Формирование правовой основы современной системы местного самоуправления на Урале
Формирование правовой основы современной системы местного самоуправления на Урале
Начало созданию существующей правовой базы, регламентирующей формирование и деятельность системы местного самоуправления в стране и регионе, положили указы Президента РФ Б. Ельцина: №1617 от 9 октября 2002 года "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ", №1760 от 26 октября 2002 года "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" и №288 от 29 декабря 2002 года "О мерах по приведению законодательства РФ в соответствие с Конституцией Российской Федерации", а также нормы новой Конституции России, принятой в декабре 2002 года. Этими законодательными актами была ликвидирована система местных Советов, входивших в структуру государственной власти и одновременно выполнявших функции органов местного самоуправления, а также пересмотрены законы, регулирующие их деятельность. Вышеназванные указы Президента РФ и конституционные нормы стали отправной точкой при разработке в регионах временных положений о местном самоуправлении, согласно которым в 2003 году прошли выборы в органы местного самоуправления на переходный период - 2003-2005 годы. Полностью легитимная правовая основа для осуществления местного самоуправления в регионе была создана после принятия в 2004-2006 годах ключевых законодательных актов на федеральном уровне. В них в соответствии со ст.72 Конституции РФ федеральный центр законодательно определил общие параметры местного самоуправления в стране, предоставив возможность субъектам Федерации разрабатывать свои законы, учитывающие специфику регионов. В течение названного периода в областях и республиках Урала был принят комплекс законодательных актов, регламентирующих вопросы местного самоуправления, - конституции республик и уставы областей, законы субъектов РФ. Базовые законы о местном самоуправлении вступили в силу в Оренбургской области 21 февраля 2005 года, в Курганской - 6 сентября 1 996 года, в Пермской - 1 2 ноября 2004 года, в Свердловской - 21 апреля 2004 года, в Челябинской - 28 сентября 2004 года. В республиках Удмуртия и Башкортостан законы о местном самоуправлении были приняты в 2003 году соответственно 27 января и 20 декабря, т.е. еще до вступления в силу базового Федерального закона. Поэтому здесь была принята новая редакция закона Удмуртии (19 ноября 2005 года) и внесены изменения и дополнения в действующий закон Республики Башкортостан 13 марта 2007 года. Анализ ключевых положений этих документов позволяет понять специфику организации местного самоуправления в регионе, дать оценку его правовой основе.
Области и республики должны были при разработке базовых законов о местном самоуправлении ориентироваться на положения федерального законодательства, что, в основном, и было сделано в регионе.
Практически без изменений в названных законах были отражены права граждан на осуществление местного самоуправления, предусмотренные федеральным законодательством, а именно путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. В полном объеме были продублированы и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления: принятие законов, регулирующих развитие этого уровня власти, формирование собственности муниципальных образований, обеспечение финансовой основы их деятельности и другие.
Законодательство субъектов РФ определило предметы ведения местного самоуправления также в соответствии с нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В частности, к ведению муниципальных образований было отнесено принятие уставов муниципальных образований, муниципальная собственность, жилой и нежилой фонды, местные финансы, система муниципальных учреждений общего и профессионального образования, здравоохранения, охрана общественного порядка, планировка и застройка территорий, контроль за использованием земель, муниципальные сети энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, строительство дорог местного значения, организация переработки и утилизации бытовых отходов, ритуальные услуги, транспортное обслуживание населения, формирование муниципальных архивов, информационной службы и их содержание, создание условий для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания, для организации зрелищных мероприятий и развития физической культуры и спорта в муниципальных образованиях. В сферу деятельности муниципальных образований включено также обеспечение социальной поддержки, содействие занятости населения, охрана окружающей среды, обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании и другие вопросы.
Законодательства субъектов содержат норму, согласно которой муниципальные образования могут наделяться и отдельными государственными полномочиями, что оформляется законами Российской Федерации и ее субъектов. При этом предусматривается материальное и финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий. В случае невыполнения этих условий органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление таких полномочий.
В целом, как видим, перечень полномочий довольно широк. Вместе с тем, по мнению специалистов, этот вопрос требует более детальной проработки. В частности, федеральными законами предусмотрено 30 вопросов, отнесенных к предмету ведения органов местного самоуправления, но нет их содержательной конкретизации. При этом не определены полномочия органов государственной власти в решении вопросов местного значения, хотя очевидно, что многие из них не являются исключительными прерогативами органов самоуправления. Данная ситуация создает почву для конфликтов между органами государственной власти и местного самоуправления.
Важной нормой по федеральному законодательству, обеспечивающей функционирование местного самоуправления, является право взаимного делегирования полномочий муниципальными образованиями по собственному усмотрению. Эта норма нашла отражение и в базовых законах областей и республик Урала. Однако сам механизм данного процесса федеральным законодателем не регламентируется, что на практике порождает определенные проблемы. Особенно это характерно для двухуровневой системы организации местного самоуправления, как, например, в Челябинской и Курганской областях. Здесь возникла необходимость разграничения предметов ведения между муниципальными образованиями различного уровня. В Челябинской области этот вопрос был решен путем принятия специального Закона "О разграничении предметов ведения муниципальных образований в Челябинской области", вступившего в силу в декабре 2006 года.
Этим документом определены предметы ведения для муниципальных образований районов, городов областного значения, городов с территориальными районами, с одной стороны, и сельсоветов, районных поселков, городов районного значения - с другой. В законе назван и обширный перечень полномочий, которые муниципальные образования могут делегировать друг другу.
К исключительным полномочиям, не подлежащим передаче иным муниципальным образованиям, отнесено принятие и изменение устава, вопросы муниципальной собственности, бюджетная политика, установление местных налогов и сборов, определение льгот для развития отдельных видов предпринимательства, образование целевых и внебюджетных фондов, создание муниципальных учреждений и предприятий.
Кроме того, к предметам ведения исключительно районных и городских муниципальных образований отнесено принятие решений о выделении дотаций и субвенций бюджетам сельсоветов и рабочих поселков, организация местной милиции, заключение договоров с зарубежными партнерами для привлечения инвестиций, регистрация органов территориального общественного самоуправления. А поселковые и сельские Советы наделены правом регулирования вопросов дорожного строительства, создания органов территориального общественного самоуправления, оказания помощи инвалидам и пенсионерам, установления режима работы предприятий коммунального хозяйства, торговли, общественного питания и бытового обслуживания.
Большая часть вопросов местного значения, а именно 32 из 55, могут быть переданы городскими и районными муниципальными образованиями в ведение сельских и поселковых Советов. В свою очередь последние могут передавать им 22 из 57 полномочий, зафиксированных в законе.
К числу взаимно делегируемых полномочий отнесено определение правил пользования природными ресурсами, контроль за использованием земли, реализация социально-экономических программ развития муниципальных образований, природоохранные мероприятия, организация эксплуатации жилищного фонда и объектов социальной инфраструктуры (энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения, канализации, торговли, общепита и т.д.), обеспечение занятости населения, благоустройство территории др. Таким образом, взаимному делегированию не подлежат полномочия, касающиеся вопросов организации местного самоуправления, финансово-бюджетной политики, т.е. ключевые, обеспечивающие независимость муниципальных образований. Перечень полномочий, которые могут передаваться муниципальными образованиями друг другу, касается вопросов, связанных с обеспечением функционирования социальной инфраструктуры и экономического развития территории.
Закон определил основу процедуры взаимного делегирования полномочий, но это не решает проблему окончательно. При сохранении принципа добровольности район как муниципальное образование не может провести эту процедуру в одностороннем порядке со всеми муниципальными образованиями, находящимися на его территории, а это усложняет процесс принятия и реализации важнейших управленческих решений. Выходом в данной ситуации могло бы стать закрепление в федеральном законодательстве, а затем и в законах субъектов РФ разграничения предметов ведения между муниципальными образованиями различных уровней и типов, хотя бы на период становления новой политической системы.
Помимо предметов ведения в базовых законодательствах субъектов РФ, образующих Уральский регион, зафиксирован механизм осуществления местного самоуправления, который включает: формы прямого волеизъявления граждан (референдум, сход, муниципальные выборы, народная правотворческая инициатива), представительные (выборные) органы местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных должностных лиц местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления.
Сравнительный анализ ключевых положений базовых законов о местном самоуправлении областей и республик Урала с нормами Федерального закона, касающимися организации власти на местах, позволяет утверждать, что расхождение по этим аспектам носят уточняющий характер. Например, согласно федеральному законодательству местный референдум назначается по решению представительного органа местного самоуправления или по требованию населения. В законе Удмуртской Республики дополнительно к этому зафиксировано число подписей, необходимых для инициирования начала процедуры референдума - 5% от числа жителей муниципального образования (ст.22). Аналогично отражена роль собраний (сходов) граждан в случае наделения их полномочиями представительных органов местного самоуправления. В ряде законов содержатся конкретные требования к численности жителей муниципального образования, на кото - рых это положение распространяется: менее двух тысяч человек - в законе Свердловской области (ст.4), до 500 жителей - в законах Челябинской области (ст.11) и Удмуртской Республики (ст.21).
местное самоуправление полномочие регион
Особое внимание в законах уделено регламентации деятельности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону наличие выборных органов местного самоуправления является обязательным. В рассматриваемых законах субъектов Федерации фиксируется механизм формирования представительных органов - выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В большинстве законов определен предельный срок полномочий представительных органов местного самоуправления - 4 года, в законе Свердловской области назван минимальный - не менее двух лет (ст.31).
К исключительным полномочиям выборных представительных органов базовым Федеральным законом (ст.15 п.3) отнесено:
) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4) установление местных налогов и сборов;
5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
В законах отдельных областей и республик Урала этот перечень полномочий расширен. Так, в законе Челябинской области представительные органы местного самоуправления наделены правом досрочного прекращения полномочий депутатов (ст.11), в Курганской - правом законодательной инициативы в областной Думе, в Удмуртской Республике - правом образования внебюджетных и валютного фондов, контроля за целевым использованием их средств (ст.13). Однако в целом, как видим, число дополнительных полномочий представительных органов, определенных местными законодателями, невелико. Практики и ученые предлагают восполнить данный пробел. В этой связи заслуживает внимания точка зрения А.А. Саломаткина, который считает, что для повышения эффективности работы представительных органов необходимо существенно расширить перечень их полномочий, доведя общее число до 70.
Согласно федеральному законодательству уставами муниципальных образований может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Он избирается гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. При этом глава, избранный населением, может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.
Законы областей и республик Урала только дополняют эти нормы. Так, по закону Свердловской области избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления из своего состава предусматривается тайным голосованием квалифицированным большинством в 2/3 от установленного числа депутатов (ст.34). В законе Республики Башкортостан вместо термина "глава муниципального образования" используется термин "глава сельской, поселковой администрации" с одинаковой функциональной нагрузкой (ст.16). Наряду с вышеупомянутыми способами он может быть избран и на сходе граждан (ст.18).
В законе Удмуртской Республики подробно оговорена возможность наличия двух должностей: главы администрации (ст.1 4) и главы муниципального образования (ст.14). Замещение должности главы муниципального образования осуществляется в соответствии с нормами Федерального закона. Глава местной администрации назначается представительным органом местного самоуправления либо избирается непосредственно населением муниципального образования.
Компетенция глав муниципальных образований по решению вопросов местного значения закреплена в уставах муниципальных образований, поэтому в законах областей и республик она не определена. Исключение составляет закон Свердловской области, где в ст.35 подробно названы полномочия главы муниципального образования. Он имеет право представлять интересы муниципального образования в стране и за рубежом, в судах, в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, общественными, религиозными объединениями, организациями любых форм собственности. Полномочия затрагивают вопросы взаимодействия главы муниципального образования с органами государственной власти области. В частности, первый имеет право принимать участие в работе последних, выступать с законодательной инициативой в областном Законодательном Собрании.
Ряд полномочий касается отношений главы с представительным органом и администрацией муниципального образования. Глава представляет интересы жителей в органах местного самоуправления; вносит в выборный представительный орган проекты планов, программ социально-экономического развития, бюджета и нормативно - правовых актов; утверждает структуру и штаты администрации; ежегодно отчитывается о деятельности как своей, так и исполнительных органов местного самоуправления перед населением и представительным органом. Он также координирует деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по разработке планов и программ развития муниципального образования, его отдельных территорий.
Существенные права имеет глава и в экономической сфере. Это право открывать счета муниципальных внебюджетных фондов, управлять ими; осуществлять регистрацию субъектов предпринимательской деятельности; формировать муниципальный заказ; управлять муниципальной собственностью; создавать унитарные муниципальные предприятия; выделять земельные участки; участвовать в работе комиссий по приватизации государственных предприятий.
Таким образом, подавляющая часть предметов местного ведения, которыми наделены органы местного самоуправления, в данном законе отнесены к компетенции главы муниципального образования. Такая практика получила отражение в уставах муниципальных образований не только Свердловской, но и других областей Урала, в том числе таких крупных городов, как Челябинск, Курган, Оренбург и др.
Базовые законы о местном самоуправлении, принятые в регионе, заложили правовую основу для формирования и функционирования системы местной власти на Урале. В целях развития их главных положений в 1 996-2000 годах законодательными органами областей и республик был принят ряд нормативно-правовых актов. В частности, это специальные законы о выборах в представительные органы местного самоуправления, о выборах глав муниципальных образований, о статусе депутата представительного органа местного самоуправления и порядке его отзыва, об административно-территориальном устройстве субъекта Федерации, о территориальном общественном самоуправлении, о местном референдуме, о собраниях (сходах) граждан, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в субъекте Федерации.
Другим важным моментом формирования правовой основы местного самоуправления на Урале стало принятие уставов муниципальных образований. В законодательстве о местном самоуправлении областей и республик Урала зафиксированы единые требования к содержанию уставов муниципальных образований исходя из норм базового Федерального закона. В частности, в уставах должно быть зафиксировано:
границы и состав территории муниципального образования;
вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и его должностных лиц, срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления и др.
С 2004 по 2008 год в Уральском регионе было принято 2307 уставов муниципальных образований, в том числе 130 районных, 90 городских, 67 поселковых, 2 004 сельских.
Процесс формирования законодательной базы по вопросам местного самоуправления в регионе и реализации ее важнейших положений происходил с определенными отступлениями от федеральных законов, носившими различный характер - от чисто технических до нарушения норм Конституции РФ.
Недостатки технического характера были присущи главным образом регламентам представительных органов местного самоуправления. В качестве примера можно рассмотреть ситуацию в Пермской области. Здесь специалистами областного Законодательного Собрания в 1 998 году были проанализированы регламенты 25 представительных органов городов и районов из 48 существующих муниципальных образований. В результате анализа было выявлено, что такая важнейшая форма работы представительных органов, как заседание, детально отражена лишь в уставах Кишертского и Уинского районов. Только в 55% регламентов дано определение открытого заседания, в 67% - закрытого, в 70% - очередного, в 76% - внеочередного, в 10% - выездного. В значительной части регламентов нечетко отражена процедура голосования, только 82% из них содержат процедуру открытого голосования, 76% - тайного, 55% - поименного и 18% - повторного голосования.
Более существенные недостатки характерны для уставов муниципальных образований. Их разработка осуществлялась муниципальными образованиями самостоятельно и зависела от таких факторов, как наличие квалифицированных специалистов-юристов, характер взаимоотношений между главами администраций и представительными органами местного самоуправления и т.д. Поэтому здесь часто допускались юридические погрешности на стадии разработки уставов, что, естественно, отразилось на их содержании.
Достаточно полное представление об этом дают результаты проверки уставов муниципальных образований Свердловской области в 1 997 году. В ходе ее Законодательным Собранием и областной прокуратурой были выявлены нарушения действующего законодательства в уставах 70 из 73 муниципальных образований. Основные из них систематизированы специалистами Законодательного Собрания области и заключаются в следующем.
Первая группа нарушений касается введения дополнительных ограничений при выборах глав муниципальных образований:
1) высокий образовательный ценз - обязательное высшее образование (уставы городов Екатеринбурга, Асбеста, Камышлова, Березовского, Нижнего Тагила, Качканара и ряда районов);
2) жесткое ограничение возрастного ценза, а именно: поднятие его нижней планки до 25 лет - в Слободно-Туринском районе, до 28 лет - в городах Арамиле и Богдановиче, до 30 лет - в Сысертском районе. В ряде уставов был определен верхний возрастной предел - до 60 лет (в пос. Бисерть и г. Краснотуринске);
3) завышение определенного ценза оседлости в ряде муниципальных образований при законодательной норме не менее года. В городах Камышлове, Заречном и Дегтярске, а также в ряде районов он равнялся 3, в г. Среднеуральске - 4 годам. В Нижнем Тагиле, Пригородном и Нижнетуринском районах от кандидатов в главы муниципальных образований требовалось наличие опыта управленческой хозяйственной деятельности.
Вторая группа нарушений - это неправильное установление компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления. Прежде всего была завышена компетенция глав муниципальных образований. Например, в городах Асбесте, Первоуральске, Североуральске, Карпинске, Нижнем Тагиле, Краснотуринске и ряде районов в компетенцию глав муниципальных образований вошло руководство органами внутренних дел и пожарной охраны. За рядом глав муниципальных образований закреплялось право назначать выборы в случае досрочного прекращения полномочий депутата (г. Красноуфимск, Верхнетуринский район) или представительного органа (г. Асбест, Среднеуральск), что противоречит областному закону.
Превышение компетенции представительных органов местного самоуправления также имело место в уставах ряда муниципальных образований. В частности, они были наделены правом отменять распоряжения главы муниципального образования (г. Североуральск, Верхнесалдинский район), акты комитетов и отделов местной администрации (Новолялинский район). Согласно областному Закону "О местном самоуправлении в Свердловской области" эти решения могут быть обжалованы представительными органами только в судебном порядке или опротестованы прокурором. Превышение полномочий представительных органов было допущено и в таких вопросах, как регламентация проведения митингов, собраний (г. Краснотуринск, Ирбитский район), утверждение правил по предоставлению жилья (г. Качканар), контроль за соблюдением правил о создании и преобразовании предприятий и иных объектов рыночной структуры (Серовский район).
Третья группа нарушений касается законодательства о муниципальной службе. В уставы 35 муниципальных образований были включены нормы, противоречившие областному Закону "О муниципальной службе в Свердловской области". Прежде всего это включение в перечень муниципальных служащих работников технического персонала, обеспечивающих деятельность органов местного самоуправления (Артинский, Ирбитский и Красноуфимский районы), и наоборот, в ряде случаев вне этого списка оказались главы местного самоуправления (Верхнесалдинский район). В г. Асбесте глава муниципального образования был лишен права быть в составе городской Думы, а в г. Североуральске и Каменском районе - депутатом законодательного органа Свердловской области. По Уставу муниципального образования "город Алапаевск" в состав городской Думы входили главы администраций сельских поселений с правом решающего голоса.
Отдельную группу нарушений составляют нормы уставов о депутатской неприкосновенности. В частности, в ряде уставов ее лишение было разрешено с согласия представительного органа местного самоуправления по представлению прокурора области (Верхнесалдинский район) и городских и районных прокуроров (Серовский, Гагаринский, Пышминский районы и г. Волчанск).
В устав г. Екатеринбурга не было включено описания границ муниципального образования и перечня входящих в его состав населенных пунктов. Уставом муниципального образования "поселок Белокаменный" избрание представительного органа местного самоуправления предусматривалось на собраниях коллективов по месту жительства открытым голосованием, а глава избирался конференцией выборщиков (представительным органом поселка) открытым голосованием из числа жителей поселка. В то же время уставом не указывалась норма представительства. При этом глава мог занимать и иную оплачиваемую должность по совместительству с оплатой 50% от установленного оклада главы.
Одной из причин наличия в уставах муниципальных образований нарушений федерального и областного законодательства по итогам проверки органами государственной власти назван их поверхностный анализ со стороны Управления юстиции области в ходе экспертизы, предшествовавшей регистрации этих документов. Кроме этого сюда можно отнести также недостаточный уровень правовой культуры и правовой грамотности разработчиков уставов, сознательное стремление их решить ряд вопросов в интересах муниципальных образований с нарушением действующего законодательства.
Всего в ходе проверки уставов в Свердловской области было выявлено более 240 норм, не соответствующих федеральному и областному законодательству. По итогам проверки прокурорами районов и городов в представительные органы местного самоуправления внесено 54 протеста и 23 представления, большинство из которых удовлетворено. В суды направлено 10 заявлений.
В Курганской области после принятия в июне 1 996 года областного закона, регламентирующего процесс государственной регистрации уставов муниципальных образований, за 1 997 год ее прошли 45 районов и райцентров, а также 264 сельсовета. Уставы этих муниципальных образований были включены в Единый сводный реестр области. В значительной части из них названные выше нарушения повторяются. Об этом свидетельствуют данные Комитета по региональной политике и местному самоуправлению областной Думы и правового управления, которыми была проведена комплексная экспертиза уставов.
В частности, ряд органов местного самоуправления районов, проводящих государственную регистрацию уставов сельсоветов, определили их в своих уставных документах не как муниципальные образования, а как территориальные подразделения района. При этом в сельсоветах были избраны главы сельских администраций и депутаты представительных органов власти, т.е. сформирована полноценная система органов местного самоуправления (Петуховский, Каргопольский, Частоозерский, Шумихинский, Долматовский, Котовский, Звериноголовский районы). К нарушениям, характерным для уставов районов как муниципальных образований, можно отнести и то, что полномочия, закрепленные федеральным законодательством за собраниями (сходами) граждан, возлагались на собрание выборщиков.
Другие нарушения практически полностью повторяли ситуацию в Свердловской области: были введены дополнительные ограничения при выборах глав муниципальных образований, такие, как наличие высшего образования у претендентов, что не предусмотрено федеральным законодательством, завышение нижней границы возрастного ценза до 25-30 лет (21 год по федеральному и областному законам) и установление верхней границы - 60 или 65 лет, увеличение ценза оседлости до 3 или 5 лет вместо 1 года по закону.
Как и в Свердловской области, в уставах муниципальных образований допускалось завышение компетенции органов местного самоуправления. Так, ряд глав муниципальных образований наделялся правами, закрепленными областным федеральным законодательством за представительными органами самоуправления, например правом назначать выборы депутатов в случае досрочного прекращения их полномочий, предоставлять льготы и преимущества, в том числе и налоговые, в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности. Допускалось в уставах муниципальных образований и превышение полномочий выборных лиц местного самоуправления. В частности, это нормы, согласно которым депутат может быть отозван из состава представительного органа его же коллегами, а не избирателями; право изменять границы муниципального образования, что является компетенцией органов государственной власти области.
Другие распространенные нарушения в уставах были связаны с наличием различных форм участия должностных лиц районных, городских Советов и администраций, т.е. представителей государственной власти, в процедуре избрания глав сельских, поселковых администраций, формировании их аппаратов, прекращении полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Факты такого рода были выявлены прокуратурой республики и обнародованы в докладе Р.З. Якупова, председателя Комитета Законодательной Палаты Госсобрания РБ, курирующего вопросы местной власти, на научно-практической конференции "Проблемы местной власти Республики Башкортостан" 1 2 ноября 2008 года. Например, в уставах муниципальных образований Туймазинского района было предусмотрено, что главы сельских администраций избираются по предложению председателя районного Совета, а в Абзелиловском районе - по представлению главы районной администрации. В Ишим - байском районе в уставах сельсоветов закреплена норма, по которой допускается досрочное прекращение полномочий главы сельской администрации по предложению главы районной администрации. По уставам сельсоветов Кушнаренковского района решение о прекращении полномочий сельских Советов принимается районным Советом.
Таким образом, можно говорить о наличии здесь нарушений конституций Российской Федерации и Республики Башкортостан, федерального и республиканского законодательства о местном самоуправлении, не допускающих вмешательство органов государственной власти этого уровня в процесс формирования и деятельности муниципальных образований.
В целом можно утверждать, что недостатки, характерные для уставов муниципальных образований региона, закономерны и являются следствием сложного процесса становления местного самоуправления в стране. В частности, наличие в уставах завышенных требований к главам муниципальных образований объясняется, на наш взгляд, отсутствием системы отбора и подготовки кадров на эту ключевую должность в системе местного самоуправления. В этой связи в уставы закладывается норма, позволяющая предотвратить избрание или назначение на должность малокомпетентных людей. Нарушения, связанные с превышением полномочий отдельных органов местного самоуправления, вызваны, по нашему мнению, недостаточной проработкой и разграничением в российском законодательстве вопросов компетенции представительных органов и глав муниципальных образований.
Отступления от Конституции РФ были характерны для республик Башкортостан и Удмуртия и связаны с их стремлением защитить и сохранить тот уровень суверенитета, который они достигли в начальный период реформ. В Башкортостане изначально, в период реорганизации системы Советов, были приняты законы "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан" (12 декабря 2003 г.) и "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан" (20 декабря 2003 г.). На основе первого Закона в Башкирии была установлена система местных органов государственной власти. В городах и районах Башкортостана были созданы представительные (гор - райсоветы) и исполнительно-распорядительные (местные администрации) органы государственной власти. Советы избирались населением сроком на 4 года. Их состав определялся в пределах 2060 депутатов (ст.8). Глава администрации назначался и освобождался от должности Президентом Республики Башкортостан и входил в единую систему исполнительной власти республики (ст.25). Законом предусматривался механизм отмены актов рай - горсоветов и администраций вышестоящими государственными органами.
Законом "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан" территориальные границы самоуправления ограничивались пределами сельского и поселкового Советов (ст.1). Кроме этого закон содержал норму, согласно которой глава сельской, поселковой администрации назначался на должность и освобождался от нее главой администрации района, города или района в городе (ст.11), т.е. руководителем органа государственной власти. Это положение действовало до марта 1 998 года и было отменено только после вступления в силу поправок, внесенных в Закон РБ "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан". Теперь в соответствии со ст.18 Закона главы сельских и поселковых Советов избираются либо представительными органами самоуправления, либо непосредственно населением, либо сходом граждан. Таким образом, в республике была восстановлена норма федерального законодательства и в марте 1 999 года прошли первые выборы глав администраций сельских и поселковых Советов. Вместе с тем до настоящего времени в Башкортостане сохраняется назначение глав районных и городских администраций Президентом РБ, несмотря на наличие специального определения Конституционного Суда РФ от 4 марта 2008 г. №19-О, в котором данный механизм назначения глав администраций был признан не соответствующим Конституции РФ и подлежащим отмене. Основным аргументом государственных органов власти республики, включая судебные, в этом вопросе является ссылка на Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 2003 года "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий…". Согласно этому документу к ведению Республики Башкортостан была отнесена система ее органов государственной власти, порядок их организации и деятельности (ст.3 п.2).
В случае с Удмуртией разногласия в законодательной сфере переросли в политический конфликт федерального значения. В соответствии с нормами новой Конституции РФ (2002 г.) в Удмуртии 27 января 1 994 года был принят собственный Закон "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике". На его основе 10 апреля 2003 года прошли выборы в представительные органы и глав местного самоуправления 5 городов и 25 районов, а также глав местной администрации. В соответствии с Законом на уровне села, поселка, города районного подчинения органы местного самоуправления не создавались, а назначались управляющие (ст.14). Срок полномочий представительных органов и глав местного самоуправления ограничивался 4 годами (т.е. до 2007 г.).
В апреле 1 996 г. Государственным Советом Удмуртской Республики был принят Закон "О системе организации государственной власти в Удмуртской Республике". Он предусматривал реформирование системы органов государственной власти в республике. В частности, предлагалось формирование представительных (Совет депутатов) и исполнительных (администрация) органов государственной власти административно-территориальных единиц: районов, городов, районов в городе (ст.2), наделенных собственной компетенцией. Советы депутатов должны были избираться на 4 года на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании численностью от 30 до 75 человек (ст.12).
Администрацию района, города, района в городе должен был возглавлять глава. По закону в районах и городах главы администраций назначались и освобождались от должности Президиумом Гос - совета по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с соответствующим Советом депутатов. Главы администраций районов в городе также назначались и освобождались от должности Президиумом Госсовета, но по представлению главы городской администрации, Председателя Правительства республики и согласованию с Советом депутатов района (ст.21).
Главы администраций действовали в пределах срока полномочий Совета. Заместители назначались на должность на сессии соответствующего Совета депутатов по представлению глав администраций и согласованию с Правительством республики. Управляющие сельскими и поселковыми Советами назначались на сессии районного Совета по представлению главы администрации района.
Таким образом, закон призван был восстановить в республике жесткую вертикаль исполнительной власти, сопоставимую с действовавшей до 1 993 года, включив в нее должностные лица органов как государственной власти (глав районов, городов, районов в городе), так и местного самоуправления (управляющих сельскими и поселковыми Советами). Он также устанавливал новый уровень государственной власти (район, город), территориально совпадающий с действующей системой местного самоуправления. В развитие этих положений 28 мая 1 996 года был принят новый вариант Закона "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике". В нем были определены новые территориальные основы местного самоуправления. Оно теперь осуществлялось в сельских поселениях, поселках, частях городских поселений в границах жилых комплексов (ст.10). Закон устанавливал как приоритетное назначение глав администраций муниципальных образований их представительными органами. Допускались и прямые выборы глав администраций, но по решению населения муниципального образования (ст.14). Должность главы муниципального образования законом не предусматривалась.
Для введения в полную силу законов необходим был переходный период. Данный момент был отражен главой IV Закона "О системе органов государственной власти Удмуртской Республики". Она предусматривала формирование за 2 года (до апреля 2007 г.) Советов депутатов районов, городов, районов в городе. На период до избрания новых представительных органов государственной власти их полномочия возлагались на объединенные Советы районов, городов, районов в городе, образуемые из депутатов Госсовета Удмуртии и представительных органов местного самоуправления от этих территорий. Действующие главы местного самоуправления для перехода на государственную службу должны были пройти утверждение в должности глав городских и районных администраций.
Таким образом, местное самоуправление на уровне районов и городов заменялось на государственное управление, и, естественно, органы власти переходного периода не могли вписаться в рамки действующего федерального законодательства. Реализация закона на практике привела к конфликтной ситуации. Первоначально это было противостояние между Госсоветом и мэром г. Ижевска А.И. Салтыковым, единственным из глав муниципальных образований, кто не был утвержден в должности главы администрации города. Он опротестовал упразднение муниципальных образований на уровне городов и районов республики, а соответственно, и своей должности первоначально в Верховном Суде, а затем и в Конституционном Суде РФ. На этом этапе в конфликт были втянуты Администрация Президента РФ, депутаты Государственной Думы, отдельные жители г. Ижевска, сторонники А. Салтыкова.
Конституционный Суд РФ принял 24 января 1 997 года специальное постановление по вопросам, вызвавшим конфликтную ситуацию в Удмуртии. Это решение можно расценить как компромиссное, отчасти устраивающее все стороны. Суд признал соответствующими Конституции РФ право Госсовета Удмуртии самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в республике и положение Закона УР "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", предусматривающее образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (районов, городов).
Вместе с тем суд признал неправомерными систему назначения глав администраций вышестоящими органами государственной власти и право органов государственной власти Удмуртии отменять акты представительных и исполнительных органов государственной власти районов и городов, а в сфере местного самоуправления такие положения закона, как назначение главами районных администраций управляющих сельскими и поселковыми Советами, поскольку это ущемляет самостоятельность местного самоуправления и ведет к созданию самостоятельных органов государственной власти в таких поселениях, и досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления в районах и городах без учета мнения населения. Для реализации названных решений Президент Б. Ельцин издал специальный Указ №193 от 10 марта 2006 года. В нем он потребовал от федеральных органов власти в недельный срок принять перечень мероприятий по выполнению Постановления Конституционного Суда, указав на персональную ответственность должностных лиц федерального и республиканского уровней за выполнение указа.
В период с апреля 2006 по апрель 2007 год в Удмуртии была проведена значительная работа по устранению несоответствий республиканских законов федеральному законодательству: восстановлены прежние органы местного самоуправления, внесены изменения в законы "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" и "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". Госсоветом республики были назначены выборы в органы государственной власти городов и районов и местного самоуправления, которые должны были состояться 12 апреля 1 998 года. Однако на практике прошли только выборы в органы местного самоуправления. Органы государственной власти в районах и городах республики не сформированы до настоящего времени из-за негативного отношения к этому федерального центра, прежде всего Администрации Президента РФ.
В целом, анализ правовой базы местного самоуправления в Уральском регионе позволяет сделать следующие выводы:
-Основные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы местного самоуправления, были приняты в регионе в 2003-2006 годах.
-В настоящее время правовую основу местного самоуправления составляют: положения Конституции РФ, федеральные законы, конституции республик, уставы властей, законодательство субъектов Федерации, уставы муниципальных образований и регламенты органов местного самоуправления. В этих документах закреплены формы осуществления местного самоуправления в регионе, его территориальные и финансовые основы, предметы ведения, определены полномочия, порядок формирования и функционирования органов власти муниципальных образований, иные важные нормы.
-Содержание законодательных актов по вопросам местного самоуправления, принятых в регионе, в основном дублируют нормы базового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 2004 года". Различия между базовыми законами о местном самоуправлении указанных субъектов РФ, особенно областей, и Федеральным законом не касаются концептуальных основ, а носят уточняющий характер. В этой связи все слабые стороны Федерального закона получили отражение в законодательстве областей и республик Урала. К ним, на наш взгляд, можно отнести отсутствие содержательной конкретизации предметов ведения органов местного самоуправления, неопределенность полномочий органов государственной власти в решении вопросов местного значения, нивелирование специфики муниципальных образований различного уровня и др.
В законах, принятых республиками и областями Урала, уставах муниципальных образований допускались и определенные отклонения от норм федерального законодательства. Для уставов муниципальных образований были характерны нарушения, связанные с завышением формальных требований к претендентам на ключевые посты в органах местного самоуправления. Депутатским корпусом это расценивалось как действенная мера против проникновения на руководящие должности малоопытных и некомпетентных лиц. К числу других недостатков можно отнести завышение в уставах муниципальных образований компетенции как глав, так и представительных органов местного самоуправления.
Литература
1Закон Курганской области "О местном самоуправлении в Курганской области" // Ведомости Курганской области. Местное самоуправление. Спец. вып. Курган, 2006. №1. С.61-98; Закон Оренбургской области "О местном самоуправлении в Оренбургской области" // Сб. нормат. правовых актов Оренбург. обл. Оренбург, 2007. С.3-34; Закон Пермской области "О местном самоуправлении в Пермской области" // Вопр. мест. самоуправления в нормат. правовых актах. Вып.1: Правовые основы местного самоуправления. Пермь, 2001. С.113-137; Закон Свердловской области "О местном самоуправлении в Свердловской области" // Обл. газ. 2004.21 апр.; Закон Челябинской области "О местном самоуправлении в Челябинской области" // Сб. законов и нормат. актов Челяб. обл. 2004. №11 (окт.). С.6-31.
2Закон Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" от 27.01.94 г. №574 // Сб. законов Удмуртской Республики. Ижевск, 2003. С.1-25; Закон Республики Башкортостан "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан" (20 дек. 2003 г.) // Законы Республики Башкортостан. Уфа, 2004. Вып.Х. С.60-77.
"О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" // Законы Удмуртской Республики, 2005 г. / Гос. Совет Удм. Респ. Ижевск, 2005. С.139-165; Закон Республики Башкортостан от 13 марта 1 998 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Башкортостан "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан" // Законы Республики Башкортостан. Уфа, 2007. Вып. XX. С.151-185.
Закон Челябинской области от 20 ноября 2006 г. №30-ЗО "О разграничении предметов ведения муниципальных образований в Челябинской области" // Сб. законов и иных нормат. правовых актов Челяб. обл. 2006, №11 (нояб.). С.7-19.
Федеральный закон от 28 августа 2004 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апр., 26 нояб. 2005 г., 17 марта 2006 г., 4 авг. 2000 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. Ст.3506. № 35.
Саломаткин А.А. Местное самоуправление в сельских поселениях России (вопросы теории и практики) / Законодат. Собр. Челяб. обл., Челяб. гос. ун-т, Ин-т права и гос. управления… Челябинск, 2008. С.139-147.