swedish Constitution (Freedom of the Press Act, 1949), chapter 2, article 2 (guaranteeing access to official documents) // National Legislative Assembly of Sweden - Sveriges Riksdag [Electronic resource]. - Mode of access: #"justify">. Всеобщая декларация прав человека: принята и провозглашена резолюцией 217А (III) Генеральной Ассамблеей ООН от 10 дек. 1948 г. - Минск: Беларусь, 1998. - 14 с.
. Первая поправка к закону об официальном журнале от 11 ноября 1998 г. № 74: Закон Ассамблеи Португальской Респ., 24 янв. 2005 г., № 2 // Diаrio da Republica (I Serie) [Электронный ресурс]. - 2005. - № 16. - С. 548-553. - Режим доступа: #"justify">. Об опубликовании правового журнала «Lovtidende» и журнала министерств: Закон Королевства Дания, 24 июня 2008 г., № 608 // Lovtidende [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=117310. - Дата доступа: 10.06.2010.
. Об архивировании законодательства: Закон Королевства Дания, 21 авг. 2007 г., № 1035 // Lovtidende [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=12066. - Дата доступа: 10.06.2010.
. Об официальном бюллетене «Boletin Oficial del Estado»: Королевский Указ, 8 февр. 2008, № 181 // Boletin Oficial del Estado (BOE) [Электронный ресурс]. - 2008. - № 37. - Режим доступа: #"justify">. Об электронном опубликовании: Закон Королевства Нидерландов, 30 июня 2009, № 276 // Staatsblad [Электронный ресурс]. - 2009. - Режим доступа: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2009-276.html?zoekcriteria=%3fzkt%3dUitgebreid%26pst%3dStaatsblad%26dpr%3dAlle%26jgp%3d2009%26nrp%3d276%26sdt%3dDatumUitgifte%26pnr%3d1%26rpp%3d10&resultIndex=0&sorttype=1&sortorder=4. - Дата доступа: 10.06.2010.
. What is the «Crossroads Bank for legislation»? // Belgium official portals «Kruispuntbank van de wetgeving - Banque carrefour de la legislation» (Crossroads bank for legislation) [Electronic resource]. - Mode of access: #"justify">. Voermans Wim, Moll Chris, Florijn Nico, Van Lochem Peter. «Codification and consolidation in Europe as means to untie red tape», 29 August 2008 // Statute Law Review. - 2008. - Vol. 29, No. 2. - Р. 65-81.
1.