. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.
В настоящее время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.
Во-первых, в декабре 2008 г. отмечается 15-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. 15 лет - срок, небольшой в общеисторическом масштабе, но значительный для развития современного нового общественного института. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления (причем принятие федеральных законов в 1995 и 2003 гг. дает почву для сравнительного правового анализа даже в сугубо федеральном разрезе), сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.
Во-вторых, 1 января 2009 г. должен закончиться переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон №131-ФЗ), в результате чего все его положения должны вступить в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).
При разработке, принятии и введении в действие данного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:
- приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня - сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;
разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация рефинансируемых мандатов
Модель местного самоуправления и результаты реформы
год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.
При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.
Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.
Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях.
Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению.
Общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала именно таким задачам.
Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.
Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. То, что эти задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.
Заложенная в Федеральном законе №131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался целый набор факторов и противоречий.
Проблемы муниципальной власти
Местное самоуправление - неотъемлемая часть гражданского общества и представляет собой важнейшую форму народовластия, непосредственно выражающую волю народа и составляющую одну из основ конституционного строя демократического государства. Местная власть максимально приближена к населению, затрагивает интересы каждого человека, решает большинство его насущных проблем. Как писал А. Солженицын, повседневная реальная жизнь людей зависит на четыре пятых или больше не от общегосударственных событий, а от событий местных, и поэтому от местного самоуправления, направляющего ход жизни в округе. [17] Именно такой порядок и принят в странах Запада: через эффективное местное самоуправление, где любой имеет возможность участвовать в решениях, определяющих его существование. И только такой порядок есть демократия.
Местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, по своей природе и сущности одновременно выступает и формой самоорганизации граждан. Оно является мощным катализатором создания гражданского общества, поскольку сознательное участие граждан в выработке достойных условий жизни на определенной территории способствует формированию у них ответственности за решение местных проблем, тем самым повышает их общую социальную и гражданскую активность. Кроме того, развитое с традициями местное самоуправление сможет противодействовать возможному возврату к авторитаризму, установлению сбалансированного соотношения между государством и гражданином.
К сожалению, российская действительность не полностью соответствует духу конституционной модели местного самоуправления. Однако реализация именно этой модели могла бы стать социальной основой становления гражданского общества. К основным направлениям участия местного самоуправления в развитии гражданского общества можно отнести вовлечение граждан через взаимодействие с органами местного самоуправления в принятие управленческих решений органов власти, создание реальных механизмов контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления, самоорганизацию граждан для решения вопросов местного значения.
Неурегулированность взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления относится к числу наиболее острых проблем в укреплении государственного устройства России.
Предположительно, формированию в Российской Федерации эффективной системы местного самоуправления препятствует отсутствие у населения традиций самостоятельного и ответственного решения задач местного значения.
Также необходимо конкретизировать конституционный статус органов местного самоуправления. Несомненно, оно является одной из важнейших основ современной российской государственности, поскольку позволяет эффективно и оперативно решать широкий спектр вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения. К сожалению, в России получило распространение отношение к местной власти как к чужеродному элементу в системе власти. В первую очередь это связано с различным толкованием статьи 12 Конституции РФ, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Абсолютизация данной нормы, рассмотрение ее в отрыве от иных конституционных положений искажает представление о местном самоуправлении и его месте в системе власти, прежде всего публичной.
Важной проблемой в области местного самоуправления является определение компетенции его органов, прежде всего в контексте распределения прав и обязанностей между всеми уровнями власти в России. Эффективность деятельности государства, как и любой другой управленческой системы, напрямую зависит от рационального распределения обязанностей между всеми уровнями власти.
Другая проблема отечественного местного самоуправления порождена общим нестабильным состоянием российской экономики. Бюджетный дефицит, характерный для всех уровней территориального управления в государстве, особенно болезненно сказывается на состоянии местного самоуправления. Именно на местах продолжает остро ощущаться отсутствие необходимых финансовых и материальных средств, для решения насущных вопросов повседневной жизни населения.
В настоящее время общая доля собственных доходов местных бюджетов в среднем по стране не достигает и 10%. Всю остальную часть составляют бюджетные субсидии от субъектов Российской Федерации.
Серьезные пробелы существуют в налоговом законодательстве. Вступление в силу второй части Налогового кодекса РФ значительно ограничило скудные налоговые доходы муниципальных образований. До сих пор не установлены твердые долгосрочные нормативы отчисления от федеральных налогов в местные бюджеты.
Фактически сложилась порочная практика, когда муниципальным образованиям выгоднее существовать на бюджетные субсидии и субвенции из региональных бюджетов, нежели создавать условия для роста экономической деятельности на их собственной территории.
Ситуацию усугубляет и несовершенство законодательства о социальной защите населения, которое без учета реальных возможностей местных бюджетов возложило на них обязанности по обеспечению свыше 80 льгот более чем 30 категориям граждан. А также тот факт, что органы государственной власти не компенсируют органам местного самоуправления затраты, понесенные последними в ходе выполнения возложенных на них отдельных государственных полномочий. Из системы межбюджетного перераспределения необходимо исключить субъективизм. Настало время коренным образом реформировать весь комплекс законодательства, определяющего финансово-экономическую основу местного самоуправления РФ, и прежде всего, необходимо подвергнуть тщательному анализу действующие бюджетные и налоговые правовые акты. На федеральном уровне следует определить минимальные государственные стандарты в области формирования местных бюджетов, пересмотреть систему регулирования межбюджетных отношений и установить нормативы отчисления в бюджеты городов и районов части региональных и федеральных налогов.
Говоря об укреплении местного самоуправления, мы должны понимать, что это не может произойти без развития механизмов контроля, как со стороны государства, так и общества за деятельностью органов местного самоуправления.
Понятно, что на федеральном уровне многие хотели бы представить местное самоуправление в виде простых управленческих структур. На самом деле процессы включения населения в муниципальную деятельность, разработка механизмов реального влияния на решения, принимаемые органами местной власти, очень сложные. И от этого необходимость решения этой проблемы становится еще актуальнее.
Следует осознавать, что эффективность реализации конституционного права населения на местное самоуправление во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления.
Поэтому не только институты государственной власти, но и политические и общественные организации должны способствовать развитию гражданской ответственности и самостоятельности населения, формированию человека нового типа - гражданина с определенной организационной культурой и правосознанием, который может не только влиять на власть, но и участвовать в управлении. 20
Что препятствует развитию местного самоуправления в России?
В связи с вышеизложенным возникает вопрос «Понимает ли руководство России, насколько важно для страны наличие самостоятельной системы местного самоуправления»? Несомненно. Об этом свидетельствует то, что с начала реформ в России принято 3 закона о местном самоуправлении (в 1991, 1995 и 2003 гг.). Случай беспрецедентный. Причем, все они принимались в канун президентских выборов и преподносились как огромный шаг в развитии демократии в стране. [12]
В действительности же эти законы не внесли никакого вклада в развитие местного самоуправления, значит и демократии в России.
В ходе исследования проводился анализ действующей нормативно-правовой базы местного самоуправления в России, в том числе ФЗ №131. Его итоги показали, что недостатки принятой модели местного самоуправления (дело не только в ФЗ №131, но и в межбюджетных отношениях) носят не тактический характер, а истекают из ошибочности самой идеологии, заложенной в её основу. Объясняется это тем, что данная модель, предполагает «дележку бюджетного пирога», а не преумножение богатств муниципальных территорий и страны. Иначе говоря, указанная модель не содержит потенциал развития, поэтому не может быть эффективной.
Формально руководством России осуществлено немало мероприятий, направленных на развитие муниципальных территорий. В Минэкономразвития и торговли РФ создан Департамент развития территорий, созданы Министерство регионального развития РФ и Министерство здравоохранения и социального развития РФ, принят ФЗ №131 о местном самоуправлении, подготовлена Концепция устойчивого развития муниципальных территорий и т.д.
Однако нерешенной остается главная проблема - развитие местного самоуправления. Сложность её решения заключается в том, что это предполагает перераспределение власти и ресурсов в пользу низового звена системы управления - органов власти в поселениях. Но ведущие чиновники, прежде всего федеральные, желая сохранить монополию на власть и ресурсы, тормозят развитие местного самоуправления. Тем самым, в России сама власть стала главным препятствием на пути развития территорий и страны.
Иначе говоря, механизмы преодоления кризиса и развития государства в целом известны, но в силу причин субъективного характера они остаются не задействованными.
В результате, проблема развития местного самоуправления в России из политической и социально-экономической все больше превращается в этическую. Как с точки зрения развития общества, так и в плане соблюдения прав человека, препятствование развитию данного института в 21 веке не только экономически и политически нецелесообразно и накладно, но и неприлично.
Примечательно, что во второй половине 19 века, несмотря на недавнюю отмену крепостного права, в области развития местного самоуправления российская монархия сделала значительно больше, чем нынешние власти в России, продекларировавшие себя демократическими.
Несмотря на кажущуюся хаотичность перечисленных и иных недочетов и неудачных решений в области местного самоуправления, все они имеют четкую направленность - сохранение, дальнейшее усиление централизации власти и ресурсов, а значит, препятствуют демократизации политической и социально-экономической жизни российского общества и, тем самым, тормозят развитие муниципальных территорий и страны в целом.
Финансовые ресурсы местного самоуправления
Эволюция налогового и бюджетного законодательства в нынешнем десятилетии ограничивает финансовую автономию и обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в минувшие годы как бы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) [23] доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. Хотя в последующие два года наметилась тенденция к росту этого показателя, который, однако, к 2007 году так и не смог достичь дореформенного уровня.
В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными - даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92%. В структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми.
По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов - выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы.
В этой связи необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий. [24].
Роль местного самоуправления в структуре российской власти будет увеличиваться только тогда, когда к справедливому требованию повышения ответственности глав местного самоуправления добавится еще и справедливое увеличение финансовых ресурсов.
Напомним, в Послании Федеральному Собранию президент РФ Дмитрий Медведев назвал «фундаментально значимым для нашего общества» введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства.
«Пока что огромное число полномочий, которые переданы муниципалитетам, абсолютно невозможно выполнить просто в силу того, что их собственные ресурсы ничтожны, и это делает их зависимыми от вышестоящего регионального уровня» сейчас в процентном отношении доходы региона делятся 60/40 в пользу федерального центра. Но главное, как делятся средства регионального бюджета между органами местного самоуправления разного уровня. «Поселения низового уровня наименее защищены. Сельским поселениям и малым городским поселениям в среднем по стране достается 14-15 процентов доходов. Все остальное оседает на уровне районов», Дмитрий Медведев в Послании Федеральному Собранию заявил, что представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать руководителей муниципалитетов: «Все представительные органы власти должны гораздо четче контролировать реальную деятельность исполнительной власти. Муниципальные власти в этом отношении никоим образом не исключение»,
Говоря об информационном обеспечении деятельности органов местного самоуправления, руководитель комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления Вячеслав Глазычев[10] привел пример Чувашии. «На сайте республики Чувашия есть ссылки на сайты всех муниципальных образований. Система обратной связи работает достаточно внятно. Раз это возможно в одном субъекте, значит, возможно, в других», - уверен он.
Что касается борьбы с коррупцией в государственных и муниципальных органах власти, что предоставление дополнительных сведений о доходах государственных и муниципальных служащих «не сильно поможет». Такая норма действует во всем мире. Но надо помнить, что кроме прямых членов семьи, которые указаны в законе, есть, же еще и косвенные члены семьи.
Борьба с коррупцией начинается с другого - с избавления от схемы непрямых законов, в которых есть фраза «по решению правительства». Когда мы выйдем на прямые законы, исчезнет главный источник коррупции. Вторая задача ликвидация прямых контактов с чиновниками, как это сделано в Соединенных Штатах. «При всей моей относительной любви к США, там это сделано прекрасно. Вы никогда не встречаетесь с чиновником - вы работаете только по почте», - сказал он и добавил, что в России для этого нужно отладить работу почты, которая «у нас в ужасном состоянии».
«Коррупция - это гигантская комплексная проблема, и меры, которые были озвучены, лишь маленькая ее часть. Важная, но маленькая», - считает Глазычев.
Развитие демократии на местном уровне
Одной из ключевых проблем, которые сдерживают развитие местного самоуправления, является недостаточная включенность самих жителей в его осуществление. Однако, как показывают результаты полевых исследований, степень самоорганизации людей на местах, их личного участия в жизнеобеспечении территорий по стране географически неоднородна. Налицо очевидные точки роста такой активности, которые проявляются преимущественно на локальном уровне, часто имеют тенденции к развитию и позитивному включению в общегосударственный управленческий процесс (путем принятия на себя ответственности за отдельные участки жизненного пространства, что снимает с государства избыточные обязательства).
Сравнительный анализ показывает, что подобные центры активности наблюдаются, прежде всего в крупных городах и в отдельных поселениях - преимущественно там, где имеются традиции и опыт плюралистической культуры, развития малого предпринимательства. [19]
Но налицо и четкая корреляция между, с одной стороны, степенью активности жителей, готовности их к личному участию в осуществлении местного самоуправления, а с другой - ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории, наличием у нее реальных возможностей влиять на положение дел в муниципальном образовании. Показательно, например, что по итогам качественных социологических исследований ИНСОР, [20] в 4 регионах Северо-Западного федерального округа, наиболее скептично к перспективе участия в местном самоуправлении отнеслись жители Санкт-Петербурга, где роль муниципальных органов крайне ограничена (хотя именно здесь ментальные характеристики говорят о высоком потенциале социальной активности горожан в целом), а также Новгородской области, где процесс реальной передачи полномочий поселениям носит пока сдержанный характер. Напротив, большую заинтересованность в этом проявляют жители Ленинградской области (где муниципалитеты более обеспечены финансово) и Республики Карелия (где поселения более самостоятельны и обладают более широкой фактической компетенцией) и Архангельской области, где имеется уникальный опыт развития института территориального общественного самоуправления, причем на сельских территориях.
Жители адекватно воспринимают ограниченность возможностей местного самоуправления ввиду недостатка финансовых ресурсов и властных рычагов и именно этим обосновывают свое неучастие в его осуществлении. Таким образом, пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления местной власти. Действия в этом направлении - первое и главное условие развития прямой демократии на местах. 25
Направления совершенствования местного самоуправления
Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий.
. Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.
. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.
Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок - от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.
. Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, возможно - через создание муниципальной секции в Государственном Совете России, представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.
Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.
. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.
Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открыть дорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах, в частности - регламентировать преобразование муниципальных образований одних типов в другие (например, районов в городские округа и наоборот) при четком закреплении возможных случаев и процедур, чтобы исключить возможность злоупотреблений; предоставить регионам возможность отказа от районного звена местного самоуправления, ставшего по факту элементом государственной системы управления, путем создания в районах территориальных органов государственной власти;
. В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.
Одновременно имеет смысл усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки. В обязательный должны быть включены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципалитетов соответствующего типа. Некоторые другие вопросы, потребность в решении которых возникает у муниципального сообщества, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.
. Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.
. Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире - форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.
Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.
Заключение
Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения - но это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами - права на достойную жизнь. Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое, местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного управления.
Поэтому, органы местного самоуправления должны иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий организационную и финансово - экономическую самостоятельность.
Не случайно в Европейской хартии органов местного самоуправления самая большая по объему статья посвящена характеристике источников финансирования этих органов. Эти положения хартии можно рассматривать в качестве общих принципов (гарантий), которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику любого государства применительно к местным органам власти, получая свое отражение в законодательстве. [20].
Хотя российский и зарубежный опыт наглядно свидетельствовал, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет закон, но и после принятия Федерального закона «Об основах местного самоуправления» местное самоуправление не стало эффективным, реально функционирующим в соответствии с установленными принципами и данными правами. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе, проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд: через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, наличие тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т.д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответственности граждан за свою судьбу.
Реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации требует комплексного подхода к решению поставленных задач, поэтапного их выполнения, а также определения приоритетных направлений на соответствующем этапе реализации государственной политики. [26].
Успешная реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации должна привести к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти. Эффективное функционирование этой системы позволит обеспечить улучшение условий жизни населения в каждом муниципальном образовании; обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими органами местного самоуправления, а также навыков общественного, контроля, за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований.
Литература
1. Конституция РФ (с изменениями от 9 сентября 1996 г., 10 февраля 1996 г., 9 июня 2001 г., 25 июля 2003 г., 25 марта 2004 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 1996. 3. Ст. 125; 7. Ст. 676; 2003. 30. Ст. 3051; 2004. 13. Ст. 1110.
2. Д.А. Медведев. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября 2008 г. // Постоянный адрес статьи в Интернете: #"justify">. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (с изменениями и дополнениями от 19 июня, 12 августа 2004 г.)» // СЗ РФ. 2003. 40. Ст. 3822; 2004. 25. Ст. 2484; 33. Ст. 3368.
. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятый 9 апреля 1990 года и Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР».
5. Кирпичников, В.А. Местное самоуправление в России. Современная история, как это было / В.А. Кирпичников // Практика муниципального управления. - 2007. - №5. - С. 68-81.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон РФ от 28.08.95. N154-ФЗ // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. N35. Ст. 3506.
. Муниципальное управление: Учебник. - М.: ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления», 2003, С. 39 - 110.
. Кулаков А.В. Вновь образованные муниципальные образования: с чего начать: в помощь депутатам вновь образованных муниципальных образований-поселений. - М.: Ключ - 2005, С. 3.
. Сборник законодательства Российской Федерации. 5 декабря 1994, №43. Ст. 3301.
. Глазычев, В. (Председатель комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления Общественной палаты РФ). Нужна ясная муниципальная политика / В. Глазычев // Вопросы местного самоуправления. - 2007. - №2. - С. 38-43.
. Широков, А.Н. Вопросы местного значения / А.Н. Широков, С.Н. Юркова // Местное самоуправление в Российской Федерации. - 2007. - №9. - С. 50-70.
12. Адукова А.Н. Статья опубликована в журнале «Местное самоуправление в Российской Федерации», №7 за 2007 год
13. В.Г. Игнатов, В.И. Бутов Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт Издательства: МарТ, ИКЦ «МарТ», 2005 г. 352 стр.
. Ю.А. Свирин. Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в России. Издательство: Манускрипт, 2004 г. 192 стр.
. С.Н. Братановский. Основы местного самоуправления. Курс лекций Серия: Муниципальное право России. Юнити-Дана, Закон и право, 2009 г.
. А.И. Коваленко. Муниципальное право: Учебник для юридических ВУЗов. / Москва., 2006. 432 с.
. А. Солженицин «Россия в обвале», Москва,» Русский путь» 1998 г.
. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874 г.
. Шапиро Л.В. Конституционные права граждан на участие в местном самоуправлении и их реализуемость в сегодняшней России / Местное самоуправление в современной России. М., 2007.