Проблемы организации муниципальных закупок
Введение
Актуальность темы исследования. Воссоздание системы местного самоуправления и отделение её от государственной власти, начавшееся в 1991 г., было направлено на обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного самоуправления, в том числе владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Эти процессы повлекли за собой появление новых для современной России правовых институтов в сфере регулирования отношений по удовлетворению муниципальных нужд.
Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельно решают проблемы обеспечения муниципального образования необходимыми товарами, работами, услугами. Ключевым инструментом в этом процессе выступает закупка товаров, работ, услуг для муниципальных нужд. Использование закупок в достаточной мере раскрывает сущность такого процесса как удовлетворение соответствующих муниципальных нужд и позволяет экономить бюджетные средства.
Закупочная деятельность как многоэтапный процесс, сосредоточенный на заключении и исполнении муниципального контракта, порождает сложные проблемы, связанные с определением правовой природы муниципального контракта, его местом в системе договоров, муниципального заказа, правового статуса муниципального заказчика, соотнесением основных положений обязательственного права с отношениями, складывающимися в процессе закупки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд.
Отношения, связанные с удовлетворением потребностей муниципального образования в товарах, работах и услугах, представляют собой одну из сфер экономического оборота, обладающих особой значимостью с точки зрения эффективного функционирования экономики местного самоуправления. Весьма очевидно, что развитая система муниципальных закупок выступает действенным механизмом позитивного воздействия на экономические процессы, протекающие в местном сообществе.
Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, регулирует Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 12.12.2011) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 94-ФЗ).
С января 2011 г. в РФ контракты по муниципальному заказу заключаются только через электронные торги. Это обеспечивает большую открытость и одновременно анонимность подобных сделок.
Степень научной разработанности темы. Институт поставки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, традиционно привлекает к себе внимание многих авторов. Так, данным вопросам посвящены работы таких авторов, как Абрам А., Бабкин И., Борисов Д., Везиров В., Габышев Д., Гончаров А., Горлов Н., Джаримок С., Емелькина Н., Лермонтов Ю., Лёзина Е., Матиящук С., Полежаев А., Рыжов И., Сушков С., Тищенко А., Шохина А. и др. Однако многие проблемы организации муниципальных закупок остаются малоизученными.
Объектом исследования выступает система общественных отношений, складывающихся при организации муниципальных закупок.
Предметом исследования являются особенности регулирования отношений по организации муниципальных закупок, их планированию и размещению муниципальных заказов.
Целью данной работы является комплексное изучение теоретических положений и материалов практики, касающихся проблем организации муниципальных закупок, выработка на этой основе соответствующих выводов и предложений.
Данная цель предопределяет следующие задачи исследования:
охарактеризовать нормативно-правовое обеспечение процесса муниципальных закупок;
определить понятие и порядок проведения муниципальных торгов;
раскрыть порядок планирования муниципальных закупок;
- изучить практику размещения муниципальных заказов;
- выявить особенности управления муниципальными закупками для нужд городского округа - города - Героя Волгограда.
Методологическую основу составили общенаучные (наблюдение, описание, сравнение, анализ, синтез, аналогия, индукция, дедукция) и специальные методы исследования: юридический, исторический, структурно-функционального анализа, системного анализа, формально-логический и иные. Использование названных методов познания позволило рассмотреть исследуемую проблему в комплексе и сделать соответствующие выводы.
Теоретическую основу исследования составляют работы ученых, посвященные рассматриваемой проблематике.
Эмпирической основой исследования послужили результаты изучения официальных статистических данных Росстата о размещении муниципальных заказов в 2009 - 2011 гг.; проектов муниципальных контрактов, размещенных на официальных сайтах муниципальных образований.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Глава 1. Организация муниципальных закупок в муниципальном образовании
.1 Нормативно-правовое обеспечение процесса муниципальных закупок
Уже дореволюционному законодательству России были известны механизмы поставок и подрядов для казенных нужд. В советский период, когда государство было единственным собственником всего имущества, необходимость в специальном регулировании отношений по поставке товаров для государственных нужд практически отпала. Однако, отказ от централизованного планирования материально-технического снабжения, административно-командной системы управления экономикой и переход к рыночным методам регулирования экономических отношений на современном этапе, вновь вызвали необходимость разработки механизмов, учитывающих как гражданско-правовую, так и финансовую специфику отношений по поставкам для удовлетворения государственных/муниципальных потребностей.
Формирование нового политического и экономического облика государства, происходящее в течение последних десятилетий, и вызванные этим, в том числе, значительные социальные перемены привели к существенному изменению и механизмов правового регулирования. Законодательство Российской Федерации о муниципальных закупках основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из Федерального закона № 94-ФЗ, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.
Основным законом о государственных и муниципальных закупках является Федеральный закон № 94-ФЗ, который регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов:
● эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;
● расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия;
● развития добросовестной конкуренции;
● совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;
● обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов;
● предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Кроме того, он определил приоритет конкурентных способов размещения заказов, способствующих наиболее эффективному расходованию бюджетных средств, а также существенно ограничивающих возможные злоупотребления со стороны как государственных и муниципальных заказчиков, так и участников размещения заказов.
Федеральный закон № 94-ФЗ определяет следующие понятия.
Государственный (муниципальный) заказчик - государственные (муниципальные) органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов различных уровней, размещающие заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.
Участник размещения заказа - любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или индивидуальный предприниматель, отвечающие требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим выполнение работ, являющихся предметом торгов, претендующим на заключение государственного контракта.
Аукционная (конкурсная) документация - документ, утверждаемый заказчиком, регламентирующий порядок проведения аукциона (конкурса), устанавливающий требования к выполняемым работам и определяющий форму и порядок заключения государственного контракта.
Заявка на участие в аукционе (конкурсе) - документ, подаваемый участником размещения заказа для участия в аукционе в срок и по форме, которые установлены документацией об аукционе.
Единая (аукционная или конкурсная) комиссия - комиссия, создаваемая заказчиком для размещения заказа путем проведения аукциона, осуществляющая рассмотрение заявок на участие в аукционе и отбор участников аукциона, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе.
Основной путь повышения эффективности расходования средств бюджетных и внебюджетных источников - совершенствование государственного (муниципального) заказа в Российской Федерации. Именно такое совершенствование является причинно-следственной связью постоянного изменения нормативно-правовой базы и в первую очередь Федерального закона № 94-ФЗ. Сформулированные предмет и цели Федерального закона № 94-ФЗ изменениям не подвергались, по сравнению с остальными его положениями, которые были изменены путем внесения более 30 пакетов поправок за почти семилетний период действия Федерального закона № 94-ФЗ. При этом некоторые из вновь принимаемых поправок отменяют предыдущие, порой даже не вступившие в законную силу. Практика внесения изменений позволяет сделать вывод не о бурной законотворческой деятельности, а о качестве разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов.
Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О техническом регулировании»,
Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О качестве и безопасности пищевых продуктов»,
Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 19.07.2011, с изм. от 07.12.2011) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»,
в которых содержатся нормы, регулирующие требования к товарам, работам, услугам, стандарты качества, технологии и безопасности, согласно устанавливаемым техническим регламентам и стандартам.
А Федеральные законы:
от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О естественных монополиях»;
от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О защите конкуренции»
содержат основные принципы конкуренции и монополии в Российской Федерации, требования, устанавливаемые в целях недопущения ограничения добросовестной конкуренции, и основные понятия в сфере конкуренции.
Отметим, что в пояснительной записке к проекту Федерального закона № 94-ФЗ были обозначены основные задачи: систематизация законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных закупках; создание основополагающего нормативного правового акта, регламентирующего гражданско-правовые и процедурные вопросы закупок; приведение законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных нуждах в соответствие с международным законодательством, учет положительных примеров правового регулирования государственных и муниципальных закупок в законодательстве иностранных государств и нормативных правовых актах международных организаций. Некоторые из этих задач были учтены законодателем в процессе нормотворческой деятельности, однако многое так и осталось в черновиках и проектах. Главная особенность Федерального закона № 94-ФЗ и, как представляется, его главный недостаток заключается в том, что он регулирует лишь процесс размещения государственного/муниципального заказа, а не весь заказ.
Е. Соломатина полагает, что Федеральный закон № 94-ФЗ отвечает реалиям современной России, а его основные положения могут стать действенным правовым механизмом эффективного размещения средств бюджетов и внебюджетных фондов как источников финансирования, расширения возможностей участия физических и юридических лиц в размещении заказов, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности, предупреждения коррупции.
Отмечая явные признаки наличия в России тенденции к систематизации законодательства о размещении государственного/муниципального заказа, одним из этапов которой стало принятие Федерального закона № 94-ФЗ и внесение целого ряда изменений в отдельные нормативные правовые акты, не стоит забывать, что главной особенностью развития современного российского законодательства является его динамичное и кардинальное обновление. Следствием этого, как считает Т.Н. Рахманина, стала хаотичность и бессистемность в принятии нормативных правовых актов.
А.В. Пикулик отмечает, что «из-за стремительного перехода к рынку в России сильно страдало качество нормативно правовых актов, регулирующих экономические и правовые отношения в сфере … закупок. Более того, возрастало количество противоречий между законами и другими нормативно-правовыми актами. Законодательство Российской Федерации о закупках для государственных и муниципальных нужд не имеет единой системы… Действующие правовые нормы не могут обеспечить должный порядок в сфере … закупок в части проведения конкурсов и прозрачности механизма распределения бюджетных средств различных уровней». Недостаточную научную обоснованность организации, противоречивость непрерывного процесса правовых реформ и их незавершенность, в результате чего создается нестабильность управленческих отношений в сфере государственного управления, отмечают многие специалисты.
Выше уже было указано, что в Федеральный закон № 94-ФЗ вносились многочисленные поправки. Как справедливо отмечает С.Г. Антонов, объем и количество дополнений, изменений, внесенных в первоначальную редакцию Федерального закона № 94-ФЗ, говорят о недостаточном качестве его проработки, а частота внесения в него изменений и дополнений создает существенные проблемы при реализации норм. А. Цариковский, А.А. Храмкин, Р. Сучков совместно указали на существование целого ряда проблем и пробелов в действующем законодательстве, регулирующем сферу государственного/муниципального заказа и особенно процесс его размещения, определив основной причиной коллизии правовых норм проблему действия и применения смежного с Федеральным законом № 94-ФЗ законодательства Российской Федерации. В ходе рассмотрения подобных коллизий актуальным представляется мнение В.Е. Усанова и Т.Н. Хабеева, определивших две основные причины возникновения коллизий: объективную - устаревание одних норм и несвоевременное появление других, и субъективную - недостаточный опыт законодателя, низкое качество законов, непоследовательная систематизация.
При современном нагромождении дополнений и изменений, вносимых в нормативные правовые акты, регулирующие сферу государственного/муниципального заказа, интересной представляется позиция М.Я. Евраева, который акцентирует внимание на наличии обязательного временного интервала, когда должен был быть проработан Федеральный закон № 94-ФЗ, и только после этого при высокой степени готовности в него должны вноситься не разрозненные поправки, а продуманные нормы.
Иная точка зрения представлена в работе В.И. Смирнова, который убежден, что комплекс мер по реформированию системы закупок, предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ, неизбежно приведет к таким негативным последствиям, как удорожание общественных закупок и поставка некачественных продуктов.
Отметим, что до вступления в силу Федерального закона № 94-ФЗ существовала другая система закупок товаров, положительными элементами которой были скорость осуществления заказов, гибкость в отношении критериев выбора поставщиков и подрядчиков, при этом учитывался опыт поставщика товаров.
Белова С. отмечает, что в ряде зарубежных стран существуют закупки, основанные на переговорах заказчика с потенциальными подрядчиками, особую ценность такой вид закупок приобретает для сложных видов разработок, подрядов. В Федеральном законе № 94-ФЗ такой вид закупок не предусмотрен.
Слабой правовой регламентацией отмечены такие этапы организации муниципального заказа в Российской Федерации, как планирование и прогнозирование, контроль и анализ эффективности муниципального заказа. Отсутствует порядок ценообразования и определение оптимальной начальной (максимальной) цены муниципального контракта.
В Федеральном законе № 94-ФЗ критерии отбора поставщиков несовершенны. При этом не учитываются:
- финансовое состояние и возможности поставщика;
- опыт поставщика (за исключением строительства сложных объектов);
- преференции местным поставщикам, что в конечном счёте сказывается на уровне занятости населения, на уровне поступлений доходов в бюджет в виде налогов;
- деятельность муниципальных унитарных предприятий (МУП). Созданные МУП по определению должны выполнять работы и услуги, на которые объявляются торги;
- критерии качества, гарантии как основополагающие.
Таким образом, Федеральный закон № 94-ФЗ не совершенен по критериям отбора исполнителей заказа. Главная проблема - соотношение цены и качества - при закупках не решена.
Отмечу, что Россия обладает богатейшим опытом в области управления правоотношениями, связанными с государственными/муниципальными закупками. Весь этот ценный опыт должен быть рационально использован на благо современного общества в Российской Федерации.
Итак, по сей день остается актуальной проблема технологии подготовки и разработки нормативных правовых актов в рассматриваемой нами сфере, в которой законодатель опирается преимущественно на международные правовые документы развитых зарубежных стран и при разработке нормативных правовых актов применяет технологию переноса и компиляции правовых норм. Однако содержание Федерального закона № 94-ФЗ позволяет сделать вывод об исключительно декларативном характере основополагающих принципов государственного/муниципального заказа, таких, как конкуренция и эффективность, законность, борьба с коррупцией и равный доступ, что является следствием отсутствия механизма реализации указанных принципов. В настоящий момент существует острая необходимость в дальнейшей разработке нормативно-правовой и методической базы для оптимизации и совершенствования сферы муниципального заказа в Российской Федерации, в том числе принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции.
1.2 Муниципальные торги
К числу особенностей современного государственного (муниципального) заказа относится и то, что способы его размещения закреплены законодательно (ст. 10 Федерального закона № 94-ФЗ). Это размещение заказа путем проведения торгов (в форме открытого конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме), а также без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах). Нужно учесть, что Федеральным законом № 94-ФЗ предусмотрен приоритет торгов как способов размещения заказа.
Торги, проводимые в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд являются способом размещения государственного (муниципального) заказа, и могут быть определены как установленная законом система последовательных действий государственных (муниципальных) заказчиков, уполномоченных органов, юридических и физических лиц, направленных на определение условий государственного (муниципального) контракта и лиц, обязанных к его заключению.