социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений, т.к. их отношения имеют сознательно-волевое опосредствование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда - властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует "господствующую волю", а объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления.
Следовательно власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. Так происходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое "вмешательство" государственной власти в социальные отношения;
. социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяет субъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.
Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.
Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.).
Понятие "государственное управление" широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.
Впервые развернутое определение советского государственного управления дала Ц.А. Ямпольская в 1954 году, сформулировав его следующим образом: "Советское государственное управление или исполнительная и распорядительная деятельность государства - это такая форма подзаконной, организующей деятельности Советского социалистического государства, осуществляемой под руководством Коммунистической партии и направленной на построение коммунизма в СССР, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления (нормативных актах управления и индивидуальных актах)".
Особо значимым структурно-функциональным элементом в системе государственного управления выступает институт оперативного управления, обеспечивающий практическое исполнение, реализацию, претворение в жизнь законодательных решений. В этой связи в теории административного права наиболее распространенным является понятие государственного управления в узком смысле. При этом под ним понимается самостоятельный вид государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемый особой категорией субъектов административного права - государственных органов (их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством. Несмотря на определенные различия в точках зрения, почти все авторы подчеркивают организующий, исполнительный и распорядительный характер государственно-управленческой деятельности, направленной на решение основных задач и выполнение основных функций государства. При этом все подзаконное исполнительно-распорядительное, координирующее и контрольное государственно-властное воздействие справедливо квалифицируется как государственное управление .
Учитывая множество теорий, государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (с помощью органов власти) на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу.
1.2 Деятельность органов управления по регулированию межэтнических отношений в субъектах Российской Федерации
Современное государственное устройство Российской Федерации является наиболее сложным среди государств мира в силу значительного числа субъектов, входящих в состав страны, различных принципов, лежащих в основе их образования (административно-территориальный, национальный), существенных отличий в численности проживающего в них населения, уровня социально-экономического развития регионов, нахождения их в разных природно-климатических условиях. Данное обстоятельство создает определенные трудности в формировании и реализации на территории страны единой федеративной политики, а также централизации системы государственного управления, столь необходимой на современном этапе развития российской государственности. Эта необходимость обусловлена глобальными политическими и социально-экономическими изменениями в мире, формированием двухполярного его устройства (США - Китай).
В условиях многонациональной России, где этнический фактор исторически оказывает самое серьезное влияние и порождает большое количество проблем, и тем более в наше время, когда "этническую дифференциацию невозможно нивелировать, наступила эпоха, стимулирующая культурное многообразие" (Р. Хакимов), отсутствие собственной правовой базы в области прав народов (особенно ее конституционных основ) более чем странно. Ведь речь идет не просто о смещении акцента с групповой идентичности на личностную. Проблема в том, что, обеспечивая коллективные права этнических общностей, государство оказывает целенаправленное воздействие на социальные, этносоциальные, межэтнические связи и отношения, на процессы формирования и функционирования этнонациональной идентичности.
Вопросы реализации государственной национальной политики и гармонизации межнациональных отношений стали регулярно рассматриваться Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Советом безопасности Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Общественной палатой Российской Федерации, политическими партиями.
В определенной степени причиной усиления внимания государства и общества к межнациональным отношениям стал рост межэтнической напряженности в стране (события в Новоалександровске, Ставрополе, Москве, факты нападений на священнослужителей и пр.), попытки ряда экстремистских организаций политизировать этнический и религиозный факторы.
Президент Российской Федерации в послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2008 г. обозначил эту проблему как один из современных вызовов в сфере межнациональных отношений: "Кое-кто не гнушается и самыми грязными технологиями - пытаясь разжечь в нашей многонациональной демократической стране межнациональную и межконфессиональную рознь. В связи с этим … прошу ускорить принятие поправок в законодательство, ужесточающих ответственность за экстремистские действия".
Данные мониторинга СМИ, проводимого Минрегионом России, показывают заметный и устойчивый рост внимания общества к "национальному вопросу", вызванный в первую очередь усилением проявлений экстремизма в Российской Федерации. Так, за период с 2000 по 2010 гг. отмечалось постоянное (в целом 15-кратное) увеличение числа публикаций СМИ, посвященных состоянию межнациональных отношений, проявлениям экстремизма, ксенофобии и национализма (с 10,3 тыс. в 2000 г. до 147,7 тыс. в 2010 г.), а в первом полугодии 2011 г. количество публикаций зафиксировано 61,1 тыс.
Основными нормативными правовыми актами, реализующими базовые подходы государства в сфере национальной политики, являются: Федеральные законы от 17.06.1996 г. №74-ФЗ "О национально - культурной автономии", от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ, "Об общественных объединениях", от 26.09.1997 г. №125-ФЗ, "О свободе совести и о религиозных объединениях", от 05.12.2005 г. №154-ФЗ "О государственной службе российского казачества", от 06.10.1997 г. №184-ФЗ, "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", целый комплекс нормативно-правовых актов по защите прав коренных малочисленных народов и другие.
Минрегионом России при участии заинтересованных федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в первом полугодии 2010 г. были подготовлены, а в марте 2011 г. внесены в Правительство Российской Федерации коррективы в Концепцию государственной национальной политики Российской Федерации. Кратко суть корректив можно выразить следующим образом: укрепление единства российской гражданской нации и сохранение её этнокультурного многообразия, образующие два потенциала конкурентоспособности страны.
Минрегионом России в целях повышения эффективности реализации государственной национальной политики, а также своевременного предотвращения и профилактики конфликтных ситуаций была разработана и принята "Инструкция о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений и действиях, направленных на ликвидацию их последствий", которая утверждена приказом Министра регионального развития Российской Федерации от 29 июня 2007 г. № 57.
По состоянию на середину июля 2007 г. в 14 субъектах Российской Федерации приняты и действуют региональные концепции государственной национальной политики, учитывающие как основные положения федеральной Концепции, так и региональные особенности этнокультурной ситуации.
На протяжении длительного времени в Российской Федерации отсутствовало системное финансирование реализации государственной национальной политики на федеральном уровне. Основные расходы, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", несли регионы.
По данным мониторинга Минрегиона России, в 2010 г. на мероприятия, затрагивающие в той или иной степени межнациональные отношения, регионами было выделено около 320 млн. рублей (причем из этой суммы более трети - расходы на поддержку коренных малочисленных народов, составляющих 0,2 % всего населения страны).
В федеральном бюджете на 2008-2010 гг. были предусмотрены расходы на проведение мероприятий в Российской Федерации по реализации государственной национальной политики в объеме 240 млн. руб. ежегодно.
Учитывая актуальность вопросов современного развития финно-угорских народов Российской Федерации, руководством страны было принято решение о создании Поволжского Центра культур финно-угорских нардов в г. Саранске и Финно-угорского культурного центра в г. Сыктывкаре.
Центр в Саранске был создан в соответствии с Протоколом заседания Правительства Российской Федерации "О вопросах социально-экономического развития Республики Мордовия" от 28 апреля 2006 г. №14 и зарегистрирован Управлением Федеральной регистрационной службы по Республике Мордовия в г. Саранске 12 сентября 2006 г.
Ряд финно-угорских общественных организаций продолжает ставить вопрос о представительстве финно-угорских народов в органах государственной власти в регионах их компактного проживания.
В течение последних лет в вопросе финансирования мероприятий по поддержке российских немцев были достигнуты значительные результаты. В 2006 г. завершилась реализация Президентской федеральной целевой программы "Развитие социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1997-2006 годы".
Реализованные мероприятия внесли вклад в обеспечение для российских немцев возможности сохранения и дальнейшего развития их этнической и культурной самобытности, возможности остаться в регионах их проживания и активно участвовать в дальнейшем развитии своей страны.
На начало 2010 г. в Российской Федерации было зарегистрировано более 20 общественных цыганских объединений, которые работают в тесном взаимодействии с органами государственной власти в субъектах федерации, оказывают реальную помощь в решении вопросов жизнеобустройства цыганского населения.
Вместе с тем, в первом полугодии 2010 г. в общественно-политической жизни цыганского сообщества России имели место конфликтные ситуации. В частности, осложнилась ситуация с арендой помещения, занимаемого Федеральной национально-культурной автономией цыган.
Заслуживает внимания решение вопроса о создании цыганских общин, занимающихся организацией помощи цыганским семьям. Необходимо также увеличение числа и повышение эффективности деятельности цыганских национально-культурных автономий на региональном и местном уровне.
В первой половине 2010 г. в субъектах федерации продолжала формироваться система консультативных и экспертных советов по межнациональным отношениям и взаимодействию с национальными организациями. Подобные структуры функционируют уже в 62 субъектах
Российской Федерации.
В настоящее время актуален вопрос о координации и методическом обеспечении их деятельности на федеральном уровне. Для этого в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации (от 17 апреля 2006 года №527-р) был создан Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при Минрегионе России, куда вошли лидеры всех федеральных национально-культурных автономий. Консультативный совет стал действенным и авторитетным механизмом обеспечения защиты прав всего спектра национально-культурных автономий, а также важным звеном в системе мониторинга и урегулировании предконфликтных ситуаций в регионах.
Обсуждались вопросы о содействии социально-культурной адаптации мигрантов, изучению ими русского языка, особенностей культуры и уклада жизни народностей, населяющих Российскую Федерацию, о системе трудовой занятости представителей национальных диаспор, создании и функционировании общественного молодежного интернационального клуба ФНКА "Дружба".
Важное место во взаимодействии органов государственной власти с общественными объединениями в сфере реализации государственной национальной политики занял научно-практический семинар "Роль национальных общественных объединений и национально-культурных автономий в гармонизации межнациональных отношений, содействии социально-культурной адаптации мигрантов". Основное внимание было уделено проблемам взаимодействия органов власти и национальных общественных объединений в достижении гармонизации межнациональных отношений.
Вместе с тем, несмотря на принимаемые меры, в обществе продолжает сохранятся высокий уровень межнациональной конфликтности. Отмечается существенный рост числа межэтнических и межконфессиональных конфликтов. Они дестабилизируют политические процессы в обществе, ведут к нарастанию социальной напряженности и конфронтации, угрожают безопасности, как отдельных граждан, так и государства. В большей степени эти негативные тенденции проявляются в регионах, испытывающих активный приток легальных и нелегальных мигрантов.
В обстановке продолжавшегося в Санкт-Петербурге с начала 2003 г. роста насильственной, и в том числе экстремистской, преступности при непрекращающемся увеличении миграционного потока прокуратурой города за истекший период времени был кардинально пересмотрен механизм реализации надзорной функции на этом направлении работы.
В первую очередь работа стала носить приоритетный характер. В ее реализацию были вовлечены как все структурные подразделения прокуратуры, так и все правоохранительные и контролирующие органы города.
Учитывая, что в Санкт-Петербурге не было какого-либо четкого алгоритма действий, направленных на профилактику экстремистских проявлений, выявление, пресечение и раскрытие преступлений экстремистской направленности, прокуратура города инициировала принятие комплекса нормативно-правовых документов, посвященных организации работы на этом направлении.
Так, при непосредственном участии прокуратуры города Законодательное собрание приняло Законы Санкт-Петербурга "Об основных направлениях молодежной политики Санкт-Петербурга на 2006 - 2010 годы", "О целевой программе Санкт-Петербурга "Профилактика правонарушений несовершеннолетних и молодежи в Санкт-Петербурге" на период с 2006 по 2008 годы" и другие. Эти нормативно-правовые акты определили приоритетные направления деятельности правоохранительных и контролирующих органов города в сфере противодействия экстремизму.
Также по нашей инициативе правительством города принята Программа гармонизации межэтнических и межкультурных отношений, профилактики проявлений ксенофобии, укрепления толерантности в Санкт-Петербурге на 2006 - 2010 годы, реализация которой продолжается. Приняты и другие программы, посвященные вопросам противодействия экстремизму.
Для преодоления существующей разобщенности по инициативе прокуратуры города образована и продолжает свою деятельность межведомственная рабочая группа по борьбе с экстремизмом.
В ее состав помимо прокуратуры города входят ГУВД СПб и ЛО, УФСБ РФ по СПб и ЛО, СЗ УВДТ, СЗ ТУ, УФСКН РФ по СПб и ЛО, управление Росохранкультуры в Северо-Западном федеральном округе, а также комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности правительства города. С учетом утверждаемого плана работы группы указанными правоохранительными и контролирующими органами проводилась планомерная работа по недопущению экстремистских проявлений на территории города. Конкретность поставленных задач, принцип "разделения труда" между всеми ее участниками, безусловно, способствует эффективности деятельности. Координационная роль прокуратуры города в работе группы обеспечивает постоянный обмен оперативно значимой информацией между всеми ее членами, что в конечном счете неизбежно влечет оперативное принятие необходимых мер реагирования.
Естественно, в самом начале своей деятельности группа столкнулась с трудностями. Например, не было разработанных методик проведения проверок, системы учета лиц, склонных и причастных к осуществлению экстремистской деятельности. Некоторые правоохранительные и контролирующие органы города вообще пытались самоустраниться от участия в деятельности группы. Дополнительные трудности создавало сформировавшееся в городе негативное общественное мнение о деятельности правоохранительных органов в этой сфере.
Для преодоления возникших трудностей прокуратура города стала на постоянной основе информировать губернатора города о результатах проведенной работы, а также о возникающих проблемах. Работа с правительством города, а также с региональными органами федеральной исполнительной власти стала строиться на плановой основе при постоянном контроле за ее результатами.
Таким образом, в РФ создана правовая основа государственной национальной политики, действуют нормы, обеспечивающие межнациональное и межэтническое равноправие. Приняты основополагающие законодательные акты, устанавливающие гарантии прав коренных малочисленных народов, национальных меньшинств, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни этнических общностей, совершенствуется языковое законодательство, созданы правовые основы этнокультурного развития народов России и т.д.
Глава 2. Воздействие государства на решение национальных проблем
.1 Понятие национальных проблем
Отличительная черта двух последних десятилетий - политизация всех аспектов национальной жизни, в том числе и языковых отношений. Они оказались в значительной степени вовлечены в орбиту политических процессов и стали объектом политических манипуляций.
Хотя обострение национальных отношений было одной из причин распада Союза ССР, вопросы национальной и языковой политики не стали, к сожалению, для многонациональной Российской Федерации определяющими на этапе демократизации общества. Внимание органов власти было сосредоточено на структурной перестройке экономики и перераспределении сфер политического влияния. Между тем в условиях федерации многонациональность и многоязычность являются теми объективными факторами, которые непременно необходимо учитывать всем политическим силам и при любых обстоятельствах. От этого во многом зависит общеполитическая ситуация в многонациональном государстве, его национальная (государственная) безопасность и стабильность.
К началу 90-х гг. вместе с ростом уровня конфликтности в национальных отношениях объективно возросла и потребность в систематизированном научно обоснованном подходе к решению национальных проблем. Речь шла прежде всего о разработке и принятии такой концепции национальной политики, которая бы отвечала требованиям современного этапа и была способна служить прежде всего поиску альтернативных выходов из конфликтных ситуаций. Однако ее назначение не могло быть ограничено этой задачей. Концепция как определенный способ понимания развития национальных, в том числе и языковых, отношений должна была стать руководящей идеей, основой для систематизированного подхода к вопросам воздействия на национальные и языковые отношения. Помимо решения конфликтных ситуаций она должна была быть направлена также на поиск путей предупреждения межнациональных конфликтов и выстраивания позитивной, созидательной национальной и языковой политики.
В этих целях было предпринято несколько попыток, результатом которых явилась разработка следующих Концепций:
) Концепция Государственной программы национального возрождения народов Российской Федерации (1992 г.);
) Концепция Государственной программы по сохранению и развитию языков народов Российской Федерации (1992 г.);
) Концепция государственной национальной политики Российской Федерации (1996 г.).
Их анализ по-прежнему представляет интерес, поскольку любая идея, облеченная в правовую форму, как правило, не заканчивает свое существование при обновлении законодательства, смене политического курса или даже при сломе социально-экономической формации. Большинство идей, будучи однажды сформулированы и в том случае, если они не получили или лишились своего правового оформления, способны дождаться второго появления в свет. Что касается языковых отношений, то для них такой "ренессанс" еще не наступил, но, учитывая, что потенциал национальных (а вместе с ними и языковых) отношений неизмеримо глубок, следует предположить наличие не только позитивных, но и негативных тенденций в их развитии.
Распад Советского Союза рассматривался многими интеллектуалами и политиками как закономерная победа либерализма, несущая с собой законодательное изменение статуса субъектов РФ и перераспределение компетенции между субъектами и федеральным центром, т.е. кардинальный пересмотр всей системы федеративных отношений в Российской Федерации. Собственно говоря, содержание национальной политики сводилось к неотвратимой необходимости повышения правового статуса российских автономий. В этом виделось решение всей совокупности национальных проблем.
Наиболее авторитетным выражением этой позиции стал предложенный академиком А.Д. Сахаровым проект Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии, который, будучи идеалистическим по своему характеру, оказал сильное влияние на большинство дальнейших законопроектных и концептуальных разработок. Поэтому, когда в 1992 г. была предпринята попытка разработать концепцию национальной политики новой России, ее проект изначально страдал многими "болезнями" первого либерального опыта, отличавшегося, однако, взвешенным подходом к теоретическому наследию советской эпохи.
В то же время в Концепции Государственной программы национального возрождения народов Российской Федерации была предпринята попытка переосмысления теоретических подходов к решению национальных проблем. Показательной в этом плане стала смена используемой терминологии: вместо понятий "нации" и "меньшинства" вводились понятия "народы", "национальности", "этнические общности", что отражало общую направленность Концепции на пересмотр базовых категорий в области национальных отношений (национальной политики). Основным же ее содержанием стали не столько сами национальные отношения, сколько взаимоотношения федерального центра и субъектов Федерации, перераспределение полномочий между ними в пользу субъектов. Причем Концепция в отличие от шедшего параллельно процесса принятия Федеративного договора и последующего заключения договоров и соглашения с отдельными субъектами Федерации не предполагала неравномерности такого перераспределения, когда национальные республики (бывшие автономии) получали больше прав, чем иные субъекты РФ. В области культуры на смену национально-культурному строительству, включавшему и проблемы развития национальных языков, была предложена идея политики культурного плюрализма. Культурно-информационное пространство страны (государства) рассматривалось в Концепции как неделимое между народами, населяющими Российскую Федерацию. Это означало, что:
) ни титульные национальности в регионах не могли доминировать в области культуры, а повсеместно должен был бы учитываться многонациональный состав населения,
) ни федеральные власти при проведении культурной политики на территории всей страны не должны были бы нивелировать национальную составляющую. В документе содержались рекомендации о необходимости организации вещания на языках наиболее крупных народов и даже их визуальное присутствие на общегосударственных телеканалах. Однако проект Концепции так и не был принят.
Лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, зачастую нелегко общаться с представителями большинства, если они плохо владеют их языком, из-за различий в обычаях, традициях и культуре. Все это в совокупности создает трудности в обучении и производственной деятельности, тем более что подчас большинство населения не понимает или не хочет понимать проблем, с которыми сталкиваются представители национальных меньшинств. Правовое и фактическое ограничение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, нарушает упомянутый выше принцип равноправия и вызывает конфликты, наносящие ущерб обществу.
Правовое положение национальных меньшинств определяется международно - правовыми нормами и нормами государственными, которые должны соответствовать первым. Фактическое же положение национальных меньшинств определяется зрелостью гражданского общества и его приверженностью к демократии, готовностью создать и соблюдать законы, защищающие права лиц, относящихся к национальным меньшинствам.
Проблемы защиты прав национальных меньшинств и прав и свобод лиц, себя к ним относящих, рассмотрены в ряде международных и межгосударственных документов, принятых ООН и региональными организациями, в том числе и европейскими.
Современное международное право устанавливает обязанность государства обеспечивать лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, права, свободы и возможности для развития, равные тем, которыми пользуется большинство населения страны или ее территориального подразделения. Это, в частности, закреплено в нормах, содержащихся в Международном пакте о гражданских и политических правах, который справедливо относят к числу актов, устанавливающих общепризнанные принципы и нормы международного права.
Среди международных документов, принятых европейскими межгосударственными организациями, определяющими и конкретизирующими права человека и гражданина, ведущее место занимает Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанный в Хельсинки в 1975 году. В этом документе в качестве принципов, которыми государства - участники обязались руководствоваться во взаимных отношениях, закреплено не только уважение к правам человека и гражданина, но и уважение к правам лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. В Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению ОБСЕ, принятом в 1990 году, государства - участники подтвердили эти принципы и установили, что они "будут уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и поощрению самобытности таких меньшинств".
В Парижской хартии для новой Европы, подписанной в том же 1990 году, главы европейских государств сочли необходимым подробней остановиться на правах национальных меньшинств. В Хартии сказано: "Исполненные решимости способствовать богатому вкладу национальных меньшинств в жизнь наших обществ, мы обязуемся и впредь улучшать их положение. Мы вновь подтверждаем нашу глубокую убежденность в том, что дружественные отношения между нашими народами, а также мир, справедливость, стабильность и демократия требуют того, чтобы этническая, культурная, языковая и религиозная самобытность национальных меньшинств была защищена и чтобы создавались условия для поощрения этой самобытности. Мы заявляем, что вопросы, касающиеся национальных меньшинств, могут решаться удовлетворительным образом только в демократических политических рамках. Мы признаем далее, что права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должны полностью уважаться как часть всеобщих прав человека". Необходимо подчеркнуть, что Парижской хартией подтверждена неразрывная связь прав национальных меньшинств с всеобщими правами человека, демократией, стабильностью и миром.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая в 1950 году и содержащая обязывающие государства правовые нормы, включает статью, запрещающую дискриминацию кого бы то ни было по различным признакам, включая принадлежность к национальным меньшинствам. В последующие годы Советом Европы были приняты Европейская хартия о региональных языках и языках национальных меньшинств (1952 г.) и Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (1955 г.), развивающие положения Конвенции о защите прав и основных свобод. Рамочная Конвенция содержит ряд позитивных норм, обеспечивающих права национальных меньшинств. Так, следует подчеркнуть, что Рамочная Конвенция Совета Европы отнесла защиту национальных меньшинств к сфере международного сотрудничества, что, естественно, накладывает особую ответственность на все государства, в том числе и Российскую Федерацию, многонациональность которой делает проблему прав национальных меньшинств особенно актуальной. Одним из последних актов Совета Европы, непосредственно относящихся к правам национальных меньшинств, явился одобренный и открытый для подписания в ноябре 2000 года Комитетом министров Совета Европы Протокол N 12 к Конвенции о защите прав и основных свобод, который подтвердил общее запрещение дискриминации при пользовании любым признанным законом правом, включая право принадлежности к национальным меньшинствам.
Правовые акты, направленные на обеспечение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, принимались и другими региональными межгосударственными организациями. Например, в октябре 1994 года странами СНГ была принята Конвенция о правах меньшинств.
Международно-правовые документы, наряду с требованием не допускать дискриминации лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, обязали государства применять для этого необходимые законодательные, административные и иные меры. В ряде европейских государств действуют законы, направленные на обеспечение прав проживающих в них национальных меньшинств.
Вопрос о необходимости принятия закона, гарантирующего права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, поднимался в нашей стране неоднократно. Это вполне объяснимо, поскольку число лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в России составляет примерно одну пятую населения страны.
В Обращении Верховного Совета РСФСР от 9 октября 1991 года к верховным советам независимых республик, входивших ранее в состав СССР, констатировалось, в частности, что в связи с распадом СССР возникла "проблема защиты прав и свобод национальных меньшинств, образовавшихся в каждом из наших суверенных государств, и необходимость ее цивилизованного решения. Это объективная реальность, затрагивающая судьбы людей, и с ней необходимо считаться". В Обращении предлагалось ускорить разработку и заключение специальных двусторонних договоров или соглашений с РСФСР о гарантиях прав и свобод представителей национальных меньшинств - выходцев из Российской Федерации, проживающих на территории республик, а до их заключения принять законные меры в целях обеспечения прав и свобод национальных меньшинств. Верховный Совет РСФСР гарантировал равноправие всех наций на территории Российской Федерации и принятие специального Закона "О гарантиях прав национальных меньшинств в РСФСР". К сожалению, такой Закон не был принят, хотя необходимость в нем была и поныне остается весьма очевидной.
Изданные на сегодняшний день федеральные законы в сфере национальных отношений (если не считать Закон "О национально - культурной автономии") относятся, как правило, не ко всем национальным меньшинствам, а только к коренным малочисленным народам, которые составляют лишь небольшую часть национальных меньшинств в нашей стране. Таким образом, в российском законодательстве проблема защиты прав национальных меньшинств остается в целом нерешенной.
Вместе с тем, поскольку факты дискриминации национальных меньшинств в нашей стране существуют и проблема защиты их прав от дискриминации остается актуальной, законодатели были вынуждены на это откликаться. Примером нормы, относящейся к правам национальных меньшинств, может служить норма Закона "О языках народов РСФСР" 1991 года, установившая, что "государством гарантируется языковой суверенитет каждого народа независимо от его численности", а также что государство признает равные права всех языков народов на их сохранение и развитие. В соответствии с Законом "О средствах массовой информации" не допускается использование СМИ в целях разжигания национальной нетерпимости или розни. Уголовным кодексом РФ, принятым в 1996 году, предусмотрена ответственность за нарушение равноправия граждан, а также за действия, направленные на пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности.
В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 1997 г. , подробно регламентирующем избирательные процедуры, лишь одна статья посвящена особенностям малочисленных народов. Предусмотрено, что при образовании избирательных округов на территории компактного проживания коренных малочисленных народов допустимо отклонение от средней нормы представительства избирателей, но не более чем на 30 процентов. Эту норму можно рассматривать только как проявление тенденции обеспечения прав упомянутых народов, однако она не может реально противостоять их дискриминации. Избиратели из числа этих народов составляют столь незначительную часть участвующих в выборах, что практически не могут оказать влияние на избрание депутатов Государственной Думы и даже законодательных органов субъектов Федерации.
2.2 Решение национальных проблем в государственном управлении
Существенным шагом в направлении защиты прав и свобод национальных меньшинств явилось принятие в 1996 г. Федерального закона "О национально - культурной автономии", предоставившего лицам, принадлежащим ко всем народам Российской Федерации, независимо от их численности и места проживания, возможности сохранения своей самобытности, развития языка, образования и национальной культуры посредством создания общественных объединений, наделенных широкими правами и пользующихся государственной поддержкой.
Этот Закон оказал положительное воздействие на межнациональные отношения и сыграл определенную роль в защите права на культурное развитие народов Российской Федерации. Достаточно сказать, что в стране создано почти 300 национально - культурных автономий, решивших многие вопросы развития национального образования и культуры.
Вместе с тем Закон не лишен существенных недостатков. К ним следует отнести то, что он не содержит норм, препятствующих использованию его отдельными лицами в целях обособления национальных культур и, тем самым, разрыву культурных связей между совместно проживающими народами. К сожалению, такие попытки имеют место. В их ряду, например, решение государственных органов Татарстана о переводе татарской письменности на латинский алфавит, что не может не создать дополнительных трудностей русскому населению республики в освоении татарского языка, не говоря уж о том, что оно едва ли оправданно с позиций филологии.
За пределами Федерального закона о национально - культурной автономии остались сферы, не относящиеся к предмету этого закона, но имеющие важное значение для обеспечения недискриминации малочисленных народов. В их числе - сфера представительства национальных меньшинств в органах власти в целом и, как частность, в праве избирательном.
Концепция определила узловые проблемы развития национальных отношений, в числе которых, в частности, "обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и национальных меньшинств". Однако развития в качестве самостоятельного направления регулирование и защита прав национальных меньшинств в Концепции не получили, и в число принципов национальной политики они не включены. Концепция ограничилась постановкой вопроса о реализации гарантий прав коренных малочисленных народов. В этом направлении сделаны определенные шаги. К сожалению, проблема обеспечения права национальных меньшинств на участие в ведении государственных дел в Концепции не была затронута.
Существенный прогресс также в отношении регулирования и защиты прав коренных малочисленных народов достигнут в нашей стране принятием в 1999 г. двух федеральных законов, а именно: Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" и Федерального закона "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".
Принципиальной и важной особенностью Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации является то, что сфера его действия распространяется не только на лиц, относящихся к определенным этносам, а именно к коренным малочисленным народам как таковым, но и на тех, кто постоянно проживает "в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами". Это означает, что российский законодатель вышел за этнические рамки и принял норму, направленную на устранение дискриминации граждан независимо от их национальной принадлежности.
Такой подход весьма важен, поскольку прямо вытекает из сущности нормы ч.2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государство гарантирует равенство прав человека и гражданина независимо не только от обстоятельств, перечисленных в этой статье, но и, как в ней сказано, "а также других обстоятельств".
Естественно, что меры по защите прав коренных малочисленных народов, содержащиеся как в федеральных законах, так и в законах ряда субъектов Российской Федерации, решают только незначительную часть объективно существующих проблем.
Как уже отмечалось, в российском законодательстве нет четкого понятия национального меньшинства. Однако, как представляется, законодательное закрепление понятия национального меньшинства вполне возможно. Национальное меньшинство составляют лица, относящие себя к народу (этносу), число которых меньше числа лиц, относящих себя к народу (этносу), образующему большинство в стране или ее территориальном образовании (субъекте Российской Федерации, территории местного самоуправления). Законом должно быть закреплено, что гарантии недискриминации распространяются на лиц, хотя и не относящихся к национальному меньшинству, но которые по признаку национальной принадлежности дискриминируются представителями национальности, практически узурпировавшей власть в субъекте Российской Федерации или на территории местного самоуправления.
Средства массовой информации неоднократно обращали внимание на факты такой дискриминации в ряде мест. Способы дискриминации были различны, но суть их одна: представитель одного народа (он может и не составлять большинства населения) использует свое нахождение у власти преимущественно в интересах представителей своего народа, игнорируя при этом интересы других народов. Тем самым нарушается конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальной принадлежности и ограничиваются права граждан по признакам национальной, а иногда и иной принадлежности.
Предложения о законе или иных правовых нормах, обеспечивающих права и свободы национальных меньшинств, обычно парируются утверждением, что любые меры, устанавливающие особые права для части населения, нарушают принцип равноправия, который в равной степени должен применяться к каждому человеку. Такое утверждение явно безосновательно, поскольку закон и иные правовые нормы о защите прав национальных меньшинств лишь восстанавливают действие принципа равноправия в отношении тех лиц, чьи права и свободы нарушаются из-за их принадлежности к национальному меньшинству.
Федеральный закон о защите прав национальных меньшинств и лиц, себя к ним относящих, должен основываться на принципе полного и безоговорочного обеспечения представителям национальных меньшинств без какой-либо дискриминации всех прав и свобод человека и гражданина без каких бы то ни было исключений. Без этого конституционная норма, в соответствии с которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, места жительства, отношения к религии и других обстоятельств, не может считаться реализованной, а наше государство - действительно демократическим.
Ключевая проблема закона о гарантиях прав и свобод национальных меньшинств - обеспечение их права участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (см. ч.1 ст.32 Конституции Российской Федерации). Задача закона состоит прежде всего в том, чтобы обеспечить в законодательных и исполнительных органах государственной власти, органах местного самоуправления представительство национальных меньшинств, что необходимо для защиты законных прав и интересов лиц, себя к ним относящих. Если это не будет достигнуто, то для националистов, обосновавшихся в некоторых субъектах Федерации и якобы защищающих права народов, называемых иногда "титульными", останутся лазейки, позволяющие сохранить преференции представителям этих народов и продолжать дискриминацию представителей национальных меньшинств. Сохранение такой практики не только нарушает принцип равных прав всех граждан независимо от их национальной принадлежности, но и существенно подрывает развитие и единство гражданского общества.
Проблема реальной ликвидации дискриминации национальных меньшинств при осуществлении ими права участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей, в частности в представительных органах государственной власти и местного самоуправления, при всей кажущейся ее трудности вполне решаема.
Статья 13 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" предусмотрела право субъектов Российской Федерации устанавливать квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления.
Представляются совершенно несостоятельными некоторые высказывания о создании наделенных властными полномочиями государственных органов, образуемых представителями народов (этносов), поскольку, во-первых, ни один народ (этнос) не может быть полностью отделен от других народов, а во-вторых, любой орган, состоящий из представителей народов и созданный для защиты интересов именно народов, не может не быть ориентированным на противопоставление прав народа правам и свободам каждого, независимо от его национальной принадлежности. Современное цивилизованное общество сегодня рассматривает сферу национальных интересов человека как составную часть его прав и свобод. По этому пути идут практически все цивилизованные страны. Этот путь избран и в действующей Конституции Российской Федерации, в которой нет, в частности, понятия национальной государственности. Анахронизмом является высказанное от имени Ассамблеи народов России (общественной организации) мнение, что "для федеративного многонационального, многоконфессионального государства двухпалатность парламента имеет свою логику. Думается, что назрела потребность в том, чтобы Государственная Дума как законодательный орган имела двухпалатную конструкцию. Одна палата - Совет представителей. Вторая палата - Совет национальностей".
Вообще же в Концепции будущее русского языка в большинстве республик было представлено в весьма мрачном свете: "По мере расширения функций и расширения сферы распространения титульных языков республик в составе Российской Федерации русский язык будет эволюционировать в сторону языка этнической диаспоры". Подобный подход не только не способствует решению проблем, но может явиться причиной долговременного языкового конфликта. Кроме того, вряд ли представителей государствообразующей нации, составляющей 80% населения, корректно относить к этнической диаспоре на территории Российской Федерации. Как известно, диаспора предполагает пребывание части народа (этнической общности) вне страны его происхождения, однако как провести эту грань внутри страны, например между русским населением Ставропольского края и граничащей с ним Кабардино-Балкарии, где автохтонное население - кабардинцы составляют 46%, а русские - 35%? И если русское население Краснодарского края является коренным (но не автохтонным), то почему в Республике Адыгея оно таковым являться не может? Здесь возникает проблема изучения и использования всем населением Республики принятых в качестве государственного (-ных) языка (-ов) коренного населения. Каковы должны быть критерии того, кого относить к коренному населению, каковы временные рамки, за пределами которых данное население следует считать коренным, и должны ли отличаться по регионам эти временные ориентиры? Все эти существенные для построения языковой политики вопросы не были решены в рамках Концепции и до сего времени остаются без ответа.
В качестве одного из средств борьбы с конфликтами в Концепции было предложено использовать научно обоснованную функциональную стратификацию языков, что, бесспорно, является одним из стабилизирующих факторов и способно в определенной мере повлиять на языковую ситуацию. Однако очевидно и другое - для бесконфликтного проведения языковой политики функциональная стратификация языков должна предшествовать введению государственных языков. Возведение в ранг государственного языка, не отвечающего ее требованиям, может явиться причиной его социальной несостоятельности в названном качестве, и, как следствие, искусственного форсирования его развития, скрытого или явного пренебрежения к использованию данного государственного языка. Однако за прошедшие годы функциональная стратификация языков так и не стала достоянием практики языковых отношений. Полноценная и всесторонняя коммуникация в рамках единого гражданского общества в полиэтнических регионах, как указывалось в Концепции (разд. I), должна была осуществляться через полноценное функциональное двуязычие. Но, не осуществив функциональной стратификации, трудно было надеяться на достижение указанной цели.
Следующим этапом в создании концептуальной основы языковой политики стала неспециализированная концепция - Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. N 909 и содержащая изложение принципиальных подходов в решении проблем развития национальных отношений, в том числе и национально-языковых.
В качестве одной из главных проблем, требующих решения, Концепция рассматривает "развитие национальных культур и языков народов Российской Федерации, укрепление духовной общности россиян" (разд.1.1.1). Среди основных принципов государственной национальной политики в Концепции указывается содействие развитию национальных культур и языков народов Российской Федерации, а в качестве одной из насущных задач - "обеспечение оптимальных условий для сохранения и развития языков всех народов России, использование русского языка как общегосударственного; укрепление и совершенствование национальной общеобразовательной школы как инструмента сохранения и развития культуры и языка каждого народа." (разд.1.1.3). Симптоматично, что упомянутые задачи отнесены исключительно к духовной сфере.
В Концепции особо уточняется, что национально-культурная автономия, не ущемляя прав, закрепленных за субъектами Российской Федерации Конституцией РФ, расширяет возможности субъектов Российской Федерации воздействовать на развитие национальных отношений. Это на первый взгляд малозаметное упоминание об ущемлении прав следует рассмотреть более пристально.
Во-первых, в соответствии с положениями Федерального закона от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" национально-культурная автономия является экстратерриториальной (т.е. не несущей угрозы территориального передела) формой "национально-культурного самоопределения, представляющей собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности. на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования национальной культуры" (ст.1 Закона). Она основывается на принципах: свободного волеизъявления граждан при отнесении себя к определенной этнической общности; самоорганизации и самоуправления; многообразия форм внутренней организации национально-культурной автономии; сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой; уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей; законности (ст.2 Закона).
Во-вторых, правовой статус национально-культурной автономии регулируется не только федеральным, но и региональным законодательством - законами и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст.3 Закона). Тем самым субъект Федерации способен оказывать непосредственное воздействие на правовое регулирование названных отношений.
В-третьих, положение о том, что права субъектов Федерации не могут ущемляться при введении национально-культурной автономии, входит в противоречие с положением рассматриваемой Концепции о соблюдении прав и свобод человека и гражданина и их приоритете, столь важных для упрочения общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности (разд.1.1.3 Концепции). Таким образом, определяющим здесь является то, что общественное объединение граждан строится по принципу их самоотнесения к определенной этнической общности. Если бы не эта особенность национально-культурной автономии, то не появилось бы и упоминание о защите прав субъектов Федерации, особенно тех, которые построены по национально-территориальному принципу.
Относительно полное представление о проблемах языковой политики содержится в разд.1.1.6 "Основные направления региональных программ государственной национальной политики". Федеральные программы и соответствующие программы субъектов Федерации в области национально-культурного развития должны учитывать положения Концепции и содержать систему мер, направленных на сохранение и развитие культур, языков, традиций народов как условия сотрудничества и взаимного духовного обогащения граждан всех национальностей. Проблемы языковых отношений рассматриваются лишь как часть национально-культурной жизни народов, решение которых основывается на принципах культурного плюрализма. Достижение же национального равноправия, исключающего любые случаи дискриминации по национальному признаку, невозможно без обеспечения равенства граждан в области языковых отношений. И с этой точки зрения положения Концепции можно оценить как недостаточные в отношении языковой политики. Это впечатление усугубляется также и тем, что реализация положений Концепции неизбежно предполагает принятие ряда правовых актов, необходимых для проведения национальной, в том числе языковой, политики. Однако в Концепции не указывается даже приблизительное направление законотворческой работы.
Также малопродуктивен и подход, когда однозначно отдается приоритет национальной государственности, по-прежнему понимаемой как высшая форма проявления и гарантии полноценной жизни наций. Отмечая, что главное внимание в Концепции уделяется "духовному сотворчеству, культурной жизни народов и культуре межнационального общения", авторы Комментария к Концепции справедливо указывают на то, что содержание национального вопроса не может сводиться к национально-культурному самоопределению, но в то же время уверяют, что "в Советском Союзе уже пытались свести национальный вопрос к проблемам развития культуры, образования, искусства, литературы.". Но, во-первых, ведь именно принцип национальной государственности лежал в основе его государственного устройства; а во-вторых, именно вопросы развития национальной культуры, образования, национального языка не получили должного внимания со стороны государства. Возможно, и результаты национально-культурного строительства были бы иными и положительно сказались бы на развитии межнациональных отношений в целом, если бы цели не только декларировались, но и реализовывались в наиболее полном объеме.
Глава 3. Государственная национальная политика: особенности реализации
3.1 Понятие и сущность государственной национальной политики
На современном этапе развития Российской Федерации становится очевидным, что кризис в межнациональных отношениях, детонируя национал-сепаратистские и экстремистские настроения части общества, несет прямую угрозу целостности и конституционному строю государства. С другой стороны, межэтнические конфликты и противостояния приводят к массовому попиранию основополагающих прав человека, включая право на жизнь. Соответственно мировое сообщество постоянно ведет работу по гармонизации межнациональных отношений и выработке международно-правовых актов, направленных на защиту прав человека и национального равноправия. "Международно-правовой опыт показывает, что любой механизм защиты прав человека и национальных меньшинств может эффективно действовать только при наличии двух взаимосвязанных и неотделимых элементов:
) единой правовой системы и правового пространства;
) независимой судебной власти - гаранта компетентной защиты основных прав и свобод человека и национальных меньшинств".
Вместе с тем серьезной проблемой становится то, что современный мир все больше начинает отказываться от традиционных норм международного права. Оно все чаще используется избирательно, в зависимости от того, какие цели преследуют государства, объявившие себя гарантами этого права. ООН, ОБСЕ, Гаагский трибунал и другие международные организации превращаются в инструмент давления на неугодные страны и их руководителей. Как следствие, авторитет международного права падает и заменяется правом сильного. В свою очередь, нарушение международного права влечет за собой нарушение прав и свобод человека, а также коллективных прав этносов в отдельных государствах. Отсюда серьезная проблема - необходимо восстановить общепризнанный и общеобязательный характер международного права, надо укреплять систему международного права как основу демократического развития систем права отдельных государств, как универсальный правовой базис защиты прав человека и национальных меньшинств в частности.
Следовательно, одним из необходимых условий успешного разрешения межнациональных проблем выступает существование целостной правовой системы, т.е. обусловленного объективными законами развития общества, комплекса взаимосвязанных и взаимодействующих правовых явлений, обеспечивающих правовое воздействие на общественную жизнь.
Государственно-правовая реализация национальной политики в России станет возможной, если удастся сформировать цельную систему права, составной частью которого будет блок фундаментальных федеральных и региональных законодательных актов, направленных на гармонизацию межнациональных отношений. В качестве единого правового базиса должна выступать абсолютно верховенствующая в системе права всех субъектов Конституция РФ.
Основным документом в области национальной политики в 90-е годы стала Концепция государственной национальной политики, принятая в 1996 г.
Концепция сыграла важную роль в оздоровлении межнационального климата, построении гармоничного гражданского общества на принципах равноправия народов. Многие предусмотренные ею задачи выполнены: создана правовая база для регулирования федеративных и национальных отношений; внедрен институт национально-культурной автономии, позволяющий гражданам Российской Федерации, принадлежащим к различным национальным общностям, в частности малочисленным, решать вопросы сохранения и развития своей самобытности, традиций, языка, культуры, образования.
Отдельные задачи, предусмотренные Концепцией, сохраняют свою актуальность и по сей день, оставаясь нереализованными. Так, не разрабатываются и не финансируются предусмотренные Концепцией федеральные и региональные программы, направленные на национальное развитие и расширение межнационального сотрудничества народов Российской Федерации.
Вместе с тем не стоит забывать о том, что принятие Концепции государственной национальной политики было временной мерой, направленной на восполнение пробелов в законодательстве. Развитие основ национальной политики в стране требует дальнейшего правового регулирования.
Однако принятие базового федерального закона в сфере национальной политики затягивается и по сей день. Если ранее его отсутствие частично компенсировалось наличием Концепции государственной национальной политики, то со временем ее актуальность становится все менее значимой, а потребность разработки и принятия закона об основах национальной политики - очевидной.
Актуальность национальной политики как самостоятельной функции государства не раз подчеркивалась Президентом Российской Федерации В.В. Путиным. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 сентября 2004 г. было образовано Министерство регионального развития Российской Федерации, за которым закреплены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, а также защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации.
Необходимо не только развитие законодательства, но и его эффективное применение. Такие правовые акты, как Федеральные законы "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом", ст.282 Уголовного кодекса, действуют недостаточно эффективно.
3.2 Проблемы реализации государственной национальной политики
В ситуации глобализации, информационной революции информационные каналы, начиная с содержания школьных учебников и кончая сюжетами компьютерных игр, становятся не менее значимым этническим транслятором, нежели во времена Пушкина сказки, рассказанные маленькому поэту его няней Ариной Родионовной. Как считают многие эксперты, прочность национальной идентичности становится крайне важным конкурентным преимуществом, определяющим будущее положение и статус государств и наций в мире.
Представляется, что острота полемики вокруг введения курса "Основы православной культуры" вызвана именно вопросом: должна ли государственная школа быть институтом воспроизводства цивилизационной и национальной идентичности либо она должна быть институтом, встроенным в глобализационные денационализирующие проекты, которые размывают формирование этнической идентичности, блокируют передачу этнических ценностей? Один из отцов объединенной Европы мондиалист Ж. Аттали, прогнозируя появление "глобальных кочевников", которым национальные корни, культурные традиции, государственные лояльности не нужны, уверял, что "новый человек будет свободен от каких бы то ни было "ограничивающих влияний".
Таким образом, этничность может быть рассмотрена и оценена не только как рудимент, но и как важный элемент становления наций и народов. Этническое развитие в современных условиях не есть только консервация этнической архаики, но сохранение преемственности, воспроизводство проверенных временем ценностей, институтов, практик.
Для малых народов, ведущих образ жизни, основой которого являются традиционные формы хозяйствования, вопрос сохранения собственной этничности особенно актуален.
Но в целом вопросы этнического развития и межэтнических отношений не являются наиболее острым вызовом стабильности этнополитической ситуации в стране, направлением работы государственных органов и ведомств.
Нормы принятых в последние годы Законов ("О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"; "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока"; "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и другие) регулируют культуру, экономику, права собственности. Однако председатель Комитета Государственной Думы по делам национальностей IV созыва Е. Трофимов отметил, что Законом N 122-ФЗ "было выхолощено все, что касается финансовой поддержки, особенно федеральных национально-культурных автономий", "а Водный и Земельный кодексы выхолостили это (права на землю и природные ресурсы на территориях традиционного проживания. - А. Ю.) до конца".
Тревогу ряда аналитиков вызывает тот факт, что Концепция государственной национальной политики, которая должна была быть по поручению Президента откорректирована, "зависла". А параллельно ей продвигается в качестве основополагающего Закон "Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений в Российской Федерации".
Данный Закон именуют базовым законом, но существует реальная угроза "этнического перекоса" в законодательстве, регулирующем национальную политику. Замена "государственной национальной политики" "государственной политикой в области межэтнических отношений" может оказаться не просто сменой терминологии, но выхолащиванием содержательной стороны национальной политики, сведением всего спектра национального развития и взаимодействия к узкой нише собственно межэтнических отношений и этнокультурного развития.
Прослеживается связь таких подходов с доминированием мультикультурных конструктивистских дискурсов в отечественной науке и публицистике.
Так, ряд авторов резко негативно относятся к использованию самого термина "нация" и этнической основе данного понятия. "Одновременное использование слова "нация", - пишет, например, А. Кустарев, - как синонима понятий "государство", "народ", "республика", "общество", "общественность" и, по первоначальному смыслу, как синонима всех понятий, относящихся к этногенетическим общностям ("родичи", "племя", "раса"), мешает адекватному пониманию всей связанной с этим проблематики". "Понятие "нация" слишком репрессивно, то есть навязывает обществу и индивиду определенные практики, эффективность которых для общественного блага сомнительна или даже негативна. Неопределенность и эмоциональная нагруженность этого понятия позволяют легко им манипулировать в расистских, ксенофобских и репрессивных риториках. Разумнее всего было бы вообще изъять его из обращения - "забыть о нации", как выразился Валерий Тишков".
Еще одной актуальной задачей государственной национальной политики является нейтрализация этнических партий, этнократических тенденций в политической жизни.
Этнонационализм, будучи в настоящее время относительно маргинальным политическим явлением, пытается компенсировать собственную слабость повышенной агрессивностью, спекуляцией на реальных проблемах, ошибках и упущениях государственной национальной политики, всячески этнизируя любую проблему.
Тревожит, что этничность сегодня осознается и рассматривается почти исключительно с точки зрения скрытых в ней угроз единству России и предпосылок этнических конфликтов. Представляется своевременным рассмотрение и другой стороны этничности: как конструктивного культурного, морального и политического ресурса развития страны.
В связи с этим необходимо отметить своего рода "бинарность", "двухслойность" современной этничности. Этничность органичная, естественная, формирующаяся в процессе социализации, аккультурации, в последнее время структурируется, переорганизовывается под воздействием пропаганды и новых информационных технологий. Такая этничность может образовывать деструктивные идеологические сплавы (от русофобии до "русского фашизма").
Попытки деэтнизировать политику, деполитизировать этнические взаимоотношения в Российской Федерации лишь отчасти достигли целей. Законодательно запрещено создание этнических партий, но построенные по этническим критериям организации продолжают выдвигать идеологические и политические лозунги. Достаточно упомянуть пропагандистскую деятельность так называемого Татарского общественного центра, ряда объединений, выступающих от имени финно-угорских народов и опирающихся на поддержку зарубежных "этнически родственных" эстонских, финских, венгерских структур, так называемой Всемирной Черкесской Ассоциации, муссирующей вопрос о геноциде черкесов в XIX в. и обращающейся к международным организациям с призывами признать ответственность России.
Не менее актуальной представляется задача коррекции способов восприятия этнополитической реальности. Нужно отдавать себе отчет, что некоторые недальновидные шаги и инициативы в русле упрощенно понятой политкорректности и толерантности могут реально ухудшить этнополитическую ситуацию.
Так, предложения о запрете называть в СМИ национальность преступников, употреблять этнонимы в криминальном контексте вступают в противоречие с развитием темы "русского фашизма", которую ряд экспертов и политиков считают основной угрозой межнациональному миру.
Подобная асимметрия требует своего объяснения.
Объективный анализ показывает, что ряд инцидентов и конфликтов тесно связан с отсутствием действенных механизмов миграционного контроля адаптации и интеграции мигрантов, склонностью ряда диаспор к геттоизации, самоизоляции. Можно констатировать тенденцию трансформации ряда диаспор в квазикорпорации, которые занимаются не всегда легальным предпринимательством, имеют свои структуры информации, взаимопомощи и даже силового воздействия, параллельные официальным.
Постоянно муссируется вопрос о правах диаспор, которые де-факто в ряде регионов стали квазикорпорациями. Уместно ставить вопрос: а что делает диаспора для адаптации своих соотечественников к жизни в многоэтничной среде? Какие механизмы по бесконфликтной интеграции в социум предлагают лидеры национальных автономий, национально-культурных сообществ? Пока что национально-культурные автономии во многом остаются клубами для встреч представителей различных диаспор. Представляется, что вопрос о государственной поддержке национально-культурных объединений за счет бюджета должен быть поставлен в зависимость от их участия в решении назревших экономических, социальных вопросов, приобретших этнополитическую значимость.
Российская ситуация не уникальна, во многих развитых странах (Италии, Швейцарии, Голландии, Франции, Дании, Испании) иммиграции сопутствуют конфликты, рост криминала. Нелегальная иммиграция стала острейшей этнополитической проблемой, которая не решается пропагандой толерантности. Рост влияния консервативных и праворадикальных партий, антииммигрантских настроений характеризует сегодняшнюю политическую жизнь многих европейских стран, еще недавно бывших образцом межнациональной толерантности и политкорректности.
Эти этнополитические процессы частично находятся вне правового регулирования, публичного освещения, а некоторые вообще не осознаются как проблемы, требующие политических решений. Возникающий вакуум заполняется криминальными и коррупционными механизмами регуляции. Это вызывает недовольство и резкий протест граждан. Стремление части СМИ и представителей власти поспешно интерпретировать этот протест только как проявление агрессивного этнического национализма, экстремизма и ксенофобии представляется упрощенным и малоконструктивным.
Широко известная концепция С. Хантингтона о борьбе цивилизаций сделала цивилизационную проблематику центром пристального внимания и изучения. Конфликты разного уровня (для адекватного понимания которых оказалось недостаточно их осмысления как межэтнических или межнациональных) дали импульс для попыток их осмысления и как цивилизационных разломов. Распад Югославии, массовая миграция в Европу, США, Россию, Австралию выявили культурно-цивилизационные противоречия, ранее почти незаметные.
В СМИ чаще пишут о межэтническом, межнациональном, межконфессиональном сосуществовании, в то время как принадлежность и тяготение наций к разным цивилизационным системам недооценивается. Но цивилизационные качества взаимодействующих систем и общностей несводимы к межконфессиональным, национальным или этническим.
Нельзя недооценивать необходимость управления собственно цивилизационным развитием, предотвращения потенциальных конфликтов, достижения баланса различных интересов.
Полное игнорирование цивилизационного своеобразия России и русских столь же опасно, как выпячивание этого своеобразия и возведение его в ранг исключительности и уникальности. Подобная позиция неявно исходит из признания универсализма западной цивилизации как эталона, на который необходимо слепо ориентироваться. Утопичными и односторонними являются, на наш взгляд, призывы к некритическому усвоению западных ценностей, норм, практик. На деле это оборачивается отказом от защиты национальных интересов и их подчинением интересам внешних сил.
По мере развития наций все меньшую роль в них играют механизмы этнического воспроизводства, а все возрастающую роль - механизмы воспроизводства и развития социального организма. Национальные экономика, образование, культура формируют параметры современной нации не в меньшей мере, чем национальные традиции или фольклор.
Сведение государственной национальной политики лишь к мероприятиям в сфере межэтнических отношений неправомерно.
Представитель нации становится носителем системных социальных качеств не только как этнофор, но и в силу принадлежности к социальному организму. Проблемы возникают в процессе взаимодействия высоко урбанизированных наций и наций с преимущественным (или высокой долей) сельским населением, между нациями, в которых высок процент представителей современных профессий, и нациями, менее вовлеченными в передовые отрасли, и т.д.
Наиболее дальновидные политики Европы и США пытаются создать механизмы, компенсирующие деструктивное воздействие глобальных тенденций на национальные экономики, социальное устройство. Так, при Евросоюзе создан фонд помощи (соответствующий законопроект уже обсуждался в Европарламенте) гражданам, пострадавшим от глобализации. Фонд размером в 500 млн. евро позволит ежегодно способствовать переквалификации, переезду, открытию собственного бизнеса примерно 50 тыс. человек. На эту помощь могут рассчитывать работники предприятий и компаний, которые в течение последних лет сократили персонал более чем на одну тысячу человек в результате частичного или полного переноса производства. Представляется, что именно такого рода институты можно называть стабилизационными фондами, поскольку они выполняют функции социального (и этнополитического) стабилизатора в первоначальном смысле этого слова.
Пока недооценен тот факт, что интеграция в мировые хозяйственные связи неодинаково сказывается на разных социальных организмах, на разных регионах и соответственно различных народах России.
"Национальное измерение" приобретают и борьба с криминалом, коррупцией, эффективность фискальной политики. В полиэтническом социуме они объективно становятся значимой составной частью национальной политики в широком смысле этого понятия.
Национальная идентичность давно уже перестала быть результатом стихийных процессов. Кризис, деградация некоторых общественных институтов затрудняют интеграцию в многоэтничном обществе, препятствуют формированию наднациональной, гражданской идентичности.
В этой связи важно подчеркнуть системный эффект современной национальной политики, которая не должна сводиться к задачам одного ведомства или министерства.
Национальная политика - понятие соотносительное с национальными интересами и национальным развитием в самом широком смысле слова. Национальную политику реализуют не только власть и государство, но и хозяйственные субъекты, общественные организации, партии, армия, школа, институты культуры. По меткому замечанию Э. Ренана, нация - это национальная практика, "ежедневный плебисцит", в котором участвуют все значимые акторы, слои, общественные и политические силы.
Функционально национальная политика (или национальные политики различных политических субъектов) означает, что нация, этничность, цивилизационные и социальные факторы могут стать конструктивным элементом национальной консолидации и интеграции; мощным инструментом легитимации власти, политики; средством формирования и усиления идентичности и солидарности граждан; формой общенациональной мобилизации, направленной на созидательные цели.
Но все эти задачи не осуществятся стихийно, сами по себе, они должны воплотиться в конкретных проектах, мерах, политических решениях.
Заключение
Анализ рассмотренных выше Концепций позволяет сделать вывод о необходимости разработки и принятии нового варианта Концепции о развитии языков народов Российской Федерации и внесения изменений в Концепцию государственной национальной политики Российской Федерации. Аналогичные изменения должны найти свое отражение также и в концептуальных документах, касающихся вопросов развития культуры и образования, а также национальной безопасности страны в этих областях.
В целях предупреждения межнациональных конфликтов, укрепления межнациональных отношений в субъектах Российской Федерации необходима целостная система законодательного обеспечения государственной национальной политики в сфере межнациональных отношений, которая должна содержать основы регулирования национальной политики государства; полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования межнациональных отношений; формы участия органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан Российской Федерации в реализации государственной национальной политики; меры, направленные на предупреждение конфликтных ситуаций.
Одна из основных причин роста современного национализма заключается в огромной роли информации, языка, всего семиотического ряда современной национальной культуры для социального положения человека в обществе, для состояния и развития любой национальной общности. Очевидно, что цель Концепции о развитии языков народов Российской Федерации как способа понимания процесса развития языковых отношений, как руководящей идеи для их систематического освещения - устранение, преодоление антагонизмов, противоречий в национальных отношениях и причин их возникновения - осталась не достигнута в области языковых отношений. Поэтому новый вариант Концепции о развитии языков народов Российской Федерации должен содержать развитие идеи политики культурного плюрализма, ранее заявленной в Концепции Государственной программы национального возрождения народов Российской Федерации (1992 г.) и представленной в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации (1996 г.). Прежде всего, это касается разработки и обоснования системы практических мер по организации и поддержанию единого культурно-информационного пространства. Сейчас культура и язык являются сферой приложения законодательных и материальных усилий одновременно и федерального центра, и субъектов Федерации, целесообразно, чтобы они и в дальнейшем оставались в их совместной компетенции. Особенно важным остается положение о том, чтобы совпадала направленность региональных и федеральных концептуальных документов.
Взаимоотношения федерального центра и субъектов Федерации должны получить четкое разграничение полномочий в области языковых отношений. Особое внимание должно быть уделено принципам разграничения полномочий между ними в области финансового и материального обеспечения программ развития языковых отношений. Это должно быть расписано по сферам - официальное общение, СМИ, образование, культура, научные исследования, подготовка специалистов-языковедов и педагогических кадров и т.п. Кроме того, в Концепции о языках должны быть описаны типы программ и систематизированы основания их разработки и представления: программа или программы по русскому языку, программы по развитию государственных языков республик, программы по национальным языкам, бытующим на территории того или иного субъекта Федерации, программы по восстановлению и развитию языков малочисленных народов Российской Федерации и т.д. В Концепции о языках должны быть решены задачи как целесообразности, так и принципов интегрирования названных программ в единые программы как на республиканском, так и на федеральном уровнях. Особое место должны занять в новом варианте Концепции вопросы функционирования языков этнических диаспор. В настоящее время для некоторых российских регионов складывается новая этносоциальная ситуация. Помимо диаспор народов из ближнего зарубежья, за последние годы значительно выросли диаспоры вьетнамцев, китайцев. Эта проблема особенно актуальна для Дальневосточного региона, а также для крупных городов. В целом появление динамично растущей, коммерчески предприимчивой новой диаспоры, не относящейся к коренному населению соответствующего региона, неизбежно меняет этническую ситуацию в нем, вплоть до создания предпосылок этнического конфликта. Но вне зависимости от численности диаспоры и степени напряженности в межнациональных отношениях возникают проблемы развития и использования языков диаспор, и средства решения этих проблем должны найти отражение в Концепции.
Более полное отражение должны найти в новом варианте Концепции и проблемы сохранения и развития русского языка в ближнем зарубежье, в среде русских и русскоязычных соотечественников, а также всех интересующихся русской культурой и русским языком. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Так, Указом Президента РФ от 21 июня 2007 г. N 796 "в целях популяризации русского языка, являющегося национальным достоянием России и важным элементом российской и мировой культуры, а также для поддержки программ изучения русского языка за рубежом" был создан фонд "Русский мир".
В заключение следует еще раз повторить, что государство, в котором пока сохраняется практика предоставления преимуществ одним и дискриминация других по национальному признаку, не может быть признано до конца демократическим. Установление равенства прав человека и гражданина в нашем государстве - Российской Федерации необходимо, и существенная роль в этом процессе должна принадлежать федеральным органам.
Список используемой литературы
Нормативно-правовые акты
- Конституция Российской Федерации. - М: Эксмо, 2005;
- Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст.2965.
- Федеральный закон от 20.07.2000 N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // Российская газета, N 142, 25.07.2000.
- Федеральный закон от 30.04.1999 N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" // Российская газета, N 90, 12.05.1999.
- Указ Президента Российской Федерации от 16 июля 2004 года № 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления"/ Правовая система "Гарант";
- Указ Президента Российской Федерации от 21 октября 2005 г. N 1226 (в ред. от 10 июля 2008 г.)"О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 43. Ст.4374; 2008. N 28. Ст.3361.
- Федеральные законы от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"/ Правовая система "Гарант";
- Государственная программа национального возрождения и межнационального сотрудничества народов России (основные направления).М., 1994.
Научные статьи и литература
- Атаманчук Г.В. Государственное управление. М.: Юрид. лит, 2000;
- Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1990;
- Анохин В.М. Российское административное право: Уч. - М Юристъ, 2006;
- Алехин А.П. Административное право: Уч. - М.: ЗЕРЦАЛО-М, 2009;
- Бекишиева С.Р. Правовая система Дагестана: вопросы теории и практики: Монография. Махачкала: Изд-во ДНЦ РАН, 2005.
- Гончаров В.В. Роль и место Государственного совета Российской Федерации и полномочных представителей Президента России в федеральных округах в координации системы исполнительной власти в стране и преодолении центробежных политических тенденций // Юридический мир. 2008. N 3. С.6.
- Доровских Е.М. Правовые проблемы защиты русского языка // Государство и право. 2003. N 2
- Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2010.
- Кустарев А. Нация: кризис проекта и понятия // Pro et Contra. 2007. N 3 (37). С.71 - 72.
- Маркова А.Н. Государственное управление в России. М-БЭК-2000;
Медведев Д.А. Национальные проекты: от стабилизации - к развитию // Дмитрий Медведев. Национальные приоритеты. Статьи и выступления. М.: Европа, 2008.
- О национальном самочувствии народов России. О состоянии и перспективах государственной национальной политики // Независимая газета. НГ-регионы. 2001.30 янв. С.6.
- О совершенствовании правового регулирования в сфере государственной национальной политики // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2007. N 17 (334). С.36 - 37.
- Российский Б.В. Административное право: Учебно-методическое и практическое пособие. М.: Право и закон, 2001;
- Тишков В.А. Российский народ как европейская нация и его евразийская миссия // Этнокультурное взаимодействие в Евразии: программа фундаментальных исследований президиума Российской академии наук. Книга вторая.М., 2006.
- Хаманева Н.Ю. Административное право Российской Федерации: Уч. М.: Юристъ, 2004;
- Шамахалов Ф.И. Основы теории государственного управления. М-Экономика - 2003;
- Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М.: Изд-во Академии наук СССР, 1954.
- Ярославцев В.Г. Предложения по совершенствованию механизма защиты от посягательства на национальное равноправие в России, СНГ и бывших республиках СССР: Материалы конференции. Российский комитет адвокатов. СПб., 2003.