Правовая основа оценки воздействия на окружающую среду
Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) представляет собой процедуру учета экологических требований законодательства РФ в системе подготовки хозяйственных, в том числе предпроектных, проектных и других решений, направленных на выявление и предупреждение неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий ее реализации, а также оценки инвестиционных затрат на природоохранные мероприятия.
Законодательную основу ОВОС составляют «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации» и законы Российской Федерации «Об экологической экспертизе», «Об охране окружающей природной среды», «О животном мире», «Об особо охраняемых природных территориях» и ряд других законов РФ. Помимо Федеральных Законов, ОВОС, как правовой механизм на стадии подготовки соответствующего хозяйственного решения, опирается на Земельный, Водный, Лесной и Градостроительный кодексы Российской Федерации и ряд других нормативных документов, наиболее значительными из которых являются документы Госстроя (строительные нормы и правила, своды правил).
Эти акты определяют требования к проектной документации, в том числе к отражению в ней экологических характеристик намечаемой деятельности.
Обязательным условием подготовки ОВОС является использование системы государственных стандартов в области охраны, окружающей среды (ГОСТы 17.1-17.8), нормативов качества природной среды, строительных норм и правил (СНиП), санитарных норм и правил (СП и СанПин).
Система государственных стандартов в области охраны окружающей среды представляет из себя свод правил, норм и характеристик, направленных на обеспечение безопасности продукции, работ и услуг по охране окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции; качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологии, единства измерений, экономии всех видов ресурсов, безопасности хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций. Государственные стандарты разрабатываются на продукцию, работы и услуги, имеющие межотраслевое значение.
Содержание требований стандартов, области их распространения, сферы их действия и даты их введения определяются государственными органами управления, которые их принимают. Единая государственная система стандартов обеспечивают единообразие и высокую эффективность проведения важнейших видов работ, общих для различных отраслей народного хозяйства.
В соответствии с природоохранительным законодательством Российской Федерации нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия, гарантирующих экологическую безопасность населения, сохранение генофонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности. При этом под воздействием понимается антропогенная деятельность, связанная с реализацией экономических, рекреационных, культурных интересов и вносящая физические, химические, биологические изменения в природную среду. Определенная таким образом цель подразумевает наложение граничных условий (нормативов) как на само воздействие, так и на факторы среды, отражающие и воздействие, и отклики экосистем.
Экологическое нормирование предполагает учет так называемой допустимой нагрузки на экосистему. Допустимой считается такая нагрузка, под воздействием которой отклонение от нормального состояния системы не превышает естественных изменений и, следовательно, не вызывает нежелательных последствий у живых организмов и не ведет к ухудшению качества среды.
Как экологическое, так и санитарно-гигиеническое нормирование основаны на знании эффектов, оказываемых разнообразными факторами воздействия на живые организмы. Одним из важных понятий в токсикологии и в нормировании является понятие вредного вещества.
В специальной литературе принято называть вредными все вещества, воздействие которых на биологические системы может привести к отрицательным последствиям. Кроме того, как правило, все ксенобиотики (чужеродные для живых организмов, искусственно синтезированные вещества) рассматривают как вредные.
Установление нормативов качества окружающей среды и продуктов питания основывается на концепции пороговости воздействия. Порог вредного действия - это минимальная доза вещества, при воздействии которой в организме возникают изменения, выходящие за пределы физиологических и приспособительных реакций, или скрытая (временно компенсированная) патология.
Таким образом, пороговая доза вещества (или пороговое действие вообще) вызывает у биологического организма отклик, который не может быть скомпенсирован за счет гомеостатических механизмов (механизмов поддержания внутреннего равновесия организма).
Нормативы, ограничивающие вредное воздействие, устанавливаются и утверждаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом международных стандартов. В основе санитарно-гигиенического нормирования лежит понятие предельно допустимой концентрации.
Предельно допустимые концентрации (ПДК) - нормативы, устанавливающие концентрации вредного вещества в единице объема, массы или поверхности, которые при воздействии за определенный промежуток времени практически не влияют на здоровье человека и не вызывают неблагоприятных последствий у его потомства. Таким образом, санитарно-гигиеническое нормирование охватывает все среды, различные пути поступления вредных веществ в организм, хотя редко отражает комбинированное действие (одновременное или последовательное действие нескольких веществ при одном и том же пути поступления) и не учитывает эффектов комплексного (поступления вредных веществ в организм различными путями и с различными средами - с воздухом, водой, пищей, через кожные покровы) и сочетанного воздействия всего многообразия физических, химических и биологических факторов окружающей среды. Существуют лишь ограниченные перечни веществ, обладающих эффектом суммации при их одновременном содержании в атмосферном воздухе.
Анализ того, как изменяются с течением времени значения предельно допустимых концентраций, свидетельствует об их относительности, вернее об относительности наших знаний о безопасности или опасности тех или иных веществ. Например, в пятидесятые годы ДДТ считался одним из безопаснейших для человека инсектицидов и широко рекламировался для использования в быту. Однако развитие науки и накопленные знания свидетельствуют об обратном. Для веществ, о действии которых не накоплено достаточной информации, могут устанавливаться временно допустимые концентрации (ВДК) - полученные расчетным путем нормативы, рекомендованные для использования сроком на 2-3 года.
Нормативно-правовые документы, определяющие правила природопользования, должны устанавливать взаимоотношения органов и субъектов Федерации, права и обязанности граждан и организаций в природоохранной деятельности и регулировании природопользования и должны содержать экологические требования к ведению различных видов деятельности, основные положения по регламентации природопользования. В них должны содержаться:
принципы природопользования и природоохранной деятельности;
меры, обеспечивающие природоохранную деятельность;
ответственность за нарушения в области природопользования и охраны окружающей среды.
Санитарно-гигиенические и экологические нормативы определяют качество окружающей среды по отношению к здоровью человека и состоянию экосистем, но не указывают на источник воздействия и не регулируют его деятельность. Требования, предъявляемые собственно к источникам воздействия, отражают научно-технические нормативы. К научно-техническим нормативам относятся нормативы выбросов и сбросов вредных веществ (ПДВ и ПДС), а также технологические, строительные, градостроительные нормы и правила, содержащие требования по охране окружающей природной среды. В основу установления научно-технических нормативов положен следующий принцип: при условии соблюдения этих нормативов предприятиями региона содержание любой примеси в воде, воздухе и почве должно удовлетворять требованиям санитарно-гигиенического нормирования.
.Принципы проведения оценки воздействия на окружающую среду
Принципы оценки воздействия на окружающую среду закреплены в Законе «Об охране окружающей природной среды», основными среди них являются принципы:
обязательности;
научной обоснованности;
широкой гласности и участия общественности;
презумпции потенциальной экологической опасности и приоритета экологической безопасности;
комплексности оценки;
достоверности и полноты информации;
гласности;
ответственности.
Принцип обязательности гласит, что «оценка воздействия на окружающую среду является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения...»
Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений означает, что оценка воздействия на окружающую среду представляет собой научно-исследовательский процесс и должна производиться на современном научно-техническом уровне, с использованием новейших форм и методов научных исследований квалифицированными учеными-экспертами. При этом в результате должна быть осуществлена не столько фиксация допущенных нарушений, сколько оценка их последствий, разработаны рекомендации органам или лицам, принимающим решения, а также выполнены необходимые прогнозы их реализации в действующих объектах.
Принцип широкой гласности и участия общественности предполагает доступность информации о ходе проведения оценки воздействия на окружающую среду, возможность общественных организаций и граждан получать такую информацию и доводить до сведения лиц, принимающих решения свою позицию, обязательность для последних сообщать о принятых решениях и т. д.
Этот принцип обеспечивается, в частности, ст. 84 и 86 Закона, предусматривающими административную ответственность за отказ в предоставлении, или несвоевременное предоставление, или искажение экологической информации, а также возмещение причиненного таким правонарушением вреда. Гласность экологической информации тесно связана с привлечением общественности к участию в обсуждении оценки воздействия на окружающую среду на разных стадиях ее подготовки.
Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой хозяйственной деятельности означает, что любой вид деятельности может повлечь экологические последствия для окружающей среды. В связи с этим заказчик намечаемой деятельности обязан привести доказательства экологической безопасности или спрогнозировать воздействие планируемой им деятельности на окружающую среду, обосновать допустимость этого воздействия и разработать необходимые меры охраны.
Принцип комплексности оценки воздействия предполагает подготовку заказчиком раздела «оценка воздействия на окружающую среду» проекта, в котором определяется воздействие, его масштабы и распространение, изменения в окружающей среде, природных процессах и явлениях, а также в социальной среде. Принцип достоверности и полноты информации определяет необходимость предоставления заказчиком полной информации о планируемом объекте, современном состоянии окружающей среды и воздействии на нее планируемого объекта в соответствии с требованиями, которые предъявляются к комплектованию проектной документации.
Принцип гласности и участия общественности обусловлен демократичностью законодательства РФ в области экологического права и средством реализации права граждан на благоприятную экологическую среду. Принцип устанавливает обязанность заказчика информировать заинтересованные стороны о проведении ОВОС и экологической экспертизы, привлекать общественность обсуждению, учитывать общественное мнение. Принцип ответственности заинтересованных лиц за организацию, проведение и качество оценки воздействия на окружающую среду означает, что в случае невыполнения ими требований по организации и проведению работ они будут нести предусмотренную законодательством ответственность.
.Методы оценки воздействия на окружающую среду
На этапе создания оценки воздействия на окружающую среду проектируемых объектов на первый план выступает прогнозирование как метод получения данных о возможном состоянии исследуемого объекта и природно-антропогенных ландшафтов в зоне его влияния на заданный период времени на основе предыдущего опыта эксперта. При подготовке оценки воздействия на окружающую среду проводятся физико-географический, инженерно-геологический, экономический и социальный прогнозы.
Методы прогнозирования в свою очередь подразделяются на экспертные и фактографические. Экспертное прогнозирование применяется в случае, если об объекте оценивания нет достоверных сведений и неизвестны количественные зависимости между прогнозируемыми процессами и явлениями. Экспертные оценки могут быть качественными или количественными, либо воздействие выстраивается по мере убывания или возрастания и выявляются сопутствующие ему состояния компонентов, ландшафтов, социума и других видов деятельности. Экспертные оценки широко применяют при анализе альтернативных решений, определении неопределенности экологического риска и отдаленных последствий воздействия. При этом выделяют такие виды экспертных оценок, как экстраполяция и метод прогнозирования по аналогиям. Экстраполяция применяется при наличии пространственно-временных рядов статистических данных об объекте исследования, которые с определенной долей вероятности могут быть перенесены (экстраполированы) исследователем на ход процессов в будущем.
Метод прогнозирования по аналогии предусматривает экстраполяцию закономерностей, отмеченных в результате мониторинга на существующих объектах, на проектируемые при условии сходства природных условий двух районов и технологии производства. Этот метод позволяет: 1) определить размеры зон влияния технического сооружения на природные комплексы в целом и их отдельные компоненты; 2) выявить пространственно-временную динамику в изменении отдельных компонентов природы в зависимости от специфики функционирования предприятия. Это в свою очередь создает основу для проведения комплексной оценки последствий.
Авторы учебника «Экологическое прогнозирование и экспертиза» К.Н. Дьяконов и А.В. Дончева (2006) приводят пять основных взаимодополняющих методов проведения оценки воздействия на окружающую среду:
) матричный метод;
) метод сопряженного анализа карт;
) метод системы потоковых диаграмм;
) метод имитационного моделирования;
) метод экспертных групп.
.Этапы проведения ОВОС
В соответствии с методологией Международной организации по оценке влияния, процесс ОВОС представляет собой последовательный переход по следующим стадиям:
.Скрининг (screaning), в рамках которого определяется, необходимо ли оценивать проект с точки зрения воздействия на окружающую среду и насколько детально.
.Скоппинг (scopping) - выявление проблем и сфер влияния, которые представляются важными, а также установление источников информации для ОВОС
.Оценка альтернативных проектов, в результате которой выявляется наиболее предпочтительный, благоприятный для окружающей среды способ достижения заявленных в проекте целей
.Оценка воздействия - определение и прогнозирование степени экологического, биологического и социального влияния проекта.
На этапе оценки воздействия анализируются количественные показатели воздействия, а именно:
·интенсивность воздействия (поступление загрязняющих веществ в единицу времени)
·удельная мощность воздействия (поступление загрязняющих веществ на единицу площади)
·периодичность воздействия во времени (дискретное, непрерывное, разовое воздействие)
·длительность воздействия (год, месяц и т. д.)
·пространственные границы воздействия (глубина, размеры и форма зоны воздействия)
Управление экологическим воздействием - установление мероприятий, необходимых для устранения, минимизации, или компенсации неблагоприятных последствий от введения программ, реализации проекта и т. д.
Оценка значимости - определение относительной важности и приемлемости прочих компонентов воздействия на окружающую среду (например, тех, которые нельзя элиминировать). Целью данного этапа является сокращение первоначального списка влияний путем выбора только тех, которые характеризуются наибольшей интенсивностью и продолжительностью. При этом используются следующие критерии значимости:
·значительная по площади зона воздействия;
·влияние на особо охраняемые территории;
·особо опасное производство.
Составление отчета о проведении ОВОС.
Принятие решения - принятие проекта или отказ от его реализации, а также установление условий его осуществления.
Надзор за соблюдением предписанных условий осуществления проекта, контроль степени влияния проекта на окружающую среду, а также эффективности мер по снижению негативных последствий.
Заключение
Под оценкой воздействия на окружающую среду понимается деятельность, направленная на определение характера и степени потенциального воздействия намечаемого проекта на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охрану окружающей среды от вредных воздействий в соответствии с требованиями экологического законодательства.
Оценка воздействия на окружающую среду проводится инициатором экологически вредной деятельности, начиная с самых ранних стадий ее планирования с целью выявления видов и уровней воздействия этой деятельности на окружающую среду, прогнозирования изменений состояния окружающей среды в случае осуществления планируемой деятельности и их социально-экономических последствий, выработки мер по обеспечению охраны окружающей среды в соответствии с требованиями законодательства России об охране окружающей среды.
Среди видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, по которым в обязательном порядке должна проводиться оценка воздействия на окружающую среду при ее планировании (всего 33 вида или объекта), в частности, находятся предприятия по добыче нефти, природного газа, тепловые электростанции и установки, предприятия химической промышленности, крупные производства строительных материалов, космодромы, аэропорты, аэродромы, метрополитены и др.
Содержательную сторону ОВОС составляют цели реализации замысла или предполагаемого проекта, разумные альтернативы намечаемой деятельности, характеристика проектных и иных предложений в контексте существующей экологической ситуации на конкретной территории с учетом ранее принятых решений о ее социально-экономическом развитии, сведения о состоянии окружающей среды на территории предполагаемой реализации намечаемой деятельности в соответствующих пространственных и временных рамках, возможные последствия реализации намечаемой деятельности и ее альтернатив, меры и мероприятия по предотвращению неприемлемых для общества последствий осуществления принимаемых решений, предложения по разработке программы мониторинга реализации подготавливаемых решений и планов послепроектного экологического анализа.
По результатам оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду инициатор этой деятельности должен провести общественные слушания и затем представить все материалы на государственную экологическую экспертизу. Если государственная экологическая экспертиза представляет собой правовое средство обеспечения учета и выполнения экологических требований на стадии принятия хозяйственного, управленческого и иного решения, то оценка воздействия на окружающую среду есть главное правовое средство обеспечения учета и выполнения этих требований на стадии подготовки соответствующего хозяйственного решения.
Список литературы
1.Боголюбов С.А. Государственно-правовые проблемы экологической экспертизы. - Государство и право, 2006, №11. Боголюбов С.А.- с. 32-34.
.Горбатовский В.В., Рыбальский Н.Г. Экологическая безопасность в городе. Библиотечка для населения. - М.:РЭФИА, 2006. - 84 c.
.Горкина И.Д. Экологические требования при строительстве (реконструкции, техническом перевооружении) предприятий гражданской авиации // Оценка воздействия на окружающую среду. Практический опыт: Сб. Центрального Российского Дома знаний. - М, 2008. - с.73.
.Жаркова Ю.Г. В координационном совете ГЭЭ Минприроды России. // Экологическая экспертиза и ОВОС, № 1, 2006.- с.24-27.
.Максименко Ю.Л. О законодательных основах оценки воздействия на окружающую среду в РФ // Экологическая безопасность: проблемы законодательного обеспечения: Сб. Международного независимого эколого-политологического университета. - М., 2007. - С.55.
.Недоступенко Г.А. Методическое пособие по курсу "Экологический менеджмент" - Обнинский ин-т атомной энергии, 2007. - 48 с.
.Порядин А.Ф. - Деятельность Минприроды России по реализации основных положений Федерального закона "Об экологической экспертизе". - ЭЭиОВОС, 2006, №1. - с.42.
.Рекомендации по разработке проектов санитарно-защитных зон промышленных предприятий, групп предприятий. - М.: РЭФИА, 2008. - 86 с.
.Современные механизмы экологического регулирования. Экологическая оценка и экологическая экспертиза. Экологический менеджмент. - М.: Эколайн. СОЭС, 2008.