В соответствии со ст. 87 Конституции Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. Исключительно Президенту принадлежит право утверждать военную доктрину Российской Федерации, назначать и освобождать высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 83). Однако он обязан (ч. 2 ст. 87) при единоличном введении военного положения незамедлительно сообщить об этом Совету Федераций и Государственной Думе. Ему не принадлежит право объявления войны и заключения мира. Это исключительная компетенция Совета Федераций (ст. 106). К тому же парламент наделен правом утверждать федеральный бюджет, с помощью которого законодательная власть может влиять на вопросы субсидирования армии и флота. Именно в ведении Совета Федераций находится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил России за ее пределами (п. «г» ст. 102).
Конституция предоставила Президенту право вводить на территории России и в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Однако та же статья обязывает Президента незамедлительно сообщить об этом Совету Федераций и Государственной Думе. Именно законодательной власти принадлежит право санкционировать или отменить это решение Президента.
Правовое положение российского Президента и его приоритет по отношению к другим высшим органам государства, ряду исследователей позволяет делать вывод о существовании в России особой формы правления, не типичной во многом для зарубежных стран.
Таким образом, Президент - ключевая фигура в руководстве государством, первое лицо политической жизни страны. Он имеет большой вес на международной арене. Все это в совокупности создает конституционный и политический портрет лидера как государства, так и общества. Следовало бы предусмотреть закон который соответствующим образом регулировал бы правовой статус Президента РФ.
б) Место Президента в системе органов власти государства
Роль президента Российской Федерации в обеспечении реализации Конституции обусловлена его местом в системе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Однако само это разделение пока остается не вполне ясным и достижимым.
Не все действующие органы государственной власти России "укладываются" в триаду ст.10 Конституции РФ. Не входит в нее прокуратура, которую, правда, некоторые авторы относят к исполнительной власти. Особое место занимает Центральная избирательная комиссия, которая, например, в 2002 г. своим властным решением отменила решение Красноярской избирательной комиссии по выборам губернатора края и, опираясь на итоги голосования, выдала мандат губернатору. Да и Конституционный Суд РФ, конституционные и уставные суды субъектов Федерации вряд ли можно безусловно отнести к судебной власти. Они никого не судят, не рассматривают предметно гражданские, уголовные, трудовые, иные правонарушения. Такие дела для них только повод для проверки соответствия правовых актов Основному закону - Конституции (уставу).
Статья 10 Конституции РФ гласит: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную", органы этих трех ветвей самостоятельны. Однако следующая, 11-я статья содержит несколько иные положения. Из анализа ее текста следует, что государственная власть не ограничена названными тремя видами органов. Статья 11 устанавливает: "Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации". Три вида из перечисленных органов соответствуют трем ветвям власти, названным в ст.10, но один из органов - Президент РФ выходит за пределы триады. Это уже четвертый вид органов (в перечне ст.11 он назван- первым).
К какой ветви власти относится Президент РФ? В научных исследованиях иногда лишь констатируют, что он занимает место вне трех традиционных ветвей власти, иногда его относят к исполнительной власти. Последнее положение вызывает сомнения, поскольку в Конституции РФ есть четкое указание на то, что исполнительная власть России принадлежит Правительству РФ. Статья 110 гласит: "Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации". Следовательно, президентуру нельзя отнести к исполнительной власти, точно так же как ее нельзя отнести к законодательной или судебной ветви власти.
Однако, полагает М.В. Баглай, «даже в тех странах, где он (Президент) не входит ни в одну из этих трех ветвей (Франция и др.) или о его статусе в конституции вообще не говорится (ФРГ), юридическая наука и практика признают его главой исполнительной власти - ибо никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо власти». О том, что Президент Российской Федерации является главой исполнительной власти, свидетельствует его право председательствовать на заседаниях Правительства (пункт «б» статьи 83 Конституции). Запись об этом была внесена Президентом Б.Н. Ельциным в проекте Конституции собственноручно. В случае отставки Президента его полномочия может временно исполнять только Председатель Правительства (статья92 Конституции). Совместно Президент и Правительство обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (часть 4 статьи 78 Конституции).
В целом из 137 статей Конституции непосредственно с Президентом связано около 30, в результате произошло наполнение президентского института новыми, по сравнению с мировой практикой, функциями и полномочиями. В Конституцию Российской Федерации ее создатели включили почти все, что имелось в практике президентства, добавив «для крепости» право Президента определять основные направления внутренней и внешней политики, быть гарантом Конституции, другие функции и полномочия и полномочия, являющиеся вожделенной мечтой всех приверженцев единоличной власти.
Особенности положения президента в системе разделения властей связаны прежде всего с тем, что он - глава государства. В президентской республике и республике полупрезидентской, полупарламентарной (а такой республикой является и Россия) он вовсе не формальный глава, как это имеет место в парламентарной республике (Германия, Индия, Италия и др.), где президент по своему реальному положению в государстве в чем-то похож на безвластного монарха в парламентарной монархии (Великобритания, Нидерланды, Япония и др.). В президентской и полупрезидентской республиках президент сам осуществляет принадлежащие ему полномочия, а не правительство делает это за него, что имеет место в парламентарной республике. Как глава государства (т.е. всей государственной власти) президент может в составе своих полномочий главы иметь некоторые квазизаконодательные и квазисудебные полномочия в форме участия в деятельности органов, относящихся к отдельным ветвям власти. Президент участвует в законодательной деятельности, в частности обладая правом вето. Если президент не подпишет закон, он не становится законом. Это сильное оружие президента. Сошлемся на опыт США. Президент за всю историю страны налагал вето на законы Конгресса приблизительно 1300 раз. Конгресс преодолел вето 2/3 голосов в каждой палате приблизительно 70 раз. Таким образом, подавляющее большинство законов не стали законами из-за особой позиции президента. В России оба президента (Б.Н. Ельцин и В.В. Путин) использовали право вето довольно часто. Однако в России сложилась практика консультаций, когда Президент РФ и парламент находят взаимоприемлемые решения (так было, например, с законом о перемещенных культурных ценностях).
Элемент законодательного участия главы государства нередко получает выражение в конституции. Даже Конституция Дании 1953 г., где монарх никакой личной властью на деле не пользуется, содержит формулировку: "Законодательная власть осуществляется совместно королем и фолькетингом" (парламентом) (ст.3). Конституция Греции (где есть президент) 1975 г., также гласит: "Законодательная функция осуществляется парламентом и президентом республики" (ч.1 ст.26).
Как глава государства президент имеет и не может не иметь некоторых полномочий, относящихся к сфере судебной власти. Во многих странах он назначает судей. В России федеральные судьи также назначаются Президентом РФ (за исключением судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда, которые назначаются Советом Федерации, но по представлению Президента РФ). Он имеет право помилования и смягчения наказаний. Президент РФ в 2002 г. помиловал более 70 человек (теперь это делается по представлению советов по помилованию, состоящих при главах исполнительной власти субъектов Федерации).
Президент РФ активно участвует в осуществлении исполнительной власти, в исполнительно-распорядительной деятельности. Он издает множество указов, которые, согласно Конституции РФ, имеют подзаконный характер и обязательны для исполнения на всей территории РФ. Указы не могут противоречить Конституции РФ и законам и издаются прежде всего для их исполнения. При Президенте РФ действует Администрация Президента РФ, которая нередко раньше подменяла Правительство РФ, отдельных министров (это отмечалось в печати). Более того, Президенту РФ, и только ему, подчинены некоторые министерства, составляющие ядро исполнительной власти (внутренних дел, обороны, иностранных дел, юстиции и др.), ведомства, имеющие в своем распоряжении войска (службы безопасности, агентство федеральной связи и информации и др.), - всего около 15 министерств и ведомств. Ни Председатель Правительства РФ, ни Правительство РФ в целом не вправе принимать в отношении руководителей этих министерств и ведомств обязывающие решения, Правительство РФ лишь координирует их деятельность с другими министерствами и ведомствами. Не только непосредственно подчиненные Президенту РФ министры, но и другие, и сам премьер-министр (Председатель Правительства РФ) регулярно посещают Президента РФ с докладами и информацией. Осуществляя непосредственное руководство ими, Президент РФ активно участвует в реализации исполнительной власти. И все-таки такое участие не является решающей стороной в деятельности Президента РФ, и, следовательно, его нельзя отнести к ветви исполнительной власти не только из-за прямых формулировок ст.110 Конституции РФ, но и с точки зрения фактического положения - доминанты в деятельности Президента РФ.
«Своеобразие системы власти, - отмечает Г.Н. Селезнев, - заключается прежде всего в конституционно закрепленном приоритете власти Президента, исполнительной власти в целом над представительной властью». Если органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему (часть 2 статьи 77 Конституции), то законодательные (представительные) органы Российской Федерации и ее субъектов такой системы не образуют. Более того, Конституция не позволяет палатам Федерального Собрания даже собираться на совместные заседания, за исключением случаев заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда и выступления руководителей иностранных государств (статья 100).
В нашей стране непосредственно парламент не наделен Конституцией контрольными функциями за деятельностью Президента и органов исполнительной власти. «Куцые, связанные «по рукам и ногам» предметы ведения его палат меркнут перед гипертрофированными полномочиями и возможностями Президента и Правительства. Ведь по Конституции именно они обеспечивают осуществление полномочий всей федеральной государственной власти. «одной из черт авторитарного характера Конституции России 1993 года, - отмечает А. Домрин, - является… наделение Президента Российской Федерации неквалифицированным, немотивированным и неограниченным - в условиях слабости законодательной и судебной ветвей власти - правом обеспечивать «осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации». Несбалансированность системы государственной власти очевидна. Ее органы не столько взаимодействуют, сколько сосуществуют под властью Президента. Все реальные «сдержки и противовесы» этой системы - у гаранта Конституции (главы государства). Б.Н. Ельцин это прекрасно понимал. После принятия Конституции 1993 года он воспользовался своим конституционным правом председательствования на заседаниях Правительства всего несколько раз, а на заседаниях парламента появлялся только для зачитывания своих ежегодных посланий. Учрежденная при Б.Н. Ельцине система «разделения» органов государственной власти в целом сохранилась и в настоящее время.
Можно заметить, что у нас нет реального единства власти. Есть ее разделение, не только на федеральном уровне, но и между Российской Федерацией и ее субъектами. Президент Российской Федерации обеспечивает, скорее, не единство, а концентрацию в своих руках той части власти, которая позволяет ему обходиться без связывающих его законов и судебных решений. Основные властные рычаги оказались сосредоточены не у коллективного представительного органа, выражающего единство народа, а у исполнителя его воли - Президента.
«В нарушение всех постулатов теории разделения властей, - отмечает Е.В. Белкин, - по Конституции 1993 г. над всеми ветвями власти возвысился президент, который даже как бы не власть, а ее единственный гарант. Но властных полномочий у гаранта больше, чем даже у российского императора. Подсчитано, что в руках президента Российской Федерации сосредоточено примерно 80 % властных полномочий на федеральном уровне. Остальные 20 % неравномерно делятся между традиционными ветвями власти. При данном соотношении нельзя всерьез говорить об эффективном функционировании системы сдержек и противовесов». Не случайно среди первоочередных мер политической реформы больше всего опрошенных (47%) называют ограничение прав Президента .
Среди перечисленных в статье 80 функций Президента для понимания его места в системе органов государственной власти на наш взгляд самой важной является функция ее гарантирования. Следует отметить, что понятие «гарант Конституции» ранее действовавшие российские конституции не использовали, как не используют его конституции западноевропейских государств и США.
Почему Конституция закрепляет своим гарантом именно Президента? Анализ статьи 125 Конституции позволяет сделать вывод, что такими полномочиями, помимо Президента, обладает Конституционный Суд Российской Федерации, который может контролировать конституционность нормативных актов и самого гаранта Конституции. Действительно, как Президент может быть гарантом Конституции, если его акты не обладают высшей юридической силой и он не вправе давать ее официальное общеобязательное толкование? Верно заметил О.Г. Румянцев, «именно суд, а не чиновник, пусть даже высший, является легитимным гарантом конституционного строя… Иначе охрана Основного Закона становится фиктивной». Л.А. Окуньков подчеркивает: «Роль гаранта Конституции не является всеобъемлющей или отличительной чертой только института Президента. Это направление деятельности ближе судебным органам, и прежде всего Конституционному Суду». По мнению Г.Н. Селезнева Конституционный Суд должен быть гарантом Конституции наряду с Президентом. А так же что «необходимо более четко провести конституционную идею о том, что гарантом целостности государственной системы является не только Президент или парламент, но прежде всего сам народ».
В соответствии с закрепленной за Президентом функцией гаранта Конституции он является не только непосредственным, но и главным участником ее реализации во всех формах: соблюдение, дозволение, применение, использование. Но указанная функция не сводится к непосредственному участию Президента в реализации Конституции.
Функции гаранта Конституции подчеркивает особую роль Президента в ее реализации и является много аспектной. Прежде всего это положение статьи 80 обращено к самому Президенту, который должен строго соблюдать Конституцию, ибо нарушая ее, невозможно побудить к ее соблюдению других.
Гарантирую Конституцию, глава государства может действовать как непосредственно, так и через органы государственной власти. Разумеется, такие действия должны соответствовать Конституции. Президенту как гаранту Конституции следует постоянно контролировать ее реализацию, используя для этого свою Администрацию, государственные органы, научные учреждения. В качестве гаранта Конституции Президент несет персональную ответственность за эффективность действия механизма защиты Конституции в целом.
Положения Основного Закона Российской Федерации являются типичными для многих конституций, в том числе в парламентарных республиках. Главное отличие от них заключается в содержании ч.2 ст.80. В ней говорится, что Президент РФ "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти". Это положение похоже на формулировку ч.1 ст.30 Конституции Греции 1975 г. (президент является регулятором государственного строя), ст.123 Конституции Португалии 1976 г. (обеспечивает нормальное функционирование демократических институтов) и особенно на ст.5 Конституции Франции 1958 г. (в ней сказано: президент "обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей..."). В российской Конституции нет словосочетания "публичные власти" (говорится об органах государственной власти), нет и слова "арбитраж", которое может быть переведено на русский язык как "посредничество", но такое посредничество, которое дается "сверху" органом, принимающим решения. Поэтому российская формула "обеспечение согласованного функционирования" близка к термину "арбитраж". Формулы "арбитраж", "обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти" выделяют президента из других ветвей государственной власти, ибо именно он обеспечивает их взаимодействие, причем слово "арбитраж" ставит его в каком-то отношении над ними. Следовательно, Президента РФ нельзя отнести к какой-либо ветви известной триады. Президентская власть (вряд ли кто-нибудь будет отрицать, что такая власть существует, так как о государственной власти Президента РФ сказано и в ст.11 Конституции РФ) не вписывается в триаду ст.10 Конституции РФ. В связи с тем что Президент РФ - глава государства, его власть включает элементы участия в законодательной, отчасти - в судебной и более всего - в исполнительной власти, но ее суть - арбитражно-координационное осуществление государственной власти.
Положение о согласительных процедурах Президента РФ (ст.85 Конституции РФ) является одним из признаков такой деятельности. Согласительные процедуры использовал и Б.Н. Ельцин, и В.В. Путин. Правда, в Конституции РФ говорится о согласительных процедурах не между ветвями власти, а между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, но тем не менее это полномочие свидетельствует о новых качествах президентской власти.
Определяя место Президента РФ в системе разделения властей, важно учитывать не только конституционные формулировки, но и реалии времени, когда создавалась Конституция РФ, требования Президента РФ к ее проекту. Одно из главных заключалось в том, чтобы обеспечить Президенту РФ доминирующее положение в системе разделения властей, определенные преимущества по отношению к "красному парламенту" и необновленным судам, чтобы не допустить к власти коммунистическую партию, хотя и поверженную, но сохранявшую силы, не допустить реставрации социалистических порядков. Президент РФ хотел быть гарантом этого и действительно был им, используя всю полноту государственной власти.
Учитывая все указанные обстоятельства, на наш взгляд, было бы правильно рассматривать президентскую власть как особую ветвь власти, имеющую арбитражно-координационный характер. Руководящую роль по отношению к исполнительной власти играют отдельные элементы участия в законодательной и судебной власти, что проистекает из положения президента как главы государства. Обладая такими полномочиями, президент в полупрезидентской республике может стать доминирующей фигурой. Возникает четвертая ветвь государственной системы разделения властей. В специфических условиях России (слабость партийной системы, беспартийное правительство и беспартийный Президент, стоящий вне партий, а по существу, над ними, поскольку не он, а они ищут поддержки Президента) арбитражно-координационные и доминирующие качества усиливаются. Анализируя их, важно исходить не только из норм Конституции РФ, но и из существующей практики. Уже при Президенте Путине эта практика является несколько иной, чем была при Президенте Ельцине. При изменении ситуации изменяются некоторые качества президентской власти, но суть как особой ветви власти остается неизменной. Желательно уменьшить гипертрофированные полномочия Президента, а также на законодательном уровне раскрыть понятие «Президент - гарант конституции» поскольку для многих этот вопрос остается не ясным и по сегодняшний день.
в) Взаимодействие Президента Российской Федерации с законодательной и исполнительной властью
При осуществлении своих полномочий Президент тесно взаимодействует с исполнительной и законодательной властью.
Сначала рассмотрим взаимодействие Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием. Парламент Российской Федерации официально существует как единое целое, но реально проявляет себя в деятельности палат - Совета Федерации и Государственной Думы. И все же у Президента есть не которые задачи, касающиеся парламента в целом. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политике государства (пункт «е» статья 84 Конституции РФ). На практике в послании Президента обычно обобщаются итоги пройденного страной пути за истекший год, а также уточняются параметры движения вперед государства и общества, которые, по его мнению, следует взять за основу деятельности всем государственным органам, а также в значительной степени органам местного самоуправления и общественным объединениям.
Для заслушивания посланий Президента созывается совместное заседание Совета Федерации и Государственной Думы (часть 3 статья 100 Конституции). Текст послания или основные его положения (с раздачей полного объема текста участникам) оглашаются в выступлении Президента Российской Федерации. При этом Президенту не задаются вопросы, не проводится дискуссии. Потом может проводиться обсуждение послания палатами Федерального Собрания на своих заседания и выработка как своего отношения к посланию, так и мер палаты по участию в достижении задач, поставленных в послании.
Как ранее отмечалось, Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это предполагает, помимо прочего, что Президент заботится о создании необходимых условий для деятельности палат Федерального Собрания. Речь идет и об организационных предпосылках, и материальных факторах (достаточно сказать, что Администрация Президента, его Управление делами принимают меры к созданию палатам условий для работы). Президент обеспечивает нормальные взаимоотношения своего аппарата, Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти с палатами, заботится о создании конструктивных контактов палат, в особенности в законотворческом и законодательном процессах.
Постоянное взаимодействие с парламентом - существенный участок работы Президента. Осуществляя политику государства, Президент в праве реализовать право законодательной инициативы, подготавливает и вносит Государственную Думу законопроекты по всем вопросам жизни страны, если считает, что их основой должны быть федеральные законы. Внося проекты законов, Президент может некоторые из них определить как первоочередные, и это предполагает их оперативное, внеочередное рассмотрение Государственной Думой.
Президент в праве участвовать в заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, в том числе и закрытых, а также выступать на заседаниях. В зале заседаний каждой палаты оборудуется специальное место для Президента. Как уже было показано выше, у Президента возникают разнообразные взаимоотношения с Советом Федерации и Государственной Думой в связи с решением кадровых вопросов. Наконец, Президент подписывает и обнародует законы РФ о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, может наложить вето, т.е. отклонить федеральный закон, что потребует его повторного рассмотрения в парламенте РФ.
В соответствии с Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» Совет Федерации после истечения годичного срока, который дается субъектам РФ для рассмотрения закона о поправках, на своем очередном заседании, следует за днем истечения такого срока, устанавливает результаты этого рассмотрения. Президент, законодательный орган субъекта РФ в течении семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации по этому поводу вправе обжаловать данное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации. Совет Федерации ожидает результатов рассмотрения, с учетом решения Верховного Суда может повторно рассмотреть данный вопрос. Затем закон о поправке дается Президенту для подписания и официального опубликования.
Конституция предусматривает, что Президент назначает выборы Государственной Думы (пункт «а» статья 84); в свою очередь, выборы Президента назначает Совет Федерации (пункт «д» часть1статья 102). На деле назначение выборов в определенном смысле слова является формальным полномочием соответствующего органа - если он не назначит выборы в необходимые сроки, они все равно будут назначены и проведены Центральной избирательной комиссией РФ.
Более существенным является право президента распустить Государственную Думу. В Конституции предусмотрены случаи возможного роспуска:
Если Государственная Дума выразила недоверие Правительству, Президент может согласиться с ней и отправить Правительство в отставку либо не согласиться с решением Думы; если же она в течении трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, тогда Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу (часть 3 статья 117 Конституции);
Если Председатель правительства поставил перед государственной думой вопрос о доверии, и она в доверии отказывает. Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов (часть 4статья117 Конституции);
Если Государственная Дума трехкратно отклонила кандидатуры Председателя Правительства, представленные Президентом, он назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы (часть 4 статья 111 Конституции).
В определенных ситуациях Дума не может быть распущена Президентом (статья 109 конституции): в течении года после ее избрания; с момента выдвижения обвинения против Президента и до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения; в течении шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.
Конституция не предусматривает возможности роспуска Президентом Совета Федерации, да и вообще какого-либо прекращения полномочий этой палаты. К тому же Совет Федерации является постоянно действующим и не имеет определенного срока полномочий.
Надо сказать, что налаживанием нормальных, деловых, конструктивных взаимоотношений с парламентом Президенту приходится заниматься постоянно.
В каждой палате есть полномочный представитель Президента. Указом Президента РФ от 22 июня 2004г. Утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в Совете Федерации и полномочном представителе Президента РФ в Государственной Думе. Они представляют интересы Президента и способствуют реализации его конституционных полномочий соответственно в палатах. Представители участвуют в заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания без специального решения Президента и представляют его позицию Президента по рассматриваемым палатами законопроектами и законами, обоснования отклонения Президентом принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов, указы Президента о введении военного положения и чрезвычайного положения, внесенные на утверждение Совета Федерации, кандидатуры для назначения на должности, внесенные Президентом на рассмотрение Совета Федерации или Государственной думы.
Далее рассмотрим взаимодействие Президента Российской Федерации с исполнительной властью.
Сложный характер отношений между Президентом РФ и Правительством РФ заложен в нормах самой Конституции России. Ряд статей Конституции наделяет Президента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиять на деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выражена юридическая зависимость от него органов исполнительной власти.
Взаимодействие Правительства России и Президента РФ в области законотворческой деятельности осуществляется в разнообразных формах. Ряд таких форм существует достаточно продолжительное время и получил правовое закрепление, другие являются новыми, не оформленными в законодательном порядке. При этом часть из них объективно вытекает из конституционных полномочий главы государства, а некоторые предопределяются характером функций Правительства и его полномочиями по реализации задач, которые ставит перед ним Президент РФ.
Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с самой процедуры назначения Председателя Правительства РФ.
Согласно п. "а" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ. С одной стороны, данное полномочие Президента РФ, возможно, направлено на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Государственной Думы с Правительством РФ, кандидатура Председателя которого согласовывается, с другой стороны, данное полномочие Президента РФ лишает парламент права самостоятельно формировать Правительство и оставляет ему лишь право выбора одной из предложенных кандидатур его Председателя.
Из комплексного рассмотрения процедуры назначения следует, что Председателем Правительства РФ будет именно то лицо, которое Президент РФ решит видеть на этой должности, независимо от согласия Государственной Думы. Статья 111 Конституции РФ предоставляет Государственной Думе право отклонить лишь две представленные кандидатуры, поскольку в случае отклонения третьей Президент распускает Государственную Думу и самостоятельно назначает Председателя Правительства. При этом Конституционный Суд РФ в своем Постановлении N 28-П от 11 декабря 1998 г. обозначил право Президента представлять Государственной Думе все три раза одну и ту же кандидатуру .
Таким образом, можно утверждать, что Президент РФ самостоятельно (с соблюдением установленной процедуры) назначает Председателя Правительства России.
Если рассматривать процедуру дальнейшего формирования Правительства России, то роль Президента РФ не ограничивается одним лишь назначением его Председателя. Согласно п. "д" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.
При этом в Конституции РФ не установлен сам порядок назначения и не закреплены полномочия участвующих в назначении должностных лиц. Поскольку, как это установлено в случае утверждения Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства, каких-либо ограничений для отклонения Президентом РФ представленных Председателем Правительства кандидатур заместителей Председателя Правительства и федеральных министров не установлено, из смысла конституционных норм следует, что Президент РФ может отклонять эти кандидатуры бесконечно, пока не будет предложена устраивающая его кандидатура.
Глава Российского государства определяет систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Данное полномочие закреплено в ч. 1 ст. 112 Конституции РФ. Она гласит: "Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти". Следует отметить, что данное положение вызвало у Государственной Думы неопределенность в его понимании при сопоставлении с п. "г" ст. 71, с ч. 1 ст. 76 Основного закона РФ. Она обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом. Суть его сводилась к тому, чтобы определить, что понимается под системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, каким актом эта система должна утверждаться - федеральным законом или указом Президента РФ.
В своем постановлении от 27 января 1999 г. "По делу о толковании статей 71 (п. "г"), 76 (часть I) и 112 (часть I) Конституции Российской Федерации" Конституционный Суд РФ определил, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов (т.е. имеются в виду определенные виды федеральных органов исполнительной власти; понятие "структура Федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий, т.е. конкретный перечень таких органов). И система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента РФ. Примером таких актов являются: Указ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", Указ от 20 мая 2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти".
Президент РФ формирует Совет Безопасности РФ, Администрацию Президента РФ, назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ. Он имеет, например, таких представителей в федеральных округах, палатах Федерального Собрания, в Конституционном Суде РФ, в другом государстве (Таджикистане). Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, назначает (утверждает) войсковых атаманов казачьих воинских формирований, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Он же принимает решение об отставке Правительства РФ.
Президент имеет ряд полномочий, связанных с формированием исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ. Прежде всего следует отметить, что до внесения изменений в принятый Федеральный закон об основах организации государственной власти в субъектах РФ он имел право назначать на должность и освобождать от нее только глав администрации субъектов РФ, за исключением республик. А сейчас согласно изменениям Президент представляет кандидатуру на пост высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъектов РФ.
Подытоживая сказанное, можно утверждать, что Президент РФ фактически может самостоятельно формировать Правительство РФ.
Далее, сам порядок управления Правительством РФ имеет двойственный характер. Это проявляется как в процедуре управления Правительством в целом, так и в управлении отдельными федеральными органами исполнительной власти.
В соответствии со ст. 113 Конституции РФ Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Согласно ст. 24 Федерального конституционного закона РФ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (далее - ФКЗ "О Правительстве") Председатель Правительства РФ в рамках организации работы Правительства ведет его заседания, обладая правом решающего голоса. Регламент Правительства РФ уточняет эти положения, закрепляя то, что председательствующим на заседаниях Правительства является Председатель Правительства (п. 35).
В Законе не уточняется объем полномочий, которыми обладает Президент РФ, председательствуя на заседаниях Правительства. Следовательно, объем этих полномочий определяется теми правами, которыми наделен председательствующий в соответствии с законодательством. Также законодательно не определен статус Председателя Правительства, присутствующего на заседании Правительства РФ под председательством Президента.
В соответствии со ст. 32 ФКЗ "О Правительстве РФ" Президент РФ непосредственно и через федеральных министров руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти.
С принятием ФКЗ от 31 декабря 1997 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" эта статья претерпела смысловые изменения.
В редакции рассматриваемой статьи, утвержденной Федеральным конституционным законом от 19 июня 2004 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти порядок руководства Президентом РФ перечисленными органами был изложен как "непосредственно и через соответствующих федеральных министров". Кроме того, у Президента РФ появилось право в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия соответствующих федеральных законов перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых он руководит.
Полномочия по определению основных направлений деятельности и руководство органами исполнительной власти. Основные направления деятельности исполнительных органов государственной власти формулируются Президентом РФ прежде всего в различного рода документах, правовых актах. Особая роль здесь принадлежит его ежегодному посланию Федеральному Собранию об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Данное право Президенту предоставлено пунктом "е" ст. 84 Конституции РФ. Первый такой документ был представлен в начале 1994 г.
Можно заметить, что отчетливо просматривается тенденция усиления влияния Президента РФ на отдельные федеральные органы исполнительной власти.
Неоднозначно в Конституции РФ решен вопрос об ответственности Правительства РФ. Согласно п. "в" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ в любой момент может принять решение об отставке Правительства РФ, не мотивируя и не согласуя свое решение. Эта норма прямо указывает на политическую ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ.
Однако в соответствии со ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума имеет возможность выражать Правительству РФ недоверие, что теоретически указывает на наличие у Правительства РФ ответственности и перед парламентом. Вместе с тем установленная в этой же статье процедура опровергает высказанное предположение.
Так, в случае выражения Государственной Думой недоверия Президент РФ решает: согласиться ему с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку или же не соглашаться с Государственной Думой и не предпринимать никаких действий.
То есть выражение Государственной Думой Правительству РФ недоверия - лишь способ, при помощи которого парламент российского государства может обратить внимание Президента РФ на свое несогласие с осуществлением Правительством РФ своих полномочий. Вопрос об отставке решает Президент РФ.
Таким образом, при комплексном анализе конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности Правительства РФ только перед Президентом РФ.
Думается, что в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинально воздействует на Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти России.
Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и не неся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, Президент РФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.
Тесное взаимодействие между Правительством РФ и Президентом России осуществляется в ходе реализации главой государства принадлежащего ему права законодательной инициативы. В процессе своей законотворческой деятельности Правительство России также учитывает положения ряда указов Президента, направленных на развитие отдельных областей государственной и общественной жизни.
Деятельность главы государства не ограничивается, однако, взаимодействием с Правительством. Сообразуясь с новыми обстоятельствами, действуя по собственному разумению, Президент не должен забывать главного: все его действия имеют комплексное, интегрирующее значение для государственной власти, оказывают влияние на разные стороны общественного бытия. При необходимости он может поменять состав Правительства, но он не вправе оставить государство без Правительства. Конституционное назначение Правительства и Президента по многим параметрам их деятельности совпадает. Но они функционально разноуровневые и конституционно самостоятельные институты власти. Словом, Правительство - это не принадлежность Президента
Сказанное не исключает необходимости тесного повседневного взаимодействия Правительства и Президента, основанного на единстве общегосударственных задач и целей. Если такого единства нет, Правительство само должно уходить в отставку, не дожидаясь, пока это сделает Президент. Отметим, что такой алгоритм добровольной отставки Правительства пока не сложился. Президент действует, как правило, на опережение. Вообще политическая практика их взаимоотношений зачастую не укладывается в границы Закона. Это вовсе не означает, что она является наиболее оптимальным и эффективным вариантом решения острых проблем, а конституционные положения тормозят движение вперед. Деятельность первого Президента России убеждает в том, что его методы работы с Правительством по принципу "монаршей воли" не всегда согласовывались с конституционными началами развития нашего государства.
Итак, для Президента России предпочтительнее сосредоточиться на объединении усилий государства и общества. Такого нельзя достичь, если Президент предстает в одном лице и как фактический руководитель исполнительной власти, и как глава федерального Правительства, и как гарант Конституции России, и как политический арбитр (посредник) в спорах органов, относящихся к различным ветвям и уровням власти.
Аналогичное замечание касается функции обеспечения согласованного взаимодействия госорганов с учетом соблюдения принципа разделения властей. Реализация ее предполагает равную требовательность, нейтральность и объективность Президента по отношению ко всем государственным органам и к действиям должностных лиц. Президент должен быть фактически дистанцирован от оперативно - распорядительной деятельности Правительства и осуществлять ее только в исключительных случаях. Главный упор при совершенствовании организации деятельности главы государства необходимо сделать на усиление контрольных функций, особенно при нарушении Конституции должностными лицами любого ранга.
Поручения Президента по всем направлениям деятельности федерального Правительства распыляют его усилия, отвлекают от главных задач. Не дело главы государства решать за Правительство то, что оно обязано делать в силу своей компетенции. Если за Президентом - стратегическое управление, то за Правительством, органами исполнительной власти - своевременное и безотлагательное принятие распорядительных решений, осуществление стратегического замысла силами государственного аппарата.
Нельзя забывать, что обязанность оперативного управления прямо вытекает из функций и полномочий Правительства, ибо оно по определению реализует государственную политику. Если в прошлые годы многие десятки распорядительных решений Президента Б. Ельцина так и остались невыполненными, то это говорит не столько о слабой исполнительской дисциплине, сколько о невозможности их выполнить (отсутствие средств в бюджете и т.д.).
Огромное влияние Президента на исполнительную власть это говорит о гипертрофированных полномочиях Президента РФ. Следовало бы издать федеральный закон «О статусе Президента Российской Федерации» где четко были бы сформулированы обязанности Президента, его полномочия, и многие другие вопросы, связанные с его деятельностью которые до сих пор не урегулированы.
Для развития гражданского общества не годится спасительная формула наших дней, которая прочно укоренилась в общественном сознании: Президент отвечает за все. Тем самым мы подталкиваем его к действиям в роли главного пожарного России. Президент - глава государства, а не начальник всех госорганов и должностных лиц. Каждый отвечает перед Законом и перед обществом в пределах своей компетенции.
1.2 Избрание Президента Российской Федерации и прекращение его полномочий
а) Порядок избрания Президента Российской Федерации
Основные принципы избрания Президента РФ на должность определены Конституцией РФ и новым федеральным Законом "О выборах президента Российской Федерации" от 10 января 2003г. Основные принципы, на которых избирается Президент РФ - принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. По закону участие граждан в выборах Президента свободное и добровольное. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.
Активное избирательное право обеспечивается отсутствием различного рода имущественных ограничений, «ценза оседлости» (постоянное проживание в России не менее десяти лет) и обеспечивается включением всех граждан Российской Федерации в списки избирателей. Ограничение права избирать и быть избранным четко зафиксировано в ст. 32 Конституции, которая гласит: «Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда».
Что же касается пассивного избирательного права - права быть избранным Президентом, то оно включает ряд дополнительных условий, вытекающих из особой роли и ответственности главы государства. Конституция РФ (ст. 81) устанавливает два дополнительных условия. Первое - более высокий возраст для Президента по сравнению с активными избирателями.
Президентом РФ может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, и второе - постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет. Условие постоянного проживания комментируется по-разному. Одни считают, что речь может идти только о проживании в России не менее десяти лет суммарно. Другие полагают, что требуется непрерывное постоянное проживание в течение указанного срока на день выборов. Не имеет право избирать и быть избранным Президентом РФ лицо, признанное судом недееспособным или содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда. Выборы Президента проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию Российской Федерации. Избиратели, проживающие за пределами территории РФ, считаются причисленными к федеральному избирательному округу.
В соответствии с Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» граждане Российской Федерации, политические общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию, т.е. осуществлять деятельность, побуждающую или имеющую целью победить избирателей к участию в выборах Президента, а также к голосованию за или против любого зарегистрированного кандидата.
Подготовка и проведение выборов Президента должны осуществляться гласно и открыто. Закон запрещает участие в избирательной кампании иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, международных организаций и международных общественных движений.
Подготовку и проведение выборов Президента РФ осуществляют Центральная избирательная комиссия, избирательные комиссии субъектов РФ, территориальные (городские и районные) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии. Их полномочия и функции регулируются федеральным законом от 12 июня 2002г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". По нормам данного избирательного Закона решения вышестоящей избирательной комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих избирательных комиссий. В состав избирательных комиссий не могут входить депутаты представительных органов власти РФ, судьи, кандидаты на пост президента, их доверенные лица, супруги и близкие родственники кандидатов, либо лица, находящиеся у них в непосредственном подчинении.
Кандидаты на пост президента могут быть выдвинуты избирателями, избирательными объединениями, избирательными блоками. При этом под избирательным объединением понимается общероссийское политическое общественное объединение (политическая партия, политическое движение), которое создано в соответствии с законом и зарегистрировано в министерстве юстиции РФ. Оно должно быть зарегистрировано не менее, чем за год до дня проведения выборов Президента. А избирательный блок - это добровольное объединение двух и более избирательных объединений для совместного участия в выборах Президента РФ.
Каждый гражданин РФ, обладающий избирательным правом, может образовать инициативную группу, в количестве не менее ста человек для выдвижения кандидата на пост президента. Инициативная группа не позднее, чем через 30 дней со дня официального опубликования решения о проведении выборов Президента, обращается в Центральную избирательную комиссию с просьбой о своей официальной регистрации. К ходатайству о регистрации инициативной группы должны быть приложены сведения о размере и источниках дохода кандидата, его супруга и детей кандидата, сведения об их имуществе на праве собственности, а также об обязательствах имущественного характера кандидата, его супруга и детей в виде копий деклараций о доходах за два года, предшествующих выборам Президента. Инициативная группа избирателей вправе выдвинуть только одного кандидата. Кандидат может дать согласие баллотироваться только одной инициативной группе. Если он уже дал согласие баллотироваться избирательному объединению или блоку, по закону он не может дать согласие баллотироваться инициативной группе избирателей. Инициативная группа регистрируется в течение пяти дней. Если инициативной группе отказано в официальной регистрации, то это решение может быть обжаловано в Верховный Суд РФ, который рассматривает данное дело в трехдневный срок. Избирательное объединение или избирательный блок могут выдвинуть только одного кандидата на пост президента на своем съезде путем тайного голосования делегатов съезда. При этом должно быть письменное согласие кандидата баллотироваться на указанный пост. В случае обладания кандидатом на пост президента другого гражданства необходимо указать время приобретения и основания приобретения второго гражданства и требуемые сведения об имуществе.
Все зарегистрированные кандидаты на пост президента обладают равными правами и несут равные обязанности. Кандидаты, занимающие государственные или муниципальные должности, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения (привлечение к своей избирательной кампании лиц, находящихся у кандидатов в непосредственном подчинении и т.д.). Эти ограничения не распространяются на транспортные средства лиц, пользующихся транспортом в соответствии с законом о государственной охране.
Для регистрации кандидата на должность президента инициативная группа избирателей должна собрать не менее одного миллиона подписей избирателей при условии, что на один субъект Федерации должно приходиться не более 70 тысяч подписей. В случае, если подписи собраны за рубежом, их общее число не должно превышать 70 тысяч. Законом запрещено принуждать избирателя ставить свою подпись в поддержку того или иного кандидата, а также производить сбор подписей в местах и в дни выдачи заработной платы. Запрещено в какой-либо форме осуществлять вознаграждение граждан за их подписи. Избиратели вправе ставить подпись в поддержку различных кандидатов на пост президента, но только одну подпись в поддержку одного и того же кандидата. В случае проведения досрочных или повторных выборов президента, количество требуемых подписей избирателей сокращается наполовину.
Собранные подписи избирателей должны быть представлены в Центральную избирательную комиссию не ранее, чем за 90 дней и не позднее, чем за 55 дней до дня голосования до 18.00 часов по московскому времени. Списки должны быть представлены в папках по субъектам Федерации. Количество собранных подписей может превышать установленный законом лимит, но не более чем на 15%. Проверке подлежат не менее 20% от необходимого для регистрации количества подписей. Если количество недостоверных подписей составит не менее 15% от проверенных подписей, тогда дополнительно проверяется еще 10% от необходимого количества подписей. Если количество недостоверных сведений в сумме будет превышать 15% от общего числа подписей, то дальнейшая проверка достоверности подписей не осуществляется и регистрация кандидата на пост президента не происходит. Не позднее 10 дней с момента подачи документов происходит регистрация. Основаниями для отказа в регистрации может быть отсутствие сведений о доходах, превышающих минимальный размер оплаты труда в 200 раз, а также о денежных вкладах. Решение об отказе в регистрации может быть обжаловано в Верховный Суд РФ, который рассматривает данный иск не позднее пяти дней с момента его официальной подачи.
Каждому зарегистрированному кандидату выдается свидетельство о его официальной регистрации в качестве кандидата на пост президента РФ. Законом установлена интересная особенность предвыборной кампании президента: если за 45 дней до выборов будет зарегистрировано менее двух кандидатов, выборы откладываются на срок до 60 дней для дополнительного выдвижения кандидатов. Зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, либо в средствах массовой информации по трудовому договору на время избирательной кампании освобождаются от служебных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего служебного или должностного положения. Президент, баллотирующийся на второй срок, или председатель Правительства, временно исполняющий обязанности президента, и являющиеся зарегистрированными кандидатами, продолжают выполнять свои полномочия, но не вправе использовать преимущества своего должностного положения. Они могут вести свою предвыборную агитацию только в свободное от своих должностных обязанностей время.
б) Результаты голосования. Вступление Президента Российской Федерации в должность
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации направляет предварительные данные о результатах выборов Президента Российской Федерации редакциям средств массовой информации по мере их поступления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.
Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации не позднее чем через две недели со дня голосования осуществляет официальное опубликование данных, содержащихся в протоколах всех территориальных избирательных комиссий об итогах голосования и соответствующих сводных таблицах, в региональных государственных периодических печатных изданиях.
Официальное опубликование результатов выборов Президента Российской Федерации осуществляется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в течение трех дней со дня подписания ею протокола о результатах выборов Президента Российской Федерации. В течение десяти дней со дня подписания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации протокола о результатах выборов Президента Российской Федерации данная комиссия в своем официальном печатном органе официально опубликовывает полные данные протоколов всех избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
В течение двух месяцев со дня голосования Центральная избирательная комиссия Российской Федерации осуществляет в своем официальном печатном органе официальное опубликование информации об итогах голосования, включающей в себя полные данные протоколов всех избирательных комиссий.
Избранный Президент Российской Федерации вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента Российской Федерации, избранного на предыдущих выборах, а при проведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность Президента Российской Федерации, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы Президента Российской Федерации, - на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией Российской Федерации общих результатов выборов Президента Российской Федерации.
Процедура вступления Президента РФ в должность заключается в принесении Президентом присяги в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации.
Присяга приносится народу. Ее текст установлен в ст. 82 Конституции. Он сформулирован следующим образом: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу».
Резиденцией Президента РФ является столица России - Москва, Кремль. Над зданием официального пребывания Президента поднимается Государственный флаг России.
Указом Президента от 5 августа 1996 г. установлены официальные символы президентской власти и их использование при вступлении в должность вновь избранного Президента Российской Федерации.
Этими символами являются: штандарт (флаг) Президента Российской Федерации; Знак (герб) Президента Российской Федерации; специально изготовленный единственный экземпляр официального текста Конституции Российской Федерации.
Знак Президента Российской Федерации возлагается на Президента как главу государства на период его полномочий Председателем Совета Федерации. Использование Знака определяется нормами Государственного протокола.
На специальном экземпляре текста Конституции Российской Федерации Президент приносит присягу.
Официальные символы президентской власти передаются вновь избранному Президенту во время процедуры вступления в должность после принесения им присяги.
Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом (ч. 1 ст. 92 Конституции).
в) Прекращение полномочий Президента Российской Федерации
Полномочия Президента государства могут быть прекращены по разным основаниям. Как правило, эти основания предусматриваются законами. Однако на практике имеют место случаи, когда полномочия президента прекращаются по основаниям, не предусмотренным законодательством. Например, первый и последний Президент СССР М.С. Горбачев сложил с себя полномочия в связи с ликвидацией СССР, хотя Конституция СССР 1977 г. не предусматривала такого основания прекращения существование самого государства.
Примером нелегитимного прекращения полномочий президента может служить утрата власти в результате революции, когда власть президента или насильственно ликвидируется, или переходит в другие руки в результате ее захвата вопреки закону.
Правовыми основаниями прекращения полномочий Президента являются те основания, которые предусмотрены законодательством (выборы другого президента, уход в отставку, упразднение поста президента и др.).
Прекращение полномочий Президента может быть осуществлено по истечении предусмотренного конституцией срока пребывания в этой должности и досрочно.
Конституция РФ (ст. 92) предусматривает несколько оснований прекращения полномочий Президента РФ. Рассмотрим каждое из них.
В ч. 1 ст. 92 Конституции РФ установлено, что Президент прекращает исполнение своих полномочий с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации. Это обычный порядок прекращения полномочий. В остальных случаях, о которых пойдет речь ниже, полномочия могут быть прекращены досрочно.
Президент РФ прекращает исполнение своих полномочий досрочно в случае отставки - Это добровольный уход с поста подписанием письменного заявления, извещающего об оставлении должности, устного объявления будет в данном случае вряд ли достаточно. Так именно поступил Б.Н. Ельцин 31 декабря 1999 года. Подача в отставку и принятие Председателем Правительства на себя выполнение обязанностей Президента имеют уже бесповоротный для Президента характер. Иначе говоря, Президент не может потом объявить, что он « передумал » и отзывает свое заявление об отставке. Процедура ухода в отставку, к сожалению, в законе не регламентирована, хотя потребность в этом имеется. В законе должны быть указаны форма выражения Президентом своей воли (скорее всего, это должно быть письменное заявление), мотивы, побудившие Президента принять такое решение (такие мотивы могут носить личный характер - преклонный возраст, состояние здоровья; политические: несогласие с политикой Федерального Собрания и других органов государственной власти в связи с образовавшимся экономическим, политическим кризисом и т. д.).
Возникают вопросы: кому должно быть адресовано его заявление об отставке, достаточно ли Президенту заявить о своей отставке или эту отставку какой-то государственный орган (или органы) должен рассмотреть и принять по нему решение о принятии отставки или о ее отклонении? Ведь при всем уважении к личности, занимающей должность Президента, нельзя отрицать возможности заявления об отставке под давлением каких-то сил, под влиянием временного расстройства здоровья, в состоянии временной депрессии и т. п. Если закон предусматривает возможность принятия решения об отклонении заявления об отставке Председателя Правительства, то почему такой вариант должен быть исключен в отношении заявления об отставке Президента? Ответ на этот вопрос должен быть дан в будущем законодательстве. Это может быть предусмотрено и Конституцией, и федеральным законом «О Президенте Российской Федерации».
Президент РФ прекращает исполнение полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия (ч. 2 ст. 92 Конституции РФ).
К сожалению, и это основание для прекращения полномочий Президента должным образом не регламентировано и 'вызывает много вопросов. В частности, не совсем ясно: «стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия» является основанием для прекращения полномочий Президента по воле последнего или вопреки его воле? Нет ответа в законодательстве и на вопросы, кто и каким образом устанавливает сам факт наличия стойкой неспособности, каковы ее критерии, как обеспечить такого рода решение, кто его обнародует и т.д. В любом случае должны быть созданы правовые гарантии, предупреждающие злоупотребления в процессе реализации этой конституционной нормы.
В связи с этим Конституционный Суд РФ 11 июля 2000 г. принял Постановление «по делу о толковании положений ст. 91 и ч. 2 ст. 92 Конституции РФ о досрочном прекращении полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия». Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанных конституционных положений в их взаимосвязи.
При решении вопроса о судьбе полномочий Президента в связи с состоянием здоровья возможны две ситуации.
Первая ситуация. Президент чувствует себя больным, но он в ясном уме и поэтому сам объявляет, что не может продолжать исполнение полномочий Президента в силу физической немощи. Для этой ситуации как раз и подходит начальная формула ч. 2 ст. 92: Президент « прекращает исполнение полномочий досрочно » в силу стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Но это практически означает ту же отставку - лишь с указанием конкретного основания.
Вторая ситуация. Состояние здоровья Президента таково, что требуется специальное авторитетное медицинское заключение; что касается собственного мнения Президента, то либо его невозможно спросить, например, при стойкой потере сознания, либо это мнение при состоянии Президента не может иметь решающего значения, к примеру, при наступивших глухоте, слепоте и т. д. Речь идет, следовательно, о случаях, когда, в отличие от отставки, личная воля Президента объективно не может быть решающим фактором, и Председатель Правительства объявляет о принятии на себя исполнения обязанностей Президента на основании медицинских документов. Правда, и здесь не все просто. Поэтому необходимо рассмотреть разные варианты, хотя для того, чтобы кто-то не искал косвенных форм свержения Президента.
Один вариант, как говорится, бесповоротный. Медицинская комиссия констатирует, что Президент уже не в состоянии вернуться к делам. Тогда Председатель Правительства приступает к исполнению обязанностей Президента, думается, со дня и часа, когда ему стало известно заключение медицинской комиссии; и делает специальное объявление об этом. И со дня такого объявления начинается отсчет указанных в Конституции 3 месяцев для проведения новых выборов.
Другой вариант - положение, когда Президент по состоянию здоровья не может временно исполнять свои обязанности, но есть надежда на то, что лечение восстановит его силы, после чего он опять сможет вести государственные дела. Для подобного варианта слова ч. 3 ст. 92 Конституции «во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации» надо трактовать таким образом, что в данное время Премьер замещает Президента.
Досрочное прекращение исполнения Президентом РФ своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента РФ в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий либо иным образом осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиями Конституции РФ. В таком случае - в силу экстраординарного характера рассматриваемого основания - волеизъявление Президента РФ может не являться обязательной предпосылкой досрочного прекращения его полномочий. По смыслу ч. 2 ст. 92 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ч. 1 и 3 той же статьи и ч. 1 ст. 93, приведение в действие указанной процедуры допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом РФ своих полномочий или добровольной его отставкой.
В соответствии со ст. 92 (ч. 3) Конституции РФ в случае досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий их исполнение до вступления в должность вновь избранного Президента РФ возлагается на Председателя Правительства РФ. Анализируя содержание Постановления Конституционного Суда РФ от 11 июля 2000 г., следует признать, что данное Конституционным Судом толкование ч. 2 ст. 92 Конституции не внесло достаточной ясности.
г) Отрешение Президента Российской Федерации от должности - импичмент
При введении поста Президента РСФСР в 1991 г. в Конституции предусматривалась возможность его отрешения от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР и принесенной присяги. Действующая Конституция РФ установила такие основания для постановки вопроса об отрешении, при которых оно практически невозможно. Президент РФ, согласно ст. 93 Конституции, может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Институт отрешения президента от должности широко известен в зарубежном конституционном праве как импичмент. Импичмент определяется как вид производства в парламенте, приберегаемый, главным образом, для таких категорий дел, как тяжкие преступления и проступки, в обход обычного судопроизводства и по отношению к таким правонарушителям, которые не могут быть привлечены к ответственности никакой другой инстанцией.
По мнению американского исследователя М. Ломаска, импичмент - судебное разбирательство, при котором обвинения выдвигаются законодательной или исполнительной ветвью власти против гражданских служащих, а в некоторых делах и против частных лиц. В узком смысле под импичментом понимается собственно обвинительный акт, а в широком - и обвинительный акт, и процесс, проводимый над обвиняемым законодательным органом, судом или ими обоими.
Необходимо подчеркнуть, что Конституция США трактует импичмент в узком смысле: "Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов отрешаются от должности, если при осуждении в порядке импичмента они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках".
Во-первых, проводится различие между отрешением от должности и импичментом, а во-вторых, между импичментом и осуждением. Дело в том, что президент, в отношении которого выдвинуто обвинение (импичмент), может быть оправдан, если при голосовании в Сенате оно не получит необходимого большинства, тогда как отрешение от должности является результатом именно осуждения, а не обвинения (импичмента).
Конституционное законодательство Российской Федерации не знает термина "импичмент". В статье 93 Конституции РФ речь идет о возможности отрешить Президента РФ от должности. Думается, что и здесь можно выделить два аспекта. В широком смысле слова отрешение предполагает выдвижение обвинения Государственной Думой, подтверждение обвинения заключениями Верховного и Конституционного судов, наконец, принятие Советом Федерации решения об отрешении Президента. В узком же смысле под отрешением можно понимать собственно решение Совета Федерации, с принятием которого Президент лишается своего конституционно-правового статуса. Иными словами, если под "отрешением Президента" в узком смысле слова всегда будет пониматься результат деятельности уполномоченного субъекта, то под "импичментом" - обвинительный акт (то есть документ, без которого невозможно начать процедуру привлечения Президента к ответственности).
Хотя такие нормы навеяны опытом конституционного регулирования некоторых зарубежных стран, трудно себе вообразить, чтобы Президентом России был избран человек, способный совершить столь тяжкие деяния. Кроме того, формулировка ст. 93 в определенном смысле вызывает удивление - получается, что лицо, занимающее пост Президента РФ и совершившее деяние, которое хотя и не подпадает под признаки тяжкого преступления, но все-таки является уголовным преступлением, не может быть отрешено от должности. То, что уголовный преступник вправе оставаться на посту Президента РФ, Конституция не исключает. Конечно, наверное предполагается, что его все-таки заставят подать в отставку. И все же, что делать, если такого не произойдет? Очевидно, при грядущих конституционных реформах в России придется решить более четко и вопрос об основаниях отрешения Президента от должности.
Отрешение Президента от должности проводится следующим образом.
Предложение о выдвижении обвинения против Президента может быть внесено по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы. Дума образует специальную комиссию и получает ее заключение по существу вопроса. Согласно регламенту Государственной Думы, обсуждение предложения депутатов проводится на заседании Государственной Думы, на котором выступают уполномоченный от группы депутатов, выдвинувших обвинение, представитель специальной комиссии, обязательно заслушивается заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления, выступают депутаты, эксперты; представители Президента и Правительства в Государственной Думе могут получить слово вне очереди. Государственная Дума принимает решение о выдвижении обвинения против Президента двумя третями от общего числа депутатов палаты.
Решение Государственной Думы передается в Совет Федерации, который обязан получить заключение Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. По Регламенту Совета Федерации, на его заседании рассмотрение вопроса начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента, затем слово предоставляется Председателю Конституционного Суда РФ и Председателю Верховного Суда РФ для оглашения заключения этих органов, затем заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. На заседание Совета Федерации приглашается Президент, ему или его представителю может быть предоставлено слово по их желанию. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается двумя третями голосов от общего числа членов данной палаты. Причем это решение должно быть принято не позднее чем в 3-месячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента (ч. 3 ст. 93 Конституции); если в указанный срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
С объявлением решения Совета Федерации об отрешении от должности Президента начинается исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства РФ.
В 1999 г. Государственной Думой была предпринята попытка отрешить от должности Президента Б.Н. Ельцина. Но уже на первом этапе процедуры эта попытка потерпела неудачу: при рассмотрении в Государственной Думе за решение о выдвижении обвинения Б.Н. Ельцину проголосовало менее двух третей депутатов.
Но независимо от этого в процессе обсуждения вопросов отрешения Президента от власти всплыли нерешенные в действующем законодательстве проблемы, в частности, неурегулированность нормами права процедуры предъявления обвинения и дачи заключения Верховным Судом РФ. Во-первых, не регламентирован вопрос о процессуальном порядке рассмотрения Верховным Судом РФ признаков преступления в действиях главы государства. Во-вторых, неясно, кто в Верховном Суде должен давать заключение - коллегия, президиум или пленум Верховного Суда. И, в-третьих, при отсутствии нормативных актов, регламентирующих эту процедуру, Конституционный Суд РФ просто не может проверить соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения.
Кроме того, следует признать, что процедура отрешения Президента РФ от власти настолько сложна, что делает почти нереальным само отрешение от власти. Мы отдаем себе отчет в том, что отрешение от власти Президента - достаточно ответственное решение. И здесь недопустимы легкость и упрощенность процедуры. Это одна крайность. Другая - в чрезмерном ее усложнении. Нужна золотая, разумная середина.
Подводя итог можно сказать, что отрешение - это не есть привлечение Президента РФ к уголовной ответственности, это всего лишь особая конституционная процедура принудительного освобождения от должности Президента РФ (можно сказать, особый вид дисциплинарного производства). Начало этой процедуры связано с уголовно-правовыми основаниями - наличием признаков тяжкого преступления, - которые, однако, устанавливаются не правоохранительными органами, а Государственной Думой. Ее окончание возможно только на основании решения Совета Федерации после подтверждения обвинения, выдвинутого Государственной Думой, Верховным Судом РФ, Конституционным Судом РФ.
Другой момент связан с начальными словами ч. 2 ст. 92: « Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно... ». В них явно проглядывает двусмысленность. Выходит, что во всех трех случаях (отставка, болезнь, отрешение) Президент сам прекращает свои полномочия. Между тем очевидно, что безоговорочно это его решение лишь в случае его отставки. При прекращении исполнения полномочий по состоянию здоровья, о чем говорилось ранее, инициатива может исходить как от Президента, так и со стороны (с учетом состояния здоровья). А уж при отрешении от должности и инициатива постановки вопроса, и решение исходят со стороны.
Таким образом, это достаточно существенный фактор, при его различной трактовке возможны неожиданные повороты. Например, в ст. 167 Регламента Совета Федерации (а СФ по Конституции назначает выборы нового Президента) сказано, что основанием для рассмотрения СФ вопроса о назначении выборов могут быть истечение срока пребывания Президента в должности, а также досрочное прекращение Президентом исполнения своих полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ. А не получится ли так, что СФ при любом варианте будет требовать какого-то письменного подтверждения от Президента?
Наконец, нуждается в разъяснении приводившееся положение ч. 3 ст. 92 Конституции о том, на какие случаи распространяется временное исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства РФ и что вправе (чего не вправе) делать последний в данное время. Председателю Правительства обязанности Президента переходят во всех случаях досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом (отставка, состояние здоровья, отрешение от должности) и при замещении Президента.
Но вот полного ответа на вопрос, чего нельзя делать временно исполняющему обязанности Президента, ч. 3 ст. 92 Конституции не дает. Председатель Правительства на время исполнения обязанностей не имеет права лишь распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции. Однако это незначительная часть возможностей Президента. А всеми остальными Председатель Правительства, выходит, воспользоваться может? Не внес ясности в данный вопрос, а, наоборот, его усложнил упоминавшийся Указ от 19 сентября 1996 г. « О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации »; ведь в акте сказано, что временное исполнение обязанностей осуществляется Председателем Правительства « в полном объеме ». Значит, он вправе, например, утвердить новую военную доктрину РФ (ст. 83 п. «з» Конституции), изменить состав Правительства и т.д. Непонятно также, какие акты будет принимать Председатель Правительства в указанный период, поскольку указы и распоряжения исполняющего обязанности Президента нашим законодательством не предусмотрены.
Думается, в случае замещения Президента при его болезни Председатель Правительства должен заниматься лишь текущими делами, решать самые неотложные вопросы, а все остальное, что требует принятия нормативных актов оставлять до выздоровления Президента. Неслучайно, передав В. С. Черномырдину исполнение президентских полномочий фактически на 23 часа, Президент РФ Б. Н. Ельцин в Указе от 6 ноября 1996 г. о прекращении временного исполнения обязанностей предписал Председателю Правительства (п. 2) в трехдневный срок доложить о решениях, принятых им в период временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации. Трудно себе представить, как развивалась бы ситуация в случае более длительного исполнения обязанностей и принятия нормативных актов и.о. Президента. Но ясно то, что Президент вправе принять далее принципиальное решение по каждому документу, появившемуся в данный период.
При прекращении полномочий Президента на период до избрания нового Президента тоже целесообразно Председателю Правительства решать только неотложные текущие вопросы, не занимаясь нормотворчеством. Конечно, 3 месяца - срок немалый; за это время могут возникнуть обстоятельства, требующие от Председателя Правительства различных, в том числе и радикальных, действий в рамках полномочий Президента. Однако при нормальном развитии событий он вполне может воздержаться от каких-либо шагов, которые вынудят избранного позже Президента начинать с переоценки действий лица, бывшего исполняющим обязанности Президента.
Правовое регулирование порядка временного исполнения обязанностей Президента РФ во многом несовершенно. Следует должным образом урегулировать такие вопросы как: кто вправе замещать исполняющего обязанности, если тот в свою очередь не в состоянии осуществить полномочия Президента РФ? Или, можно не отрешать от должности исполняющего обязанности Президента РФ? Должна быть обеспечена непрерывность деятельности Президента РФ во всех случаях, когда глава государства не в состоянии выполнять свои обязанности, включая случаи досрочного прекращения полномочий Президент РФ. До момента возвращения Президента РФ к исполнению своих обязанностей либо до вступления в должность вновь избранного Президента РФ его полномочия будут временно исполнять Председатель Правительства РФ. Также надо более детально раскрыть порядок «импичмента» и устранить пробелы касающиеся данного вопроса.
1.3 Исполнительный аппарат Президента Российской Федерации
Понятие «исполнительный аппарат президента» позитивному российскому конституционному праву пока не известно. Оно принято в США, где имеет определенные правовые границы. Так, планом реорганизации №1 1997 г. «Исполнительный аппарат Президента» определены структурные подразделения, функции и бюджет исполнительного аппарата президента. Он состоит из службы Белого дома, службы вице-президента, административно-бюджетного управления и 14 других подразделений (совет экономических консультантов, национальный совет безопасности, совет по разведке, совет по стабилизации зарплаты и цен и др.). Е.И. Колюшин подчеркивает, что планы реорганизации исполнительного аппарата Президентом США передаются на утверждение Конгрессу, который может в течении 60 дней их отменить.
Функции исполнительного аппарата Президента Российской Федерации выполняет Администрация Президента Российской Федерации и ряд других вспомогательных органов при Президенте. Основа исполнительного аппарата - Администрация Президента. Это орган предусмотрен Конституцией РФ через запись о том, что Президент РФ его формирует (пункт «и» статья 83 Конституции). Фактически ее правовой статус, структура, реальная роль определяются Президентом единолично, подвержены значительным и частным изменениям. Попытки парламента принять закон об Администрации Президента оказались неудачными.
В 2004 году Администрация Президента РФ потерпела серьезную реорганизацию в соответствии с новым Положением о ней которое утверждено указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. Речь идет не только о структурных изменениях, но и, что более важно, - принципиальных изменениях статуса помощников Президента РФ и управлений.
Основой исполнительного аппарата главы нашего государства является Администрация Президента РФ. Это конституционный орган. Подробно вопросы его организации и деятельности определены в Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. В ст. 1 Положения прежде всего в обобщенной форме закреплен статус данного органа: "Администрация Президента Российской Федерации (далее - Администрация) является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом "и" статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации".
Администрация Президента РФ состоит из ее Руководителя, двух его заместителей, помощников Президента РФ, пресс-секретаря Президента РФ, руководителя протокола Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советников Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, старших референтов, референтов и иных должностных лиц Администрации; управления Президента РФ; иных самостоятельных подразделений Администрации. Самостоятельные подразделения состоят из департаментов.
Президенту РФ принадлежит ключевая роль в деле осуществления руководства, формирования данного органа. Он осуществляет общее руководство Администрацией. Вместе с тем определен круг должностных лиц Администрации, которые непосредственно подчинены главе государства. Это Руководитель Администрации, заместители Руководителя Администрации, помощники Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, Руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, старшие референты и референты Президента РФ, Секретарь Совета Безопасности РФ. Президент РФ назначает на должность и освобождает от нее в Администрации должностных лиц, непосредственно ему подчиненных; начальников управлений Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации, заместителя Секретаря Совета Безопасности РФ. Президент РФ определяет иных лиц в Администрации, назначаемых на должность и освобождаемых от должности им непосредственно и подчиняющихся ему, утверждает положения об управлениях Президента РФ, иных самостоятельных подразделениях Администрации.
Основными целями деятельности Администрации являются: обеспечение реализации Президентом РФ полномочий главы государства; контроль за исполнением решений Президента РФ; подготовка предложений Президента РФ о мерах, направленных на охрану суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; содействие Президенту РФ в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства; разработка общей стратегии внешней политики РФ, обеспечение реализации Президентом его полномочий по руководству внешней политики нашей страны; разработка совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроль за их реализацией; обеспечение деятельности Президента РФ по решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению, вопросов о награждении государственными наградами РФ и присвоении почетных званий РФ; содействие Президенту РФ в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина; содействие Президенту РФ в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечение реализации Президентом РФ иных возложенных на него Конституцией РФ и федеральными законами полномочий.
Для достижения указанных целей Администрация наделена широкими полномочиями. Она организует подготовку законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; подготавливает проекты заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой; подготавливает предложения о подписании Президентом РФ законов либо об их отклонении; подготавливает согласование и представление Президенту РФ проектов его указов, распоряжений, поручений и обращений, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту РФ документов; обеспечивает обнародование федеральных законов, выпуск указов, распоряжений Президента РФ, а также иных документов, подписанных им; подготавливает материалы для ежегодного послания Президента РФ парламенту РФ и для его программных выступлений; обеспечивает деятельность Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; осуществляет контроль за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ; подготавливает проекты обращений Президента РФ в Конституционный Суд РФ; подготавливает предложения Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечивает его взаимодействие с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами; обеспечивает диалог со структурами гражданского общества, содействие их развитию и укреплению; обеспечивает взаимодействие Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями; содействует Президенту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам; обеспечивает реализацию полномочий Президента РФ по вопросам гражданства; организационно обеспечивает реализацию Президентом РФ его полномочий по осуществлению актов помилования; собирает, обрабатывает и анализирует информацию о социально-экономических, политических процессах в стране и за рубежом; учитывает и анализирует обращения граждан, предложения общественных объединений и органов местного самоуправления, представляет соответствующие доклады главе государства; обеспечивает хранение официальных тексов (оригиналов) федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Администрация при реализации своих функций взаимодействует с высшими органами законодательной, исполнительной, судебной власти нашей страны, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и иностранными организациями.
Значительными полномочиями наделен Руководитель Администрации. Он, например, представляет Администрацию в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, в российских, международных и иностранных организациях; осуществляет общее руководство деятельностью начальников управлений Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации; распределяет обязанности между заместителями Руководителя Администрации; представляет Президенту РФ кандидатуры для назначения на должность и вносит ему предложения об освобождении от должности должностных лиц в соответствии с Положением об Администрации Президента РФ; организует исполнение поручений Президента РФ; утверждает перечень сведений, подлежащих засекречиванию в Администрации; распоряжается бюджетными средствами в соответствии со сметой Администрации. В Положении об Администрации Президента РФ также подробно урегулированы вопросы, связанные со статусом заместителей Руководителя администрации, помощников Президента РФ, советников Президента РФ и других должностных лиц данного органа.
Другим звеном исполнительного аппарата Президента является Совет Безопасности РФ. Совет Безопасности Российской Федерации- единственный орган исполнительного аппарата Президента, деятельность которого отчасти урегулирована Законом от 5 марта 1992г. «О безопасности». Однако в силу изменения конституционного строя за истекшие годы ряд норм данного закона фактически не действует (например, норма закона, предусматривающая утверждение секретаря Совета Безопасности парламентом РФ). В этой ситуации приоритетное значение имеет регламентация состава и статуса названного органа Президентом РФ. Указом Президента РФ от 7 июня 2004г.утверждены Положения о Совете Безопасности РФ и Положение об аппарате Совета Безопасности РФ.
Совет Безопасности является органом, обеспечивающим условия для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности.
В состав Совета Безопасности входит Председатель (Президент РФ), Секретарь, назначаемый Президентом, постоянные члены и члены Совета Безопасности, которые назначаются Президентом по представлению Секретаря Совета Безопасности. Среди постоянных членов - председатели палат федерального парламента, Председатель Правительства РФ, Секретарь Совета Безопасности. Членами Совета Безопасности являются ряд федеральных министров.
В задачи Совета Безопасности входит: определение жизненно важных интересов общества и государства, выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности; разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности РФ и организация подготовки федеральных целевых программ ее обеспечения; подготовка рекомендаций Президенту РФ для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики РФ в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям, и по организации их ликвидации; подготовка предложений Президенту РФ о введении, продлении или об отмене чрезвычайного положения; разработка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценка их эффективности; совершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства.
На реализацию этих задач направлены важные полномочия, которые предоставлены Совету Безопасности. Он, например, рассматривает вопросы внутренней, внешней и военной политики РФ в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества, решения стратегических проблем государственной, экономической, социальной, оборонной, экологической и иных видов безопасности, прогнозирования чрезвычайных ситуаций, принятия мер по их предотвращению и преодолению их последствий; подготавливает решения Президента РФ по вопросам внутренней, внешней, военной политики в области обеспечения безопасности личности, общества, государства, обороноспособности страны, научно-технического сотрудничества, введения экономических санкций, информационного развития, разработки стратегии обеспечения мер по охране независимости и государственной целостности РФ; подготавливает проекты указов Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности личности, общества, государства, обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества, развития глобальных информационных систем, контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих безопасность; осуществляет контроль за реализацией федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ стратегии в области внутренней, внешней и военной политики, военно-технического сотрудничества и информационной безопасности РФ; организует подготовку федеральных целевых программ обеспечения безопасности, осуществляет контроль за ходом их реализации; организует научные исследования в области обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Существенная роль в деятельности Совета Безопасности отводится его Секретарю. Он является должностным лицом РФ, подчиненным непосредственно Президенту РФ. Секретарь Совета Безопасности обеспечивает деятельность этого органа, руководит его аппаратом. Для этих целей он наделен значительными полномочиями. Секретарь Совета Безопасности организует взаимодействие аппарата Совета Безопасности с подразделениями Администрации Президента РФ, аппаратами Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ, руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, функциональными и региональными объединениями, представителями трудовых коллективов и предпринимательских кругов, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями по вопросам, входящим в компетенцию Совета Безопасности.
Решения Совета Безопасности принимаются на его заседаниях постоянными членами Совета простым большинством голосов. Они вступают в силу только после утверждения их Председателем Совета Безопасности, т.е. Президентом РФ.
Решения Совета по важнейшим вопросам оформляется указами Президента РФ, иные решения - протоколами. Совет Безопасности образует межведомственные комиссии. Они являются основными рабочими органами Совета. В зависимости от возлагаемых на комиссии задач они могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной либо временной основе. Вопросы образования и упразднения межведомственных комиссий решаются Советом Безопасности по представлению Секретаря Совета Безопасности. Персональный состав межведомственных комиссий утверждается Секретарем Совета Безопасности по представлению руководителя федерального органа государственной власти, должностные лица которого включены в ее состав. Заседания межведомственных комиссий проходят не реже одного раза в квартал.
Следует отметить, что аппарат Совета Безопасности, находится в двойном подчинении: руководителю Администрации Президента РФ и секретарю Совета Безопасности.
При Президенте РФ действуют и иные совещательные и консультативные органы. Это прежде всего различного рода советы, комиссии. Наиболее важным из советов является Государственный Совет РФ. Его образование, как отмечается в научной юридической литературе, связано с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, с тем чтобы обеспечить участие глав исполнительной власти, высших должностных лиц субъектов Федерации, переставших быть членами Совета Федерации, в решении важнейших вопросов государственной жизни, обеспечить наиболее эффективный учет интересов и потребностей субъектов Федерации. Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. утверждено Положение о Государственном Совете РФ. Оно урегулировало организацию и деятельность данного органа. По своему статусу Государственный Совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Государственный Совет состоит из Председателя и членов, участвующих в его работе на общественных началах. Председателем Совета является Президент РФ, членами - по должности высшие должностные лица (руководители исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. По решению Президента РФ в состав Государственного Совета могут включаться лица, которые замещали должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ два или более срока подряд. Государственный Совет имеет президиум для решения оперативных вопросов. В его состав входит семь членов Совета. Персональный его состав определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода.
Обязанности секретаря Государственного Совета по решению Президента РФ возлагаются на общественных началах на одного из заместителей Руководителя Администрации Президента РФ. Секретарь не входит в состав Государственного Совета. Государственный Совет, его Президиум имеют право создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседаниях Совета, привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых, специалистов, в том числе на договорной основе.
Определены важнейшие задачи данного органа. Это содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и субъектов РФ, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ; обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституций, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и внесение соответствующих предложений Президенту РФ; содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ; рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение; обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете; обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета; обсуждение основных вопросов кадровой политики РФ; обсуждение по предложению Президента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное значение.
Установлен следующий порядок работы Государственного совета. Его заседания проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца (могут проводиться внеочередные заседания). Заседания правомочны, если присутствует большинство общего числа членов Совета. Решение в этом органе принимается путем обсуждения на его заседаниях. Голосование может проводиться по любому вопросу повестки дня по решению Председателя. Он же имеет право установить порядок принятия решения по вопросам, имеющим особое государственное значение, путем достижения консенсуса. Решение Совета оформляется протоколом, при необходимости - указами, распоряжениями или поручениями Президента РФ. В том случае, когда вырабатывается решение о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок в проект федерального конституционного закона или федерального закона, проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ.
Важная роль в деле обеспечения эффективного осуществления полномочий Президентом РФ принадлежит его исполнительному аппарату. Само это понятие "исполнительный аппарат главы государства" фактически мало используется в российской государственно-правовой теории и практике. Но оно, с нашей точки зрения, наиболее четко отражает позицию различного рода структур действующих при Президенте РФ в системе органов государственной власти РФ.
Фактически Администрация Президента РФ выполняет функции в сфере исполнительной власти, сковывая самостоятельность последствий. Следует четко законодательно урегулировать функций и полномочий исполнительного аппарата Президента, которые не должны выходить за пределы вспомогательного аппарата Президента РФ, осуществляющего правовое, организационное, материальное, информационное и иное обслуживание деятельности главы государства. При этом последний не должен иметь абсолютной власти в отношении установления функций и структуры своего аппарата. Такая власть влечет наделение аппарата несвойственными функциями, фактически значительно корректирующими официальные механизмы разделения властей в ущерб самостоятельности, прежде всего, власти исполнительной, которая вынуждена согласовывать свои действия с исполнительным аппаратом Президента РФ.
Глава 2 Функции и полномочия Президента Российской Федерации
2.1 Определение основных направлений внутренней и внешней политики
президент государство исполнительный законодательный
Президент Российской Федерации согласно статье 86 Конституции РФ совместно с парламентом разрабатывает основные направления внешней политики государства, разрабатывает стратегический внешнеполитический курс и непосредственно руководит выполнением этого курса.
Определение основных направлений внутренней и внешней политики государства формируется в соответствии с Конституцией и федеральными законами, не может им противоречить.
Основной чертой характеризующей активное и непосредственное участие Президента в определении и реализации внутренней и внешней политике государства является полномочие, связанные с руководством вооруженными силами, а более в широком плане - с обеспечением охраны суверенитета Российского государства. Эти полномочия закреплены в Конституции ст. 83 п.ж, п.з.ст.87 ч.2.
Законодательство Российской Федерации в области обороны основывается также на международных договорах РФ и включает в себя федеральные конституционные законы, федеральные законы, Федеральный закон «Об обороне».
Конкретные полномочия Президента РФ определены в ст.4. данного закона.
Президент Российской Федерации:
определяет основные направления военной политики РФ;
утверждает военную доктрину РФ;
осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами;
в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против РФ, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против РФ, объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ о ведении военных действий;
вводит в действие нормативные правовые акты военного времени и прекращает их действие, формирует и упраздняет органы исполнительной власти на период военного времени в соответствии с федеральным конституционным законом о военном положении;
принимает в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению;
утверждает концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, План применения Вооруженных Сил РФ, Мобилизационный план Вооруженных Сил РФ, а также планы перевода на работу в условиях военного времени органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и экономики страны, планы создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов и Федеральную государственную программу оперативного оборудования территории РФ в целях обороны;
утверждает федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;
утверждает программы ядерных и других специальных испытаний и санкционирует проведение указанных испытаний;
утверждает структуру, состав Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований до объединения включительно и органов, а также штатную численность военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов;
принимает решение о дислокации и передислокации Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований от соединения и выше;
утверждает общевоинские уставы, положения о Боевом знамени воинской части, Военно-морском флаге РФ, порядке прохождения военной службы, военных советах, военных комиссариатах, военно-транспортной обязанности;
утверждает положения о Министерстве обороны РФ и Генеральном штабе Вооруженных Сил РФ, а также положения об органах управления других войск, воинских формирований и органов;
утверждает Положение о территориальной обороне и План гражданской обороны;
утверждает планы размещения на территории РФ объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов;
ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ в области обороны, включая договоры о совместной обороне, коллективной безопасности, сокращении и ограничении вооруженных сил и вооружений, об участии Вооруженных Сил РФ в операциях по поддержанию мира и международной безопасности;
издает указы о призыве граждан РФ на военную службу, военные сборы (с указанием численности призываемых граждан РФ и их распределения между Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами), а также об увольнении с военной службы граждан РФ, проходящих военную службу по призыву в порядке, предусмотренном федеральным законом;
утверждает предельное количество военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов на прикомандирование к федеральным органам государственной власти.
Полномочия, определенные в ст. 4. п. 4, 5 закона «Об обороне» конкретизированы в Федеральном Конституционном законе «О военном положении».
Основания для введения военного положения:
в соответствии с частью 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации основанием для введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии.
вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;
бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;
блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);
нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации;
действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;
засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.
Актами агрессии против Российской Федерации могут признаваться также другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности РФ.
Президент всегда по конституции является главнокомандующим, он отвечает за безопасность государства, при нем обычно создается Совет безопасности или другой аналогичный орган. На практике выполнение этих полномочий зависит от формы правления и от личных качеств Президента. Находившиеся у власти в некоторых странах (Аргентина, Филиппины) женщины президенты в сфере военного главнокомандования больше полагаются на специалистов-советников.
Общее руководство государственными органами обеспечения безопасности в России осуществляет Президент РФ. Который возглавляет Совет безопасности РФ; определяет стратегию обеспечения внутренней и внешней безопасности; контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности; в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности.
Правительство Российской Федерации:
в пределах определенной законом компетенции обеспечивает руководство государственными органами обеспечения безопасности РФ;
организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности министерствами и государственными комитетами РФ, другими подведомственными ему органами РФ, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов.
Министерства и государственные комитеты Российской Федерации:
в пределах своей компетенции, на основе действующего законодательства, в соответствии с решениями Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации обеспечивают реализацию федеральных программ защиты жизненно важных интересов объектов безопасности;
на основании настоящего Закона в пределах своей компетенции разрабатывают внутриведомственные инструкции (положения) по обеспечению безопасности и представляют их на рассмотрение Совета безопасности.
Президент также имеет полномочие на введение чрезвычайного положения на всей территории России или в отдельных местностях. Условия и порядок введения чрезвычайного положения должны быть определены, как предусматривает Конституция РФ, федеральным конституционным законом от 30 мая 2001г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».
Глава государства традиционно представляет государство во внешних сношениях. Согласно международному праву это осуществляется в силу занимаемого им положения (ex officio) без необходимости представления каких-либо специальных полномочий. В Конституции РФ говорится, что Президент "как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях" (п. 4 ст. 80).
Это положение общепризнанно. Французский специалист Ф. Лушер пишет, что "международные отношения традиционно являются привилегией исполнительной власти" Особый интерес в этом плане представляет Конституция Бразилии 1988 г. не только потому, что она относится к новым конституциям, но что она разрабатывалась и была принята без участия исполнительной власти. В соответствии с Конституцией федеральная власть представлена в международных и внутренних делах президентом, в частности, ни одна другая ветвь власти не вправе вести переговоры и заключать международные договоры. Г.Соарес подчеркивает: "Президент обладает исключительной властью обязывать Федеративную Республику Бразилию в международных отношениях".
Особое положение президента, исполнительной власти обусловлено как международными, так и внутренними факторами. Представлять страну на высшем уровне может только один орган. Такой коллективный орган, как парламент, не пригоден для этого.
Современные международные отношения требуют от участников, особенно от крупных держав, высокого профессионализма, значительных интеллектуальных, организационных и материальных ресурсов. Они-то и находятся в распоряжении главы государства. В его ведении - органы разведки, средства анализа огромного объема информации, аппарат, способный проводить в жизнь принимаемые решения, наконец, прямые дипломатические и иные каналы связи с иностранными правительствами.
Заметим, что проблема взаимодействия президента с аппаратом заслуживает самостоятельного рассмотрения, в аппарате исполнительной власти занято большое количество людей, многие из которых так или иначе связаны с международными отношениями. Более узкий, но не малочисленный круг лиц непосредственно участвует в формировании и осуществлении внешней политики. Значительное число относящихся к внешней политике решений принимается без участия президента, на более низких уровнях. Важно, чтобы все они соответствовали внешнеполитическому курсу, ответственность за который лежит на президенте.
В нашей стране традиционно Правительство занимает особое положение. Это в основном орган социально-экономического руководства. Орган политического руководства - Президент, который "определяет основные направления внутренней и внешней политики государства", разумеется, в соответствии с Конституцией и федеральными законами (пункт 3 статья 80 Конституции). На этом основании Министерство иностранных дел подведомственно Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией, либо в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Что же касается Правительства, то его полномочия определены в самой общей форме: оно осуществляет меры по обеспечению "реализации внешней политики Российской Федерации, т.е. реализации курса внешней политики, определенного Президентом.
Полномочия Президента в области международных отношений очерчены Конституцией в соответствии с принятыми в президентских республиках стандартами.
Он осуществляет руководство внешней политикой РФ (п. "а" ст. 86); утверждает военную доктрину РФ и, хотя это не предусмотрено Конституцией, по логике вещей утверждает также внешнеполитическую доктрину;
обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями об основных направлениях внутренней и внешней политики (п. "е" ст. 86); вправе отклонить одобренный Федеральным Собранием закон, в том числе и касающийся внешней политики.
Конституция РФ предусматривает два вида посланий: о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Фактически Президент РФ ежегодно направляет Федеральному Собранию только одно послание, которое объединяет анализ фактического положения в стране с очерчиванием основных направлений политики РФ. …«Важный элемент нашей внешней политики - широкое сближение и реальная интеграция в Европу» ... «через активизацию двусторонних отношений, развитие стратегического партнерства с Европейским союзом, через активное участие в работе Совета Европы»…
В соответствии с Конституцией РФ Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (пункт «б» статья 86), подписывает ратификационные грамоты (пункт «в»), т.е. документы, означающие, что заключенные Россией договоры вступают в силу и действуют на ее территории.
Более подробно соответствующие вопросы, в том числе и действия Президента, регулирует Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах». Он предусматривает (статья 11), что решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров Российской Федерации принимаются:
а) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, - Президентом, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства, - Правительством;
б) в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства, - Правительством. Президент принимает решение о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, если это вызывается необходимостью.
Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях и в соответствии с Конституцией РФ и международным правом ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий (статья 12). Президент РФ может предоставить полномочия на ведения переговоров и на подписание международных договоров в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации.
В рамках, установленных Законом о международных договорах. Президент вправе заключать такие договоры, которые не требуют их ратификации парламентом. После консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания он назначает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях (пункт «м» статья 83 Конституции). Президент принимает верительные и отзывные грамоты тех дипломатических представителей, которые аккредитуются при нем (пункт «г» статья 86 Конституции).
Президент и Правительство принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации. Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органам, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для России. Президент принимает, если это вызывается необходимостью, решения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, согласие на обязательность которых для России давалось Правительством РФ.
Действие международного договора, решение об обязательности которого для России принималось в форме федерального закона, может быть приостановлено Президентом в случаях: требующих принятие безотлагательных мер, с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации и Государственной Думы; внесением в Государственную Думу проекта соответствующего федерального закона.
Президент не только назначает дипломатических представителей Российской Федерации в других государствах и международных организациях, но и принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (пункт «г» статья 86 Конституции).
Как Верховный главнокомандующий Президент осуществляет права, предусмотренные международным правом на случай войны, включая применение Вооруженных Сил в порядке самообороны, объявления нейтралитета, заключения соглашения о перемирии и др.
Полномочия Президента в значительной мере раскрываются в процессе их реализации через Управление по внешней политике. Управление Президента Российской Федерации по внешней политике является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. Управление в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, распоряжениями Администрации Президента РФ, Положением об Администрации Президента РФ, а также Положением «Об управлении Президента РФ по внешней политике»
Основные функции Управления являются:
-обеспечение содержательной части текущих внешнеполитических мероприятий Президента РФ;
-информационное обеспечение Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ сфере внешней политики;
-подготовка предложений по совершенствованию государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами;
рассмотрение проектов нормативных правовых актов и иных документов, поступающих на имя Президента РФ, по вопросам военно-технического сотрудничества, включая материалы о назначении на должность и освобождении от должности лиц, непосредственно занимающихся вопросами военно-технического сотрудничества или курирующих их в федеральных органах исполнительной власти.
Несмотря на все свои полномочия, Президент России не может быть независим от Федерального Собрания в осуществлении внешней политики. Во имя ее эффективности он нуждается в политической, моральной и материальной поддержке последнего. Парламент издает необходимые законы, включая законы о ратификации договоров, выделяет средства. Эффективность внешней политики во многом зависит от степени ее всенародности, от ее понимания и одобрения парламентом и населением.
Определение основных направлений внутренней и внешней политики следовало бы сделать совместной функцией Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ. Решились бы такие вопросы как: обеспечение стабильности основных направлений государства, которые не должны меняться при появлении каждого нового Президента РФ; достижение взаимодействия различных ветвей власти в процессе выработки и реализации политики государства; поддержка политики государства со стороны общества, которое в настоящее время далеко не всегда информировано о политике государства.
2.2 Государственное управление
Президент РФ обладает широкими полномочиями в государственном управлении страной. Конституция РФ не употребляет понятия «государственное управление», которое было одним из ключевых для прежних российских конституций. Однако фактически государственное управление обществом не может не осуществляться.
В рамках названной функции Президент РФ вправе утверждать структуру федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ).
Под "структурой" можно понимать внутреннюю организацию каждого из федеральных органов исполнительной власти, что влечет за собой соответствующее содержание названного полномочия. Однако практика показывает, что Указами Президента РФ утверждается структура федеральных органов исполнительной власти, которая содержит перечень министерств, иных федеральных органов исполнительной власти (государственных комитетов, надзоров, комиссий и т.д.)
В указе Президента от 9-го марта 2004г «О системе и структуре Федеральных органов власти» определена новая структура министерств как составных частей вновь сформированного правительства, в связи с отправлением президентом старого состава высшего федерального исполнительного органа в отставку.
В рамках рассматриваемого направления деятельности Президент РФ вправе назначать судей всех федеральных судов, кроме судей трех высших судов, которые назначаются Советом Федерации по представлению Президента. Очень условно можно считать, что Президент РФ как-то влияет этим на осуществление правосудия, предлагая Совету Федерации кандидатуры в состав высших судов и назначая судей иных федеральных судов.
Полномочия судей бессрочны, а у судей Конституционного Суда РФ они составляют 15 лет, никто их не может сместить досрочно, и в этом - залог независимости судей. В чем-то, наоборот, сам Президент зависит от некоторых судов. Например, конституционность его нормативных актов может быть оспорена в конституционном Суде РФ (статья. 125 Конституции), а дела о недействительности ненормативных актов рассматриваются Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом. При отрешении Президента от должности заключение о наличии в его действиях состава преступления дает Верховный Суд, а о соблюдении процедур возбуждения обвинения - Конституционный Суд (статья. 93 Конституции). Разумеется, у Президента тоже есть право обращения в суды в целях защиты интересов государства и обеспечения законности.
Более существенным является то, что Президент с учетом своего положения главы государства постоянно заботиться о совершенствовании судебной системы страны, повышении качества ее деятельности, пополнении судейского корпуса квалификационными кадрами, улучшении законодательной основы правосудия, преодоление коррупции в этом звене правоохранительной системы государства. Ни одно мероприятие (совещание, съезд судей и т.д.) не обходится без участия Президента. Регулярным являются его деловые встречи с Председателем Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.
Можно отметить, что в соответствии с принципом разделения властей и независимостью судов Президент не должен вмешиваться в деятельность судебных органов, однако участвует в их формировании.
В рамках названной функции Президент назначает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации. Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998г. с последующими изменениями и дополнениями установлено право Президента назначать на все должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, т.е. генерал-майор (контр-адмирал) и старше, а также право присваивать эти воинские звания. Следует обратить внимание на то, что закон расширяет рассматриваемое полномочие, так как по своему содержанию конституционный термин «высшее командование Вооруженных Сил РФ» едва ли равнозначен содержанию термина «высшие офицеры».
Законом РФ от 18 апреля 1991 г. (в ред. 2004 г.) «О милиции» установлено, что руководство милицией в субъектах РФ осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом РФ по представлению министра внутренних дел РФ.
Президент также назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы (п. «а» статьи 83 Конституции). При формировании очередного Правительства (часть 2 статьи 111 Конституции) Президент представляет Государственной Думе предложение по кандидатуре Председателя Правительства. Получив согласие Государственной думы, он своим указом назначает Председателя Правительства и поручает ему представить предложение по составу Правительства.
Далее по предложению Председателя Правительства, согласно п. «д» статьи 83 Конституции РФ, Президент формирует весь состав Правительства, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. В Конституции, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997г. (в ред. 2004г.) «О Правительстве Российской Федерации», в Регламенте Правительства РФ, утвержденном его постановлением от 1 июня 2004 г., не установлено, каким образом и в какой форме (письменно, устно) Председатель Правительства представляет свои предложения Президенту.
Наряду с министрами - членами Правительства, руководящими соответствующими министерствами, Президент назначает и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, не являющихся министрами, однако лишь тех, которые обеспечивают деятельность самого Президента (руководителей остальных органов назначает Правительство РФ). В указе Президента от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на этот счет содержится такое правило: «Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации» (абз. 1 п.7). Таким образом, здесь возможности Президента расширены - если министерство, федеральная служба или федеральное агентство работает под руководством Президента, он назначает и смещает как руководителя органа, так и его заместителей
Президент на основе п. «г» ст. 83 Конституции представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Думой вопрос об освобождения его от должности. В соответствии с Федеральным законом о Банке России от 10 июля 2002 г. (в ред.2004 г.) Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Кандидатуру для назначения на эту должность Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Банка России. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Банка Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка более трех сроков подряд. Государственная Дума вправе освободить от должности Председателя Банка по представлению Президента.
Так же Президент представляет Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ, вносит в Совет Федерации предложение об освобождении его от должности.
Изменениями, внесенными 1 декабря 2004 г. в Федеральный закон 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации», усилена роль Президента в назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты РФ и заместителя Председателя. Теперь Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента сроком на шесть лет.
Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Предложение о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту депутатскими объединениями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палат. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думе ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.
В Совет Федерации Президент вносит кандидатуру на пост заместителя Председателя Счетной палаты. Соответственно предложения по кандидатуре ему могут вносится комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее чем одой пятой от общего числа членов Совета Федерации. В остальном действуют такие же правила, как при назначении Председателя Счетной палаты.
Президент также вносит в палаты парламента представления об освобождении от должности Председателя и заместителя Председателя Счетной палаты.
Президент формирует и возглавляет Совет безопасности РФ, Администрацию Президента.
Анализируя выше сказанное можно отметить, что право Президента РФ формирование государственных органов в силу разделения властей иногда ограниченно прерогативами других государственных органов. Так как замещения должностей Председателя Правительства РФ, Председателя Центрального банка России, Генерального прокурора РФ и других случаев, в которых назначения на должности производится либо другими государственным органом, но из числа только тех кандидатур, которые представлены Президентом РФ, либо, что реже, Президентом РФ, но после согласия другого государственного органа.
Важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента. Это полномочие позволяет Президенту назначать глав администраций в регионы, когда там по каким-то причинам не могут быть проведены выборы местной администрации. Президент вправе вмешиваться в споры между органами государственной власти Федерации и регионов, а также - самих регионов. Для этого он прибегает к различным согласительным процедурам.
Однако в Конституции РФ предусматривается и более сильный инструмент влияния Президента на субъекты РФ. Так, в соответствии с ч.4 ст. 78 Конституции РФ он вместе с Правительством РФ обеспечивает «в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ». Такая формулировка означает, что не только такие грубые формы нарушения правопорядка, как организованное неповиновение властям, мятежи, односторонне провозглашенный выход из состава Федерации или создание незаконных вооруженных формирований, но и любое уклонение от исполнения правовых актов Федерации и нарушение конституционного правопорядка требуют от Президента и Правительства РФ энергичных действий по восстановлению полномочий федеральной государственной власти.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.
В случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
С декабря 2004г. повысилась роль Президента РФ в подборе кандидатов и наделении полномочиями глав исполнительной власти субъектов РФ. До этого главы избирались населением субъектов РФ. Изменениями, внесенными в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», теперь кандидатуру на должность главы представляет Президент РФ, а решение о наделении российского гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимает орган законодательной власти субъекта.
Президент может прекратить полномочия высшего должностного лица субъекта РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ в случае:
издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;
ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих полномочий.
Решение Президента Российской Федерации об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Права Президента использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации прямо вытекают из его обязанности обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент РФ правомочен приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае незаконности этих актов, противоречия международным обязательствам РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина. Практике известны случаи приостановления актов губернаторов (глав администраций, президентов) субъектов РФ. Законодательство не устанавливает срок, на который приостанавливается действие акта. На практике такой акт приводится издавшим его органом в соответствии с федеральным законодательством. Возможно признание акта недействительным по решению суда.
В отношении актов федерального Правительства Президента РФ имеет право их отмены по мотивам незаконности, включая случаи противоречия указом Президента РФ. Следует отметить, что по Конституции РФ перечень оснований приостановления действия актов органов исполнительной власти не включает в себя противоречие указам Президента РФ. Однако практике известно приостановление Президентом РФ актов органов исполнительной власти субъектов РФ, противоречащих указам Президента РФ.
Например, Указами Президента РФ от 9 сентября 2000 года приостановлено действие указов Президента Республики Адыгея от 30 мая 1994 года «О мерах по ограничению миграции в Республику Адыгея» с последующими изменениями и дополнениями и от 22 августа 1994 года «Об административной ответственности на нарушение установленного порядка приобретения права на место жительства, порядка пребывания и правил регистрации в Республике Адыгея». Республиканские правовые акты в противоречие с федеральным законодательством ввели разрешительный порядок приобретения прав на постоянное и временное место жительства, пребывания и регистрации на территории Республики и установили административную ответственность за нарушение такого порядка.
Конституция РФ дает Президенту право принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (часть 2 статьи 80 Конституции). Президент обязан определить нарушения или угрозу нарушения суверенитета, независимости и государственной целостности и предпринять соответствующие меры по их нейтрализации. Эти действия могут быть поэтапными или одновременными, если речь идет о внезапной внешней агрессии, когда требуются решительные меры.
Перечень мер в названной норме не устанавливается, но принимать их Президент РФ вправе в порядке, закрепленном Конституцией РФ. Это означает, что подобные меры должны иметь Конституционные корни. Речь может идти о приостановлении действия актов органов исполнительной власти, обращении в суд, назначении полномочных представителей Президента РФ, об утверждении и организации реализации программ социально-экономического развития регионов, введении чрезвычайного или военного положения.
Российское конституционное право до последнего времени не знало мер федерального принуждения для обеспечения исполнения федеральной Конституции и законов при противодействии им со стороны субъектов РФ в случае неконституционных или незаконных действий органов государственной власти субъектов РФ. Между тем практика знает много примеров сознательного и систематического противодействия федеральной власти и федеральному праву. Поиск адекватных мер реагирования породил право Президент РФ отстранять от должности главу субъектов РФ, право досрочно прекращать полномочия регионального представительного органа и др.
Поэтому хотелось бы обратить внимание на очень важный аспект, который в законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оказался на наш взгляд интересным. Это связано с полномочием Президента представлять кандидатуру губернатора, которую в свою очередь законодательный орган субъекта РФ должен и даже обязан принять. На решение законодательного органа субъекта РФ влияет тот факт, что в случаи трех кратного отклонения назначения предложенной кандидатуры то Президент может воспользоваться правом роспуска законодательного органа субъекта РФ. Анализируя данный факт можно с уверенностью сказать, что на законодательные органы субъектов РФ оказывается давление.
Сегодня Президент России в большей мере осуществил структурную перестройку всей системы исполнительной власти включая её самое важное звено - правительство.
Каждый орган (институт) государственной власти, в рамках своей компетенции, обязан выполнять функции, которые направлены на реализацию Конституции, на защиту прав и свобод личности. Однако институты государственной власти только частично обеспечивают действие Конституции, поэтому перед Президентом стоит задача сохранить устойчивость государства в целом, потому что только в этих условиях органы государственной власти и должностные лица смогут нормально осуществлять свои полномочия, в нормальном конституционном режиме. Выделяется также главенство Президента в государственной системе. Потому что Президент обеспечивает условия, при которых все институты власти способны выполнять свои функции, а также об обязанности президентского контроля за тем, чтобы все институты власти действовали в рамках своих полномочий и не один из институтов власти не мог посягнуть на прерогативы другого, насильственными методами присвоить власть в стране или чьи - либо властные полномочия.
2.3 Участие Президента РФ в законодательном процессе
С правом законодательной инициативы Президента РФ связан ряд других его возможностей: право придания законопроекту статуса первоочередного, право обоснования законопроекта, представления необходимых при внесении законопроекта материалов, право разъяснения своей позиции и другие, которые фактически осуществляют полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального Собрания.
Президент РФ обладает правом подписания закона, принятого парламентом, и правом отклонения его (право вето). Российское конституционное право не связывает Президента РФ какими бы то ни было основаниями отклонения закона. Они определяются всякий раз, Президентом РФ самостоятельно, отражая его видение проблемы. Это могут быть аргументы, связанные с возможной неконституционностью закона, с отсутствием финансового обеспечения закона, с нарушением процедуры его принятия и т.д. Возражения Президента, отклонившего закон, направляются в Государственную Думу. Последняя решает вопрос о дальнейшей работе над отклоненным законом. Возможны два пути решения этого вопроса. Первый - полный учет возражений Президента РФ. В этом случае Государственная Дума принимает закон с учетом предложений Президента РФ, что дает основание надеяться на его подписание Президентом РФ. Однако последний вправе, но не обязан это делать, так как юридически имеет дело с новым текстом закона, а поэтому может выдвинуть новые возражения. На практике предложения Президента РФ редко учитываются полностью. Второй путь - преодоление возражений Президента РФ посредством повторного принятия закона в прежней редакции. Преодоление возражений Президента РФ может быть успешным в случае принятия закона большинством не менее двух третей голосов в каждой из палат Федерального Собрания РФ, что практически весьма сложно.
Право Президента РФ на отклонение закона не распространяется на федеральные конституционные законы.
На практике Президент РФ выходит за пределы представленных ему полномочий, возвращая в парламент федеральные законы без их рассмотрения.
Согласно ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции РФ федеральный закон, который был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации (ст. 104-106 Конституции РФ), в течение пяти дней направляется Президенту РФ. Президент в течение 14-ти дней должен либо подписать федеральный закон и затем обнародовать его, либо отклонить его, то есть наложить вето. Палаты Федерального Собрания могут преодолеть вето Президента РФ (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ) посредством одобрения федерального закона в ранее принятой редакции большинством, составляющим не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В последнем случае Президент обязан в течение семи дней подписать соответствующий федеральный закон и обнародовать его. Положения ст. 107 Конституции РФ были предметом толкования Конституционного Суда РФ.
Конституционный Суд пришел к выводу, что в отношении федерального закона, направленного Президенту РФ на подпись, в соответствии с ч. 1 ст. 107 он вправе помимо подписания или отклонения применить особую процедуру возвращения федерального закона. В случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если это нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе возвратить закон в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения процедуры его принятия.
Конституционный Суд обосновал право Президента РФ возвращать федеральные законы со ссылкой на ч. 2 ст. 80 Конституции РФ.
Таким образом, Конституционный Суд разграничил процедуры возвращения и отклонения федеральных законов. Процедура отклонения возможна лишь в отношении принятых федеральных законов и порождает юридические последствия, предусмотренные ч. 3 ст. 107 Конституции г РФ (возможность преодоления вето Президента посредством повторного рассмотрения закона в палатах Федерального Собрания). Если же при принятии федерального закона были нарушены необходимые процедуры, он не может считаться принятым в смысле ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, и в отношении его применяется процедура возвращения, не порождающая юридических последствий, указанных в ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.
В дальнейшем эта же конституционная проблема возникла при рассмотрении Конституционным Судом спора между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации.
февраля 1997 года Государственная Дума приняла Федеральный закон «О культурных ценностях…», а 5 марта 1997 года он был одобрен Советом Федерации. Президент РФ отклонил данный федеральный закон и направил его в Государственную Думу. Палаты Федерального Собрания преодолели вето Президента РФ и согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ приняли Федеральный закон «О культурных ценностях…» соответственно 4 апреля и 14 мая 1997 года. Президент РФ 21 мая 1997 года вновь возвращает этот федеральный закон, ссылаясь в своем решении на Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года № 10-П, поскольку палатами Федерального Собрания был нарушен порядок повторного рассмотрения федерального закона: голосование в Совете Федерации проходило с использованием опросных листов, а в Государственной Думе - методом передачи депутатами друг другу электронных карточек для голосования. Государственная Дума и Совет Федерации настаивают на подписании Президентом указанного федерального закона и соответственно 10 и 14 июня 1997 года принимают постановления о повторном направлении его Президенту.
Тем не менее, Президент 24 июня 1997года опять возвращает Федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения. В результате, как констатирует Конституционный Суд, законодательный процесс оказался заблокированным. Тогда Государственная Дума и Совет Федерации обращаются в Конституционный Суд с тем, чтобы он обязал Президента подписать и обнародовать Федеральный закон «О культурных ценностях...». Конституционный Суд в своем Постановлении от 6 апреля 1998 года подтверждает эту обязанность Президента РФ, тем самым отрицая в данном конкретном случае его право возвратить федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения.
Таким образом, в настоящее время существует два действующих постановления Конституционного Суда, которые имеют равную юридическую силу, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу.
Круг проблем, связанных с отклонением и возвращением федеральных законов Президентом РФ, рассматривался в ходе дискуссии, развернувшейся на страницах «Журнала российского права» в связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998года. Однако рядом авторов означенная проблема была затронута в связи с другим вопросом, касающимся порядка голосования депутатов Государственной Думы РФ и членов Совета Федерации, а также методов подсчета количества депутатов, присутствующих на заседании Государственной Думы. Подобная постановка вопроса определила характер полемики между представителями сторон в заседании Конституционного Суда РФ С. М. Шахраем и В.Б. Исаковым.
Однако представляется, что подобное смещение акцентов не способствует разрешению проблемы о праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы.
Другая часть авторов, участвовавших в дискуссии, подвергла критике позицию президентской стороны и Конституционного Суда, уделив основное внимание теоретической стороне вопроса.
Безусловно, такая критика полезна, однако она не приближает нас к разрешению противоречия между постановлениями Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года. Более того, важно учитывать, что Конституционный Суд признал за Президентом РФ право возвращать принятые федеральные законы. Соответственно, несмотря на существующую точку зрения о том, что право возвращать принятые федеральные законы противоречит Конституции РФ, это право de facto существует в российской правовой системе.
Все это заставляет нас вновь вернуться к упомянутой проблеме.
Итак, в настоящее время действуют два постановления Конституционного Суда РФ, которые регулируют один и тот же вопрос, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу. На это противоречие прямо указывал судья Конституционного Суда Э. М. Аметистов в своем Особом мнении к Постановлению Суда от 6 апреля 1998 года: В ходе рассмотрения данного дела КС... принял решение, которое существенным образом отличается от правовой позиции, выраженной в Постановлении от 22 апреля 1996 года.
Однако, как представляется, отмеченное противоречие только кажущееся. На наш взгляд, постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года имеют отношение к разным ситуациям законодательного процесса. Смоделируем эти ситуации.
Ситуация первая. Допустим, Государственная Дума принимает какой-либо федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, и он направляется Президенту РФ. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года.
Президент вправе:
а) подписать и обнародовать федеральный закон;
б) отклонить федеральный закон и направить его со своими замечаниями в Государственную Думу; или
в) возвратить федеральный закон в случае нарушения установленных Конституцией РФ требований к процедуре его принятия. При этом Президент руководствуется ч. 1 ст. 107, ч. 2 ст. 80 и ч. 3 (точнее, только ее первым предложением) ст. 107 Конституции РФ.
Ситуация вторая. Государственная Дума принимает федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, Президент, в соответствии с первым предложением ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, отклоняет его. Затем Государственная Дума и Совет Федерации повторно рассматривают данный закон и принимают его в прежней редакции. Здесь в действие вступает второе предложение ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, которое императивно предписывает Президенту подписать федеральный закон. Подобная ситуация как раз и сложилась при принятии Федерального закона О культурных ценностях.... Как вытекает из Постановления Конституционного Суда от 6 апреля 1998 года, в данной ситуации Президент РФ не может ни отклонить, ни возвратить федеральный закон. Лишь после его подписания и обнародования он вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке его соответствия Конституции РФ, в том числе в отношении процедуры принятия.
Вышеизложенное позволяет сделать следующий вывод. Президент РФ имеет право возвратить федеральный закон только в случае, если до его направления Президенту РФ он принимался в обычном порядке (ст. 105 Конституции РФ), а не в порядке преодоления президентского вето (ч. З ст. 107). Если же федеральный закон был повторно рассмотрен и одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 (преодоление президентского вето), то Президент не имеет права возвратить такой федеральный закон со ссылкой на нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения и одобрения. Это вытекает и из Постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, где указывается, что право возвратить федеральный закон существует у Президента лишь в случае нарушения палатами Федерального Собрания установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия (а отнюдь не повторного рассмотрения и одобрения) федерального закона.
Довод о том, что правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в Постановлении от 22 апреля 1996 года, не относится к случаям подписания и обнародования законов, вето в отношении которых преодолено, высказывался в обоснование позиции парламентской стороны по делу о Законе О культурных ценностях..., в Обращении Государственной Думы РФ К Президенту РФ о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента РФ обязанности подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы.
Однако во всех этих случаях указанный довод прозвучал тезисно и не получил развернутой аргументации и пояснений. Главное внимание авторов всякий раз сосредоточивалось на вопросах, связанных с порядком голосования в палатах Федерального Собрания.
Л.А.Окуньков указывает, истинной причиной возвращения Президентом законов в парламент, как правило, является не нарушение требований Конституции к принятию закона, но принципиальное несогласие Президента с содержанием закона. Кроме того, автор обращает внимание на то что, возвращение наиболее дискуссионных законов осуществлялось в качестве последующей меры после наложения вето. Как представляется подобная тактика Президента отклонение закона, а затем его возвращение в настоящее время не возможно, поскольку она вступает в противоречие с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 6 апреля 1998 года.
В Конституционном праве различных государств президентское вето, т.е. право Президента на отклонение принятых Парламентом законов, обычно рассматривается в качестве наиболее эффективного средства воздействия главы государства на законодательную деятельность парламента. Как правило, вето не является абсолютным, т.е. непреодолимым парламент имеет возможность преодолеть его путем повторного рассмотрения и приятия соответствующего закона простым или квалифицированным большинством голосов.
Даже при жестком разделении властей по американскому типу практика президентского вето, как парадоксально, тесно связывает президента и парламент, нацеливая их на сотрудничество или конфронтацию в зависимости от складывающихся отношений между ветвями государственной власти. Поэтому возможность отклонения президентом принятых законов имеет не только негативное значение для парламента. Как показывает исторический опыт, сама угроза применения вето отрезвляюще действует на депутатов, побуждая их к поиску оптимальных согласованных решений, заставляет активно сотрудничать с президентом. В тоже время президент не должен злоупотреблять этим инструментом, поскольку парламент в свою очередь может торпедировать президентские или правительственные инициативы, в том числе путем включения в их законопроекты многочисленных поправок.
Если действующая процедура позволяет парламенту легко преодолевать возражения главы государства, то у депутатов возникает соблазн навязывать ему свою волю. Отметим в этой связи версию, выдвинутую А.Н. Шохиным, по которой легкие «победы» верховного совета над президентом могли быть одной из причин конституционного кризиса 1993 года в России, поскольку по действующей тогда Конституции вето Президента преодолевалось простым большинством депутатских голосов.
Прочим при цивилизованных отношениях президента и парламента, последовательной роли конституционного суда трудности преодоления вето не имеют принципиального значения. Право вето всегда обладает реальной силой, если президент является подлинным авторитетом как глава государства и для общественного сознания и для государственных структур.
К сожалению конституционная практика государств участников СНГ, наряду со сбалансированными вариантами правовых норм устанавливающих отношение исполнительной и законодательной власти, знает далеко не лучшие примеры регламентации президентского вето. Так неожиданно возродилось абсолютное (неограниченное) вето в Азербайджанской республике в отношении конституционных законов, которое непреодолимо для парламента, что вообще нетипично для развитых демократических государств. «Если президентом Азербайджанской республики не будут подписаны конституционные законы Азербайджанской республики, то они не вступают в силу» (ст.123 Конституции Азербайджанской республики). По Конституции республики Казахстан (ст. 73) Президент вправе вносить возражения на решения Конституционного Совета, которые преодолеваются двумя третями голосов от общего числа его членов. «При не преодолении возражений Президента решение совета считается не принятым».
По Конституции Азербайджанской республики президент является гарантом судебной власти, с одной стороны, но имея право абсолютного вето на конституционные законы, он с другой стороны, существенно ограничивает компетенцию Конституционного суда. Подобный дисбаланс властей очевиден и представляет собой не вполне удачный национальный элемент современной конституционной системе. Можно предположить, что здесь наиболее значимы вопросы политической целесообразности, которые при оценки Конституционных законов Азербайджанской республики и решений Конституционного совета Казахстана главами этих государств выдвигается на первое место право вето на Конституционные законы явно «перевешивает» законодательные прерогативы парламента, а система сдержек и противовесов в этой части фактически не работает. Аналогичное замечание касается и Казахстанской Конституционной практике.
Напротив, в Российской Федерации федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108. Конституции РФ) - он не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (часть 3 ст.107 Конституции РФ). Президентское вето в Российской Федерации действует как инструмент юридического контроля. В целях предотвращения не качественности законов с юридической точки зрения, противоречия их Конституции и другим действующим Федеральным законом, а также их финансовой необеспеченности.
Существенно то, что по мотивам низкого юридического качества отклоняется не мало законов, потребность в которых общество ощущает очень остро. Но принцип - пусть лучше некачественный закон, чем его отсутствие, как отмечается в послании Президента Ельцина, для нас неприемлем. Правовой порядок крепнет не числом законов, а их качеством. Нужно отметить, что вето президента на принятые законы стимулировало повышение их качества, устранение имевшихся коллизий и дефектов. С этой точки зрения можно положительно оценить практику использования такого права главой государства.
Регламенты палат Федерального Собрания предусматривают первоочередной порядок повторного рассмотрения законов отклоненных Президентом, обязательное выступление на заседаниях государственной думы представителя президента, заслушивание заключения соответствующего (профильного) комитета или специально созданной комиссии палаты. По результатам повторного рассмотрения закона Государственная Дума может на основании ст.134 регламента Государственной Думы вынести одно из следующих решений:
1)принять федеральный закон в редакции предложенной Президентом;
2)согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;
3)принять Федеральный закон с учетом предложений Президента;
)создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий;
)одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
Если для принятия первых четырех решений Государственной Думе требуется более половины голосов от общего числа депутатов, то для пятого - не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст.107 Конституции РФ).
Регламент Совета Федерации содержит специальную главу, определяющую порядок повторного рассмотрения этой палатой Федеральных законов, отклонённых Президентом (ст.125-128). Существенной особенностью такого рассмотрения является то, что Совет Федерации в праве не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции. Если же принято решение открыть обсуждение по Федеральному закону, то по его результатам председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении Федерального закона (ст. 127 Регламента Совета Федерации). Важно, что в случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решения о переносе его рассмотрения на следующее (очередное) заседание, которое должно быть завершено принятие решения об одобрении или отклонении его. При повторном рассмотрении Совета Федерации и одобренного Государственной Думой Федерального закона он считается одобренным, если решение об этом принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Положение об одобрении закона в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов каждой палатой делает вето Президента трудно преодолимым. К тому же повторное одобрение законов в Государственной Думе, как правило, не всегда встречает адекватную реакцию в Совете Федерации. Вместе с тем факты преодоления вето Президента имели место.
Так, в сложной оказалась судьба Федерального закона «О бухгалтерском учете». Несмотря на то, что при повторном рассмотрении Государственной Думой после отклонения президентом он не набрал двух третей от общего числа требуемых голосов, палаты федерального собрания проявили настойчивость. Законопроект был вновь рассмотрен государственной Думой, принят ею в трех чтениях и одобрен Советом Федерации. Хотя Президент и в этот раз отклонил закон, палаты квалифицированным большинством голосов приняли его в прежней редакции. В итоге Глава государства вынужден был подписать этот закон 21 ноября 1996 года и опубликовать его.
Конституция РФ 1993 года наделяет Президента РФ полномочиями издавать собственные правовые акты, к которым относятся указы. Указное правотворчество Президента РФ - сравнительно новое явление в правовом пространстве России, развивается оно весьма интенсивно и порой оказывает влияние на различные стороны общественной жизни. Указы Президента РФ привлекают к себе большое внимание граждан юридической общественности. Тем не мене научные исследования Указов Президента РФ остаются немногочисленными, имеют преимущественно иллюстративный либо сопутствующий характер.
В Конституции России даётся неоднозначная характеристика актов Президента РФ в ст. 90 говорится о том, что Президент РФ издаёт указы и распоряжения в п.1 ст.115 речь идёт о нормативных указах как основании для издания актов правительства Российской Федерации, а в п. «а» ст.125 - о разрешении Конституционным Судом РФ дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Приведённые конституционные характеристики раскрывают разные грани правовых актов Президента РФ.
Выделим наиболее важные признаки президентских актов. К их числу можно отнести:
а) высокое место этих актов в правовой системе, после Конституции и законов;
б) широта регулируемых актами Президента РФ общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий;
в) вообще обязанность исполнения указов и распоряжений Президента РФ на всей территории Российской Федерации;
г) единоличный порядок издания актов главы государства, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения;
д) соответствие президентских актов Конституции РФ и федеральным законам;
е) многообразие содержания актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно - регулирующих и оперативных мер.
Вопрос о соотношении федерального закона и указа Президента представляет собой наиболее сложную проблему соотношения законов и иных нормативных актов. В этом случае речь идёт не только о взаимоотношении нормативных актов, но и о регулировании отношений между двумя «равновеликими» непосредственно избираемыми народом властями.
Распоряжения Президента Российской Федерации отличаются ненормативным характером. Чаще всего они издаются по вопросам создания рабочих комиссий и групп по подготовке проектов актов, программ, выделения регионам средств из резервного фонда Президента РФ, назначения представителей, ведения переговоров, командировок и т.п. Это оперативные акты, позволяющие быстро и конкретно решать вопросы на уровне главы государства.
Тем не менее, абсолютно строгих граней между указами и распоряжениями нет, что требует дополнительных усилий для их более чёткого различения. Акты Президента Российской Федерации обладают высокой юридической силой.
Для достижения необходимого взаимодействия между Президентом и Федеральным Собранием чрезвычайно важно обеспечить согласованность на ранних стадиях подготовки законопроектов, устранить дублирование законодательной деятельности, активнее использовать возможность создания рабочих экспертных групп, комиссий с представительством в них всех ветвей власти. По сути, Указы Президента подменяю федеральный закон что недопустимо.
Не менее существенной проблемой является отсутствие в Конституции РФ в ст. 90 перечня вопросов, по которым Президент РФ может издавать указы, либо отсутствует перечень вопросов, по которым Президент не может издавать Указы.
Для этого необходимо: установить либо тот или другой перечень вопросов; изъять у Президента полномочие по изданию указов, указы чаще всего дублируют закон, иногда ему противоречат.
Именно, это обстоятельство позволяет отметить негативную роль указов в системе источников права Российской Федерации.
2.4 Консолидация общества и государства
Особое место Президента РФ в государственном механизме проявляется в присущей ему функции консолидации общества государства. Наиболее важна такая консолидация в кризисные и переходные периоды развития государства и общества. Президент РФ наделяется полномочиями гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (часть 2 статья 80 Конституции).
Это одна из основных функций Президента РФ - быть гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В силу этого он прежде всего должен обеспечить положение, при котором все органы государства выполняют свои конституционные обязанности, не выходя за пределы своей компетенции. Для этого он должен обращаться к любому Федеральному органу власти и органу власти субъекта РФ с предложением привести свои акты или действия в соответствие с Конституцией РФ.
Президент является гарантом Конституции РФ, а не Конституций субъектов РФ, но поскольку последние должны соответствовать федеральной Конституции, то функцию Президента РФ следует понимать как гарантию всей системы конституционной законности в стране. Президент не может оставаться безучастным, если хоть один орган государства нарушает или не соблюдает Конституцию РФ, а тем более, когда при этом ущемляются или нарушаются права и свободы граждан или групп населения. Президент не только вправе, но и обязан принять меры, вплоть до применения самого широкого принуждения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступные банды или незаконные вооруженные формирования, от которых исходит прямая и реальная угроза безопасности государства и правам человека в мирное время.
Анализ Конституции Российской Федерации показывает, что Президенту принадлежат обширные полномочия по ее гарантированности. Именно собственные полномочия, указанные, помимо стать 80, в других статьях Конституции, раскрывают роль Президента в ее реализации. В принципе, осуществляя в установленном порядке любое из них, Президент тем самым гарантирует (реализует) Конституцию.
Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффективности судебной системы. Но жизнь может преподнести случаи, в отношении которых порядок действий Президента прямо Конституцией не предусмотрен. Здесь также Президент обязан действовать решительно, исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта Конституции или прибегнув к толкованию Конституции с помощью Конституционного суда (в России другие органы государственной власти правом толкования Конституции не обладают).
Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффективности судебной системы и осуществления очень многих других акций, прямо не сформулированных в его полномочиях, - естественно, не вторгаясь в прерогативы парламента».
Таким образом, вышесказанное означает, что Президент несет персональную ответственность за организацию бесперебойной работы механизма защиты Конституции и прав человека и гражданина.
«Красиво звучащая фраза «Президент - гарант Конституции», - пишет Н.И. Матузов, - может быть наполнена далеко не одинаковым содержанием; она дает возможность на ее основе предпринимать, в зависимости от обстоятельств, прямо противоположные по своему характеру и направленности действия и решения. В известном смысле она даже опасна, ибо нигде не прописано, как именно глава государства гарантирует права граждан, какими методами, способами. Все это отдается на его личное усмотрение».
Следовательно можно сказать, что правовое ее содержание этого понятия пока точно не определено. По всей вероятности, речь идет об обязанности Президента РФ создавать общие условия надлежащей реализации Конституции РФ, прав и свобод человека, быть своеобразным эталоном соблюдения Конституции, прав и свобод человека.
Президент - гарант, видимо, вправе, принимать меры, направленные на создание условий по соблюдению Конституции, прав и свобод человека. Речь идет как о действиях самого Президента РФ, так и об организации таких мер со стороны других государственных органов, общественных сил. Среди этих мер следует назвать разработку в 1994 году Договора об общественном согласии и подписание его наряду с Президентом РФ большим числом представителей государственных органов и общественных объединений, создание Общественной палаты при Президенте РФ, который в 1996 году преобразовано в упраздненный позднее Политический консультативный совет. В 2005 году идея Общественной палаты вновь возродилась, но уже не как элемент президентской власти, а как структура гражданского общества, которая на основе Федерального закона начала функционировать с 2006 года.
В русле рассматриваемой функции находятся полномочия Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, право применения согласительных процедур, право привлечения депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации с их согласия в различные совещательные комиссии и советы, имеющие государственно-общественный статус, право консультирования с председателями палат Федерального Собрания, проведение «круглых столов» с участием лидеров парламентских фракций, профсоюзов и других сил.
Права Президента использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации прямо вытекают из его обязанности обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
В Конституции не конкретизировано понятие согласительных процедур, что имеет принципиальное значение, так как в результате Президент оказывается свободным в выборе из большого диапазона согласительных процедур, суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов и в конечном счете в достижении согласованного решения.
Наиболее часто для достижения согласованного решения Президентом используются организация переговоров с участием спорящих сторон и образование согласительных комиссий.
В случаях, если применение согласительных процедур не приведет к согласованному решению, Президент в соответствии с Конституцией может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Выбор суда зависит от характера спора и компетенции суда, определяемой законом.
Право на гражданство - одно из неотъемлемых прав человека. Оно провозглашено во «Всеобщей декларации прав и свобод человека», принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. Конституция Российской Федерации, российское законодательство о гражданстве в полной мере обеспечивают осуществление норм и принципов международного права в области гражданства и прав человека. Важнейшим проявлением этого является тот факт, что решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища Конституцией возложено на Президента - гаранта прав и свобод человека и гражданина.
Президент Российской Федерации решает вопросы гражданства. Вопросы гражданства - это вопросы о приобретении и утрате российского гражданства. В случае приобретения гражданства по рождению решения Президента не требуется: такое гражданство приобретается автоматически в зависимости от гражданства родителей (право крови) или места рождения (право почвы). Президент Российской Федерации не вправе лишить гражданства гражданина России или выслать его из страны.
Полномочия Президента в области гражданства конкретизированы Законом «О гражданстве Российской Федерации». Президент обеспечивает проведение единой государственной политики в области гражданства. Ее основу составляет законодательство в этой области и практическая деятельность государственных органов, ведающих делами о гражданстве. В соответствие со статьей 33 этого Закона Президент принимает:
а) решения по вопросам приема в гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства;
б) восстановления в гражданстве Российской Федерации;
в) разрешение на выход из российского гражданства.
С учетом возрастания значимости и роли российского гражданства в обеспечении стабильности и сплоченности общества, укрепления российской государственности, а также новых реалий и особенностей развития России на современном этапе, упорядочения миграционной политики в 2003 году принят обновленный Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации». Закон направлен на обеспечение четкого конституционного регулирования вопросов гражданства. Он учитывает необходимость сбалансированности интересов личности, общества и государства. Новый Закон призван внести существенные коррективы и структурные преобразования в институт российского гражданства, поднять всю работу в области гражданства на качественно новый уровень, отвечающий современному этапу развития общества. Новый закон полностью соответствует Конституции, отвечает международным нормам и принципам в области гражданства, обеспечения прав и основных свобод человека.
Президент образует Комиссию по вопросам гражданства из представителей федеральных органов государственной власти, ученых и общественных деятелей. Комиссия на общественных началах осуществляет информационное и аналитическое обеспечение деятельности Президента по реализации возложенных на него Конституцией полномочий по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища. Кроме того, Комиссия готовит предложения по совершенствованию законодательства и проведению единой государственной политики в этой области. По Закону Комиссия предварительно рассматривает ходатайства, поступившие на имя Президента, готовит предложения и проекты Указов, которые представляются Президенту. Комиссия работает на общественных началах.
В соответствии со ст. 63 Конституции Российской Федерации Россия предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Вопросы о предоставлении политического убежища в Российской Федерации решаются в соответствии с Положением о порядке предоставления политического убежища, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997года. В соответствии с ним ходатайство о предоставлении политического убежища направляется лицом в Федеральную миграционную службу, которая запрашивает заключения российских МВД, МИД и ФСБ. А затем материалы направляются в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации с заключением ФМС о возможности и целесообразности предоставления данному лицу политического убежища. После рассмотрения всех мнений Комиссия вносит Президенту Российской Федерации соответствующее предложение.
В качестве главы государства Президент Российской Федерации награждает государственными наградами России, в частности орденами и медалями, присваивает почетные звания Российской Федерации. При Президенте действует комиссия по государственным наградам.
Президент Российской Федерации присваивает высшие воинские и высшие специальные звания (например, высшие классные чины на государственной службе). Вручение высших государственных наград осуществляется лично Президентом в торжественной обстановке, как правило, в одном из залов Кремля. Но Президент не только награждает утвержденными орденами и медалями, но и сам учреждает различные виды таких наград. Так, Указом от 2 марта 1994г. бывший Президент Б.Н.Ельцин учредил несколько новых орденов (орден Мужества, орден Почета) и медалей (медали Суворова, Ушакова и др.)
Президент наделен правом помилования. Помилование - это акт верховной власти, полностью или частично освобождающий осужденного от наказания либо заменяющий назначенное ему судом наказание более мягким.
Помилование закреплено в Конституции Российской Федерации, Уголовном кодексе Российской Федерации, Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации. В статье 50 (часть 3) Конституции записано: «Каждый осужденный за преступление имеет право … просить о помиловании или смягчении наказания». Статья 71 Конституции устанавливает, что амнистия и помилование находятся в ведении Российской Федерации. Другими словами, вопросы амнистии и помилования может решать только высшая федеральная власть, а именно - Президент.
Разновидностями помилования являются смягчение наказаний, снятие судимости с лиц, ранее отбывающих наказание. Помилование всегда носит индивидуальный характер - относится к одному лицу или нескольким конкретным лицам, отличаясь этим от амнистии, право объявлять которую предоставлено парламенту.
Уголовный кодекс уточняет конституционные нормы в отношении помилования. В статье 85 Кодекса сказано, что помилование осуществляется Президентом Российской Федерации в отношении индивидуально определенного лица. Актом помилования лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания либо назначенное ему наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания. С лица, отбывающего наказание, актом помилования может быть снята судимость. Статья 113 Уголовно-исполнительного кодекса устанавливает меры поощрения, применяемые к осужденным к лишению свободы. В качестве одной из таких мер выступает ходатайство о помиловании. Оно может быть возбуждено в отношении положительно характеризующихся осужденных.
В вопросе о помиловании осужденных Президент обладает исключительным конституционным полномочием. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» от 28 декабря 2001 года № 1500 помилование применяется: в отношении лиц, осужденных судами в Российской Федерации к наказаниям, предусмотренным уголовным законом, и отбывающих наказание на территории Российской Федерации; в отношении лиц, осужденных судами иностранного государства, отбывающих наказание на территории Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации; в отношении лиц, отбывших назначенное судами наказание и имеющих неснятую судимость.
Помилование, как правило, не применяется к осужденным, совершившим умышленное преступление в период назначенного судами испытательного срока условного осуждения; злостно нарушающим установленный порядок отбывания наказания; ранее освобождавшихся от отбывания наказания условно-досрочно; ранее освобождавшихся от отбывания наказания по амнистии; ранее освобождавшихся от отбывания наказания актом помилования; которым ранее производилась замена назначенного судами наказания более мягким наказанием.
Право помилования действует в отношении приговоров всех судов на территории России.
Полномочия Президента РФ по награждению, присвоению почетных званий, помилованию, предоставлению гражданства и политического убежища могут и должны осуществляться в интересах консолидации государства и общества.
.5 Представительство государства
Представительская функция Президента Российской Федерации связана главным образом с его статусом главы государства, который юридически не признается во многих государствах, но фактически вытекающие из него полномочия обычно осуществляются. Речь идет о возможности представлять государство по праву, т.е. в силу должности и без дополнительных полномочий как внутри страны во взаимоотношениях с иными государственными органами, органами местного самоуправления, общественными и религиозными объединениями, организациями, так и в международном общении.
Представительская функция возлагает на президента Российской Федерации достаточно большую ответственность. Это связано с тем, что по Конституции Президент РФ наделен достаточно широкой собственной компетенцией, в рамках которой он может принимать решения, влекущие за собой обязательность договора для государства. Подписания Международного договора может происходить путем постраничного проставления на аутентичном (подлинном) тексте договора инициалов представителей государств, либо в обычной форме, т.е. подписанием сторон последнего листа. В российской практике значительное большинство договоров заключается именно путем простого подписания.
Символами президентской власти, право на которые имеет Президент РФ, являются штандарт (флаг), знак Президента РФ, специальный единственный экземпляр Конституции РФ. Местонахождением оригинала штандарта (флага) Президента Российской Федерации является служебный кабинет в резиденции Президента в столице Российской Федерации - г.Москве. Официальной резиденцией является Московский Кремль.
В настоящее время символы президентской власти установлены указом Президента, но логичнее было бы определить их в федеральном законе.
Функция Президента как представителя Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях не менее важная чем другие функции. Президент, представляя Российскую Федерацию внутри страны, выступает от имени всех федеральных властей во взаимоотношении, прежде всего с властными структурами субъектов Федерации. Примером представительства Президента может служить подписание им от имени федеральной власти договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Он вправе направлять своих представителей в субъекты РФ (это и есть представительство внутри страны), и эти представители наделены полномочиями от имени всего государства.
Президент представляет Российскую Федерацию и в отношениях со структурами гражданского общества. Однако он вправе использовать только полномочия, установленные Конституцией. Руководители других федеральных органов власти также могут вступать в отношения с органами власти субъектов Федерации и общественными структурами, но они могут представлять только конкретный государственный орган, в то время как Президент представляет все государство в целом.
В представительстве в международных отношениях Президент олицетворяет Российскую Федерацию как государство - субъект международных отношений, страну суверенную и независимую. Президент подписывает международные договоры, участвует в переговорах от имени России либо поручает это тому или иному государственному должностному лицу.
В соответствии с международным правом, Президент пользуется правом на высшие почести при нанесении официальных визитов в другие государства.
Представительская функция Президента Российской Федерации порождает его право на неприкосновенность (ст.98 Конституции). Объем этого права юридически не определен. Некоторые комментаторы Конституции РФ делают вывод о наличии у Президента РФ «ничем не ограниченной, абсолютной неприкосновенности». Фактически это действительно так. Однако теоретически и юридически подобный подход - это возврат к концепции священности личности президента, ранее применявшийся к монархам.
Даже создав Конституцию по своему замыслу, - как отмечает Лучин В.О., - Первый Президент не смог стать ее гарантом, допуская многочисленные ее нарушения. Однако никакой ответственности, в том числе за трагические последствия таких нарушений, Президент не понес: надежно сработали «гарантирующие» нормы Конституции о его неприкосновенности, получившие развитие в президентском Указе «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», который предопределил принятие Федерального закона с таким же наименованием и аналогичным содержанием. Названные акты предусматривают беспрецедентные гарантии бывшему Президенту, вплоть до освобождения от уголовной ответственности за любые преступления.
Неприкосновенность Президента следует понимать как неприкосновенность его личности. В отношении Президента никто не может применять меры физического или психического насилия. Его нельзя задержать, арестовать, подвергнуть обыску, допросу либо личному досмотру ни под каким предлогом. Неприкосновенность распространяется на занимаемые Президентом Российской Федерации жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку.
Президент со дня официального объявления его избрании предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания. По истечению срока полномочий государственная охрана предоставляется пожизненно. В течение срока полномочий Президента государственная охрана предоставляется его членам семьи, проживающим совместно с ним или сопровождающим его.
Думается, не правомерен также вывод о том, что отрешение от должности по статье 93 Конституции РФ есть институт политической ответственности. Речь идет о конституционно-правовой ответственности, которая связана с досрочным прекращением полномочий Президента РФ в случае совершения им государственной измены или иного тяжкого преступлении.
Сначала Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1999 года, а позднее Федеральным законом от 12 февраля 2001 года «О гарантиях Президента Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий и членам его семьи» неприкосновенность предоставлена и лицам, которые были Президентами РФ и полномочия которых прекратились, исключая прекращение полномочий вследствие отрешения от должности. Вследствие этого экс-президент пожизненно освобожден от административной ответственности.
Кроме того, Конституция РФ устанавливает весьма сложный порядок привлечения к уголовной ответственности Президента РФ. В этом смысле иммунитет Президента РФ абсолютен, а значит, не демократичен, несправедлив, неправомерен.
Бывший Президент независимо от возраста имеет право на ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 75% месячного денежного вознаграждения Президента. Также предоставляется в пожизненное пользование одна из государственных дач. Бывшему Президенту дано право содержать за счет средств федерального бюджета аппарат помощников. А после смерти бывшего Президента членам его семьи назначается ежемесячное пособие в сумме, равной шестикратному минимальному размеру пенсии по старости, установленному федеральным законом на день его смерти. Этим лицам предоставляется право на пользование служебным автотранспортом , а также право на медицинское обслуживание, которое им предоставлялось, в течение пяти лет со дня смерти Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий.
Решение о лишении неприкосновенности принимает Государственная Дума Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ. Думается, что столь большой объем неприкосновенности экс-президента РФ в совокупности со значительными материально-финансовыми затратами со стороны государства на содержание экс-президента и его семьи трудно совместимы с равноправием граждан Российской Федерации независимо от их прошлой деятельности.
Верным решением проблем связанных с неприкосновенностью статуса Президента РФ и бывшего Президента РФ было бы в определении в федеральном законе содержание неприкосновенности, отклонив концепцию абсолютной неприкосновенности. Теоретически Президент РФ должен нести юридическую ответственность не только в форме отрешения от должности, но и в других формах.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Завершая исследование института президентства, представляется необходимым сделать ряд обобщающих выводов.
Во-первых, Президент РФ занимает место вне трех ветвей власти, он выделяется в четвертую самостоятельную ветвь власти, которая координирует деятельность других. Если ранее во многих научных трудах отмечалось «полупрезидентская» форма правления, то сейчас в связи с расширением полномочий Президента актуальней говорить, что в России сложилась особая отличная от других зарубежных стран «суперпрезидентская» форма правления, при которой президент избирается всеобщим голосованием (в этом её отличие от парламентской формы); он располагает собственными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от правительства; наряду с президентом действует председатель правительство и министры, образующие правительство, в определенной мере ответственное перед парламентом (в этом ее отличие от президентской формы); неконтролируемых полномочиях Президента по роспуску Государственной Думы, а так же полный контроль над правительством.
Во-вторых, особая роль принадлежащая Администрации Президента. Фактически Администрация Президента РФ выполняет функции в сфере исполнительной власти, сковывая самостоятельность не только Правительства но и всей исполнительной власти в целом. Следует четко законодательно урегулировать функций и полномочий исполнительного аппарата Президента, которые не должны выходить за пределы вспомогательного аппарата Президента РФ, осуществляющего правовое, организационное, материальное, информационное и иное обслуживание деятельности главы государства. При этом последний не должен иметь абсолютной власти в отношении установления функций и структуры своего аппарата. Такая власть влечет наделение аппарата несвойственными функциями, фактически значительно корректирующими официальные механизмы разделения властей в ущерб самостоятельности, прежде всего, власти исполнительной, которая вынуждена согласовывать свои действия с исполнительным аппаратом Президента РФ.
В-третьих, Вопрос о соотношении федерального закона и указа Президента оказался не урегулирован. Указы Президента фактически подменяю федеральный закон, а иногда его дублируют, что является недопустимо. Не менее существенной проблемой явилось отсутствие в Конституции РФ в ст. 90 перечня вопросов, по которым Президент РФ может издавать указы, либо отсутствует перечень вопросов, по которым Президент не может издавать Указы. Именно, это обстоятельство позволяет отметить негативную роль указов в системе источников права Российской Федерации. Для этого необходимо: установить либо тот или другой перечень вопросов; изъять у Президента полномочие по изданию указов, указы чаще всего дублируют закон, иногда ему противоречат.
В-четвертых, не совершенна процедура отрешение Президента РФ от должности при исполнении им своих полномочий являющаяся одним из оснований досрочного прекращения полномочий Президента РФ. Которое, может произойти только на основании обвинения главы государства в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления. Исходя из ст.93 Конституции РФ Президенту может быть предъявлено обвинение довольно узкого круга преступлений. Поэтому следовало бы предусмотреть, что Президенту РФ, как и всякому иному лицу, при наличии достаточных оснований может быть предъявлено обвинение в совершении любого преступления, а не только государственной измены или иного тяжкого преступления. Предъявление Президенту РФ обвинения в совершении преступлений, неуказанный в соответствующей статье Конституции РФ, могло бы повлечь для него определенные правовые последствия, например, приостановления полномочий на какой-то срок и т.п. В этом смысле иммунитет Президента РФ абсолютен, а значит, не демократичен, несправедлив, неправомерен.
Процесс становления и развития института президентства в нашей стране связан с рядом особенностей политико-правового характера и, прежде всего, реформой всей системы государственной власти, самой идеологической основы её функционирования, а также с поэтапным проведением социально-экономических реформ и объективной необходимостью учреждения государственной должности, обеспечивающей стабильность функционирования принципиально новой системы государственной власти РФ.
Выстраивая сильное государство, В. Путин стремится главным образом укрепить свою власть, т.е. президентскую власть, распространив свои широкие полномочия на все сферы жизни общества и в том числе на сферу федеральных отношений.
Структура его власти как раз свидетельствует об этом. Эго положение о выстраивании «Вертикали власти» и действия в этом направлении означают не только усиление его власти во взаимоотношениях с субъектами Федерации и местной властью, но усиление его влияния на все органы исполнительной власти сверху донизу. В этом выстраивании происходит, безусловно, укрепление федеральных начал и целостности государства, усиление организованности исполнительной власти сверху донизу, а также укрепление именно президентской власти даже личной власти. Выстраивая им вертикаль власти представляет собой механизмы, через которые он реализует свои полномочия.
Концепция президентской власти, принятая в действующей Конституции Российской Федерации, существенно отличается от проводившейся в прежней Конституции. Суть изменений состоит, прежде всего, в том, что Президент перестал быть главой исполнительной власти. Согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительная власть осуществляется теперь Правительством Российской Федерации. Заметим, что именно Председатель Правительства, а не Президент определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу.
Расширенные полномочия Президента РФ по назначению высших должностных лиц субъектов РФ ограничивает права субъектов РФ. Поскольку законодательные органы субъектов РФ оказываются в зависимости от Президента, а граждане, по средствам выборов высшего должностного лица своего субъекта, не могут выразить свою волю.
По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов Российской Федерации, осуществляющих государственную власть. Этими органами в соответствии со ст. 11 Конституции являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Такое положение Президента не ограничивает самостоятельность деятельности основных государственных органов Российской Федерации, поскольку полномочия Президента направлены, прежде всего, на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти Российской Федерации, строгое соблюдение Конституции Российской Федерации, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного суверенитета.
На сегодняшний день необходимо принятия такого федерального закона «О статусе Президента Российской Федерации», где, в частности, были бы конкретно сформулированы обязанности Президента, его полномочия, санкции за конкретные конституционные деликты, механизм привлечения Президента к ответственности, детализирована процедура «импичмента».
Подводя итог, следует отметить, что во всех отношениях для России необходимо сильное государство, которое способно обеспечить выход страны из кризиса её движения по пути демократической трансформации, в соответствии с требованиями современности, обеспечить выживание и прогресс российского общества в условиях обостряющихся проблем, стоящих перед человечеством.
Библиографический список
Международно-правовые акты
.«Всеобщая декларация прав и свобод человека», принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года.
Нормативные правовые акты
.Конституция РФ. Официальный текст по состоянию на 1 апреля 1999г. - М.: ООО «Фирма «Издательство АСТ» , 1999.
.Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 5 июля 2004 г. №6. Ст. 2710.
.Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 01.06.2005) «О Правительстве Российской Федерации». Справочная правовая система ГАРАНТ
.Федеральный Конституционный Закон РФ 30 мая 2001г. №3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 4 июня 2001 г. №23. Ст. 2277.
.Федеральный Конституционный Закон Российской Федерации от 30 января 2002г. № 1-ФКЗ «О военном положении»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 4 февраля 2002г. № 5. Ст. 375.
.Федеральный закон от 18 мая 2005г. № 51-ФЗ « О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 22 мая 2005г. № 25. Ст. 2530.
.Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «О выборах президента Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 14 января 2003г. № 10. Ст. 2510.
.Федеральный закон РФ от 31 мая 2002г. № 62-ФЗ (ред. от 03.01.2006) «О гражданстве Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 3 июня 2002г. № 22. Ст. 2031.
.Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 21.07.2005, изм. от 14.11.2005) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 17 июня 2002г. № 24. Ст.2253.
.Федеральный закон от 12 февраля 2001г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 16 июня 2002г. №25. Ст.340.
.Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 03.06.2006) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 10 октября 1999 г. №21. Ст. 1344.
.Федеральный закон от 31 мая 1996г.№61-ФЗ (ред. от 26.12.2005, с изм. от 03.07.2006) «Об обороне»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 3 июня 1996г. №23. Ст. 2750.
.Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 01.12.2004) «О Счетной Палате Российской Федерации». Справочная правовая система ГАРАНТ.
.Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ (ред. от 27.12.2005) «Об Общественной Палате Российской Федерации». Справочная правовая система ГАРАНТ.
. Закон РФ от 05.03.1992 N 2446-1 (ред. от 07.03.2005) «О Безопасности». Справочная правовая система ГАРАНТ.
.Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 490 (ред. от 01.08.2005) «Положение об Администрации Президента Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 10 апреля 2004 г. №4. Ст.3452.
.Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 23.12.2005, с изм. от 27.03.2006) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Справочная правовая система ГАРАНТ.
.Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 года № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 3 января 2002г. № 11.Ст.125.
.Указ Президента РФ от 21 июля 1997г №746 (ред. от 01.12.2003) «Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 25 июля 1997г. №31. Ст.3095.
.Указ Президента РФ от 15.02.1994 N 319 (ред. от 06.05.2000) «О штандарте (флаге) Президента Российской Федерации». Справочная правовая система ГАРАНТ.
.Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 (ред. от 07.07.2006) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и положении об аппарате Правительства Российской Федерации». Президента Российской Федерации». Справочная правовая система ГАРАНТ.
.Послание Президента РФ Федеральному собранию «Россия, за которую мы в ответе» от 23 февраля 1996г. Справочная правовая система ГАРАНТ.
.Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному собранию РФ, 2003г. Справочная правовая система ГАРАНТ.
.Постановление Центризбиркома РФ от 04.10.2002 N 160/1401-3 «О результатах выборов Губернатора Красноярского края»: «Российская газета», N 189, 05.10.2002
Специальная литература
.Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс.- В 2т. Т.2. - М.: Юристъ, 2005. - С.298-301.
.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации / Учебник для юридических факультетов вузов и факультетов. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, М, 1998. - С.410-420.
. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для студ. вузов, обуч. по спец. "Юриспруденция".- 3-е изд., изм. и доп.- М.: Норма (Изд. группа Норма-Инфра-М), 2001. - С. 408-420.
.Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. - 3-е изд., изм. и доп.- М.: Норма , 2003. С 408-425.
.Белкин Е.В. Откровения Кремлевского Штирлица // «Независимая газета» от 21 октября 2000 года. - С. 5-7.
.Дегтев Г.В. некоторые теоретические закономерности становления института президентства на современном этапе // Государство и право. 2005. № 2., - С. 5-12.
.Домрин А. Интервью // «Независимая газета» от 28.02. 1995 года.-С.4-5.
.Звягин Ю. Г. Право безотлагательного вето Президента - на весах конституционного правосудия. Заметки с заседания Суда // Журнал российского права. 1998. № 6. - С.48-50
.Конституция Российской Федерации: Энцикл. Словарь/ Авт. коллектив: В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. - М.: Большая Российская энциклопедия, 1995.
.Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы. - М.: Юрид. лит. 2006. - С. 56-67.
.Комментарии к Уголовному кодексу Российской Федерации под. ред. С. Б. Ромазина, А. С. Михлина, ст. 85., М., Норма., 2005г.
.Комментарии к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации под. ред. С. Б. Ромазина, А. С. Михлина ., ст.113, М., Юристъ., 2005г.
.Конституционное право России: Учебник / Под ред. Г.Н. Комковой. - М.: Юристъ, 2006. - С. 238-240.
39.Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций.- М: «Городец»,2006. С.250-276.
40.Колюшин Е. И. Скрытые полномочия или присвоение власти? // «Журнал российского права». 1998. № 7. С.53-56
.Комментарий к Конституции РФ / Общ. Ред. Ю.В. Кудрявцева, 2005. -с.393
.Конституционное право Российской Федерации (конспект лекций). М.: «Приор-издат», 2006.- с.192.
43.Конституционное законодательство России / Под редакцией Ю.А. Тихомирова. - М.: «Городец - Формула права», 1999. - с.142.
.Лукашук И.И. Внешняя политика: Президент и парламент. // Государство и право. 1996, №7. с.138
45.Лучин В.О. Конституция Российской Федерации Проблемы реализации. - М.: ЮНИЧЕЛ-ДАНА, 2002.- С. 447-480
46.Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // «Правоведение», 2000. №5. - с. 230
.Нуянзин А.Н. «О праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы. Некоторые дискуссионные вопросы». // Журнал российского права. 2001. №10. - с.38
48.Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М.: Изд. группа ИНФРА м - НОРМА, 1996.
.Окуньков Л. А. Вето Президента//Журнал российского права. 1998. №2.- С.11- 28
.Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным собранием. // Законодательство, № 9, 2000, - С.52-57
.Пак Санг Нам. Президент и исполнительная власть.// Свободная мысль - XXI век.2001. №11.- с.37
52.Parlamentary Participation in the Making and Operation of Treaties. Dordrecht, 1990, p. 45
.Россия в поисках стратегии: общество и власть. - М., 2000. - с. 265.
.Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерация. - М., 2000. - С.23-24.
.Румянцев О.Г. Интервью // «Независимая газета» от 4.03.1994 года. - С. 2.
.Соедененые Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. - С.181-183
.Селезнев Г.Н. Вся власть - закону! - М., 1997. - С.35,45, 176.
.Смоленский М. Б. Конституционное право Российской Федерации: история и современное состояние: Учеб. пособие/Рост. гос. экон. акад.- Ростов н/Д, 2000. - с. 376.
.Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М.: Новая Правовая культура, 2003 - С.15-21.
Судебная практика
.Постановление Конституционного Суда от 11 июля 2000г. «по делу о толковании положений ст. 91 и ч. 2 ст. 92 Конституции РФ о досрочном прекращении полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 15 июля 2000 г. № 32. Ст. 1532.
.Постановление Конституционного суда от 11 декабря 1998г. №28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 28 декабря 1998г. № 52. ст. 6447.
.Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». Президента Российской Федерации». Справочная правовая система ГАРАНТ.
63.Постановление Конституционного Суда РФ от 06.04.1998 N 11-П «По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президентом Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в СОЮЗ ССР в результате Второй Мировой Войны и находящихся на территории Российской Федерации». Российской Федерации».