Государственная власть и местное самоуправление в России

Государственная власть и местное самоуправление в России

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МУНИЦИПАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

.1 Государственное и муниципальное управление как публичное управление 1.2 Необходимость, возможности и пределы государственного и муниципального управления

.3 Этапы развития государственного управления и муниципального самоуправления в России

ГЛАВА 2 СУЩНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

.1 Исходные начала организации и деятельности государственной власти

.2 Система и структура государственного управления

.3 Соотношение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области организации государственного управления

ГЛАВА 3 КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

.1 Местное самоуправление в системе конституционного строя Российской Федерации

.2 Основы и гарантии местного самоуправления

.3 Компетенция и формы осуществления местного самоуправления

.4 Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их ответственность

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы «Государственная власть и местное самоуправление в России», обусловлена тем, что необходимость государственного управления в российском обществе и муниципального управления в территориальном коллективе вызвана теми же причинами, которые породили само государство и создание органов муниципального управления. Наиболее общая причина возникновения и государственного, и муниципального управления - необходимость регулирования отношений в коллективе: выполнение «общих дел» и преодоление конфликтов. На определенной стадии общественного развития прежняя социальная родоплеменная организация перестала удовлетворять потребности общества в способах решения «общих дел» и преодоления конфликтов. Для выполнения этих задач стала необходима определенная организация, выделение особого слоя людей для регулирования общественных процессов. Возникло государство со своими органами. В результате перехода к оседлому способу жизни появились общины. В них были выборные старейшины и другие «управленцы».

Цель: рассмотреть сущность и роль государственной власти и муниципального управления в регулировании общественных отношений в России.

Задачи:

1. Рассмотреть государственное и муниципальное управление как систему публичного управления;

. Проанализировать необходимость, возможности и пределы государственного и муниципального управления;

. Изучить этапы развития государственного управления и муниципального самоуправления к России;

. Рассмотреть сущность организации государственного управления и основ местного самоуправления в России.

Объект: Система государственной и муниципальной власти в Российской Федерации.

Предмет: значение и взаимодействие государственной власти и муниципального самоуправления в регулировании общественных отношении в России.

Методологическая база: данный вопрос изучали следующие ученые историки и правоведы - Абрамов В.Ф., Авакьян С.А., Барабашев Г.В., Быстренко В.И., Васильев В.И., Гладышев А.Г., Ерошкин Н.П., Краснов М.А., Лабудин А.В., Леонов В.У., Маркова А.Н., Панина Е.В., Постовой Н.В. и др.

В течение тысячелетии человечество выработало самые различные способы, средства, методы управления поведением людей. Среди них есть способы, применяемые в основном индивидуально (лесть, наказание и др.), и средства, используемые для управления группами людей, обществом в целом. Хотя на практике полностью разграничить способы индивидуального и коллективного применения невозможно (коллективные средства тоже в конечном счете действуют через восприятие их отдельным человеком, через человека), но вторые всегда отличаются от первых тем, что они осуществляются с применением публичной власти. Именно различные способы, методы, средства применения публичной власти для управления поведением людей в определенных целях, классификация и оценка этих способов (плюсы, минусы, эффективность) и составляют суть науки управления.

В этой науке сформулированы многие принципиальные положения о демократическом и авторитарном управлении, о функциях и методах управления, о соотношении убеждения и принуждения в управлении, об аппарате управления, о роли законодательной, исполнительной, судебной власти в управлении и др. Управление бывает эффективным только в том случае, когда оно опирается на данные науки о нем. Конечно, можно добиться какой-то промежуточной цели и не опираясь на науку и даже вопреки ей (например, используя только принуждение в чрезвычайных ситуациях), но долговременный эффект дает только научный подход к решению управленческих задач. Даже в случаях авралов необходимо убеждение в необходимости этого. Тогда работа пойдет быстрее.

Наряду с наукой управления есть и искусство управлять. Последнее зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь от способностей, навыков, умения управляющего, руководителя (не только отдельного должностного лица, но и органа управления, его состава, в том числе профессионального или менее профессионального). Для достижения своих целей управляющий, используя публичную власть (в форме осуществления имеющихся у него по закону полномочий) всегда в той или иной степени применяет административные методы управления как вовне, так и внутри коллектива.

В современных условиях необходимость в государственном и муниципальном управлении не только сохраняется, без этого невозможно современное общество. В связи с усложнением проблем общественной жизни, разрастанием сферы «общих дел» (в том числе на местах) роль управленческого труда возрастает, его специализация становится разностороннее, нередко публичное управление проникает и в те сферы, которые ранее считались исключительно частным делом (некоторые вопросы семейной жизни, духовная сфера личности). Государственный и муниципальный аппарат растет, он увеличивается в пропорции к численности населения, занятого другим трудом.

ГЛАВА 1

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МУНИЦИПАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

.1 Государственное и муниципальное управление как публичное управление

Управление - универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова - это различные способы воздействия субъекта (субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение и свойства субъекта (субъектов). С этих позиций даже тяготение планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление. Однако под управлением чаще всего понимают не стихийное, а целенаправленное воздействие со стороны людей (созданных ими устройств) на те объекты, которые поддаются регулированию. Далеко не все объекты, события, состояния могут быть предметом управления людей (например, космос). Применять управленческие меры к не должному объекту бесполезно. Нe все цели могут быть достигнуты при управлении (например, в сфере управления погодой). Поэтому применяя управленческие меры, нужно ставить реальные цели.

Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью получения «мирной» энергии, а не взрыва), техническими системами (управление автомобилем). Дрессировщик управляет поведением животного, регулирует свое поведение человек, сдерживая гнев или раздражение, и т.д.

Управление направлено на достижение какого-либо результата, оно должно быть результативным. Однако не всякое воздействие даже на должный объект и с реальной целью, дает результат, к которому стремился управляющий субъект. Иногда принимаемые им меры не дают никакого результата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствует, просто воздействие не достигло желаемой цели.1

Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейное: субъект - объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но есть и обратные связи: воздействие объекта на управляющий субъект. Эти связи очень важно учитывать особенно в публичном управлении: реакция населения на управленческие меры органов государственной власти и муниципального управления может изменить и часто изменяет управленческие решения. К тому же субъекты и объекты управления в этом процессе могут поменяться местами: объект становится субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности, и добиваются этого). Обратные воздействия тоже могут рассматриваться с точки зрения кибернетики как управление, в них может быть цель (в результате забастовки администрация предприятия повышает заработную плату), но в государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействий) термином «управление» не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, «командного» характера.

Любой коллектив (а общество - наиболее всеобъемлющий коллектив в государственных границах) имеет общие интересы и, следовательно, общие цели (например, поддержание определенного порядка, недопущение анархии и распада общества). В связи с этим в обществе появляются «общие дела», их необходимо решать, управлять событиями (теми, которыми можно управлять). Для регулирования жизни в различных обществах-коллективах создаются особые органы (в племени - советы вождей, старейшины, в государственно-организованном обществе - парламенты, правительства и т.д.).

С другой стороны, общество всегда (если исключить самые ранние стадии первобытного существования человека) структурировано и асимметрично. Оно состоит из разных социальных групп (рабочие, крестьяне, предприниматели), национальных (этнических) общностей, множества объединений (партии, профсоюзы, женские организации). В обществе действует также множество институтов экономического и социального характера (хозяйственные монополии, акционерные общества, трехсторонние организации работников, работодателей и государства). Свою роль играют выдающиеся личности и др. Каждая из таких общностей, институтов, организаций, а нередко и личностей преследует определенные цели, отстаивает свои интересы, выдвигает определенные требования.

В результате в обществе возникают противоречия и конфликты. Их необходимо регулировать, иначе общество не сможет функционировать как целостный организм. Оно в самом себе должно искать и, как правило, находит средства для обеспечения его развития. В конечном счете это происходит в результате социального управления, путем применения социальных стимулов, средств, механизмов. Действуя во имя своих интересов и вместе с тем выполняя «общие дела», различные группы, организации, институты, личности участвуют в изменении и развитии общества, т.е. в управлении им, если слово «управление» понимать в широком общесоциологическом смысле.

Политическое управление обществом осуществляется в результате деятельности политической системы общества. Это политические институты, регулятивные нормы, имеющие политическое значение (прежде всего право), политический режим, политическая идеология. Политическая система в концентрированном виде отражает наиболее важные интересы различных социальных групп и возводит их на уровень политики. Суть функционирования политической системы - упорядочение общественных процессов, введение их в определенные рамки на базе легальных (т.е. дозволенных законом) форм борьбы (состязательности) и сотрудничества (в том числе путем компромиссов). Политическая система обеспечивает одно из важнейших составляющих управления - регулирование общественных отношений политическими средствами, но она не может обеспечить целевую, заранее заданную деятельность. В ее составе слишком много противоборствующих объединений и институтов, и регулирование отношений объективно осуществляется в борьбе разных сил и тенденций, в поисках компромиссов, принимаемых различными социальными и политическими силами. Такие компромиссы выражают лишь самые общие цели всего общества - экономическое развитие, недопущение распада общества и т.д.

Задача конкретного целевого регулирования общественных процессов, т.е. ориентация экономического развития в определенном направлении, политических и духовных процессов, выполнение конкретных мероприятий - развитие транспорта, образования, здравоохранения, культуры и т.д. решается путем применения публичной власти, которая сосредоточена в руках определенных институтов политической системы. Прежде всего это государство, выступающее как представитель общества (государственно-организованного общества), хотя на практике обычно государство представляет прежде всего интересы доминирующих в обществе социальных слоев. Государство осуществляет государственное управление обществом. Действуя от имени народа, оно создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др.

На местах, в территориальных единицах, складываются свои территориальные коллективы. Это муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные органы (есть местный представительный орган, условно говоря, - местный «парламент», глава муниципального образования - местный «президент», его администрация - местное «правительство», департаменты - местные «министерства» и т.д., но в их системе нет третьей ветви известной триады - судебной власти, прокуратуры, органов конституционного контроля и др.).

Органы муниципального образования осуществляют управление от имени населения территориального коллектива. Поскольку его решающие органы избираются, такая форма управления на местах называется местным самоуправлением. Оно решает иные задачи, чем государственные органы. Вместе с тем па местах могут действовать и другие органы и должностные лица, назначаемые государством (управления и отделы министерств, в некоторых зарубежных странах - губернаторы, префекты, руководители районов и др.). Они осуществляют полномочия государства на местах. В федеративных странах между государством и местным самоуправлением стоит особое звено - субъект федерации. Местное управление рассматривается как сфера регулирования субъекта федерации, федеративное государство устанавливает лишь основы местного самоуправления.

Государственное и муниципальное управление это - широкая, политологическая трактовка управления. В нем участвуют все ветви власти: законодательная (нормотворческая в местном самоуправлении), исполнительная, судебная (в муниципальных образованиях, как говорилось, этой ветви нет), другие органы, которые многими исследователями считаются не входящими ни в одну ветвь (например, прокуратура, органы конституционного контроля, избирательные комиссии, уполномоченные парламента, в частности, по правам человека, и др.). В более узком, специальном смысле под государственным и муниципальным управлением понимается ограниченная сфера деятельности государственных и муниципальных органов: административная, исполнительно-распорядительная деятельность. Она осуществляется не всеми, а лишь исполнительно-распорядительными органами, относящимися к ветви исполнительной власти. Если применить такой подход, то это будет означать изучение лишь управленческой деятельности администрации муниципального образования. Остальные органы (в том числе представительный орган) и процедуры (например, непосредственная демократия) будут исключены.

Государственное и муниципальное управление рассматривается в широком значении. Это направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства и органов муниципального образования (на местном уровне) с использованием всех ветвей власти, всех органов, всех государственных и муниципальных должностных лиц и служащих. В этом смысле назначение государственного и муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности общества (территориального коллектива), отношений личности, различных коллективов, государства и общества, установление их рациональных взаимосвязей путем применения государственной и муниципальной власти. Такой широкий подход к управлению, на наш взгляд, более соответствует подготовке менеджеров, чем специализированный юридический подход.

В отличие от других возможных форм управления (в семье оно, например, осуществляется при использовании родительской, т.е. личной, власти, а во многих коллективах (например, в общественном объединении) - путем применения корпоративной власти организации, моральных установок, запретов и ограничений) государственное и муниципальное управление это публичное управление в обществе и территориальном коллективе на основе использования публичной государственной и муниципальной власти.

Любой коллектив порождает отношения власти, доминирования и подчинения. Этот факт проистекает из различных сторон неравенства людей и их групп в коллективе. Первоначально это неравенство имеет естественный характер. Некоторые люди физически сильнее, умнее, более находчивы, у них прирожденные качества лидера и т.д. Другие люди добровольно или по принуждению подчиняются им. Этот личный элемент (особые качества того или иного человека) при создании определенных группировок людей, в коллективах определенного рода может приобрести общественное, социальное значение, становится предпосылкой возникновения публичной власти, отделяющейся от коллектива. Однако для возникновения публичной власти главное значение имеют не личные качества людей или их группировок.

Публичная власть возникает не во всяком коллективе. Родительская власть в семье или власть главаря преступной банды имеет не публичный, а персональный, личный характер. Публичная власть возникает в публичном коллективе, члены которого связаны не родственными или иными персональными, а общественными отношениями. Непосредственно публичная власть связана с двумя факторами, о которых говорилось выше: общие интересы, на определенном этапе становящиеся общественными, и социальная (а не персональная) асимметрия. В силу указанных причин государственная власть возникает в обществе страны, муниципальная - первоначально в коллективе людей, осевших на месте для обшей жизни. Эти две разновидности публичной власти обладают многими общими характеристиками. Они отделены от общества (исключением является, например, принятие решений сельским сходом в мелких муниципальных образованиях), органы публичной власти обладают правом устанавливать общеобязательные для данного коллектива (общества, муниципального образования) общие правила и применять принуждение. Обе они обладают особым аппаратом - коллективом людей, как бы выделенных из общества и профессионально занимающихся управлением (и принуждением) - государственным и муниципальным.

Вместе с тем каждая из этих двух разновидностей имеет свои особенности. Они коренятся в том, что государственная власть действует от имени всего народа, а муниципальная - от имени сравнительно небольшого территориального коллектива, Государственная власть действует на всей территории страны и в международных отношениях, муниципальная власть имеет локальную сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила для деятельности в том числе и муниципальной власти. Полномочия государственной власти не только неизмеримо шире, но и качественно иные, что вытекает, в частности, из государственного суверенитета. Многие полномочия, которые принадлежат государственной власти, ее органам (вопросы гражданства, преступления и наказания, иностранные дела, прокуратура, суды и др.), никогда не могут по своей природе осуществляться на уровне муниципалитета, каким бы крупным он ни был (за рубежом некоторые большие города, например Нью-Йорк или Токио, имеющие статус, муниципального образования, превосходят по численности населения многие государства). Муниципальный аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи и каким бы крупным ни был муниципалитет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат.

Различия государственной и муниципальной публичной власти находят свое продолжение в различиях государственного и муниципального управления.

Публичная власть - явление в известной мере статическое. Для того чтобы она была использована как динамическое отношение, т.е. для управления, необходим какой-то факт (событие, действие и др.), имеющий общественное значение. В этом случае субъект управления действует как власть, применяя власть в определенных целях. Возникает управленческое отношение: действующий субъект, объект и управленческая связь между ними.

Публичное управление - это воздействие субъекта, обладающего публичной властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов. Бывают, конечно, случаи, когда орган управления, а чаще - чиновник, давая распоряжения, преследует не общественные, публичные, а своекорыстные интересы, но это уже правонарушение, выходящее за пределы публичного управления. Государственное и муниципальное управление - разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения в определяемых этими органами и лицами целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими.1

Общество и муниципальное образование - сложные системы, где действуют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это, в частности, означает, что общество и муниципальное образование управляется структурно-бесструктурным способом. Органы государства и муниципального образования задают управлению структурность, но помимо них в обществе, муниципальном образовании действуют другие факторы (экономического, социального, идеологического и т.д. характера), оказывающие свое влияние в том числе и на управление. При структурном управлении информация (включая указания и иные управленческие акты) распространяется адресно, по специальной структуре и к выделенному объекту. При бесструктурном управлении информация, распространяясь свободно или по случайным цепочкам (через соседей, бывших однокурсников и т.д.), может оказывать воздействие на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника он не может. Тогда используется бесструктурное управление: вокруг начальника, например через друзей его жены, создается общественное мнение, которое воздействует на управляющего, и подчиненный получает желанную награду. Это - шутливый пример. На деле многие процессы социального управления в обществе и в муниципальном образовании имеют бесструктурный характер (перемещение рабочей силы, воспитание подрастающего поколения, демографические процессы - рождения, смерти и т.д.), и органы государства и муниципального образования могут лишь частично воздействовать на них, а на некоторые - вообще не могут.

Исследователи называют различные принципы управления и их неодинаковое число (наибольшее, 14, названо французским автором Л. Файолем). Подавляющее большинство из них применимы, иногда с некоторыми особенностями, к государственному и муниципальному управлению, другие нуждаются в переосмыслении. В результате складываются следующие принципы государственного и муниципального управления.

. Публичная власть управляющего. Для государственного и муниципального управления необходимы право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений. Разумеется, полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой - муниципального управления неодинаковы.

. Единство руководства и разделение управленческого труда. Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, т.е. качество управления.

. Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.

. Подчинение интересам государственного и муниципального управления иных интересов на государственной и муниципальной службе. Разумеется, у органа, должностного лица государства или муниципального образования есть и иные интересы, но во время исполнения служебных обязанностей приоритет имеют интересы управления.

. Необходимая степень централизации и иерархии в управлении. Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого.

. Постоянство управленческого персонала. Текучка руководителей и исполнителей вредна для дела.

. Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть соразмерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые.

. Обратная связь в управлении. Управляющий должен учитывать результаты своих действии и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого.

. Вознаграждение управленческого труда. Этот труд должен оплачиваться в соответствии с его общественной полезностью, количеством и качеством.

Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления. Существует огромное разнообразие органов государства (от парламента до местного отдела министерства внутренних дел) и должностных лиц.

В федеративных государствах государственной властью (несуверенной) обладают такие субъекты федерации, которые имеют свои законодательные и исполнительные органы, свою государственную службу. В местном самоуправлении существуют различные органы (представительный орган - совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная служба.

Объект государственного и муниципального управления - это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение. Иногда общественное значение могут приобрести и личные отношения (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, посещать некоторые кинофильмы). В этом случае такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. с использованием публичной власти.

Таким образом, государственное и муниципальное управление - это особого рода социальная деятельность по целенаправленному использованию на основе закона и иных правовых актов публичной власти особой группой людей (органов, должностных лиц), осуществляемая на профессиональных началах. Это приводит к установлению прямых и командных, обязывающих объект связей, но по общему правилу с учетом обратных связей объект - субъект. Под влиянием обратных связей действия субъекта могут измениться.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой-либо отрасли, определенного объекта устанавливаются преференции (предпочтения) для нее, предоставляются государственные пли муниципальные инвестиции. Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию за ее антиконституционную деятельность, а мэрия - не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т.д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов и т.д., за невыполнение может быть установлена ответственность. Этими средствами направляется деятельность людей и их коллективов.

Для достижения разных целей используются разные способы. Техническое управление дорожным движением со стороны государственной инспекции по безопасности дорожного движения или деятельность администрации муниципального образования по ремонту школы совсем не то, что управление обществом путем принятия законов парламентом или утверждение бюджета муниципального образования его представительным органом. Управление путем принятия судебных решений отличается от управления, осуществляемого заведующим отделом администрации муниципалитета, деятельность Уполномоченного по правам человека совсем не та, что протест прокурора на незаконное решение органа местного самоуправления, и т.д.

В системе управления важнейшее значение занимают его цели. Есть конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели глобального порядка, которые должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями (свобода, демократия, социальная справедливость и т.д.). Цели должны быть реальны и выполнимы. Бесполезно заниматься управленческой деятельностью, если цель невыполнима сама по себе.

Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Важнейшее значение имеет обоснованность управленческого решения. В таком решении возможно полно следует учесть все обстоятельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие.

Для достижения успеха важное значение имеет стабильность управления. Не авралы, а настойчивая последовательная работа приносит результат. С этой точки зрения необходимо заранее просчитывать эффективность управления: достижение наилучших результатов в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. Эффективность не связана с количественной стороной управления: слишком много управления (излишек управления) так же плохо, как и его недостаточность (мало управления).

Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Они весьма различны в государственном и муниципальном управлении. Решая ту или иную управленческую задачу, важно оценить предварительно наличие ресурсов (в том числе не только материальных, а и духовных) для этого.

Важное значение имеют сроки. Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало и просто больше не нужно.1

В государственном и муниципальном управлении могут использоваться институты, не имеющие публичного характера. В странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия, Оман и др.) важнейшую роль в управлении играют религиозные нормы. В некоторых странах для управления используются общественные объединения (например, многие функции по контролю за охраной труда переданы в России профсоюзам, во Франции арбитраж по торговым делам могут осуществлять предпринимательские союзы и др.).

Воздействие управляющего субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект - это установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, подчиненность по службе), эпизодическим или временным (например, введение чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе России). Оно может быть весьма активным, даже силовым (мероприятия государственных органов по прекращению забастовки, признанной судом незаконной), а может быть мягким «управлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее. Не авралы и штурмы, чрезвычайные и экстренные меры, а текущая, незаметная, на первый взгляд, управленческая работа всегда дает наилучший эффект. Конечно, в чрезвычайных ситуациях необходимы и чрезвычайные меры, когда формы прямого управления резко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить управленческий механизм.

Объектом управленческого воздействия, прямых связей является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности, субординации (иерархия), либо горизонтальные. В последнем случае они сводятся к координации, взаимодействию, взаимопомощи по осуществлению единых целей государственного или муниципального управления.

Поскольку воздействие субъекта на объект имеет место, то объект на него реагирует (если воздействие оказалось незамеченным, то управление, по существу, отсутствует). Объект может не изменить свое поведение (например, органы охраны правопорядка требуют от организатора демонстрации возвратиться на утвержденный маршрут, но они продолжают направлять движение по закрытым для этого улицам), а может изменить. Такие изменения могут соответствовать воле управляющего субъекта - реакция согласия, подчинения (гражданин своевременно представляет декларацию о своих доходах в налоговое ведомство, правительство Италии уходит в отставку в результате вотума недоверия, принятого парламентом), но могут и не соответствовать (реакция несогласия), приобретая форму не только неповиновения (продолжение собрания, которое полиция требует закрыть), но и активного противодействия (нападение демонстрантов на полицию). В этом случае прямые связи меняют свой характер, на первый план в них выступает принуждение, а то и прямое насилие. Так было во многих странах в условиях военных диктатур, тоталитарных режимов.

Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект управления порождает обратные связи. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта, о выполнении (невыполнении) управленческих «команд». Она собирается в рецепторах управляющей системы. Такими рецепторами могут выступать органы или должностные лица, непосредственно осуществляющие управление, аналитические центры. Система, работающая без сбоев, дает запланированную и ровную информацию. При сбоях независимо от того, происходят они в сфере прямых или обратных связей, информация имеет скачкообразный, неровный характер, имеют место искажения. В рецепторах происходит отбор и преобразование информации, отделение существенного от несущественного, обобщение материала для вывода, который делает управляющий субъект.

Если управленческое воздействие оказалось незамеченным, если объект не изменил своего поведения или оказывает прямое сопротивление субъекту управления, последнему приходится на основе выводов, сделанных из полученной информации, принимать новое решение. Оно может быть различным (прекратить воздействие вообще, использовать другие методы воздействия и т.д.), но в любом случае это решение модифицирует, изменяет и прямые, и обратные связи. Новая информация о поведении объекта управления опять оценивается управляющей системой, начинается новый цикл. Поскольку какое-то воздействие (очень активное или почти незаметное) практически существует всегда, если имеет место управленческий процесс, то прямые и обратные связи носят постоянный цикличный характер, изменяется лишь их содержание в зависимости от ситуации. Исследование процессов управления на основе изучения прямых и обратных связей с использованием методов кибернетики и информатики получило в западной литературе название «ввод (информация) - вывод (решение)».

Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением, протест) и пассивными (текущая информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демонстрация протеста, отказ избирателей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предлагаемого губернатора, критика действии правительства в печати и т.д. В западной литературе особенно действенным способом активных обратных связей считается партицитиция - добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления.

Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация о правильном понимании и выполнении «команд» или данные, свидетельствующие о сбоях или недостатках в системе управления. Бывает, что управляемый объект не только неверно понимает «команды» (например, из-за недостаточной квалификации кадров, из-за сбоев в связи), но искажает обратные связи, посылает управляющему субъекту ложную информацию (чаще всего это связано с сокрытием недостатков в работе). Недостатки могут скрываться длительное время и при усложнении обстановки привести к кризису управления, а то и к краху, сопровождающемуся ликвидацией учреждений, массовым увольнением должностных лиц, привлечением их к ответственности, в том числе уголовной. Поэтому важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи. При обнаружении искажения обратных связей, их содержания должны применяться соответствующие меры.

Государственное и муниципальное управление не ограничивается деятельностью его органов и должностных лип. Оно осуществляется и при участии (нередко решающем) институтов непосредственной демократии. К их числу относятся выборы, когда граждане решают, какая партия будет формировать правительство (в парламентарной монархии Великобритании или в парламентарной республике Германии), кто займет высший государственный пост (пост президента в России). Участие граждан в управлении осуществляется путем отзыва депутатов избирателями (в России нельзя отзывать членов Государственной Думы, но можно - депутатов законодательных органов в некоторых субъектах РФ и депутатов представительных органов муниципальных образований). В некоторых субъектах РФ, в муниципальных образованиях возможен также досрочный отзыв избранных должностных лиц. Путем голосования на референдуме граждане могут принять конституцию, определяющую всю систему управления страной (например, в России в 1993 г.) или иной закон. На местных референдумах во многих муниципальных образованиях России принимались их уставы. Референдум может быть не только решающим, но и консультативным (результаты голосования в данном случае не обязательны для государственных органов).

Новый закон (местный нормативный акт) можно предложить путем народной законодательной (правотворческой) инициативы, для чего необходимо собрать определенное количество подписей избирателей в поддержку такого акта (например, в Италии 500 тыс.; для закона, для нормативного акта местного органа самоуправления в некоторых муниципальных образованиях в России достаточно 200 подписей).

Применяются народные обсуждения важных вопросов государственной жизни (в России порядок их проведения регулируется специальным правовым актом). В России в местном самоуправлении используется гражданская инициатива - непосредственное обращение группы граждан к органам управления с предложением каких-либо мер.

.2 Необходимость, возможности и пределы государственного и муниципального управления

Выделение публичного управления как особой профессии, создание специальных органов, государственной и муниципальной службы ведут к отчуждению государства и в какой-то мере муниципальных органов от общества (территориального коллектива).

В современных условиях применяются разные способы, для того чтобы это отчуждение преодолеть (партиципация, общественные инициативы, гражданские комитеты, непосредственное участие граждан в управлении и т.д.).

Однако эти процессы не могут привести к стиранию различий общества и государства, территориального коллектива и муниципальных органов.

Маловероятно, что государство как регулирующая управленческая система отомрет, как это предсказывал Ф. Энгельс, односторонне связывая ликвидацию государства только с исчезновением классов.

Скорее всего, в современном обществе всегда будет нужен какой-то регулятивный институт, действующий от имени общества, для решения «общих дел» и урегулирования общественно значимых конфликтов.

По традиции он, видимо, будет называться государством, хотя сфера и методы его деятельности могут принципиально измениться.

Сохранится и муниципальное управление для регулирования отношений в территориальном коллективе. Его организация и способы деятельности также могут стать иными.

С использованием новой техники, информатики государственное и муниципальное управление будет становиться все ближе к населению, приобретать непосредственный характер.

Однако они вряд ли будут заменены простым голосованием населения по каждому случаю принятия решений.

Во-первых, технически невозможно проводить непрерывные голосования или собрания граждан для решения всех вопросов, во-вторых, голосованием не всегда можно принять верное решение (например, если будет предложено увеличить с завтрашнего дня заработную плату втрое, большинство, несомненно, проголосует «за», хотя у общества нет реальных экономических возможностей сделать это).

Органы государства и муниципального управления, сформированные населением, как предполагается, из его лучших представителей, могут принять более взвешенное решение (в конечном счете в интересах населения), чем это сделает само население, например, путем голосования.

Государственные и муниципальные органы, осуществляя свою управленческую деятельность, конечно, не в состоянии решить все насущные «общие дела» (постоянно возникают новые проблемы), ликвидировать социальное неравенство в обществе и тем более устранить возрастные и половые различия. Возможности государственного и муниципального управления ограничены.

Путем применения публичной власти можно решить лишь некоторые «общие дела» (прежде всего выдвигающиеся на первый план), частично решить другие вопросы и никогда нельзя решить третьи (например, изменить климат планеты в точно установленных параметрах). Применяя меры управленческого воздействия, невозможно также устранить социальные и иные конфликты в обществе. Путем регулирующего воздействия государственных и муниципальных органов (каждых - на своем уровне) можно лишь умерять, сглаживать конфликты, не доводя их до разрушительного противоборства.

Вместе с тем возможности государственного и муниципального управления (особенно первого) для регулирования общественных, а иногда не только общественных, отношений велики. Уполномоченный на то законом орган государства (суд, при национализации - правительство или парламент) может отобрать имущество у собственника для «общественной пользы» (в настоящее время, как правило, - только с компенсацией) или временно реквизировать, скажем, средства передвижения в условиях чрезвычайных событий (органы чрезвычайного или военного управления, с возвращением имущества по мере надобности или с компенсацией). Проводя аграрную реформу (в Италии, Польше, Японии и др.) или национализацию группы однородных объектов (например, некоторых банков во Франции, электротехнической промышленности в Италии, угольных шахт в Великобритании и т.д.), государство лишало собственности большую группу лиц (с компенсацией). Законом или судебным решением (а при государственных переворотах - чрезвычайными актами) государственные органы запрещают и распускают политические партии, другие объединения граждан, если такие объединения нарушают конституцию и закон, устанавливают обязательную государственную идеологию. Государственный орган - суд при определенных обстоятельствах вправе лишить человека свободы и даже жизни, вправе отобрать детей у недостойных родителей для иного воспитания. В то же время государственные органы могут награждать, предоставлять льготы и пособия, освобождать от обязанностей и т.д.

Муниципальные органы, разумеется, имеют гораздо меньшие возможности для наказаний и поощрений. Регулирование основных прав и свобод, вопросы преступления и наказания, оборона, иностранные дела и многие другие вне их ведения. Но и они (не все) могут в соответствии с законом (кодексом об административных правонарушениях) налагать штрафы, вводить некоторые обременения собственности, устанавливать правила поведения граждан в общественных местах, они имеют свою собственность, предприятия, учреждения и распоряжаются ими, вправе предоставлять гражданам некоторые льготы и пособия и т.д.

Возможности государственного и в меньшей степени - муниципального управления связаны с четырьмя факторами: волей, властью, силой и материальными и иными ресурсами. Возникнув как особые институты, государство и муниципальное образование в лице его органов обладают особой волей, отличной от воли составляющих его членов или от воли отдельных органов и служащих. Такие различия наиболее отчетливо проявляются в ходе революционных событий, массовых протестов в территориальном коллективе, свидетельствующих о том, что воля общества (его большинства) вошла в противоречие с волей и действиями управляющих.

Волевая составляющая имеет очень большое значение. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство, не обладающая единой волей система муниципальных органов не способны выполнять свои задачи в обществе.

Управленческая воля выражается в принимаемых решениях, особенно в тех, которые затрагивают жизненные интересы всего общества, данного территориального коллектива, его социальных групп. Нередко они принимаются, несмотря на сопротивление таких групп, а иногда - вопреки воле большинства населения.

Возможности регулятивной деятельности органов государства и муниципального образования непосредственно связаны с властью. Выше уже говорилось о суверенной власти государства, обладающей верховенством в обществе по отношению к любой другой общественной или даже личной (например, родительской, поскольку государство законами о браке и семье ограничивает ее) власти. Исключением является только власть правящей партии в тоталитарном государстве (особенно при однопартийности), но и в этом случае суверенитет государства не отвергается. Однако власть государства бывает ослаблена в силу различных причин. В федерациях в определенных ситуациях государство вынуждено уступать напору субъектов, в унитарном государстве муниципальное самоуправление захватывает некоторые позиции государственной власти, государственная власть центра слабеет под давлением политических и национальных элит (в многонациональном государстве), да и сами руководители государства иногда ослабляют государственную власть, непрофессионально используя ее.

Власть муниципального самоуправления не является государственной, она не суверенна. Но это также политическая власть, обладающая правом на принуждение в рамках закона, установленного государством.1

Возможности государства и муниципальных органов осуществлять управление в обществе зависят также от их силы. С одной стороны, сила государства проистекает из его суверенной власти. Как указывалось выше, только государство обладает уникальной публичной властью, верховенством в обществе, только оно вправе принимать обязательные для всего общества государственные решения (законы и другие акты), обеспечивая их выполнение в случае необходимости государственным принуждением.

С другой стороны, сила государства коренится в ее опоре, в тех материальных, политических и идеологических ресурсах, которыми оно располагает. Это может быть безусловная поддержка населения или, напротив, ее отсутствие, развитая или, напротив, слабая и деградирующая экономика, прочное политическое влияние внутри страны, например в отношениях с субъектами федерации или на международной арене, отсутствие либо наличие национальной идеи, т.е. принятой обществом, господствующей в нем, воспринятой населением. Разумеется, все эти факторы могут быть использованы по-разному как в демократических, так и в антидемократических целях.

Сказанное относится с определенными оговорками к силе и ресурсам муниципальных органов. Их сила воздействия ограничена волей государства, а если это федеративное государство, то и волей субъекта федерации, в состав которого входит муниципальное образование. Муниципальное образование не вправе использовать силовые учреждения государства, расположенные на его территории (вооруженные силы, тюрьмы и др.). Так же, как и в государстве, сила муниципальных органов зависит от поддержки населения территориального коллектива.

Ресурсы муниципального образования могут быть значительными (например, залежи нефти или алмазные прииски), но это только небольшая часть ресурсов данного государства. К тому же важнейшие полезные ископаемые находятся не в собственности муниципальных образований, а в собственности государства (в федеративных государствах иногда в совместной собственности государства и субъекта федерации).

Государственное и муниципальное регулирование общественных отношений (соответственно в стране или в территориальном коллективе) имеет свои пределы. Самые общие пределы для вмешательства государства и муниципального управления в дела общества и территориального коллектива устанавливают две традиционные концепции: гражданского общества и естественных прав человека. Считается, что государство и муниципальные органы не должны вмешиваться в сферу гражданского общества, регулировать отношения в этой сфере. Правда, по вопросу, что такое гражданское общество, единого мнения не существует. Иногда к этой сфере относят производственные отношения, систему общественных объединений, личную свободу человека, духовную жизнь и т.д.

1.3 Этапы развития государственного управления и муниципального самоуправления в России

Государство порождено экономическим строем общества на той его стадии, когда появились частная собственность и деление общества на классы.

Всем элементам механизма государства соответствуют появившиеся на определенной стадии его развития государственные учреждения (полицейские, административные, военные, судебные и т. д.). Каждое государственное учреждение имеет свои задачи, осуществление которых обеспечивает выполнение основных и неосновных функций государства.

История государственного управления России - специальная часть истории, изучающая внутреннюю организацию и направления деятельности как отдельных государственных учреждений, так и их системы в историческом развитии.

Из всех форм выражения функций государства управление является наиболее старой и наиболее развитой формой и находится в тесной связи с другими формами выражения функций государства.

История государственного управления и государственных учреждений России базируется на изучении большого круга письменных и печатных, опубликованных и неопубликованных источников, подробно или бегло изученных учеными прошлого, пытавшихся сделать более или менее глубокий анализ или дать объективный хронологический обзор. Научное изучение Киевской Руси, по словам академика Б. Рыбакова, не отличалось такой стройностью и логичностью, как народная память о тех отдаленных временах,

Ученым-историкам XVIII века В. Татищеву, М. Ломоносову, Г. Миллеру, М. Щербатову, И. Болтину, И. Кирилову, А. Шахматову, авторам многотомной «Древней российской Вивлиофики», включавшей публикацию древних документов и другим исследователям) еще не были доступны такие фундаментальные источники по истории государственного управления России, как Лаврентьевская, Троицкая. Ипатьевская и многие другие летописи, Судебник 1497 года, многие акты XVI-XVII веков.

Позже стало известно, что лишь эпизодически использовались фольклорный, литературно-публицистический, лингвистический, археологический материал и, конечно, дипломатические документы, древнерусские путешествия, сочинения иностранцев, побывавших в разное время в России, работы византийских, западноевропейских и других древних авторов. Это были только первые шаги. Наиболее ценные источники еще ждали своего открытия и введения в научный оборот. Историки того времени стремились связать историю славян с судьбами других народов, обитавших некогда в южной половине Восточной Европы, но у них, как считает Б. Рыбаков, было слишком мало данных для обрисовки истории скифов, сарматов и иных народов, вскользь упоминаемых авторами, доступных для наших первых историографов.

Под "земством" в русской литературе принято было понимать совокупность местных жителей и их местные, отличные от общегосударственных интересы, связанные с развитием местного хозяйства, коммуникаций, медицины, народного образования, а также управление этими делами посредством выборных представителей из населения. После земской реформы 1864 г. земскими стали называть и органы местного самоуправления, созданные в ряде губерний России.1

В самом общем смысле под самоуправлением в то время понимали функционирование сообщества при наличии выборности его органов, совместном решении ими своих дел, возможности принимать самостоятельные решения на пользу сообщества.

Само слово "земство" вошло в русский язык задолго до 1864 г. В XVI в. и раньше слово "земяне" употреблялось в Литовском государстве для обозначения совокупности местных жителей'. В XVI - первой половине XVII в. регулярно собирались земские соборы.

В середине XVI в. основными сословно-представительными органами на местах были земские и губные избы - выборные самоуправляющиеся органы. Земские избы принимали на себя финансово-налоговые функции, губные избы - полицейско-судебные. Компетенция этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем. Деятельность земских и губных изб контролировалась различными отраслевыми приказами, число которых возрастало. Происходили достаточно частая реорганизация приказов, их разукрупнение или слияние. В XVII в. проводится реорганизация местного самоуправления: земские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции.

В XVII в. сложилась трехзвенная система местного управления, основанная на административно-территориальном делении. К 1785 г. территория России разделялась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу без учета географических, национальных и экономических особенностей.

К середине XIX в. Россия делилась на 6 частей: Европейскую Россию, Великое Княжество Финляндское, Царство Польское, Кавказский край, Сибирь, Среднеазиатские владения. Во всех частях было различное административно-территориальное деление. В Европейской России выделяли 4 группы административно-территориальных единиц: губернии, уезды, города, волости.

На уровне уездов существовало помимо земских учреждений 5 правительственных образований: полицейский округ, уездное казначейство, уездное по военной повинности присутствие, уездное по крестьянским делам присутствие, уездный училищный совет. Для судебных целей уезд делился на участки, во главе которых стояли мировые судьи.

К 40-м годам XIX в. сложилась система местного управления, которая отличалась несогласованностью и разнобоем. Было создано много дублирующих друг друга контор с нечетко разграниченной компетенцией. Например, руководство начальным образованием было раздроблено между ведомствами государственных имуществ, уделов. Министерством народного просвещения, Святейшим синодом.

Новую систему земских учреждений в соответствии с Положением от 1 января 1864 г. "О земских губернских и уездных учреждениях" предполагалось ввести в 33 губерниях, а в дальнейшем распространить действие Положения на Архангельскую и Астраханскую губернии, 9 западных губерний, Прибалтику, Бессарабскую область, Царство Польское.

Все места, ведавшие до 1864 г. делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

В систему земских учреждений входили:

земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (гласный - выборный член городских собраний),

земские собрания,

земские управы.

Существенным недостатком земской системы было то, что она существовала на двух средних административных уровнях - в уезде и губернии. Земских учреждений не было ни в волости, ни в центре.

Первым элементом системы земских учреждений являлись земские избирательные съезды. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах (от трех избирательных курий) - уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ, что соответствовало трем основным сословиям российского общества. Однако везде существовал имущественный ценз.

Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской - 250-800 десятин, в Московской - 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тыс. соответственно. В городских избирательных съездах участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тыс. руб. и определенным объемом недвижимости. Сельские сходы состояли из выборщиков, которых назначали сельские сходы. Выборы у крестьян, таким образом, не были прямыми. Единственный из трех съездов - крестьянский - носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

Возникновение Советов в 1905 г. обычно связывают с первой буржуазно-демократической революцией. Они возникли как результат "революционного почина пролетариата" и выступали в роли органов стачечной борьбы. Советы нужны были как органы борьбы с царским правительством, органы восстания. Поэтому они становились зародышами революционной власти.

Постепенно стал складываться союз рабочего класса и крестьянства. Советы стали появляться не только в промышленных центрах. Возникли Советы солдатских и матросских депутатов (Севастополь), крестьянские революционные комитеты (Тверская губерния, Урал, Закавказье и др.), Советы рабочих и солдатских депутатов (Красноярск), Советы солдатских и казачьих депутатов (Чита).

Советы 1905 г. не ограничивались организацией стачек. Они пытались активнее брать на себя функции органов власти. Например, решениями Днепропетровского Совета рабочих депутатов были отменены квартирная плата, налоги и сборы, введен 8-часовой рабочий день. Советы нередко распускали городские думы и управы, которые рассматривались как буржуазные органы местного самоуправления и постоянно противопоставлялись Советам.

Основной формой работы Советов являлись собрания, которые проводились 2-4 раза в месяц. В период между собраниями деятельность Советов продолжали депутаты, избранные в исполнительные органы: комитеты (Москва и Петербург), бюро или комиссии (Баку, Одесса),

стачечные комитеты (Тверь, Екатеринослав). Другой формой деятельности Советов в период между общими собраниями были комиссии, секции и подсекции.

Основной обязанностью Советов являлось проведение в жизнь линии партии, т. е. все решения принимались исходя из партийной целесообразности.

Задачами Советов были не столько учет местных особенностей и традиций, решение местных проблем, сколько установление господства пролетариата и борьба с "угнетением".

С первых дней после победы Октябрьской социалистической революции в центре внимания государства и партии стоял вопрос о привлечении масс к управлению государством.

Власть перешла в руки Советов. Исходя из их сущности, это означало предоставление почина и самостоятельности большинству народа не только в выборе депутатов, но и в управлении государством, в осуществлении реформ и преобразований.

Между аппаратом управления и трудящимися массами должны были быть уничтожены всякие перегородки, они получали возможность самостоятельно управлять своим государством.

На практике стало возможным реализовать представление классиков марксизма-ленинизма о Советах как "работающих корпорациях".

Иными словами, один и тот же орган принимает решения, исполняет их и осуществляет контроль за их реализацией.

В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса. Декретом Совета Народных Комиссаров от 27 декабря 1917 г. Земский союз был распущен.

Земский статистик того времени отметил: "Было бы вопиющим противоречием и непоследовательностью, если бы пролетариат, стремясь к своему господству, остановился в смущении, как перед святыней, перед существующими органами местного самоуправления покончено.

Важную роль в сохранении и развитии городского и земского самоуправления в конце 1917 - начале 1918 г. могло сыграть политическое соглашение большевиков и левых эсеров, завершившееся созданием коалиционного правительства в декабре 1917 г. Левые эсеры были последовательными сторонниками развития местного самоуправления. На основании достигнутого соглашения о правительственном блоке декретом Совета Народных Комиссаров 16 декабря 1917г. был образован Комиссариат по местному самоуправлению. В его распоряжение были переданы Главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита и все относящиеся к местному самоуправлению учреждения. Но после выхода левых эсеров из правительства постановлением Совета Народных Комиссаров от 20 марта 1918 г. Наркомат по местному самоуправлению как самостоятельное учреждение был упразднен.1

В 1919 г. началась работа по поиску форм децентрализации управления, которая велась под лозунгом борьбы с "главкизмом". Это подразумевало формирование в структуре исполкомов специальных отделов по организации коммунального хозяйства на местах ("откоммунхозы"). Этим отделам передавались некоторые отраслевые министерства и ведомства. В 1925 и 1926 гг. постановлением Совета Народных Комиссаров были утверждены "Положение о городских Советах" и "Положение о местных финансах", сформировавшие достаточно независимую хозяйственно-организационную власть на местах.

Деятельность Советов регулировалась нормативными актами разных уровней. Причем характерной особенностью являлось то, что обязательными для исполнения были не только акты органов государственной власти, но и партийные документы (фактически акты общественной организации). Кроме того, по вопросам деятельности Советов издавались совместные постановления ЦК партии, Президиума Верховного Совета и Совета Министров. Значительную роль в фактическом регулировании деятельности местных органов власти играли партийные решения.

Советская модель, противопоставленная буржуазному местному самоуправлению, стала порождением, частью и инструментом командно-административной системы и в то же время выполняла функцию ее демократического камуфляжа. Поэтому необходимо различать видимость и сущность.

В советское время традиционно гордились полновластием выборных Советов. На практике дело обстояло несколько иначе. Фактическая власть была в руках исполнительных органов -исполкомов, точнее - их бюрократической верхушки. Советы зачастую автоматически одобряли все те проекты решений, которые готовили исполкомы. Аппарат исполкомов рассматривал депутатов как своих помощников, которые работают на общественных началах. Голосование на сессиях Советов практически всегда было единогласным.

И это неудивительно для того времени. Советы собирались нечасто, постоянно действующими органами были исполкомы, которые не просто осуществляли текущую деятельность, но практически подменяли собой выборные представительные органы. Но не только это было печально. Исполкомы в своей деятельности были несамостоятельны. Их опекали вышестоящие исполкомы и, что более важно, представители партаппарата. Реальная власть находилась в руках партийных комитетов.

Другим мифом советского времени была выборность местных Советов. Теоретически люди действительно выбирались, но выборы в большинстве случаев проходили на безальтернативной основе и по той кандидатуре, которая получала предварительное одобрение партийных органов. Это дает основание говорить о выборах как о назначении партийных ставленников.

Местные Советы были слишком многочисленны. Это снижало эффективность их работы. Было невозможно обеспечить компетентное обсуждение вопросов. Нередко возникали проблемы с кворумом.

И местные Советы, и исполкомы были коллегиальными органами: решения принимались большинством голосов. С одной стороны, это замечательно, поскольку широкий круг лиц участвует в принятии решения, с другой - коллективная ответственность за принимаемые решения означала отсутствие ответственности. Это, безусловно, вызывало у представителей местных органов чувство безнаказанности и вседозволенности. В таких случаях очень важным является соответствующий уровень правосознания, а его, как правило, не было.

Еще одним мифом было единство Советов как целостной цепи народовластия. Действительно, Советы подчинялись вышестоящим Советам, исполкомы, как уже говорилось раньше, - соответствующим Советам и вышестоящим исполкомам, все вместе - партаппарату. Обратной стороной этой медали была полная несамостоятельность местных органов власти. Не было четкого разграничения компетенции между органами власти разного территориального уровня. Компетенция была одинаковой; различие заключалось в разных территориальных масштабах. Такой подход получил название "матрешечной" компетенции, когда более крупный уровень полностью поглощает более мелкий. Вышестоящие Советы могли по своему усмотрению изъять любой вопрос из ведения нижестоящего Совета.

Самое грустное, что это в полном объеме проявлялось и в отношении расходования финансовых средств. Вышестоящий орган мог произвольно изъять любые средства из нижестоящего бюджета. Поэтому к концу года местные Советы вынуждены были в срочном порядке расходовать остатки бюджетных средств на что угодно. В противном случае деньги пропадали, финансирование на следующий год сокращалось.

Советская система была четко ориентирована на иерархичность и подчиненность. Это приводило помимо названных недостатков к медлительности в решении текущих вопросов, снижению мобильности в деятельности органов, гибкости в определении и осуществлении политики на местном уровне.

Однако сложившаяся в советский период система обладала и рядом достоинств. Был накоплен определенный положительный опыт. Например, в ряде случаев была достаточно хорошо налажена система работы с кадрами. Всегда был так называемый кадровый резерв. Чиновника взращивали, специально готовили, прививали ему определенные качества. Безусловно, без перегибов не обходилось, и новые чиновники воспринимали и усугубляли все худшие качества бюрократии. Но идея сама по себе была неплохой. Сейчас к ней опять возвращаются. Профессионального управленца надо готовить.

Другим достоинством была четкая регламентация различных процедур. Существовало бесчисленное количество инструкций, циркуляров. Если все это сделать гласным и доступным, то работа любого органа становится подконтрольной и прозрачной. Но этого, естественно, в советское время сделать не могли.

Между депутатами и избирателями была установлена достаточно тесная связь. Депутаты обладали императивным мандатом, т. е. в своей деятельности были связаны волей избирателей, во время избирательной кампании получали наказы от них. К сожалению, как правило, это носило чисто формальный характер и лишь создавало иллюзию активного учета мнений избирателей и их участия. Депутат обязан был регулярно отчитываться перед избирателями о проделанной работе. Этого, кстати, очень не хватает нашим современным избранникам. Кроме того, избиратели могли отозвать депутата, т. е. досрочно прекратить его полномочия. Реализовать это право населению было достаточно тяжело из-за сложности процедуры отзыва. Но сама по себе идея очень хорошая. Она используется в наше время на местном уровне. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" такая возможность предусмотрена и регулируется законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Например, в Алтайском крае за 2007-2008 гг. отозвано около 15 глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления.

Кстати, льготы и привилегии для чиновников и депутатского корпуса также достались нам в наследство от советской системы. Безусловно, в разумных пределах они необходимы; депутатам нужна, например, неприкосновенность, но без перегибов и злоупотреблений.

Выделяют разные этапы реформирования местного самоуправления в 90-е годы. В рамках наиболее традиционной классификации называют следующие периоды.

. 1990-1991 гг. Этот период характеризуется принятием в 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

. 1991-1993 гг. В это время были приняты такие наиболее значительные нормативные акты, как Закон РСФСР 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР", Закон Российской Федерации 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", постановление Верховного Совета Российской Федерации 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

. Осень 1993 г. Этот период характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления указами Президента Российской Федерации: была ликвидирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации.

. 1993 г. - по настоящее время. С принятием Конституции Российской Федерации начался новый этап реформирования местного самоуправления. Наиболее значительным событием стало принятие в 1995 г.

Закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ряда других федеральных законов по вопросам местного самоуправления.

Однако не все ученые придерживаются такой классификации периодов реформирования местного самоуправления. Представители свердловской юридической школы, например, выделяют такие этапы: первый - качественная перестройка местной власти (1988-1990); второй - все большее нарастание критических оценок коллегиальных начал в управлении (1990-1993); третий - полный слом представительной власти (осень 1993-го); четвертый - постепенное восстановление представительной власти на местах после принятия новой Конституции (декабрь 1993-1995).

Наиболее детально периодизация реформ местного самоуправления разработана К.Ф. Шереметом. Он, в частности, предлагает такой подход: 1-й этап (апрель 1990 - сентябрь 1993) - принятие первых актов СССР и РСФСР о местном самоуправлении, отмена союзных и российских актов о местных Советах народных депутатов, развитие процесса формирования местного самоуправления, установление федеративным договором основ разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, начало усиления исполнительных органов местного самоуправления; 2-й этап (октябрь 1993 - октябрь 1994) этап "президентских" реформ местного самоуправления; 3-й этап (ноябрь 1994 - август 1995) - период интенсивной разработки проектов Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; 4-й этап (с сентября 1995 - по настоящее время).

Правовую основу реформирования местного самоуправления положил Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который был принят 9 апреля 1990 г. и определил основные направления развития местных органов власти, по-новому решил вопросы формирования финансово-экономической основы местного самоуправления, создал предпосылки для развития коммунального хозяйства. Это был первый акт в истории Советского государства, которым в систему государственного управления вводилось понятие местного самоуправления.

Основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти, отменялся прежний статус Советов народных депутатов. Был возрожден лозунг "Вся власть - Советам". Это было направлено на выведение Советов из-под контроля и опеки со стороны исполкомов и партийных организаций. Данный закон ввел понятие коммунальной собственности как экономической основы местного самоуправления и установил, что подоходный налог с физических лиц поступает в полном объеме в местные бюджеты первичного уровня. В Законе было закреплено право органов местного самоуправления на участие во внешнеэкономических связях.

Существенным достижением стало то, что в Законе органам государственного управления запрещалось вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления. Концепция Закона была нацелена на то, что самоуправление подчиняется только закону или иному решению законодательного органа. Юридически были закрыты лазейки для ведомственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Особо следует отметить закрепленные в Законе гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту, а также ответственность органов местного самоуправления за законность принимаемых решений.

Однако по ряду сложившихся политических причин Закон не был реализован. Среди основных причин можно выделить распад СССР и потерю управляемости в обществе; неповоротливость самих органов местного самоуправления, их нерешительность, незнание действующих нормативных актов; деление местного самоуправления на уровни и признание краев, областей самоуправляющимися административно-территориальными единицами.

Принятию российского Закона о местном самоуправлении предшествовало соответствующее изменение Конституции РСФСР 1978 г. Раздел о местных органах государственной власти был заменен разделом "Местное самоуправление в РСФСР".

6 июля 1991 г. был принят новый российский Закон - "О местном самоуправлении в РСФСР"5. С этого момента начинается новый этап в развитии местного самоуправления. Закон имел достаточно большое значение. Изменилось само понятие местного самоуправления. Оно рассматривалось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР.

Иначе стала трактоваться система местного самоуправления. В соответствии с Законом местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

Осенью 1993 г. Президентом Российской Федерации был принят целый ряд указов, которые достаточно существенно меняли концепцию местного самоуправления в Российской Федерации. Завершением этого этапа стали разработка и принятие в декабре 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, которая определила роль и место местного самоуправления в системе органов публичной власти.

В Указе Президента от 9 октября 1993 г. № 1617 (в ред. от 16.08.96 г.) "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" отмечалась необходимость реформировать органы представительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения и органы местного самоуправления. В Указе было закреплено, что до избрания и начала работы новых органов представительной власти и местного самоуправления местные бюджеты утверждаются с согласия местной администрации; деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация; органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, не противоречащим настоящему Указу. В случае самороспуска Совета народных депутатов или невозможности выполнения им своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органа представительной власти временно осуществляет соответствующая администрация. Таким образом, фактически была прекращена деятельность представительных органов местного самоуправления, их функции возложены на местные администрации.

октября 1993 г. Указом Президента Российской Федерации было утверждено Положение "Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы". В соответствии с этим положением было закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют свою структуру. Был введен институт главы местного самоуправления (главы местной администрации). Причем решения выборного представительного органа местного самоуправления подписываются главой местного самоуправления (главой администрации). На основании Указа Президента главы местных администраций, назначенные или избранные до вступления в силу Указа, являются главами местного самоуправления. В соответствии с Положением выборный представительный орган местного самоуправления (собрание представителей) работает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации). Выборный представительный орган местного самоуправления утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливает местные налоги и сборы, утверждает программы развития соответствующих территорий, принимает положение (устав) о местном самоуправлении, осуществляет контроль за деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации).

В Положении изменился территориальный принцип образования органов местного самоуправления. Численность представительных органов местного самоуправления была поставлена в зависимость от численности населенного пункта. В частности, в населенных пунктах, где население составляет менее 5 тыс. человек, представительные органы могли не образовываться. Выборные представительные органы местного самоуправления образовывались только в городах, а также в городских и сельских поселениях с населением свыше 5 тыс. человек. В соответствии с Положением в районах мог быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений. Таким образом возникло два вида представительных органов местного самоуправления": избираемые непосредственно населением на основе всеобщего избирательного права; формируемые из представителей выборных органов местного самоуправления, которые существуют в городских и сельских поселениях. Фактически был достигнут приоритет форм непосредственного народовластия.

В Указе был установлен срок проведения выборов в новые представительные органы местного самоуправления - с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дата проведения выборов должна была определяться органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации существенно повлияло на становление и развитие местного самоуправления в России. В Конституции Российской Федерации было закреплено положение о том, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, представляет собой неприкосновенный демократический институт, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Было закреплено право граждан Российской Федерации на местное самоуправление. Отмечалось, что структуру органов местного самоуправления население определяет самостоятельно.

С 1994 г. началась интенсивная работа над проектом Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Существовало около десятка различных проектов, но наиболее значимыми оказались три: проект, подготовленный Правительством РФ и внесенный Президентом Российской Федерации (президентский, или правительственный); проект, внесенный депутатами Государственной Думы И.В. Муравьевым, З.И. Саитгалиевым и др. (парламентский); проект, подготовленный совместно депутатами Государственной Думы и экспертами Межрегионального экспертного совета проблем местного самоуправления (земский). Каждый проект обладал своими достоинствами и недостатками.

В основе президентского проекта лежал поселенческий принцип организации местного самоуправления. В нем закреплялось положение о том, что местное самоуправление осуществляется населением в границах городских и сельских поселений. На уровне сельского района органы местного самоуправления могли создаваться только в том случае, если все местные сообщества (поселения) на территории района откажутся от самостоятельного осуществления местного самоуправления и объединятся в единое местное сообщество. Фактически районы ликвидировались как уровень, на котором осуществляется местное самоуправление.

Основным субъектом местного самоуправления являлось по данному проекту местное сообщество. Местное сообщество - это население, проживающее на территории городских (включая города федерального значения, столицы республик, центры краев, областей и округов) и сельских поселений и иных территориях, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения. Членом местного сообщества является гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление (территория местного сообщества). Гражданин, не проживающий на территории местного сообщества, но имеющий на этой территории на праве собственности недвижимое имущество, уплачивающий налоги в местный бюджет и заявивший о желании участвовать в делах данного местного сообщества, может быть членом этого сообщества после регистрации его заявления в органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации. Термины "местное сообщество", "член местного сообщества" очень активно использовались в региональных законах о местном самоуправлении, которые принимались в 1994-1995 гг. Из этого же проекта федерального закона была заимствована концепция предоставления права быть членом местного сообщества лицу, которое не проживает на территории муниципального образования (см., например, законы о местном самоуправлении Томской, Омской областей, других субъектов Федерации).

В президентском проекте было введено понятие банкротства местного сообщества. В соответствии с проектом под финансово-экономической несостоятельностью местного сообщества понимаются отсутствие на его территории источников доходов бюджета, необходимых для обеспечения минимальных государственных социальных стандартов, а также неспособность органов местного самоуправления удовлетворить требования кредиторов по оплате товаров (работ, услуг) в связи с неудовлетворительной структурой бюджета, возникшей в результате деятельности органов местного самоуправления. Внешним признаком финансово-экономической несостоятельности местного сообщества является приостановление его текущих платежей, если органы местного самоуправления не обеспечивают или заведомо не способны обеспечить выполнение требований кредиторов в течение трех месяцев со дня наступления сроков их исполнения.

государственный местное самоуправление

ГЛАВА 2 СУЩНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

.1 Исходные начала организации и деятельности государственной власти

Социальный характер государственной власти, ее природа рассматривались в главе об основах конституционного строя. В данной главе речь идет о другом - об основах организации и деятельности государственной власти в Российской Федерации, о тех принципах, которые имеют при этом основополагающее значение. Детально же организация и деятельность различных органов государственной власти (Президента и Правительства РФ, парламента, судов и др.) рассматриваются в последующих главах.

Организация и деятельность государственной власти в России определяется четырьмя исходными факторами: ее народной природой; федеративным устройством страны; единством государственной власти и разделением ее ветвей; сочетанием мероприятий власти «сверху» и инициативы «снизу», со стороны граждан и их различных объединений, создающих импульсы для деятельности власти, в том числе для совершенствования организации и методов работы самой власти.

Народное начало в организации и деятельности государственной власти в наиболее концентрированной форме выражено в ст. 3 Конституции РФ. В ней говорится о суверенитете народа, о том, что народ является единственным источником власти, которую он осуществляет в различных формах (в том числе и через органы государственной власти). Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, захват власти преследуется по закону. Принцип народного начала повторен в аналогичных формулировках во всех конституциях и уставах субъектов РФ. В самом обобщенном виде он характеризуется формулировкой, данной выдающимся Президентом США А. Линкольном: правление народа, созданное народом и действующее для народа (возможен и более краткий перевод, но мы использовали детальный, чтобы были восприняты все нюансы). Сказанное относится и к государственной власти субъектов РФ. Народная природа государственной власти обусловливает использование различных институтов прямой и непосредственной демократии, демократических методов деятельности, о которых говорилось выше.

Другим исходным фактором является федеративное устройство России. Как говорилось, оно порождает «двойственность» государственной власти, которая с учетом ее иерархии принадлежит и федерации, и ее субъектам. О государственной власти Федерации, органах государственной власти говорится во многих статьях Конституции РФ (ст. 3,7,11 и др.). Государственная власть субъектов РФ также упоминается в ряде статей Конституции РФ (ст. 5, 11, 66, 68, 73 и др.), во всех конституциях и уставах субъектов РФ (например, ст. 4, 6 и др. Конституции Республики Дагестан 1994 г., ст. 3 и др. Устава Саратовской области 1995 г., ст. 4 Устава Чукотского автономного округа 2007 г.). Существование на одной территории двух государственных властей предполагает их размежевание. Каждая из них имеет свою сферу деятельности (а также совместную сферу). Это - размежевание по уровням государственной власти, вертикальное разделение властей, сочетающееся в России с совместной компетенцией. Оно обусловливает многие особенности в структуре и деятельности государственной власти и на федеральном уровне, и на уровне ее субъектов. Об этом также говорилось выше.

Третий фактор - это необходимость осуществления единой государственной власти в демократическом государстве различными видами органов во избежание концентрации власти в одних руках. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Это означает разделение государственной власти по видам деятельности, горизонтальное разделение властей.

Вместе с тем объективно обусловлены не только размежевания государственной власти на разных уровнях и по видам, но и единство государственной власти, ее целостность. Федеральная государственная власть и государственная власть субъектов РФ представляют собой единство и в социальном, и в организационно-правовом аспектах. В частности, оно вытекает из того, что государственная власть Федерации и государственная власть каждого из ее субъектов соотносятся как целое и его часть. С одной стороны, это власть многонационального народа России, с другой - народа одного из 89 ее субъектов, что порождает определенную иерархию и соподчиненность властей, выступающих как целостность вовне и внутри Федерации. Каким бы образом ни была организована и какими бы специфическими методами ни действовала государственная власть Федерации и ее субъектов, она всегда характеризуется наиболее общими принципами организации и деятельности. Статья 5 Конституции РФ устанавливает, что федеративное устройство России основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти. Таким образом, в России существует не только вертикальное разделение, но и вертикальное единство властей, связанное с федеративным характером государства.1

Отношения законодательной, исполнительной, судебной власти также не ограничиваются только разделением. Правда, Конституция РФ (ст. 10) делает акцент на самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, но в ее других статьях нашел выражение принцип их единства, взаимодействия (ст. 80). Без такого взаимодействия невозможно принятие законов, деятельность государственного аппарата (понимая его в широком смысле) основывается на взаимодействии различных органов. Иными словами, наряду с вертикальным существует и горизонтальное единство и разделение властей. В масштабе Федерации оно относится к законодательной, исполнительной, судебной власти, в масштабе каждого субъекта - к законодательной и исполнительной.

Таким образом, в России одновременно существует и вертикальное, и горизонтальное единство и разделение властей.

Четвертый фактор - участие народа в осуществлении государственной власти, действия власти «сверху» и поддержка их «снизу». Вместе с тем существует не только определенное единство власти и народа, но и их разделенность, вытекающая из того, с чем связано возникновение самого государства: с выделением особого профессионального слоя управляющих со своими интересами. Однако поскольку главное в деятельности государственной власти - служение народу, который ее создал и благодаря которому она существует (включая различные органы и огромный аппарат государственных служащих), то ее мероприятия, например судебная, пенсионная, земельная реформы в 2007-2007 гг., поддерживаются «снизу», если они соответствуют интересам народа и обоснованы условиями жизни общества, его ресурсами. При этом не только «позитивные» (поддерживающие), но и «негативные» импульсы «снизу» являются важнейшим сигналом для деятельности государственной власти: они указывают на ее недостатки, а нередко и на пути их исправления.

Государственная власть должна укреплять и развивать постоянные связи с народом, участие граждан в управлении государством на различных ступенях его организации, учитывать мнение общественности (к том числе выраженное через средства массовой информации), предложения общественных объединений. Государственная власть должна действовать открыто и эффективно. Она советуется с народом и честно говорит о своих ошибках и недостатках. Все это обеспечивает легитимацию государственной власти, о чем говорилось выше. Доверие населения к государственной власти, руководству страны, к государственным служащим - важнейшее условие стабильности, успешного развития страны. Не все эти качества присущи государственной власти в России и не все указанные функции она выполняет успешно.

Вертикальное единство государственной власти Федерации и власти ее субъектов находит выражение в определенных организационных формах и методах деятельности. Как говорилось, в России принят принцип верховенства федерального права. В силу этого наиболее важные сферы общественной и государственной жизни являются предметом исключительного регулирования федерального права, а в сфере предметов совместного ведения превалирует федеральный закон.

Вертикальное единство государственной власти обеспечивается также тем, что хотя система органов государственной власти устанавливается субъектами РФ самостоятельно (Федерация не может обязать субъекты РФ создать именно такие государственные органы, а не другие), эта система должна соответствовать основам конституционного строя (а они едины для всей Федерации) и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Эти общие принципы в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ установлены федеральным законом 2006 г. В субъектах РФ иногда существуют такие органы и применяются такие методы деятельности, которых нет на федеральном уровне, но они должны соответствовать общим принципам, установленным Федерацией.

Особое значение придается единству исполнительной власти. В отличие от представительных органов или судов, обладающих автономией (они не подчинены друг другу), исполнительная власть образует исполнительскую вертикаль. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти РФ. А это предполагает прямое подчинение по указанным предметам ведения органов государственной власти субъектов РФ федеральным органам государственной власти.

Вертикальное единство государственной власти сочетается с ее вертикальным разделением. Государственная власть принадлежит и Федерации, и ее субъектам. Но ее разделение проведено так, что государственная власть Федерации имеет доминирующее значение. Конкретно это выражается в том, что наиболее важные государственные полномочия Конституции РФ закреплены за Федерацией, Федерация обладает правом федерального принуждения и др.

Вертикальное разделение власти находит свое выражение в существовании на местах (в субъектах) своих законодательных органов, а также двух видов органов исполнительной власти: территориальных федеральных органов и исполнительных органов субъектов РФ. Территориальные федеральные органы - это отделы и управления федеральных министерств (государственных комитетов, служб, агентств и т.д.), создаваемые приказами федеральных министров (директоров, руководителей федеральных служб) для осуществления тех полномочий, которые относятся к предметам ведения Федерации (например, военные комиссариаты, управления Министерства связи и информатизации РФ, департаменты Министерства имущественных отношений РФ для управления федеральной собственностью и др.). Для выполнения совместных полномочий Федерация тоже создает территориальные органы, но в отличие от первых их руководители назначаются по согласованию с субъектами и могут находиться либо в подчинении только вышестоящих одноименных федеральных органов, либо в двойном подчинении органам Федерации и субъекта (в определенных отношениях). Для реализации тех полномочий, которые относятся к ведению субъекта РФ, он создает собственные органы исполнительной власти.

Положение о трех ветвях федеральной государственной власти, которые «самостоятельны», содержится в ст. 10 Конституции РФ. В следующей статье, однако, говорится о четырех видах органов, осуществляющих федеральную государственную власть: Президенте РФ, Федеральном Собрании (парламенте), Правительстве РФ и судах. Как уже отмечалось, в Конституции РФ нет точных формулировок, характеризующих единство этих трех ветвей власти. То, что сказано в ст. 5 о единстве системы государственной власти, относится прежде всего к федеративному устройству, т.е. к той вертикали, о которой говорилось выше. Тем не менее в Конституции РФ содержатся положения, характеризующие различные стороны единства ветвей государственной власти Федерации.

Единство ветвей государственной власти связано прежде всего с тем, что каждая из них - лишь часть единого целостного механизма по управлению обществом и государством, занимающая в нем особое место и выполняющая свою роль. Современное государство не может функционировать без набора элементов, составляющих такую целостность, определенную систему.

Единство ветвей государственной власти обеспечивается общей связанностью принципов их организации и деятельности нормами Конституции РФ и федеральных законов, а на уровне субъектов - конституциями или их уставами и законами. Единство всех ветвей государственной власти связано с единым источником всякой государственной власти. Им является многонациональный народ РФ - носитель суверенитета и единственный источник власти, осуществляющий ее либо непосредственно, либо через органы государственной власти, либо через органы местного самоуправления (они осуществляют публичную власть народа своего территориального коллектива, а если им переданы определенные полномочия государственных органон, то и государственную власть). Любая ветвь государственной власти в демократическом государстве должна действовать в конечном счете в интересах народа. Единство государственной власти обеспечивается взаимодействием ее ветвей. Как говорилось выше, в законодательном процессе участвуют Президент РФ (законодательная инициатива, право вето и др.). Правительство РФ (обязательные заключения по проектам некоторых законов и др.), Конституционный Суд РФ (признание закона неконституционным, т.е. недействующим). Парламент и Президент РФ могут решать некоторые вопросы, относящиеся по существу к судебной деятельности (амнистия в первом случае, помилование - во втором), исполнительная власть создает общие правила, дополняющие, а иногда и заменяющие (хотя бы временно) закон, и т.д. Согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти обеспечивает институт президентства РФ (ст. 80).

Единство ветвей государственной власти обеспечивается единым характером государства и его формы. Конституция устанавливает, что государство должно быть демократическим, социальным, правовым, республиканским по своей форме. Все ветви государственной власти действуют на этой основе и ради осуществления этих целей. Этот принцип действует и в отношении субъектов РФ.

В отличие от принципа единства государственной власти, который не нашел в Конституции РФ четкой словесной формулировки (хотя его различные составляющие выражены достаточно отчетливо), положение о разделении властей и перечень их трех ветвей содержится в ст. 10. Вместе с тем в связи с формулировкой ст. 11, которая называет не три, а четыре вида органов государственной власти, возникает вопрос: исчерпывают ли три традиционные ветви власти все разнообразие ее ветвей в современном государстве? Ответы предлагаются самые разные. Иногда в них смешивается политическая и государственная власть, иногда - власть как таковая и власть государственная (например, когда говорят о средствах массовой информации как о четвертой власти). Что касается президентства в России, то одни авторы относят данный институт к исполнительной власти, хотя и указывают, что он занимает в ней особое место, другие - выделяют в особую координирующую и арбитражную ветвь власти. Из ст. II Конституции РФ вытекает обособленное положение Президента РФ в системе разделения власти, из ст. 80 - его особая роль гаранта Конституции, независимости и целостности государства, прав и свобод человека и гражданина, а также его функции по согласованию деятельности ветвей власти (на основе конституционных норм), что выражается также в его полномочиях осуществлять между соответствующими органами согласительные процедуры. На деле, хотя Конституция РФ называет органом исполнительной власти Правительство РФ, Президент также является не только главой государства, но и осуществляет исполнительную власть. Для этого у него есть специальный орган - Администрация, которая является фактически не менее влиятельным органом, чем Правительство. Президент обладает и некоторыми полномочиями других ветвей власти (право вето по отношению к закону, право помилования и др.).

С проблемой разделения власти связано положение и некоторых других органов (прокуратуры, Уполномоченного по правам человека, Конституционного Суда, Центральной избирательной комиссии РФ).

В субъектах РФ вопрос о единстве и разделении власти решается на тех же принципах, ибо в их основе - положения Конституции РФ и федеральных законов, которые имеют верховенство на всей территории РФ (ч. 2 ст. 4). Однако организация власти в субъектах РФ имеет свои особенности. В частности, независимо от того, являются они государствами (республики) или государственными образованиями, в них отсутствует собственная ветвь судебной власти. Действующие на их территории общие и арбитражные суды являются органами федеральной государственной власти. Мировые судьи назначаются (избираются) в субъектах РФ, но действуют они на основе федеральных законов и не могут рассматриваться как обособленная судебная власть. Созданные в некоторых субъектах РФ конституционные или уставные суды не являются по существу органами судебной власти, их функции сводятся к осуществлению конституционного контроля. Что касается различий в организации и деятельности государственной власти субъектов РФ, то они связаны с тем, есть ли в субъекте свое правительство как особый орган исполнительной власти во главе с премьер-министром, или его возглавляет глава субъекта, или, наконец, такого органа не существует. В первом случае возникает та же проблема с особой президентской властью, властью главы субъекта РФ (президента республики в составе РФ, губернатора с параллельно существующим правительством). Наконец, специфика единства и разделения властей в девяти субъектах РФ (в девяти автономных округах) связана с тем, что они входят в состав другого субъекта. В этом случае вертикальное разделение власти приобретает новую форму: вертикаль действует в отношениях с Федерацией, а отношения органов государственной власти автономного округа с органами государственной власти субъекта РФ, в состав которого входит округ, приобретают горизонтальный характер, они регулируются договорами субъектов. При этом структура и отношения ветвей государственной власти внутри автономного округа не отличаются от тех, которые существуют в других субъектах РФ.1

.2 Система и структура государственного управления

Основные институты административного права РФ служат интересам практической и эффективной реализации задач и функций исполнительной власти в рамках государственно-управленческой деятельности. В своем реальном выражении данный вид деятельности государства, объективно необходимый как одно из конкретных проявлений единой государственной власти, призван обеспечивать организацию всех важнейших сторон жизни развивающегося российского общества. Именно организация составляет содержание деятельности по управлению, ибо сама по себе она предполагает объединение людей для совместной работы, согласование отдельных работ, контроль работы. Следовательно, организация имеет четко выраженную цель - внутренняя упорядоченность, продуманное устройство, согласованность, взаимодействие дифференцированных и в той или иной степени автономных частей целого. Данная цель, в конечном счете, достигается в процессе деятельности по созданию состояния упорядоченности управленческих отношений, т.е. в процессе управления. Значит, организацию следует квалифицировать как обеспечение упорядоченности работы по управлению.

Иначе говоря, очевиден вывод: сама государственно-управленческая деятельность должна быть организована, упорядочена. Отсюда становится понятным значение организационного фактора для проведения государственной политики в различных областях жизни, для правильного формирования структуры государственно-управленческого механизма, выбора средств, используемых в процессе управляющего (упорядочивающего) воздействия, а также характера связей между управляющими и управляемыми.

Происходящие в стране крупные изменения социально-экономического характера не колеблют значимость организационных процессов в сфере государственного управления, как и не умаляют саму потребность в существовании и дальнейшем развитии административно-правовых регуляторов. С другой стороны, современные условия общественного развития не могут не оказывать существенного влияния как на содержание указанных регуляторов, так и на механизм их повседневного практического использования.

Однако нельзя забывать, что правовые новеллы не являются проявлением стихии или анархии. Без государственной поддержки и регулирования они не могут быть носителями и выразителями прогрессивных начал. Эти поддержка и регулирование находят одно из своих прямых выражений в системе и механизме государственного управления и административно-правового регулирования. В их основе - проведение в жизнь политики государства как сохраняющего прочные позиции ведущего субъекта управления.

Таковы исходные начала административно-правовой организации государственного управления в современных условиях. В соответствии с ними строится действующая система управления, а также ее организационная структура.

Система государственного управления - понятие достаточно масштабное. Ее подлинный организационно-правовой смысл предполагает в первую очередь соответствующее решение структурных проблем. Это понятно, так как в конституционном смысле исполнительная власть реализуется единой системой субъектов этой ветви государственной власти (ст. 77 Конституции РФ). Речь идет о построении слаженной системы разноуровневых и разнопрофильных исполнительных органов, об обеспечении их внутрисистемной взаимосвязанности, о четком и рациональном распределении юридически-властных полномочий между ними, о разумном сочетании необходимой централизации управленческих функций в общефедеральном масштабе с реальной децентрализацией в процессе их реализации на региональном и местном уровнях.

На решение этих узловых организационно-правовых проблем оказывают влияние многие факторы различного свойства. Наиболее существенное значение при этом имеют следующие из них.

Во-первых, новое содержание и форма федерализма как одного из важнейших принципов организации системы исполнительной власти. Большое число субъектов РФ, их видовое разнообразие (в административно-территориальном смысле) актуализируют проблему организации взаимодействия между субъектами федеральной исполнительной власти и соответствующими звеньями, представляющими исполнительную власть на уровне субъектов РФ.

Соответственно, в рамках системы государственного управления первостепенное значение приобретает разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Во-вторых, настоятельная потребность совершенствования функций и методов государственно-управленческой деятельности с учетом первого фактора, а также сложившейся деформации объектов, находящихся в дореформенный период в непосредственном подчинении у органов государственного управления. Соответственно, наблюдается все возрастающая роль государственного регулирования, находящего свое выражение преимущественно в формировании правовых основ функционирования многочисленных объектов, многие из которых утратили государственный характер, и в осуществлении контроля за их деятельностью.

В-третьих, необходимость обеспечения условий для сохранения и эффективного функционирования объектов государственной (в основном федеральной) собственности. В данном случае не ослабевает роль прямого или косвенного государственного управления с учетом значительного возрастания оперативной самостоятельности этих объектов.

В-четвертых, объективность организационно-правовых требований, не допускающих противопоставления государственного регулирования государственному управлению, поскольку под их воздействием работают предприятия, учреждения и организации в единых рамках сферы государственного управления. Соответственно нуждаются в усилении координационные начала управления, находящие свое выражение, в частности, в том, что административно-правовое регулирование осуществляется, как правило, независимо от формы собственности данного объекта.

В-пятых, необходимость строгого соблюдения тех организационных начал, без которых процесс государственно-управленческой деятельности в условиях рыночного хозяйства может приобрести характер стихийного регулятора. В силу этого не должны утрачивать своего исходного назначения такие атрибуты административно-правового регулирования, как: юридически-властная компетенция субъектов исполнительной власти, проявляющаяся вне пределов организационно-правового подчинения (подведомственности) и формы собственности того или иного объекта; государственный контроль и надзор в границах той или иной сферы государственного управления; разумное сочетание административных (прямых) и экономических (косвенных) рычагов управления.

Административно-правовые нормы последних лет все в большей степени реагируют на обозначенные факторы, регламентируя в законодательном или в подзаконном (в основном - президентском и правительственном) вариантах все более широкий объем общественных отношений в сфере государственного управления с целью приведения его системы, структуры, форм и методов в полное соответствие с современными требованиями. Это - далеко не легкий процесс; не все происходит с должной обоснованностью и последовательностью; не во всех случаях соответствующие организационно-правовые реформации охватывают все звенья (элементы) единой системы реализации исполнительной власти в масштабе Российской Федерации.

Тем не менее то, что делается в данной области, преследует отчетливо выраженную цель - построить эффективную систему взаимодействия всех элементов управляемого общественного организма, т.е., иначе говоря, должную административно-правовую организацию управления.

Эту организацию на современном этапе развития российского общества характеризует система указов Президента РФ, специально посвященных рассматриваемой проблеме в аспекте организационно-правовых форм государственного управления. Начиная с 1992 г. было проведено несколько организационных перестроек, суть которых сводилась к поискам рациональной системы и структуры прежде всего федеральных органов исполнительной власти, действующих в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.

Имеются в виду: указы от 30 сентября 1992 г. «О системе центральных органов федеральной власти» и «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти»1; Указ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»2; Указ от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов центральной исполнительной власти»3; указы от 14 августа 2008 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» и «О структуре федеральных органов исполнительной власти»4; Указ от 17 марта 2007 г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти»5. Завершает этот этап формирования системы управления на федеральном уровне Указ Президента РФ от 22 сентября 2006 г.

Главная мысль, выраженная в этих указах, заключается в совершенствовании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в приведении их в соответствие с требованиями экономических преобразований на современном этапе.

При этом под системой подразумевается организованная совокупность различающихся по своему функционально-компетенционному назначению субъектов исполнительной власти. В частности, имеется в виду достаточно четкое определение звеньев (органов), составляющих данную систему.

Под структурой в данном случае следует понимать, судя по характеру проводимых организационно-правовых мер (образование новых органов, переименование, упразднение или слияние некоторых из них), внутрисистемную организацию исполнительной власти.

Современное состояние проблемы систематизации и структурирования в рассматриваемом смысле еще далеко от совершенства, так как все главные вопросы, связанные с ее разрешением, пока регламентированы применительно лишь к федеральному уровню системы исполнительной власти.

Вместе с тем структура предполагает решение еще одного важного организационного вопроса. Суть его связана со сложившейся системой федеральной исполнительной власти, представленной в наши дни министерствами, российскими агентствами и федеральными надзорами. Возникает необходимость решения проблемы рациональной организации функционирования этих разновидностей исполнительных органов. Дело в том, что помимо очевидных функционально-компетенционных различий у этих органов исполнительной власти можно обнаружить немало общих черт. Они определяются преимущественно общностью объектов управления (прямого или косвенного).

Очевидно, например, что Министерство транспорта, Министерство топлива и энергетики, Федеральная служба лесного хозяйства, Федеральный горный и промышленный надзор, а также их территориальные (иногда и местные) подразделения связаны с объектами, находящимися в экономической (хозяйственной) сфере. Иные объекты, например, у Министерства здравоохранения, Министерства культуры, Государственного комитета по кинематографии, Федеральной миграционной службы находятся в социально-культурной сфере и т.п.

Соответственно возникает проблема организационной группировки составляющих систему управления органов исполнительной власти по определенным блокам или комплексам с целью обеспечения более тесных контактов в процессе их деятельности, ее координации в интересах наиболее эффективного управляющего воздействия на ту или иную сферу жизни. В этом также находит одно из своих конкретных выражений структурная организация механизма государственного управления.

Система государственного управления в структурном смысле прежде всего подразделяется на крупные блоки, каждый из которых выражает основные направления, на которых концентрируются все возможности, имеющиеся в распоряжении субъектов исполнительной власти.

Фактически эти направления являются отражением главных моментов, составляющих содержание современной государственной политики.

Соответственно непосредственным выражением административно-правовой организации государственного управления являются три блока, в границах которых практически осуществляется единый по содержанию процесс государственно-управленческой деятельности. Каждый блок проверенной опытом многих десятилетий традиционной «триады» формируется на основе сопредельности и определенной общности соответствующих управленческих отношений и осуществляемой в их рамках деятельности по организации управления важнейшими сферами государственной и общественной жизни.

Соответственно выделяются:

а) управление в области экономики, охватывающее отрасли и сферы деятельности экономического или хозяйственного профиля (промышленность, сельскохозяйственное производство, строительство, транспорт и связь, финансы, природные ресурсы, торговля);

б) управление в социально-культурной сфере, охватывающее отрасли социального развития и социальной политики, а также культурного строительства (образование, наука, здравоохранение, культура, социальная защита населения);

в) управление в административно-политической сфере, охватывающее отрасли и сферы, в рамках которых обеспечивается внутренняя и внешняя безопасность государства и общества (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).

Конечно, каждая из названных сфер имеет немало специфических проявлений, неизбежно оказывающих свое прямое воздействие на конкретное содержание государственно-управленческой деятельности (например, система субъектов исполнительной власти, степень централизации у правления, соотношение непосредственного управления и государственного регулирования). Тем не менее в процессе реализации исполнительной власти в той или иной сфере проявляются общеуправленческие категории, определяя тем самым принципиальное единство государственно-управленческой деятельности.

Следует обратить внимание на известную условность представленной «триады», так как официально она ни в одном нормативно-правовом акте не зафиксирована. Тем не менее налицо постоянное присутствие ее в том или ином выражении в нормативно-правовых документах общего характера. Например, Указом Президента РФ от 17 марта 2007г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» Правительству РФ было поручено обеспечить координацию деятельности исполнительных органов по следующим основным направлениям: экономическая реформа; реформа социального сектора; управление в сфере обороны и безопасности страны.

Анализ полномочий Правительства РФ также свидетельствует о специальном выделении их в сфере экономики, в социальной сфере, а также в сфере обороны и государственной безопасности Российской Федерации.

Итак, первым элементом административно-правовой организации системы государственного управления являются три крупных блока, объединяющих различного рода управленческие системы по признаку однородности сфер управления.

Но есть и второй элемент, производный от первого. Имеется в виду формирование определенных комплексов внутриблочного характера, объединяющих смежные управленческие системы. Так, в блоке экономической сферы управления выделяются промышленный, агропромышленный, транспортно-дорожный, экологический комплексы. В сфере социального управления можно выделить культурный комплекс и т.п. В каждом таком комплексе объединены управленческие системы различных по организационно-правовой форме органов исполнительной власти, осуществляющих в отношении данного конкретного объекта (например, промышленного производства) собственно управленческие, координационные, надзорные и иные функции.

Конечно, комплекс в таком понимании не является строго юридизированной категорией. Тем не менее названные комплексы фигурируют в законодательных и подзаконных правовых актах, а их существование учитывается чаще всего при распределении обязанностей в аппарате органов исполнительной власти. Так, экономический блок в аппарате Правительства представлен департаментами финансов, собственности и регулирования естественных монополий, реформ в жилищно-коммунальной сфере и строительстве, реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающей среды, реформирования промышленности и конверсии и т.п. На подобной основе формируются и департаменты федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения деятельности внутриотраслевых комплексов.

Итак, вторым элементом административно-правовой организации системы государственного управления являются выделенные внутри соответствующих управленческих блоков комплексы, объединяющие различного рода управленческие системы по признаку однородности конкретных объектов управления (например, сельскохозяйственное производство, управление и охрана природных ресурсов и т.п.).

Особую организационно-правовую значимость имеет традиционное распределение соответствующих объектов по отдельным отраслям управления и межотраслевым сферам. В данном случае имеется в виду третий элемент административно-правовой организации государственного управления.

Наконец, первостепенное значение для механизма административно-правовой организации государственного управления имеет еще один ее элемент.

Известно, что ни одна организованная система не сможет функционировать нормально и эффективно, если между составляющими ее компонентами не установлены планомерные, четко отрегулированные управленческие отношения. Без них система обречена на бесперспективное существование. Мало того, она перестает быть системой.

В силу этого важное значение приобретает проблема именно внутрисистемных связей управленческого характера, в рамках которых путем скоординированности функционирования всех блоков и составляющих их комплексов достигаются истинные цели государственного управления как упорядочивающего воздействия на все то, от чего зависит прогрессивное развитие всех сторон экономической, социальной, культурной и т.п. жизни. В установлении такого рода связей значительна роль действующего законодательства, регламентирующего соотношение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в организации государственного управления.

.3 Соотношение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области организации государственного управления

Система государственного управления составляет базу для постоянного организующего воздействия, осуществляемого всем государственно-властным механизмом. Важное значение при этом приобретают как законодательные, так и подзаконные формы правового регулирования «внутренней» жизни данной системы. Принцип федерализма, положенный в основу организации государственного управления сферами экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности, предполагает соответствующее разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Это - проблема принципиального характера, требующая многих организационных усилий, а также административно-правового оформления. По существу, при этом речь идет о том, какая доля ответственности за общее состояние системы государственного управления, его отраслевых и межотраслевых элементов падает на федеральные, республиканские, краевые, областные, городские и другие исполнительные органы.

Определенные выводы такого характера можно сделать на основе анализа ст. 71- 73 Конституции РФ. Однако они также не относятся непосредственно к организации государственного управления, так как трактуют соответствующие вопросы применительно ко всему механизму государственной власти.

Действительно, в названных статьях Конституции РФ формулируется правовая база разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов. При этом достаточно четко проведено разграничение предметов ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. В границах таких предметов ведения можно обнаружить и то, что относится к компетенции соответствующих органов исполнительной власти. Но это еще не решение вопроса о разграничении между ними полномочий, необходимых для практической реализации тех или иных предметов ведения. Следовательно, налицо лишь конституционная констатация того круга вопросов, который составляет либо исключительную компетенцию федеральных органов государственной власти, либо совместную компетенцию этих органов и аналогичных им органов субъектов РФ, либо, наконец, исключительную (условно говоря) компетенцию органов субъектов РФ.

Так, в ведении Российской Федерации находится принятие федеральных законов и осуществление контроля за их соблюдением. Очевидно, что в данном случае подразумевается деятельность по исполнению этих законов, а также контрольная деятельность, т.е. то, что фактически составляет содержание процесса реализации исполнительной власти. Далее, в ведении Федерации находятся: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития страны. Очевидно, что по всем названным направлениям обширен объем государственно-управленческой деятельности. В равной мере подобный вывод относится к федеральному бюджету, федеральным налогам и сборам, к федеральной государственной собственности и управлению ею, к международным и внешнеэкономическим отношениям РФ. Очевидно также, что федеральные органы исполнительной власти осуществляют управление федеральными энергетическими системами, ядерной энергетикой, федеральным транспортом, путями сообщения, информацией и связью, деятельностью в космосе, обороной и безопасностью, оборонным производством, защитой Государственной границы РФ и т.п.

Но для подобного вычисления предметов ведения полномочий, относящихся к деятельности субъектов федеральной исполнительной власти, требуются хотя бы элементарные знания категорий административно-правового характера. Вот почему содержание ст. 71 Конституции РФ должно было учитывать принцип разделения властей (ст. 10).

Аналогично содержание и ст. 72 Конституции РФ, определяющей предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Здесь можно обнаружить некоторые аспекты государственно-управленческого характера, как-то: владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; вопросы образования, науки и культуры.

Несомненно значение практической реализации отнесенных к совместному ведению норм административного, административно-процессуального, жилищного, земельного, водного и т.п. права.1

Принципиальнейшее значение по своему отношению к рассматриваемой проблеме имеет п. «н» ч. 1 ст. 72: «Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Если все ранее изложенное не имело прямого отношения именно к организации государственного управления, то в данном случае оно налицо. Однако опять же речь идет лишь об органах, но не об организации государственного управления.

Общий вывод из сопоставления ст. 71 и ст. 72 Конституции РФ: налицо сведения о том, по каким направлениям могут функционировать федеральные органы исполнительной власти и по каким требуется совместное их функционирование с аналогичными органами субъектов Федерации.

Сам по себе этот вывод значителен. Но он недостаточен для того, чтобы определить роль Российской Федерации и ее субъектов именно в организации государственного управления.

Конституция РФ лишь указывает, что практически должны делать органы исполнительной власти России и ее субъектов, но нет никаких сведений о том, в каких организационно-правовых формах это должно происходить.

А какова компетенция субъектов РФ в рассматриваемом аспекте (ст. 73 Конституции)? Анализ, например, конституций республик, входящих в состав Федерации, свидетельствует о следующем. В отдельных случаях в республиканских конституциях полностью воспроизводится текст ст. 71-72 Конституции России (например, ст. 64-65 Конституции Удмуртской Республики).

Довольно часто эти положения Конституции РФ по существу вообще не упоминаются (например, в Конституции Республики Дагестан; Конституции Республики Татарстан; Конституции Республики Ингушетия и т.п.). Ряд республиканских конституций, раскрывая содержание ст. 73 Конституции РФ, определяет собственную компетенцию. Так, ст. 66 Конституции Кабардино-Балкарской Республики относит к ведению своих высших органов государственной власти и управления: образование органов управления, установление порядка организации и деятельности республиканских и местных органов управления; руководство отраслями народного хозяйства республиканского подчинения, объединениями и предприятиями; руководство жилищным и коммунальным хозяйством, торговлей и общественным питанием, бытовым обслуживанием населения, жилищным строительством и благоустройством городов, дорожным строительством и транспортом, народным образованием, культурными и научными организациями республики, здравоохранением, социальным обеспечением. Установление системы республиканских органов власти, порядка их организации и деятельности предусматривает ст. 63 Конституции Республики Бурятия.

В уставах других субъектов РФ также можно найти определенную информацию по рассматриваемой проблематике. Так, Уставом (Основным законом) Ставропольского края предусмотрено, что в самостоятельном ведении края находятся: установление системы органов законодательной и исполнительной власти, определение порядка их организации и деятельности, разграничение компетенции этих органов, а также определенные отрасли местного хозяйства и культуры (ст. 37). Устав (Основной закон) Тамбовской области дополняет этот круг предметов утверждением схемы управления областью (ст. 11) и т.п.

Указанные пробелы механизма административно-правового регулирования не преодолены многочисленными указами Президента РФ, принятыми в 1992-2006 гг. по вопросам системы и структуры государственного управления. Основное внимание в них уделено лишь одной стороне рассматриваемой проблемы, а именно - формированию, причем часто меняющемуся, лишь организационно-правовым формам федеральной исполнительной власти. В актах Правительства РФ, в основном утверждающих положения о соответствующих федеральных органах исполнительной власти, также не решаются вопросы соотношения компетенции этих органов с компетенцией соответствующих региональных исполнительных органов.

По существу, все ограничивается общими формулами типа: федеральный орган исполнительной власти осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ.

В последние годы значительно возросла роль федерального законодательства в попытках урегулировать соотношение компетенции федеральных и региональных органов исполнительной власти в организации государственного управления, что, несомненно, имеет позитивное значение и в известной мере нивелирует те пробелы, о которых шла речь.

Поскольку очевидно, что все решения законодательной власти реализуются органами исполнительной власти, организации их деятельности законодатель должен уделять все более всестороннее внимание в качестве важнейшего условия жизнеспособности самих актов законодательства. В этом смысле ценным в содержании названных и иных законов является то, что в них более детально, чем в других случаях, определяется разграничение компетенции федеральных и региональных исполнительных органов в соответствующей области государственного управления. Однако и в них все сводится к статусу субъектов управления, но не к характеристике управленческих взаимосвязей.

Между тем это - главный элемент, характеризующий прежде всего организацию систем управления такими отраслями, которые объективно нуждаются в соответствии с узаконенным распределением компетенции в «схемах отраслевого управления». 1

Например, управление образованием осуществляется совместно, что предполагает наличие отраслевой схемы, в которой были бы определены позиции, занимаемые федеральным органом управления и соответствующими ему органами управления в субъектах Федерации, а также основные организационно-правовые линии взаимодействия между ними. Вместо этого в положении о федеральном органе зафиксировано его право создавать в субъектах Федерации свои территориальные органы. Но это - не органы субъектов Федерации, а фактические представительства или «филиалы» федеральных органов на территории республики, края, области и т.п. Но такие же органы по тем же отраслям самостоятельно образуют и субъекты Федерации. Характер их соотношения не определен, действуют они нередко параллельно, причем под самыми разнообразными наименованиями (министерства, комитеты, департаменты и т.п.). Должного организационного внимания они не получают, хотя в современных условиях по многим отраслям социально-культурного блока (да и по ряду хозяйственных отраслей) основная масса учреждений и организаций функционирует именно на региональном уровне, т.е. полнота оперативного управления их деятельностью находится в руках соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации.

На базе изложенной информации по вопросу о соотношении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области организации государственного управления возможны следующие выводы:

а) к ведению Российской Федерации отнесено решение основных вопросов организации государственного управления на федеральном уровне;

б) к ведению субъектов Федерации отнесено решение вопросов организации государственного управления на региональном уровне;

в) общие принципы организации государственного управления не разработаны, а потому и не действуют.

Фактически как и на федеральном, так и на региональном уровне проблема организации государственного управления сведена лишь к определению отраслевых и межотраслевых сфер, подведомственных соответственно органам исполнительной власти Российской Федерации и органам исполнительной власти ее субъектов. Федеральная Конституция в общей форме определяет конкретные объекты или комплексы федерального значения, находящиеся в управлении федеральных органов исполнительной власти либо в региональном управлении.

Региональное законодательство частично определяет отрасли хозяйственной и социально-культурной сферы, подлежащие управлению органами исполнительной власти субъектов Федерации и одновременно относящиеся к предметам совместного с органами исполнительной власти Российской Федерации ведения.

Вне организационно-правового внимания остался основной элемент административно-правовой организации государственного управления, а именно - управленческие отношения между федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Тем самым не получили долгожданного административно-правового урегулирования взаимоотношения между названными органами по предмету организации управления отраслями, руководство которыми одновременно входит в компетенцию исполнительных органов Федерации и ее субъектов.

Имеется в виду известное игнорирование свойственной механизму государственного управления «вертикали», хотя и значительно ограниченной, но все еще сохраняющей свое значение,

В подобной ситуации приобретают значимость реальные проблемы административно-правовой организации государственного управления.

Это, в частности, означает, что необходимы схемы управления централизованными отраслями (типа транспорта, обороны и т.п.), равно как и схемы управления отраслями совместного ведения. Во втором случае особо важно четкое решение вопроса о характере функций и полномочий федеральных и региональных органов управления; ориентирование федеральных органов на усиление в своей деятельности преимущественно координационных функций; превращение в организованные системы, оснащенные различными вариантами управленческих взаимоотношений, тех видов управленческой деятельности, которые являются предметом совместных интересов федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Не случайно в числе многообразных функций Правительства РФ, структурных подразделений его аппарата на первый план выдвигается обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации; координация их деятельности в области проведения экономических реформ, реформирования в социальной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве, в области работ по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, по социально-экономическому развитию регионов, включая его прогнозирование; совершенствование взаимоотношений между органами исполнительной власти всех уровней по вопросам управления собственностью; координация работ по совершенствованию организационных и правовых основ федеративных отношений и т.п.

Таким образом, очевидно, что без теснейшего взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов, а также без строгого разграничения их функций, полномочий и ответственности невозможно эффективное решение всех проблем, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности. Но такое взаимодействие, как показал проведенный анализ, пока еще не организовано должным образом.

Охарактеризованная в целом ситуация была бы неполной без упоминания о договорах и соглашениях между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Множество подобных договоров и соглашений фактически свидетельствуют о существенных пробелах ст. 71 и 72 Конституции РФ, при отсутствии которых не возникала бы потребность специальных уточняющих суть этих статей соглашений и договоров.

В конечном счете, сложившаяся ситуация связана с отсутствием закона об общих принципах организации системы государственного управления, о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий в сфере федеративных отношений.

Все, что ранее говорилось об организационно-правовых формах государственного управления, о компетенции органов исполнительной власти, о принципах организации системы государственного управления, в значительной степени относилось к характеристике общефедерального управления. Причина этого прежде всего в значимости такого рода проблематики в условиях федеративного государства. Кроме того, федеральное законодательство по вопросам государственного управления, несмотря на многие пробелы, присущие ему, значительно масштабнее сегодняшнего законодательства субъектов Федерации.

Однако решать все вопросы на федеральном уровне невозможно как практически, так и юридически. Известно, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного с субъектами Федерации ведения, последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

Следовательно, функции и полномочия в области государственного управления на уровне субъектов Федерации осуществляют не федеральные органы исполнительной власти и не образуемые ими территориальные органы в субъектах Федерации. Действующее законодательство в его современном виде не содержит каких-либо упоминаний об обратном. Законодательство же субъектов Федерации вполне обоснованно закрепляет следующий принцип: республика, край, область и т.п. обладают на своей территории всей полнотой власти (ст. 64 Конституции Республики Дагестан; ст. 7 Устава Архангельской области). При этом подчеркивается, что полнотой власти обладают и органы исполнительной власти. Так, Конституция Республики Татарстан определяет, что Кабинет Министров - Правительство Республики является исполнительным и распорядительным органом государственной власти республики, правомочным решать все вопросы государственного управления (ст. 116, 119). Исполнительную власть в Ставропольском крае осуществляет губернатор и возглавляемое им правительство края; губернатор является высшим должностным лицом края как субъекта Федерации (ст. 8, 62 Устава (Основного закона) Ставропольского края).

Следовательно, основные функции государственного управления практически реализуются на территории субъектов Федерации органами исполнительной власти, создаваемыми самими субъектами Федерации, определяющими самостоятельно и их административно-правовой статус.

В этом суть и федеративной, и территориальной основы организации государственного управления в субъектах Федерации. Да, именно территориальной, так как компетенция органов исполнительной власти субъектов Федерации ограничена территориальными пределами данного субъекта. Поэтому именно в данном случае было бы правомерным говорить о территориальных органах исполнительной власти, ибо в них выражены все необходимые для этого признаки. Однако как федеральное, так и законодательство субъектов Федерации избегают подобного обозначения этих органов.

Как уже неоднократно подчеркивалось, в обиход давно вошла следующая формула - региональное управление. В соответствии с Указом Президента РФ от 3 июня 2008г. «Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации »1 была констатирована децентрализация власти, сопровождающаяся расширением полномочий органов государственной власти субъектов Федерации. Было подчеркнуто, что достижение подобных целей возможно путем закрепления за субъектами Федерации возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, формирования в регионах многоукладной экономики и т.д.

Указом внедрен в оборот термин «регион» - часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий, границы которой могут не совпадать с территорией субъекта Федерации, но, как правило, совпадают. В силу этого представляется возможным под региональным управлением в данном контексте понимать административно-правовую организацию системы государственного управления в различных субъектах Федерации. По существу же, исходя из установившейся классификации органов исполнительной власти по территориальному масштабу, имеется в виду система таких органов, самостоятельно реализующих исполнительную власть в субъектах Федерации.

Для понимания содержания регионального управления правовой базой могут служить преимущественно законодательство самих субъектов Российской Федерации, которое во многих случаях опережало федеральное законодательство по вопросам организации государственного управления на своей территории1.

Поэтому в данном случае внимание акцентируется на узловых направлениях регионального управления, определяемых конституциями и уставами субъектов Федерации. Естественно, чтобы получить достаточное представление о них поможет анализ функций и полномочий органов исполнительной власти этих субъектов, наделенных общей компетенцией.

В республиках ведущая роль принадлежит, как правило, правительствам, нередко возглавляемым главами республик. Конечно, каждая республика в своей конституции отражает не только национальную специфику, но и свое видение организационно-управленческих проблем. Тем не менее есть основания для определенных обобщений. Так, по Конституции республики Татарстан Кабинет Министров в пределах своих полномочий: разрабатывает текущие и перспективные государственные программы экономического и социального развития республики, проект республиканского бюджета; принимает меры по осуществлению государственных программ и бюджета; разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению роста благосостояния и культуры народа, охраны труда и здоровья населения, по развитию науки и техники, по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов; способствует осуществлению мер по укреплению банковской, денежной и кредитной систем, по огранизации государственного страхования и единой системы учета и статистики; разрабатывает источники доходов и направления расходов валютных фондов республики; осуществляет общегосударственную политику ценообразования, оплаты труда, социального обеспечения; организует управление промышленными, строительными, сельскохозяйственными предприятиями и объединениями, предприятиями транспорта и связи, а также иными объектами, находящимися в государственной собственности республики. Он также обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие республики, районов и городов; осуществляет внешнеэкономическую деятельность; осуществляет меры по защите интересов государства, охране всех форм собственности и общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан; принимает меры по обеспечению государственной безопасности; утверждает положения о министерствах, государственных комитетах и ведомствах; образует в случае необходимости комитеты, управления и другие ведомства при Кабинете Министров по делам хозяйственного и социально-культурного строительства; направляет деятельность местной администрации (ст. 119). Возглавляет систему органов государственного управления Президент Республики (ст. 111). В состав Кабинета Министров входят премьер-министр, его первые заместители, заместители, министры, председатели государственных комитетов и руководители других органов государственного управления республики (ст. 117). Кабинет Министров объединяет и направляет работу республиканских органов государственного управления, в числе которых министерства, государственные комитеты и другие органы, руководящие соответствующими отраслями управления или осуществляющие межотраслевое управление, подчиняясь Президенту и Кабинету Министров Республики (ст. 122).

Приведенные позиции в целом отражаются в конституциях всех входящих в состав Российской Федерации республик, но, как правило, более скупо. Но иногда обнаруживаются и некоторые дополнения. Так, в Конституции Удмуртской Республики на правительство возложено: обеспечение исполнения на территории республики законодательства Российской Федерации и республики; создание условий для функционирования единого рынка на основе рационального сочетания всех форм собственности и демонополизации экономики; содействие развитию местного самоуправления (ст. 90). Однако информация о структуре республиканской системы государственного управления отсутствует. Конституция Республики Северная Осетия-Алания предусматривает, что правительство осуществляет руководство нижестоящими органами исполнительной власти (ст. 90), оставляя открытым вопрос о механизме исполнительной власти республики. А в Конституции Республики Коми, где исполнительную власть осуществляет возглавляемое Главой Республики правительство, не содержится ни одной статьи, посвященной правительству. В Республике Карелия исполнительно-распорядительные функции осуществляются главой исполнительной власти - Председателем Правительства и органами государственного управления (министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами, должностными лицами). Однако о функциях и полномочиях самого правительства информация отсутствует; вместо этого раскрывается содержание полномочий только его Председателя (ст. 63, 68). В Конституции Республики Марий Эл вопрос о правительстве вообще не отражен и т.д.

Что касается установления порядка организации и деятельности республиканских органов управления, то по общему правилу это - предмет компетенции соответствующих представительных органов государственной власти республик (см. например, ст. 73 Конституции Республики Марий Эл).

Таким образом, содержание регионального управления, осуществляемого республиками, определяется в границах предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметов, относящихся к ведению республик. Однако в большинстве случаев то, что относится к ведению именно республик, в республиканских конституциях не обозначается. Чаще всего необходимые сведения об этом можно получить на основе анализа компетенции республиканских органов представительной (законодательной) власти. При этом конкретное содержание такой компетенции раскрывается в разных республиках весьма разноречиво. В равной мере это относится и к определению границ компетенции соответствующих правительств (кроме Республики Татарстан).

Организационно-правовыми формами государственного управления во всех республиках являются министерства, государственные комитеты, комитеты и другие органы государственного управления, часто обозначаемые в качестве ведомств. Подобно федеральным органам исполнительной власти они осуществляют управление отраслями или межотраслевое управление. Что касается объектов управления, то они в наибольшей степени отражены в Конституции Республики Татарстан.

Но в конституциях всех республик отсутствуют нормы, относящиеся к характеристике взаимоотношений одноименных (или однопрофильных) исполнительных органов республик и Российской Федерации.

Тем не менее судить об организации регионального государственного управления в этих субъектах Федерации возможно на основании анализа их уставов (основных законов), поскольку именно в них отражены последние этапы становления соответствующих территориальных систем управления. Однако, как и в республиках, но в значительно большей степени, здесь обнаруживается широкое разнообразие подходов к решению указанных проблем. Нельзя не отметить и встречающееся в ряде случаев более развернутое определение функций органов исполнительной власти. В этом отношении показательны уставы Тамбовской, Свердловской, Ленинградской областей.

Главное - это особое внимание, уделяемое организации исполнительной власти, т.е. прежде всего администрации края, области и т.п. Так, в Тамбовской области в составе администрации в соответствии со схемой управления областью, утвержденной областной Думой, создаются комитеты, управления, департаменты, отделы и другие структурные подразделения. Определены отрасли и сферы, в которых администрация осуществляет свои полномочия. Это - планирование, бюджет, финансы и учет; управление собственностью области и взаимодействие с предприятиями, учреждениями и организациями различных форм собственности; сельское хозяйство, регулирование земельных отношений, использование земли и других природных ресурсов; жилищное хозяйство; благоустройство территории и охрана природы; энергетика, инженерное обеспечение; строительство и реконструкция; транспорт, дорожное хозяйство; связь и коммуникации; торговля, общественное питание, коммунальное и бытовое обслуживание населения; труд и занятость населения; социальная защита населения; здравоохранение; образование, наука, культура и спорт; законность, охрана прав и свобод граждан, собственности и общественного порядка, борьба с преступностью; иные отрасли и сферы, связанные с обеспечением жизнедеятельности области (ст. 73 Устава).

Данный перечень более широк и детализирован по сравнению с аналогичными перечнями, содержащимися в конституциях республик. Однако это не свойственно всем уставам субъектов Российской Федерации.

Для Устава Тамбовской области характерно подробное освещение деятельности администрации в целях управления в названных отраслях и сферах, а также ее достаточно обширных полномочий (ст. 74, 75). В их числе: назначение руководителей предприятий, учреждений и организаций, находящихся в собственности области; согласование решений об образовании территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, координация их деятельности; осуществление функции распорядителя кредитов при исполнении областного бюджета и т.п.

Относительно организационно-правовых форм регионального управления в данном случае можно отметить отсутствие единообразия. В принципе установление для всех территориальных субъектов Федерации, казалось бы, единого органа исполнительной власти в виде администрации, формально соблюдаемое, тем не менее подвергается многим модификациям: губернатор, правительство и т.п. Это можно квалифицировать как известное проявление местничества или «самостийности», пока не преодоленных.

Таким образом, в целом налицо принципиальная сходность основных задач, стоящих перед федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти, действующими в пределах соответствующих регионов. Также в принципе близки и соответствующие организационно-правовые формы организации государственного управления.

Однако не осуществлен должным образом учет того важного обстоятельства, что основная масса предприятий, учреждений и организаций различных отраслей и сфер государственного управления функционирует на территории регионов, что, соответственно, региональные органы исполнительной власти «ближе» всех к этим объектам. Конечно, соответствующее распределение таких объектов осуществлено либо осуществляется. Как результат - на территории регионов параллельно действуют объекты регионального (республиканского, областного, краевого и т.п.) и федерального подчинения. Исполнительные органы субъектов Федерации ведают многими отраслями экономической и социально-культурной сфер деятельности, для руководства которыми федеральный центр оснащен соответствующими органами исполнительной власти. Иначе говоря, подразумеваются предметы совместного ведения, в рамках которых эти отрасли и сферы практически функционируют. Причем, что особенно важно, федеральные органы часто не имеют прямых связей с объектами их профиля. Значит, они должны действовать в подобных ситуациях через исполнительные органы субъектов Федерации. Однако по этому поводу законодательство четких установлений не содержит.

Поэтому актуально решение, например, вопроса о том, каково соотношение компетенции федеральных органов (министерств торговли, здравоохранения, культуры, общего и профессионального образования, сельского хозяйства и продовольствия, труда и социального развития и т.п.; Государственного комитета по охране окружающей среды и т.п.; федеральных миграционной, дорожной служб и т.п.) с теми министерствами, государственными комитетами, главными управлениями, комитетами, департаментами и другими исполнительными органами, предназначенными для осуществления управленческих функций по таким же вопросам в отношении объектов своего подчинения.1

Совершенно очевидно, что в современном виде налицо две системы управления, действующие по алогичной основе. А реально должна быть одна отраслевая система, например, управления здравоохранением или жилищно-коммунальным хозяйством, построенная с учетом самостоятельности регионов. В подобных условиях значительно легче сконструировать и компетенцию федеральных органов исполнительной власти, которая в настоящее время, если судить по содержанию положений о них, перенасыщена абстрактными формулировками, из которых только одна нуждается в полной расшифровке.

Имеется в виду содержащаяся во всех такого рода положениях позиция, ориентирующая федеральный орган на совершение тех или иных действий по согласованию с субъектами Федерации или во взаимодействии с ними. Эта позиция может стать реальной, если не будет каждый раз забываться тот факт, что объекты управления находятся в основном на территории регионов. Между тем процедуры подобных согласований фактически не разработаны, а потому многочисленные отсылки к ним звучат чисто формально.

Таким образом, провозглашением самостоятельности смогли по-своему воспользоваться регионы. И это понятно, ибо именно на них возложена ответственность за социально-экономическое развитие соответствующих территорий. Федеральная же власть ограничивается перманентным реформированием системы федеральных органов исполнительной власти, что неизбежно сказывается и на системе регионального управления, в большей степени тяготеющего к стабильности. Практика заключения особых договоров федеральной власти с субъектами Федерации (почти с каждым) о разграничении полномочий практически также способствует дестабилизации в сфере государственно-управленческой деятельности, поскольку противоречит идеям единства российского государства. Взамен этих договоров положительную роль могло бы сыграть внедрение отраслевых схем управления отраслями с непременным учетом принципиально важной роли, отводимой в них исполнительным органам субъектов Федерации. И конечно, совершенно недопустимо формальное расширение на уровне федерального центра звеньев отраслевого и межотраслевого управления, часто недостаточно продуманного (отсюда такие монстры, как министерства экономики, промышленности и торговли), поскольку оно осуществляется без должного учета реального наличия соответствующих объектов в ведении органов регионального управления.

Эффективному развитию системы регионального управления могло бы реально способствовать сосредоточение в федеральных органах исполнительной власти независимо от их нынешних разнообразных наименований функций двух типов: координационных - в отношении управления объектами регионального подчинения и управляющих - в отношении объектов, непосредственно им подчиненных. Тем самым будет «освобождено» место для эффективных взаимоотношений федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Очевидно, что совершенствованию регионального управления послужит и приведение в соответствие с федеральным законодательством об общих принципах местного самоуправления1 существующей во многих субъектах РФ практики самостоятельного «огосударствления» системы местного самоуправления (республики Ингушетия, Коми, Курганской области, Ленинградской области и т.п.).

Фактически сейчас система регионального управления не является в полной мере составной частью единой государственной системы исполнительной власти, вопреки ст. 77 Конституции РФ. Многочисленные договоры и соглашения между органами государственной власти РФ и ее субъектов, как уже отмечалось, нередко противоречат федеральной Конституции и Федеративному договору, так как достаточно произвольно конкретизируют ст. 72 Конституции. При этом в рамках соглашений некоторым субъектам РФ был передан ряд предметов ведения и полномочий, не соответствующих рамкам, установленным Конституцией страны (предметы ведения РФ включаются в перечень предметов совместного ведения; исключительные полномочия РФ включаются в перечень полномочий субъектов РФ; ряд полномочий по предметам совместного ведения переводится в перечень полномочий субъектов и т.п.). Например, договор с Свердловской областью предусматривает назначение руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти губернатором области, а также неприменение правовых актов федеральных министерств и ведомств в определенных случаях и т.п. Следовательно, в той или иной степени соглашения приводят к тому, что Конституция РФ не в полной мере действует на части территории России. Нередко, в силу этого, такого рода соглашения расцениваются в качестве результата «торгов » между федеральными органами и администрацией некоторых субъектов РФ. Все эти вопросы должны решаться не соглашениями, а федеральным законом. Иное превращает Россию в конфедерацию.

Еще один аспект рассматриваемой проблемы. Дело в том, что в рамках субъектов РФ, т.е. в границах регионального управления, действуют многочисленные территориальные органы, представляющие интересы соответствующих федеральных органов исполнительной власти (в отдельных случаях их число в одном регионе достигало 80). Деловая связь их с органами исполнительной власти регионов оставляла желать лучшего. В целях повышения эффективности их деятельности и усиления взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти регионов Указом Президента РФ от 28 мая 2006 г. было утверждено Положение о региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти.

ГЛАВА 3. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

.1 Местное самоуправление в системе конституционного строя Российской Федерации

На местах - в районах, городах, селах и т.д. существуют различные органы власти народа, публичной власти. На территориях, которые имеют статус муниципальных образований, избираются органы муниципальной публичной власти (совет, глава муниципальной администрации и др.). Создание муниципальных образований, определение их границ относится к ведению субъектов РФ. Реестр муниципальных образований ведет Правительство РФ. Многие муниципальные образования (особенно города) имеют собственные гербовые эмблемы, флаг, а иногда даже гимн (например, подмосковный город Королев). Субъекты РФ могут создавать на местах не только муниципальные образования, но и особые административно-территориальные единицы (например, наиболее крупные единицы - округа в г. Москве) и органы государственной власти, в том числе назначаемые. Правомерность этого признана решениями Конституционного Суда РФ. О таких территориальных единицах не говорится в Конституции РФ, положения о них содержатся в конституциях, уставах и других законодательных актах субъектов РФ. Наконец, в крупных городах, районах, других территориальных единицах, в том числе являющихся муниципальными образованиями, имеются отделы и управления некоторых федеральных министерств, их «делегатуры», которые осуществляют полномочия федеральной государственной власти на местах (прежде всего по предметам исключительного ведения Федерации).

Об организации и деятельности государственной власти Федерации и ее субъектов сказано выше. В данной главе речь идет о публичной власти населения муниципальных образований - местном самоуправлении.

Организация и деятельность местного самоуправления регулируется различными видами актов. Роль местного самоуправления в обществе определена Конституцией РФ в гл. 8 «Местное самоуправление». Установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Федерация устанавливает прежде всего основы законодательства, относящегося к муниципальным образованиям. В России принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который действует рядом изменений и дополнений. Те или иные стороны основ местного самоуправления регламентируются федеральными законами «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и др.

Детальное регулирование местного самоуправления относится к полномочиям субъектов РФ. В их конституциях и уставах обычно перечисляются конкретные административно-территориальные единицы и муниципальные образования, указываются их названия, говорится об их органах, иногда - о способах их формирования. В субъектах РФ издается также множество законов о выборах органов местного самоуправления, о местных референдумах, по вопросам отзыва депутатов и выборных должностных лиц. Постановления, касающиеся местного самоуправления, издаются исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (президентами и правительствами республик, губернаторами других субъектов РФ и т.д.). Вопросы организации муниципальной единицы, полномочия органов регулируются уставами каждого муниципального образования, которые принимаются его представительным органом (в большинстве случаев) либо на референдуме муниципального образования. Устав - основной документ муниципального образования.

Источниками муниципального права являются также решения, принимаемые непосредственно населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан, постановления представительных и исполнительных органов местного самоуправления и др.1

В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Этими четырьмя составляющими: своя власть - публичная власть территориального коллектива, его самоуправление; собственность, принадлежащая народу данной территории: свой бюджет, принимаемый представительным органом народа территории; органы, выбираемые ее населением, - муниципальное образование отличается от понятия административно-территориальной единицы, хотя оно может быть создано в ее границах (что обычно и бывает). Вместе с тем не все административно-территориальные единицы являются муниципальными образованиями. На территории одной административно-территориальной единицы может быть создано несколько муниципальных образований (например, на территории округа в Москве). Муниципальное образование может также включать несколько административно-территориальных единиц (например, г. Северодвинск и прилегающие к нему Ненокский и Белозерский административные округа). Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ только с учетом мнения их населения (при создании административно-территориальной единицы, изменении ее границ это необязательно).

В России существует около 14 тыс. муниципальных образований, в их числе городские, поселковые, станичные, районные (уездные), сельские и волостные. Преобладают сельские (более 10 тыс.).

Наряду с муниципальными образованиями в некоторых субъектах РФ выделяются и административно-территориальные единицы. Обычно ими являются крупные города и районы. В этом случае в них назначаются высшими органами субъектов РФ (как правило, главой администрации субъекта РФ) должностные лица общей компетенции. При них могут быть образованы совещательные органы, состоящие обычно из местных руководителей, но иногда в них включаются и представители местных общественных объединений.

Впрочем, в конституциях республик в составе РФ, уставах (основных законах) других субъектов РФ, уставах муниципальных образований отсутствует единообразное решение вопроса об административно-территориальных единицах и муниципальных образованиях. Иногда говорится только об административно-территориальных единицах (по прежней схеме), часто административно-территориальные единицы одновременно названы муниципальными образованиями, нередко говорится только о последних, и к их числу отнесены все существующие территориальные образования, иногда особо выделяются территории (кварталы в городах, небольшие деревни в других муниципальных образованиях) с общественным самоуправлением.

В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации могут создаваться на добровольных началах ассоциации и союзы муниципальных образований. Они не являются административно-территориальными образованиями. По существу, это объединения органов. Законы некоторых субъектов РФ предусматривают, что в состав ассоциаций могут входить органы других субъектов РФ и даже зарубежных государств (Рязанская область, Ямало-Ненецкий автономный округ). Эти объединения подлежат регистрации в соответствии с правилами, установленными для некоммерческих организаций, и могут приобретать права юридического лица. Ассоциации могут создавать органы, обеспечивающие координацию деятельности различных муниципальных образований (разработка и осуществление различных программ, сотрудничество, реализация общих интересов), но этим органам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления (прежде всего в части принятия решений). Ассоциации и союзы избирают спои органы и руководителей. В настоящее время они существуют в Дагестане, Калмыкии, Владимирской, Московской и других областях.

Местному самоуправлению не присуща иерархическая подчиненность, как это было при системе Советов в условиях тоталитарного социализма.

Каждое муниципальное образование имеет круг своих полномочий, и органы мелких образований не подчинены органам более крупных. Местное самоуправление в значительной мере автономно, но, разумеется, действует на основе закона, в рамках закона и своих полномочий. Оно осуществляется путем применения различных форм непосредственной демократии (выборы, референдум, отзыв депутата, иного избранного должностного лица, правотворческая инициатива, народное обсуждение и т.д.) и через избираемые населением представительные и иные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления - всегда выборные. Это - советы (комитеты и др.), которые принимают местный бюджет, издают местные постановления, решают вопросы развития данного муниципального образования. Избранные населением должностные лица (мэры, главы администраций, старосты и др.) осуществляют через подчиненных им муниципальных служащих муниципальное (местное) управление в данном муниципальном образовании. Органы муниципального самоуправления, в частности, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (в пределах норм, установленных законом), осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения. Осуществляя публичную власть территориального коллектива, органы местного самоуправления могут законом наделяться отдельными государственными полномочиями. В этом случае им передаются необходимые для осуществления таких полномочий материальные и финансовые средства. В отличие от реализации собственных полномочий реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Конституционный Суд РФ 30 ноября 2007 г. постановил, что отдельные государственные полномочия субъектов РФ могут передаваться органам местного самоуправления только законом субъекта РФ, но не решениями органов государственной власти районов.

При Президенте РФ действует совещательный орган - Совет по местному самоуправлению,

Во многих субъектах РФ (более чем 40) местное самоуправление осуществляется только в городах и районах, а на мелких территориях не создается. И наоборот, нередко оно не создается в районах и крупных городах (назначаются представители государственной власти субъекта РФ), а образуется в мелких городах и других населенных пунктах.

В настоящее время в субъектах РФ все чаще утверждается схема сочетания выборных органов местного самоуправления с назначенными органами государственной власти (администраторами) некоторых территориальных единиц и одновременным выделением малых территорий с общественным самоуправлением. Этот порядок действует в Адыгее, Тыве, Коми и др., введен в 2007 г. в Удмуртии, в 2007 г. - в Марий Эл, в Калмыкии, в 2007 г. - в некоторых краях и областях.

Другая тенденция состоит в том, что происходит укрупнение муниципальных образований. В ряде субъектов РФ они были созданы на базе прежних сельсоветов. Но местное самоуправление стоит дорого, у субъектов РФ часто нет достаточных средств. В результате реформ местное самоуправление сохраняется только в более крупных территориальных единицах. В 2007 г. закон такого рода принят в Республике Марий Эл. В 2007 г. реформа по сокращению муниципалитетов была осуществлена в Тюменской области. В 2007 г. из прежних 459 муниципальных образований в Курганской области остались 26 - в крупных городах и районах. Согласие на укрупнение муниципалитетов, как и предусматривает закон, было получено на референдумах.

.2 Основы и гарантии местного самоуправления

Под основами местного самоуправления понимаются элементы, факторы, составляющие во взаимосвязи его базис. Без этих основ местное самоуправление неосуществимо. Принято различать демографические, территориальные, экономические, финансовые и правовые основы.

Демографическая основа связана с существованием коллектива людей, которые исторически объединились сначала в общины, а затем группировались (в том числе актами государственной власти) по районам, округам, областям, губерниям и т.д. Сообщество граждан, образующих территориальный коллектив, самостоятельно регулирующий свою жизнедеятельность по местным вопросам, является необходимой основой местного самоуправления.

Территориальная основа местного самоуправления связана с его пространственными пределами. Публичная власть того или иного сообщества граждан, создающих местное самоуправление, реализуется в определенных границах, которые, как правило, совпадают, но могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц.

Финансовые ресурсы муниципального образования состоят из средств местного бюджета, внебюджетных фондов, ценных бумаг, ссуд, займов и т.д. Основу этих ресурсов составляет ежегодно принимаемый представительным органом местного самоуправления местный бюджет. Он имеет доходную и расходную части. Доходы местных бюджетов состоят из налогов и неналоговых платежей (пошлин, сборов и т.д.), закрепленных за местными бюджетами законодательством, а также из процентных отчислений в местный бюджет от федеральных и региональных налогов и иных платежей. Кроме того, в доходы местных бюджетов идут средства от приватизации, продажи, сдачи муниципального имущества в аренду, часть налогов на имущество предприятий, штрафы, зачисляемые в местный бюджет, местные налоги (земельный, на имущество физических лиц, на наследование и дарение) и др. В местные бюджеты зачисляются дотации и субвенции. Дотации - средства, предоставляемые из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Они не имеют целевого назначения, служат в качестве средства для сбалансирования местных бюджетов при недостаточности доходов и могут использоваться представительным органом (при утверждении местного бюджета) по собственному усмотрению. Субвенции - средства, выделяемые из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на определенные цели и на определенный срок (например, для строительства школы). Государственные органы контролируют правильность расходования этих средств. Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды и формировать валютные фонды.

Расходы местных бюджетов состоят прежде всего из расходов на решение вопросов местного значения (содержание и развитие жилищного фонда, учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия и др., погашение долгов и ссуд, социальное страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности и др.).

Правовую основу местного самоуправления составляет взаимосвязанная система правовых актов и норм, регулирующих организацию и деятельность местного самоуправления и общей системе управления обществом.

Основным актом местного самоуправления является устав муниципального образования. Законодательство одних субъектов РФ устанавливает, что устав муниципального образования разрабатывается им самостоятельно, в законах других субъектов РФ говорится, что правом разработки и внесения проекта устава наделены граждане или группы граждан, обладающие избирательными правами, общественные и политические объединения граждан, зарегистрированные на данной территории, органы местного самоуправления.

Регистрация устава дает муниципальному образованию права юридического лица. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Его решение должно быть исполнено, даже если в регистрации отказан законодательный орган субъекта РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2006 г.).1

В местном самоуправлении, равно как и на федеральном уровне или на уровне субъектов РФ, действует принцип соподчиненности нормативных актов. Акты органов местного самоуправления должны соответствовать его уставу.

Гарантии местного самоуправления. В ст. 133 Конституции РФ говорится о гарантиях местного самоуправления, главным образом о юридических гарантиях: праве местного самоуправления на судебную защиту (нарушение прав местного самоуправления может быть обжаловано в суд); на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Федерации или субъектов РФ; о запрете на ограничение тех прав местного самоуправления, которые установлены Конституцией и федеральными законами. Последнее означает, что, хотя детально местное самоуправление регулируется законодательством субъектов РФ, они не вправе сокращать те полномочия местного самоуправления, которые предоставлены ему федеральными правовыми актами.

К числу юридических гарантий относится обязательность решений местного самоуправления (референдума, актов органов и должностных лиц), принятых в пределах компетенции муниципального образования, для всех предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории муниципального образования, для граждан. Такие решения могут быть отменены либо самими органами муниципального образования, либо судом (федеральные органы, органы субъектов РФ также должны обращаться в суд). Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов муниципального образования влечет административную ответственность (налагается судами, органами внутренних дел, администрацией муниципальных образований и др.). Юридической гарантией является обязательное рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым такие обращения направлены.

Специфика юридических гарантий местного самоуправления в России состоит в том, что в суд с исками на нарушение прав местного самоуправления государством могут обращаться не только органы местного самоуправления, но и граждане. Закон об общих принципах организации местного самоуправления дает им право подавать иски (в том числе в арбитражный суд) о признании недействительными нарушающие права местного самоуправления акты органов государственной власти и государственных должностных лиц, других органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, общественных объединений.

Наряду с юридическими существуют не менее важные экономические, социальные и организационно-политические гарантии, обеспечивающие самостоятельность местного самоуправления в тех сферах, которые определены для него федеральной Конституцией и законами. Многие вопросы экономических гарантий связаны с экономическими основами местного самоуправления. Они заключаются прежде всего в создании и развитии реальной экономической базы местного самоуправлении, наделении его земельными участками, собственными финансами, в развитии местного производства, помощи со стороны Федерации и органов ее субъекта. Главное - это достаточность экономических ресурсов для реального осуществления местного самоуправления. Такие ресурсы есть всегда (муниципальные земли, финансы, предприятия и другие объекты, дотации и субвенции государства и т.д.), однако они не всегда достаточны, особенно для содержания многочисленных объектов социальной сферы, культуры.

Социальные гарантии местного самоуправления неразрывно связаны с социальной политикой государства. Они заключаются в мерах государства по улучшению социальных условий жизни населения, в создании в муниципальных образованиях государственных предприятий и учреждений, различных служб, соответствующих условий для работы органов самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих. Социальное страхование муниципальных служащих осуществляется за счет местного бюджета, муниципальные служащие обеспечиваются социальными услугами за счет средств муниципального образования, имеют определенные льготы.

Организационно-политические гарантии местного самоуправления связаны с широкими возможностями использования гражданами различных форм прямой и непосредственной демократии (выборами органов и должностных лиц местного самоуправления, возможностью их досрочного отзыва, если они работают плохо и не оправдывают доверия избирателей, проведением местных референдумов, сельских сходов и т.д.), с широкой компетенцией муниципальных образований в местных делах, с избранием для этого различных организационных форм, в том числе с созданием на своей территории учреждений общественного самоуправления (советов микрорайонов, домовых комитетов, комитетов родителей при школах и т.д.).1

.3 Компетенция и формы осуществления местного самоуправления

Законодательство РФ предусматривает две группы полномочий местного самоуправления: собственные, установленные законами и уставами (в пределах закона), и делегированные государством. Такая схема закреплена в Законе об общих принципах местного самоуправления, в конституциях республик Адыгея. Башкортостан, Марии Эл, Бурятия и др., в уставах Архангельской, Белгородской, Челябинской и других областей, Красноярского и Ставропольского краев и др. К первой группе относятся полномочия местного значения, вопросы, которые наиболее успешно могут решаться именно на местах или только на местах (принятие и изменение устава муниципального образования; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, многие вопросы образования, здравоохранения и т.д.).

Компетенция, переданная органами государства муниципальным образованиям, может включать вопросы по организации и содержанию энерго-, газо- и теплоснабжения, вопросы здравоохранения, социального обеспечения и др. В целом, однако, попытки перенести на уровень муниципальных образований социальные нужды населения, даже при сопутствующей передаче материальных ресурсов, не всегда оказываются удачными. Меры, направленные на то, чтобы разгрузить федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, зачастую порождают новые тяготы граждан из-за слабости финансовой базы муниципальных образований.

По многим основным вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления, коллективные решения могут принимать непосредственно граждане (например, путем референдума или на сходе), другие вопросы решают выборные органы и выборные должностные лица (представительный орган, глава администрации, староста и др.).

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 3) народ осуществляет свою власть в системе местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Главными формами непосредственной реализации власти территориального коллектива являются институты непосредственной демократии - выборы, отзыв, референдум, сходы (собрания) граждан, правотворческая инициатива, гражданская инициатива (прямые обращения групп граждан к представительному органу, муниципальной администрации и др. с предложениями и требованиями). Только путем прямых выборов может быть создан представительный орган, на местный референдум могут быть вынесены основные вопросы местной жизни (за исключением ограничений, установленных Законом об основных гарантиях избирательных прав, о досрочном прекращении и продлении срока полномочий выборных органов местного самоуправления, о бюджете, о принятии чрезвычайных мер и др.; эти запреты подтверждены решением Конституционного Суда РФ от 10 июня 2006 г.). Граждане могут досрочно отозвать депутатов, выборное должностное лицо. Непосредственно осуществляет власть народа собрание (сход) граждан. Там, где нет представительного органа, только оно утверждает устав муниципального образования, определяет структуру органов муниципального образования, утверждает бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, образует органы территориального общественного самоуправления и т.д.

Наряду с непосредственными формами реализации власти народом территориального коллектива она осуществляется через органы местного самоуправления. Такие органы могут быть разными, но по смыслу ст. 130 Конституции РФ среди них обязательно должны быть выборные органы, которые создаются в соответствии с уставами муниципальных образований. В числе таких органов законы о местном самоуправлении, принятые субъектами Федерации, называют представительные органы. Это - городские думы, советы и собрания депутатов, земские собрания, муниципалитеты, комитеты, управления и др. Законы субъектов РФ предусматривают также создание исполнительных органов местного самоуправления. Исполнительные органы обычно называются «администрация», «мэрия», «управа», «исполнительный комитет» и др., а единоличные должностные лица - старостами, мэрами, администраторами и т.д.

Главное направление работы представительных органов местного самоуправления - нормоустановительная деятельность в объеме полномочий муниципального образования.

К исключительному ведению представительного органа местного самоуправления относится: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, а также местных планов и программ развития, утверждение местного бюджета и отчета администрации о его исполнении; установление местных налогов и сборов, порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью исполнительных органов местного самоуправления. Представительные органы наделены правом решать некоторые вопросы, связанные с бюджетом, местными налогами и сборами, программами развития, установлением порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью и др., которые не могут решать граждане даже на референдуме. Правда, в мелких муниципальных образованиях, где нет представительных органов, эти полномочия могут осуществляться собраниями (сходами) граждан.

Представительные органы местного самоуправления состоят из избранных депутатов. Часто сочетаются оба подхода: половина или небольшая часть депутатов работает на общественных началах, часть - на постоянной основе. Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления депутаты имеют местный иммунитет: без согласия прокурора субъекта РФ они не могут быть задержаны (кроме задержания на месте преступления), подвергнуты обыску, арестованы, привлечены к уголовной ответственности на территории данного муниципального образования. Депутат обязан участвовать в сессиях, работать в комитетах и комиссиях представительного органа, в своем избирательном округе. Его полномочия прекращаются досрочно вследствие роспуска представительного органа, отзыва избирателями, выезда на постоянное место жительства в другую местность, признания депутата судом недееспособным, привлечения к уголовной ответственности по решению суда, лишения мандата представительным органом. В одних уставах муниципальных образований перечислены почти все эти основания, в других - только часть из них.1

Досрочный отзыв депутатов во многих субъектах РФ регулируется специальными законами. Создаются инициативные группы, которые собирают подписи граждан с требованиями отзыва. Для вынесения вопроса об отзыве на голосование граждан в разных муниципальных образованиях требуются подписи избирателей от 1 до 20% их общего количества. В некоторых случаях установлена количественная (а не процентная) норма подписей (например, 200 подписей в г. Северодвинске),

Решение о проведении голосования принимает, как правило, представительный орган муниципального образования. Бывает, что он отказывает в голосовании об отзыве (Алтайский край),

Голосование об отзыве проводилось в субъектах РФ неоднократно. Избиратели решали вопрос по-разному: подтверждали доверие депутату (Алтайский край) и выносили решение об отзыве (Хакасия).

Срок полномочий представительных органов местного самоуправления неодинаков. В большинстве субъектов РФ он составляет четыре года, но иногда - два и три (Татарстан, Ставропольский край, Тверская область). В соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав 2007 г. этот срок не должен превышать пяти дет.

Заседания представительного органа проводятся на сессиях. Обычно установлена периодичность сессий (например, не реже одного раза, в три месяца в Астраханской области, Краснодарском крае). Руководят заседаниями избираемые представительным органом председатель или его заместитель (заместители). Из числа депутатов создаются постоянные комиссии (по муниципальному жилью, благоустройству, местным дорогам и др.)- В представительных органах крупных муниципальных образований иногда образуются партийные фракции.

Исполнительный орган местного самоуправления - коллегиальный. Он состоит из главы муниципального образования (он же - глава муниципальной администрации) и возглавляемой им администрации (назначенные главой администрации его заместители, начальники отделов в крупных муниципальных образованиях). В мелких муниципальных образованиях администрация - это глава образования, его заместитель и секретарь. Не все члены администрации являются должностными лицами, выступающими от имени муниципального образования. К последним относятся его глава, председатель представительною органа и староста в небольших селениях, имеющих статус муниципального образования.

Компетенция исполнительного органа местного самоуправления закреплена в законодательстве и уставах муниципальных образований либо через полномочия, предоставляемые главе администрации, либо через полномочия местной администрации как коллегиального органа. Это - организация охраны общественного порядка, разработка проектов бюджета и планов развития, исполнение бюджета, управление муниципальной собственностью в порядке, установленном представительным органом, обеспечение санитарного состояния территории и др.).

Отраслевыми исполнительными органами муниципального самоуправления являются комитеты, управления, отделы и т.д. Их обычно возглавляют члены исполнительного органа. Создаются также группы, не наделенные распорядительными полномочиями. В подчинении главы администрации (исполнительного органа) находятся муниципальные служащие, занимающие должность путем непосредственного назначения или после прохождения конкурса.

Выборный глава администрации, а также администратор по контракту занимают свою должность на срок. Выборный глава администрации может быть отозван досрочно избирателями, а если он избирался представительным органом - смещен им с должности досрочно при грубых нарушениях своих обязанностей.

Председателями представительных органов местного самоуправления могут быть по должности главы муниципальных образований (главы администрации) или лица, специально избранные на должность председателя представительного органа из числа депутатов и не выполняющие какие-либо иные полномочия в системе местного самоуправления. От этого зависит их положение в механизме самоуправления. Совмещающий председатель - это «сильный» председатель. Хотя он может иметь, как председатель представительного органа, не больше полномочий, чем «только председатель», его реальное влияние очень велико. Председатель организует деятельность представительного органа, ведет его заседания, руководит работой его аппарата, принимает и увольняет должностных лиц и служащих аппарата. является распорядителем финансовых счетов представительного органа, подписывает принятые постановления и т.д.

Полномочия старост определяются в законах субъектов РФ о местном самоуправлении, о сходах граждан и старостах, в уставах муниципальных образований. Староста созывает сходы граждан, обеспечивает взаимодействие органов местного управления с населением, доводит до населения содержание нормативных правовых актов государственной власти и местного самоуправления, разъясняет их, привлекает население и предприятия к строительству и ремонту дорог, мостов, колодцев, осуществляет меры общественного воздействия на лиц, склонных к правонарушениям, занимается вопросами противопожарной охраны и т.д. Если староста обладает правами юридического лица (в небольших селах), он наделяется полномочием совершать некоторые нотариальные действия: удостоверяет завещания, доверенности, свидетельствует верность копий документов и т.д. Выборным должностным лицам подчинена муниципальная служба. Ее основы регулируются Федеральным законом 2006 г.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления возможен в разных формах: со стороны государства (его органов), со стороны граждан, внутренний контроль, контроль по подчиненности и взаимный контроль. Государственный контроль обусловлен тем, что, как говорилось, муниципальный коллектив - лишь часть общества Федерации и часть общества определенного субъекта РФ. Управление им должно соответствовать общей схеме отношений в Федерации в том субъекте РФ, частью которого муниципальное образование является. Отсюда проистекает необходимость государственного контроля и со стороны Федерации, и со стороны субъекта РФ. Однако, как указал Конституционный Суд РФ, государственный контроль не должен произвольно расширяться и затрагивать вопросы местного значения.

Государственный контроль (включая контроль субъекта РФ) осуществляется различными органами. Конституционный (уставный) суд субъекта РФ, а также суд общей юрисдикции (особенно в тех субъектах, где нет конституционных и уставных судов) вправе признать нормативное постановление представительного органа муниципального образования не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ, уставу муниципального образования, нарушающим права и свободы граждан. Контроль в форме надзора за соответствием деятельности органов муниципального образования закону, его уставу осуществляет прокуратура (формы прокурорского надзора рассмотрены выше). Государственные финансовые органы, предоставившие местному бюджету субвенции, вправе контролировать расходование этих средств.

Органы государственной налоговой службы контролируют деятельность органов местного самоуправления по организации сбора налогов, а также уплату налогов и иных платежей муниципальными предприятиями и учреждениями в той части, где налоги и сборы идут в государственные бюджеты разных уровней (Федерации и ее субъектов). Наконец, в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ государству подконтрольна деятельность органов местного самоуправления в части реализации переданных им государственными органами полномочий, а также использования переданных для этого материальных и финансовых средств.

Контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляют граждане, проживающие в пределах границ муниципального образования. Граждане вправе заслушивать отчеты депутатов и выборных должностных лиц на собраниях и сходах, они могут поставить вопрос о досрочном отзыве депутата, иного выборного должностного лица. Внутренний контроль в муниципальном образовании связан с контролем представительного органа (схода граждан) за деятельностью администрации. Этот контроль распространяется на деятельность исполнительного органа и главы администрации муниципального образования, если они избраны представительным органом или наняты по контракту, и имеет гораздо более узкую сферу, если глава администрации избран непосредственно гражданами, независимо от представительного органа. Контроль по подчиненности связан с работой муниципальных служащих. Их деятельность контролируют в основном глава администрации, главы различных служб исполнительного органа, а по принципиальным вопросам деятельности - также представительный орган. Муниципальные служащие высоких рангов могут быть приглашены на его заседания в некоторых случаях для отчетов, иногда - только для информации и ответа на вопросы депутатов. Наконец, в некоторых муниципальных образованиях имеет место взаимный контроль несоподчиненных органов на основе «разделения муниципальной власти». Выборный глава администрации (это не относится к администратору-контрактнику) может отказаться подписать акт представительного органа, но его вето преодолевается иногда квалифицированным (2/3), а иногда простым большинством голосов (50% + 1 голос) от общего числа депутатов представительного органа (например, г. Воронеж).

Ответственность перед населением (его интересы представляют избиратели) связана с утратой доверия. В этом случае депутаты представительного органа могут быть отозваны в соответствии с процедурой, установленной законами того или иного субъекта РФ. Об этих процедурах сказано выше. Во многих субъектах РФ возможен также отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления. Других форм ответственности перед гражданами, кроме отзыва, законодательство не предусматривает. Порицания, высказываемые на собраниях граждан при отчетах депутатов и выборных должностных лиц, вряд ли можно считать формой ответственности.

Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами местного самоуправления Конституции РФ, основных законов субъектов РФ, федеральных законов и законов субъекта РФ, устава муниципального образования. Для органа местного самоуправления, главы администрации в данном случае предусмотрен только один вид ответственности - прекращение его деятельности.

Федеральным законом от 4 августа 2007 г. установлена ответственность органов местного самоуправления за принятие нормативных правовых актов, нарушающих федеральное законодательство, законы субъекта РФ и собственный устав. Представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявшие нормативный акт, признанный судом противоречащим Конституции РФ, федеральным законам, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в срок, установленный решением суда, отменить такой акт (его отдельные положения, противоречащие закону), а также опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления в силу решения суда. Последнее очень важно для информирования жителей муниципальной территории о действующих и недействующих муниципальных актах. Если представительный орган, глава муниципального образования не отменяет противоправный акт, который повлек за собой признанные судом нарушения прав и свобод человека и гражданина или причинение вреда, то муниципальный представительный орган может быть распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности.1

Предложения об отрешении от должности главы муниципального образования могут быть внесены законодательным органом субъекта РФ, его высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа). Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ. В случае отрешения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта РФ или Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (если иной порядок не установлен уставом муниципального образования, в данном случае устав имеет преимущество). При роспуске представительного органа муниципального образования, естественно, никакой временный представительный орган не создается. Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа муниципального образования или отрешением от должности его главы, вправе обжаловать эти действия в высший суд субъекта РФ или в Верховный Суд РФ (если эти действия совершаются федеральными органами) в течение 10 дней после опубликования закона о роспуске или указа (постановления) об отрешении от должности. Ответственность органов самоуправления и должностных лиц перед физическими и юридическими лицами имеет общегражданский характер. Она наступает в результате их неправомерных действий, причиняющих имущественный или иной ущерб другим субъектам правоотношений. Иначе обстоит дело с ответственностью должностного лица местного самоуправления. Должностное лицо несет лишь уголовную, административную и дисциплинарную ответственность (в последнем случае может быть наказано вышестоящим начальником), но гражданско-правовой ответственности перед физическими и юридическими лицами не несет. В случае незаконных действий должностного лица местного самоуправления ответственность за убытки несет орган местного самоуправления (ст. 16 ГК). Должностное же лицо может быть привлечено к материальной ответственности в порядке регрессного иска или к материальной ответственности в соответствии с Трудовым кодексом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проделанной работы, можно сделать следующие выводы.

На практике пределы государственного и муниципального управления ограничены, во-первых, характером объекта регулирования. Как говорилось, многие явления вообще не поддаются государственному или муниципальному управлению (например, мысль человека). Во-вторых, пределы регулированию ставит само общество: его естественное саморегулирование. Общество - сложная система, действующая по правилам синергетики. Вмешательство в естественные процессы саморегулирования общества (например, путем создания государственной властью нового строя на базе теоретических выводов), социальные эксперименты, изменяющие сами основы человеческого существования, сложившуюся общественную мораль, ведут к краху, как это показал опыт стран тоталитарного социализма. Следовательно, регулятивные меры, применяемые в государственном и муниципальном управлении, должны быть такими, чтобы они, с одной стороны, не нарушали естественную саморегуляцию общества, а с другой - позволяли бы исправлять недостатки стихийного развития. В-третьих, пределы государственному и муниципального управлению ставят реальные возможности общества (территориального коллектива). Конечно, теоретически правители любой страны, руководители муниципального образования хотели бы, чтобы люди под их управлением материально (вовсе не обязательно духовно) жили лучше. Это выгоднее и самим управляющим структурам: больше налоговых доходов, меньше возможностей для проявления социального недовольства. Однако обеспечить для всех одинаково равный высокий достаток невозможно хотя бы по причине разных личных качеств, способностей людей. В любом обществе (территориальном коллективе) имеются личности и социальные группы с завышенными притязаниями на долю общественного продукта, не соответствующими их реальному вкладу в общественное производство. Осуществятся ли такие притязания - зависит от того, насколько сильны «заинтересованные группы», от их возможностей оказывать давление па государственную и муниципальную власть. В результате та или иная личность, группа лиц, объединенных общими интересами (например, «окружение» известного деятеля), социальный слой (финансовая элита), общественный класс (например,, предприниматели) приобретают статус, позволяющий иметь привилегии, не соответствующие их реальной роли в обществе. Используя свое положение, те или иные слои населения добиваются от государства существенных материальных и иных уступок (соответствующее распределение бюджетных средств, льготы, представительство во властных структурах, коммерческих организациях, где государству принадлежит определенный пакет акций, а нередко и в других сферах). Они получают непропорционально большую долю общественных благ, ценностей (в данном случае речь идет не только о материальных ценностях, но и об образовании, здравоохранении, культуре и т.д.). Если такую непропорционально большую долю присваивает доминирующий социальный слои, то это может привести к резкому обострению социальных противоречий и иногда-к революции.

Крах системы может произойти и в том случае, если власть волевыми действиями, не учитывая возможности общества, десятилетиями превышает допустимый порог расходов на непроизводительную сферу (например, на гонку вооружений), снижая долю заработной платы в стоимости произведенного продукта. В странах тоталитарного социализма это привело к стагнации, а затем и к краху системы, хотя, разумеется, для этого были и другие причины. С таких позиций основной смысл управления (регулирования) состоит в соблюдении необходимых пропорций, в том, чтобы не перешагнуть общественно допустимый «порог». Если же уступок (благ), превышающих реальные возможности общества удовлетворить их, добиваются социальные слои, составляющие большинство или значительную часть населения, то производство может оказаться нерентабельным, а это подрывает жизнеобеспечение общества, само его существование в данной модели. Начинается «бегство капитала» (закрытие предприятий, перевод их в другие страны), растет безработица, усиливается социальная напряженность, падает уровень жизни и т.д. Сказанное с определенными оговорками относится и к муниципальному образованию. Примеров банкротства муниципалитетов достаточно, в том числе и в России.

Наконец, пределы государственному и муниципальному управлению ставит субъективный фактор: умение «управленцев» управлять. Для успеха необходима хорошо продуманная, отлаженная система государственных и муниципальных органов, действующих в унисон. Их рассогласованность может привести к неудаче самых хороших начинаний. Нужны правильно используемые способы и методы управления, дающие лучший результат. Необходим высокий уровень общей, политической и юридической культуры работников государственного и муниципального управления, их высокие моральные качества, их искреннее желание служить народу, профессионализм и навыки менеджера, лидера.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.Конституция России, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993г. Официальное издание.

2.Европейская Хартия местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г. Официальное издание.

.Декрет "О волостных земельных комитетах" 25 октября 1917 г. Официальное издание.

.Первая Конституция РСФСР 1918 г. Официальное издание.

.Конституция СССР 1924 г. Официальное издание.

.Конституцию СССР 1936 г. Официальное издание.

.Конституция СССР 1977 г. Официальное издание.

.Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», 1990 г. М.,Политиздат,1990,15с.

.Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»1991 г. Официальное издание. М.,Политиздат,1991,35с.

.Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» 1993г. // Собрание законодательства РФ,1993,№35

.«Положению об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» от 26 октября 1993 г. // Собрание законодательства РФ,1993,№42

.Закон Российской Федерации 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"// Собрание законодательства РФ,1993,№25

.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принят Государственной Думой 25 августа 1995 г // Собрание законодательства РФ,1995,№35

14.Абрамов В.Ф. Государственное и местное самоуправление: идея и опыт // СОЦИС. 2007. - №1. - С. 120-125.

15.Абрамов В.Ф. Государственное и местное самоуправление в России. М.. 2008.

16.Авакьян С.А. Государственное и местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2008. - №2. - с. 3-33.

17.Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. - М., 2007. - №5. - С. 24- 45.

.Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., МГУ. 2008.

.Белораменский В.В. Особенности современной концепции государственного местного самоуправления // Известия вузов. Правоведение. 1993. - №5. - С. 36-44.

20.Бондарь К.Л. За муниципалитетами должны быть закреплены постоянные налоговые источники.//Закон. 2009.№4. С.14-18

21.Бородкин Ф.М. Новая концепция территориального самоуправления // Регион. - Новосибирск, 1994. №3. С. 95-112.

22.Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. М., 2007.

23.Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. 1993. № 11. С. 14-19.

25.Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: ИНИОН, 1994.

26.Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. - М., 2007. - №9. - С. 73-80.

27.Гильченко Л. Становление самоуправления в России. М., 2008.

28.Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М., 2008.

29.Дорошенко Е.В. Инициативы комиссии Д.Козака лишают регионы экономической и организационно-политической самостоятельности.// Российская юстиция. 2009. №,34-37

30.Емельянов Г.Э.У губернаторов не хватит сил, чтобы надавить на Козака.// Власть. 2009. №6,С.9-12

31.Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1993

32.Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. 1993. № 11. С. 150-153.

33.Кимитака М. Почему умерли земства // Родина. 1994. № 4. С. 38-41.

34.Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 2009.

35.Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Васильев В.И., Петрова Г.В., Пешин Н.Л. / Отв. редактор Тихомиров Ю.А. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М., 2007.

36.Концепция реформы местного самоуправления в современной России. - Екатеринбург, 1995.

.Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 2007.

.Кряжков В.А. Местное самоуправление: Правовое регулирование и структуры // Государство и право. 2007. № 1. С. 16-24.

39.Лабудин А.В. Развитие теории территориального самоуправления в СССР: 1917-1991 гг. СПб.. 2008.

40.Ларькина А.П. Органы территориального общественного самоуправления. - Саранск., 1993.

41.Леонов В.У. Решаться местные проблемы будут быстрее.// Российская Федерация. 2009. №2. С.9-13

42.Либоракина М.К. Функции органов местного самоуправления должно определять население. // Российская юстиция. 2007. №10. С.15-17

43.Маркова А.Н. История государственного и местного управления в России М., 2007.

44.Мартынов М. Самоуправление: панацея или иллюзия? // Ваш выбор. 1995. № 1. С. 21-23.

45.Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. 1995. № 4. С. 84-86.

.Государственное и местное самоуправление. Политологический подход. Сборник статей. Под ред. В.М.Долгова. Саратов: Саратовский государственный университет, 1994.

.Государственное и местное самоуправление в России: Состояние, проблемы, перспективы. - М., 1994.

.Государственное и местное самоуправление в России / Аяцков Д.Ф., Володин В.В. и др. - Саратов. 2009.

.Государственное и местное самоуправление в Российской Федерации: Состояние, особенности формирования, проблемы // Вестник Центральной избирательной комиссии. - М., 2007. №4 (46).

.Государственное и местное самоуправление: российский вариант. М., 2009.

.Государственное и местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана М.: Фонд Ф.Науманна, 2007.

.Государственное и местное самоуправление: Теория и практика. 2-е изд-е, изм. и доп. / Под ред. Г.Люхтерхандт. М.: Фонд Ф. Науманна. 2007.

.Государственное и местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад: Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. М.: МОНФ, 2006.

.Местные органы власти: социально-политические аспекты деятельности. Сб. обзоров / Под ред. В.С.Ажаева. М., 2009.

.Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. Сб. обзоров. М.: ИНИОН, 2009.

.Местные Советы в условиях политических и экономических реформ: Сб. научн. трудов / Науч. ред. В.С.Вильямский. М., 1991.

.Мирошниченко Е.В. Государственное и местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. М., 2009.

.Об общих принципах организации государственного и местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 2008 г. / Ред. Авакьян С.А. М.: МГУ. 2008.

.Панина Е. В. Возьмем лучшее из опыта земств // Российская Федерация. М., 1994. № 17. С. 22, 24-25.

.Панина Е.В. Земское движение - путь к созиданию // Россия и современный мир. М., 2007. №2. С. 33-36.

.Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009.

62.Позгалев В. Ф. Первая шоковая реакция - на идею о сити-менеджерах.// Российская юстиция. 2009. №5. С.31-34.

63.Постовой Н.В. Государственное и местное самоуправление: история, теория, практика. М, 2009.

64.Ревенко Л. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": от концепции до реализации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1995. №3. С. 10-14.

65.Ревенко Л. Региональная политика и местное самоуправление. Самара, 2007.

.Реформа местного самоуправления / Департамент по проблемам самоуправления, Миннац России // Местное самоуправление в России. Сборник материалов по проблемам становления местного самоуправления в Российской Федерации. Вып. 1. М., 1995. С. 9-10.

67.Рыжков В.Р. Местное самоуправление должно было появиться 7 лет назад.// Власть. 2007. №5. С.17-19.

68.Савранская О. Правовые основы государственного и местного самоуправления // СОЦИС. 2007. №1. С. 111-119.

69.Самоуправление: теория и практика: Сб. научн. тр. / Отв. ред. А.А.Безуглов. - М., 1991. 111 с.

.Слива А.Я. Какой будет местная власть // Российская Федерация. 1993. № 1. С. 41-44.

.Слива А. Я. Закон примем, но будет ли он работать? // Российская Федерация. 1994. № 7. С. 24-25.

.Слива А.Я. Вернуться в прошлое нельзя // Российская Федерация. М., 1994. № 17. С. 22, 25-26.

.Соляник Н. Государственное и местное самоуправление: реформа или борьба за власть? // Обозреватель 1994. №15. С. 23-28.

.Соляник Н. Игра в земство. Поиграли... Теперь закручивают гайки // Российская Федерация. 2008. №11. С. 20-22.

.Стрончина М.Н. Принципы организации государственного и местного самоуправления // Вестник государственной службы. 1993. № 8. С. 34-37.

.Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // СОЦИС. 2007. №6. С. 109-119.

.Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 2007.

78.Фадеев Н.Д. Максимально допустимый уровень централизации полномочий - 50%.//Власть,2009,№6,С.35-38

79.Фоминых А.А. Становление самоуправления в регионе // Регионология. 2007. №2. с. 45-51.

80.Шахов Ш.К. Местное самоуправление как одна из форм обустройства народов РФ // Регионология. 2008. № 1.

.Шлемин П.И., Фадеев В.И. Государственное и местное самоуправление: Российский вариант. Научно-аналитические обзоры. М.: ИНИОН, 1993.

.Широков А.Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении. М., 2008.

.Шугрина Е.С. Государственное и местное самоуправление: Понятие и содержание // Право и рынок. Барнаул, 1994.

.Шугрина Е.С. Организационно-правовые формы местного самоуправления // Материалы ХХХII Международной научно-студенческой конференции. - Новосибирск, 1994. С. 24-25.

.Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 2006.

.Шугрина Е.С. Организационные основы государственного и местного самоуправления. Учебно-методическое пособие. Новосибирск, 2007.

87.Штыров В.Э. В отношении к регионам необходимо соблюдать баланс ответственности и возможностей. // Государство и право. 2009. №7. С.24-27.