Значение методов социологии в развитии науки об государственно-административном управлении
Введение
Деятельность в сфере государственного управления имеет свои особенности, заключающиеся главным образом в концентрации внимания на решении вопросов общественного значения. Соответственно, методология решения возникающих здесь проблем не может не включать в себя, наряду с критериями эффективности, также критерии публичности и социальной консолидации. В соответствии с этими требованиями, лицо, действующее в режиме публичной власти, при принятии решения должно отбирать общественно признанные варианты эффективного решения. Но принятие такого решения базируется на научных исследованиях в области законов и закономерностей развития общества и власти. А эти знания и дает нам социологическая наука об административно-государственном управлении. Поэтому тема реферата не только актуальна, она имеет практическое значение для определения места науки в системе управления.
Объект настоящего исследования - наука об государственно-административном управлении. Предметом исследования выступает развитие науки об государственно-административном управлении в социологии. Цель исследования - определить значение методов социологии в развитии науки об государственно-административном управлении.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи: анализировались этапы исторического развития науки об государственно-административном управлении; определялся социологический метод науки об государственно-административном управлении; выявлялись основные категории социологической науки об государственно-административном управлении.
Методологической основой исследования является диалектический метод и принципы философского познания. В работе нашли отражение положения и выводы по затронутым проблемам, содержащиеся в научных трудах и публицистических работах современных отечественных и зарубежных авторов: С.В. Рябова, И.А. Василенко, В.В. Лобанова и других.
1. История развития науки об административно-государственном управлении в социологии
Теория административно-государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли. Долгое время она развивалась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX века стала выделяться в качестве самостоятельной области научных исследований.
Вычленение политической сферы из целостного, неразделенного человеческого социума, отделение мира политического от экономической, социальной и духовной подсистем произошло довольно поздно. Первоначально политические феномены изучались в рамках господствующих социокультурных парадигм в связи с общим комплексом общественных явлений. В течение почти двух тысячелетий - со времен античности и вплоть до XVIII века - все знания о социальных явлениях были единой целостной системой. Но уже Аристотель придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ставилась на службу государству.
По мере расширения и углубления знаний о социальном мире ускорилась дифференциация научных дисциплин. К середине XVIII века произошло отделение естественной философии от моральной. В дальнейшем под влиянием философских исследований Анри Сен-Симона и Огюста Конта моральные науки получили название «социальные» [8, С. 52].
Однако о начале собственно политической науки можно говорить лишь с возникновением в первой половине XIX века Правовой школы в Германии, поставившей своей целью изучение государства. Символически рождение политологии как новой дисциплины знаменует 1880 г. В июне этого года Совет правления Колумбийского колледжа в США (позже переименованного в Колумбийский университет) по инициативе ученого Дж. Барджесса принял решение о создании Школы политической науки. Примеру Колумбийского университета последовали другие ведущие учебные заведения США, а потом и Западной Европы.
В развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в административно-государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда. При этом в государстве складывается иерархия учреждений и должностей, предусматривающая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников - главе государства, находящемуся наверху «пирамиды власти» [3, С. 24].
Со временем систематическое и иерархическое разделения труда между различными отраслями государственного управления закрепляются в законодательстве, детально регламентирующем функции и компетенцию отдельных государственных служб и учреждений, а также обязанности всех чиновников.
Централизованная перестройка государственной службы, с одной стороны, вызывала увеличение численности чиновничества, с другой - изменение его качественного состава. Постепенно на смену иерархии чинов, основанных на «породе», привилегиях, вводилась иерархия чинов в зависимости от личной выслуги и знаний человека, его профессиональной квалификации. Введение постоянного денежного жалованья для всех категорий чиновников усиливало их зависимость от государственной власти.
Изменения в организации государственной службы происходили не сразу, не одновременно, а в течение длительного исторического периода. В Западной Европе этот процесс начался в XV - XVI веках, в России и Америке несколько позже - в XVIII веке. Процесс формирования национальных бюрократических структур в большинстве стран Запада и в России закончился примерно одинаково - во второй половине XIX века [1, С. 56].
В 1887 г. профессор Вудро Вильсон - будущий президент США - положил начало теоретической разработке вопросов административно-государственного управления в своей работе «Изучение администрирования». Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления» [8, С. 56].
В. Вильсон разработал модель «административной эффективности», предложив использовать в административно-государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами «иерархии и разделения функций» [8, С. 58].
Идеи В. Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Дж. Гуднау. В конце XIX - начале XX столетия Ф. Гуднау и В. Вильсон провели значительные исследования американской системы административно-государственного управления. Они стремились разработать модель бюрократии, которая работала бы в рамках демократического общества. Созданная ими теоретическая концепция позволила политологам начала столетия принять идеалы демократии вместе с деятельностью профессиональной гражданской службы [1, С. 59].
Первым ученым, кто дал систематизированный анализ государственной бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920). Его классическое исследование «Хозяйство и общество» (1921) дает отправную точку для современного изучения административно-государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно.
Идеи М. Вебера, В. Вильсона, Ф. Гуднау оказали значительное воздействие на развитие теории административно-государственного управления в западных странах. Этих ученых часто называют «поколением предшественников». В их работах были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории административно-государственного управления: 1) для того чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций; 2) аппарат административно-государственного управления должен быть отделен от сферы политики [8, С. 35].
Большинство современных исследователей считают, что именно с появлением работ В. Вильсона, Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории административно-государственного управления как самостоятельного научного направления. Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 80-х годов прошлого столетия по 1920 г.
Второй этап в развитии, теории административно-государственного управления продолжался с 1920 по 1950 гг. Особенно большие успехи в эти годы сделали американцы. В отличие от европейских стран, в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки. Американцы уже в те годы полагали, что наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены.
В 20-50-е годы наиболее известными направлениями в теории административно-государственного управления были «классическая школа» и «школа человеческих отношений». Яркими представителями «классиков» являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Целью классической школы была разработка принципов административно-государственного управления. При этом почти все «классики» исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах административно-государственной деятельности. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности административно-государственной организации. При этом они достаточно удачно использовали теорию факторов или научного менеджмента, заимствованную из организации управления в бизнесе [5, С. 72].
Разработанные классической школой принципы управления затрагивают два основных аспекта. Один из них - обоснование рациональной системы управления административно-государственными организациями, второй касается построения структуры организации. В рамках классической школы система административно-государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях управления.
В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе административно-государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.
Еще одним влиятельным направлением в теории административно-государственного управления была «школа человеческих отношений». Она возникла в 30-е годы, когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической. Наиболее известными учеными этого направления были М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации [10, С. 32].
Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное значение, чем простая удовлетворенность работой. В рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории административно-государственного управления.
Но методы, разработанные школой человеческих отношений, эффективны лишь в достаточно узкой сфере государственного администрирования - управлении персоналом, когда особенно важно личное и конкретное воздействие на сотрудников для своевременного принятия решений и успешной реализации намеченных планов. Однако в области оперативного и стратегического административно-государственного управления роль этих методов несущественна.
Третий этап в развитии теории административно-государственного управления начался в 50-е годы и продолжается до сих пор. Наиболее влиятельными направлениями современного периода можно считать поведенческое, системное и ситуационное. Развитие таких наук, как психология и социология, и совершенствование методов исследования после второй мировой войны сделали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур в 50-60-е годы следует назвать Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Истона. Именно они начали разрабатывать новый подход к государственному администрированию - поведенческий или бихевиоральный. В позитивном отношении оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп [11, С. 29].
Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в административно-государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.
Однако такие приемы, как изменение содержания работы государственных служащих и участие рядовых сотрудников в процессе разработки и принятия ответственных решений и программ, оказались эффективными лишь для некоторых категорий служащих и в некоторых ситуациях. Наряду с исследованиями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках поведенческого подхода, в конечном итоге стали использоваться преимущественно в сфере управления персоналом административно-государственных учреждений.
С начала 60-х годов в государственном администрировании быстро начал набирать популярность системный подход, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории систем к административно-государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике административно-государственного управления [12, С. 33].
Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Сегодня системный подход является одним из самых влиятельных направлений как в теории административно-государственного управления, так и в научном управлении в целом. Многие известные ученые полагают, что роль этого направления в современной науке будет возрастать.
Однако теория систем сама по себе еще не может помочь руководителям определить, какие именно элементы административно-государственной организации как системы особенно важны. Она только указывает, что эта организация состоит из многочисленных взаимосвязанных подсистем и является открытой структурой, которая взаимодействует с внешней средой.
Такое определение переменных и их влияния на эффективность административных структур является основным достижением ситуационного подхода, ставшего логическим продолжением теории систем. Он возник в начале 70-х годов и внес важный вклад в развитие государственного администрирования, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям.
Наиболее известными теориями, разработанными в русле ситуационного подхода, являются концепция «мягкого мышления» и «организационная кибернетика». Сторонники ситуационного подхода к административно-государственному управлению утверждают, что оптимальных структур не существует. Тем более государственное администрирование должно быть организовано таким образом, чтобы оно было на уровне сложностей и динамики современного общества. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках этого подхода особое значение приобретает «ситуационное мышление». Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы будут в большей степени способствовать достижению целей организации в конкретной ситуации.
Заканчивая характеристику третьего современного этапа в развитии теории административно-государственного управления, хочется подчеркнуть роль и значение Организации Объединенных Наций (ООН) в популяризации и распространении этой науки. С 1967 г. под эгидой ООН регулярно проводятся международные совещания экспертов по проблемам административно-государственной деятельности. Помимо этого, в рамках Программы развития Организацией Объединенных Наций (ПРООН) сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, а также проводятся сравнительные исследования методов и достижений различных стран в области государственного администрирования. Создается всемирная система сбора, распространения и обмена опытом, печатными изданиями, а также информационными технологиями. Осуществляется подготовка справочников и пособий по решению актуальных вопросов государственного администрирования [3, С. 24].
К сожалению, в России наука административно-государственного управления получила официальное признание совсем недавно. В годы господства партийной номенклатуры наука административно-государственного управления была попросту не нужна. Она рассматривалась как «буржуазная», заведомо ложная.
Следовательно, сегодня важно исследовать и обобщить опыт развития мировой науки в области государственного администрирования. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации административно-государственной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться. И одновременно предстоит большая самостоятельная работа, поскольку науку административно-государственного управления необходимо представить в национальном лексиконе, сделать понятными и доступными ее прикладные технологии.
2. Социологический метод науки об административно-государственном управлении
Для любой науки весьма важным представляется определение ее методологических оснований. Объектом теории административно-государственного управления является административно-государственная деятельность. На втором Совещании экспертов ООН было дано определение административно-государственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации». При этом подчеркивалось, что понятие административно-государственной деятельности может быть распространено на администраторов службы исполнительных, законодательных и судебных органов [5, С. 22].
В свете этого определения предметом теории административно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путем организации. Следует подчеркнуть, что теория административно-государственного управления является междисциплинарной наукой. Это научное направление возникло на пересечении теории политики и менеджмента (при ведущей роли политологии); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук - психологии, философии, социологии.
Однако, сведения из теории политики, социологии, конфликтологии, психологии, экономики необходимы, но сами по себе они не составляют предмета теории административно-государственного управления, это самостоятельное научное направление.
Наиболее близка к науке административного управления наука административного права, поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности - государственным администрированием. Но теория административно-государственного управления стремится раскрывать объективно существующие закономерности в области административной деятельности, чтобы на этой основе формулировать рекомендации, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы.
Административное право должно выполнять по отношению к науке об административном управлении вторичную функцию, однако функция эта не пассивна. Задача административного права состоит в том, чтобы основные положения науки административно-государственного управления выразить специфическим юридическим языком в виде обязывающих норм. Поэтому соответственно подобранные правовые формы могут иметь уточняющее значение для определения и организации этих положений. В определенном смысле соотношение этих дисциплин можно рассматривать как вопрос формы и содержания.
Существуют взаимосвязи теории административно-государственного управления с праксеологией и теорией организации. Все три области знания относятся к эргологическим наукам, т.е. к наукам об организации человеческой деятельности. Различие между ними состоит в неодинаковой степени абстракции [13, С. 28].
В группе эргологических наук наиболее абстрактна праксеология, представляющая наивысшую ступень обобщения. В предмет этой науки входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее рациональности. Принципы и практические рекомендации праксеологии применяются во всех областях. Однако они относительно немногочисленны, так как не может быть большого числа рекомендаций, имеющих равную ценность при организации военного дела, частной фирмы или кооператива.
Теория организации отличается меньшей степенью обобщения. Она занимается вопросами эффективного функционирования и управления социальных систем. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого персонала, то теория организации занимается в определенном смысле и работой персонала органов государственного управления.
Теория административно-государственного управления расположена еще на одну ступень ниже по уровню обобщения, поскольку занимается не всеми институтами, образованными для выполнения общественно полезной деятельности, а лишь теми, которые мы относим к государственному администрированию. Ограничивая в такой же степени поле своих интересов, наука об административном управлении компенсирует это, развивая те элементы теории организации, которые связаны со спецификой государственного администрирования.
Взаимосвязь всех трех дисциплин можно представить следующим образом: все, что представляет интерес для праксеологии, имеет значение для теории организации, а то, что представляет интерес для теории организации, важно для теории административно-государственного управления. Но не наоборот: не все, чем занимается теория административно-государственного управления, входит в сферу теории организации, и не все, что изучает теория организации, входит в область праксеологии.
Можно выделить несколько основных проблем, которыми сегодня занимается теория административно-государственного управления.
Во-первых, это проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Во-вторых, большим блоком проблем является подготовка и рекрутирование управленческих кадров. В-третьих, это проблемы, связанные с техникой государственного администрирования [10, С. 34].
Далее каждое из направлений административно-государственного управления выступает в качестве предмета научного изучения и исследования: административно-государственное управление в условиях рыночной экономики, административно-государственное управление социальными процессами, экологией, финансами и т.д.
Новые направления являются более специализированными, но в то же время они в большей степени нуждаются в ресурсах друг друга, между ними разворачиваются более сложные процессы научного и социального обмена. Теория административно-государственного управления использует множество специальных или частных теорий. Но в то же время существует и общая теория административно-государственного управления, призванная объяснить государственное управление как систему и целостность.
Административно-государственное управление включает в себя как статику, так и динамику, отражающиеся соответственно в административно-государственном порядке и политическом процессе. Динамизм бытия делает его вечно незавершенным, и, наоборот, незавершенность бытия есть признак его динамизма. Именно в силу этой незавершенности и открытости мира политического теория административно-государственного управления должна концентрировать внимание на его динамической стороне. Но в то же время динамику политического мира нельзя понять без всестороннего исследования существующей в каждый исторический период статики административно-государственного управления.
Методы, используемые в режиме организации государственной власти, могут быть разделены на два вида: исследовательские и инструментальные. Критерием различия между ними является несовпадение целей и сфер использования. Исследовательские методы нацелены на анализ и диагностику исследуемой системы, тогда как инструментальные - на проектирование новых систем, новых подходов.
Арсенал исследовательских средств и инструментов теории административно-государственного управления включает все основные принципы научного исследования: анализ и синтез, индукцию и дедукцию, сравнение, обобщение. Ведущее место в методологии принадлежит системному и ситуационному анализам. К числу инструментальных методов, используемых для организации функционирования систем государственного и муниципального управления, можно отнести нормативный, балансовый и статистический методы.
Сложность и многоаспектность государственного администрирования требуют исследования фактов в их совокупности, во взаимообусловленности. Поэтому система административно-государственного управления рассматривается не как изолированное явление, а как совокупность взаимосвязанных элементов, в рамках которой каждому элементу принадлежат четко определенные место и функция.
Система государственного администрирования рассматривается как функционирующая и, следовательно, обладающая известной устойчивостью и одновременно как система развивающаяся, изменяющаяся. В теории административно-государственного управления системный подход не существует в виде строгой методологической концепции: он выполняет свои эвристические функции, оставаясь не очень жестко связанной совокупностью принципов, основной смысл которых состоит в соответствующей ориентации конкретных исследователей [11, С. 152].
Во-первых, системный подход содержит определенную схему объяснения, в основе которой лежит поиск конкретных механизмов целостности системы государственного администрирования и выявление достаточно полной типологии ее связей.
Во-вторых, из тезиса о многообразии связей в административно-государственных структурах следует, что сложный объект допускает не одно, а несколько расчленений. При этом критерием может служить то, насколько в результате удается построить «единицу» анализа.
Системный подход служит методологической основой для системного анализа - совокупности методов, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам административно-государственного управления. Процесс решения проблемы должен начинаться с четкого формулирования целей. При этом вся проблема должна рассматриваться как единое целое с учетом последствий и взаимосвязей отдельных частичных решений. Необходимо выявлять и анализировать альтернативные пути достижения цели. Цели отдельных подразделений не должны вступать в конфликт с целями всей программы.
Центральной процедурой в системном анализе является построение обобщенной модели (или моделей), отображающей все факторы и взаимосвязи реальной ситуации, которые могут появиться в процессе осуществления решения. Полученная модель исследуется с целью выяснения результатов применения того или иного из альтернативных вариантов действий, для сравнения затрат ресурсов по каждому из вариантов, выяснения степени чувствительности модели к различным внешним воздействиям. Техническая основа системного анализа - современные вычислительные машины и информационные системы.
Таким образом, с помощью этого метода можно объяснить отклонения или воспроизведение наблюдаемых корреляций с помощью меньшего набора линейных комбинаций исходных переменных. Задачей факторного анализа является процедура определения отдельных факторов, влияющих на изменение результативного показателя, установления формы функциональной н стохастической зависимости между результативным н факторным показателями
Еще одним принципом системного исследования является структурно-функциональный анализ. Его сущность состоит в выделении элементов социального взаимодействия, подлежащих исследованию, и определении их места и значения (функции) в системе административно-государственного управления.
Закономерности управленческой деятельности функционируют как статистические (а не динамические). Это означает, что связь между изучаемыми факторами устанавливается не жестко, не однозначно, а с определенной вероятностью наступления события. Статистическая закономерность всегда выражается в функциональной зависимости.
Структурно-функциональный анализ позволяет раскрыть регуляторный характер механизмов административно-государственного управления. Он может быть успешно применен для решения целого ряда управленческих задач: установления связи между внутренней структурой управления и выполняемыми функциями как всей системой в целом, так и отдельными ее элементами; разработки структуры органа управления в зависимости от выполняемых функций; определения численности управленческого персонала в зависимости от ряда конкретных факторов и т.п.
Логическим продолжением структурно-функционального анализа во многом является ситуационный подход. Это не простой набор предписываемых правил, а скорее способ мышления об организационных проблемах и их решениях. С точки зрения ситуационной концепции государственного администрирования оптимальных организационных структур не существует. И хотя ситуационный подход признает общие закономерности процесса административно-государственного управления, специфические приемы, которые должны использовать руководители для эффективного достижения целей на каждом уровне управления и в каждой организации, могут значительно варьироваться.
Успех ситуационного подхода во многом зависит от правильного выбора ситуационных переменных, определяющих развитие управленческого процесса в данных условиях. Установление основных видов ситуационных переменных, особенно в области поведения организационных структур и лидерства, является наиболее важным вкладом ситуационного анализа в развитие методологии государственного администрирования. Большинство современных исследователей считают основными ситуационными переменными в самих административно-государственных организациях цели, задачи, структуры, технологию и сотрудников. Главными ситуационными переменными внешней среды называют такие факторы, как политический процесс, состояние экономики, научно-технический прогресс, социокультурные изменения, влияние групповых интересов [11, С. 154].
С точки зрения ситуационного подхода методологию анализа административно-государственных задач и решений можно представить как четырехшаговый процесс. Для решения поставленной проблемы руководитель выбирает одну или несколько научных методик: структурно-функциональный анализ, мотивационные модели, количественные методы принятия решений и т.д. Каждая из управленческих методик, применяемых в конкретной ситуации, имеет свои сильные и слабые стороны: руководитель должен уметь предвидеть вероятные последствия от применения выбранной им методики, как положительные, так и отрицательные. Руководитель должен уметь правильно интерпретировать ситуацию: определить, какие факторы являются наиболее важными в данной ситуации и какой вероятный эффект может повлечь за собой изменение одной или нескольких переменных.
Таким образом, методология ситуационного анализа значительно расширила практическое применение теории систем, определив основные внутренние и внешние переменные, которые влияют на административно-государственную организацию. Ситуационный подход часто называют ситуационным мышлением. Большинство современных ученых полагают, что перспективы развития методологии административно-государственного управления связаны именно с развитием ситуационного мышления.
3. Основные категории социологической науки об административно-государственном управлении
Основополагающими категориями в теории административно-государственного управления являются понятия «государственное администрирование», «административно-государственное управление», «бюрократия». Когда термин «бюрократия» встречается рядовому гражданину, он думает о бюрократической волоките, которую необходимо преодолеть, чтобы добиться каких-либо услуг или информации.
В социальных науках администрацией или бюрократией принято называть любую крупномасштабную организацию профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения. В идеале государственная администрация - это рациональная система или организованная структура, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений опускается сверху вниз [11, С. 218].
В общем, и целом, административно-государственное управление - это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование - это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.
Властные полномочия реализуются людьми. Их исполнение - процесс волевой, умственный, эмоциональный, который может осуществляться как правомерно, рационально, так и волюнтаристски, иррационально. Поэтому административно-государственное управление как субъективная категория может изменять реальную действительность в лучшую и худшую стороны. Это - громадная созидательная и разрушительная сила.
Субъективация власти происходит с того момента, когда человек занял руководящую должность, которая, будучи первичной организационной единицей, компонентом аппарата, имеющим часть его компетенции, не безличностна. С ее помощью индивидуальная воля служащего трансформируется в государственную. Должность можно сравнить с ролью, а служащего - с актером, играющим хорошо или плохо написанную для него автором роль.
Административная должность, трансформируя индивидуальную властную волю в государственную, многократно усиливает первую во всех ее проявлениях, как положительных, так и отрицательных. История знает немало примеров, когда административная власть «пигмея» превращала в «гиганта». Это личностное усиление происходит посредством всех элементов, составляющих содержание данной должности: ее авторитета, полномочий и др. Вступление в должность одновременно нередко бывает связано с получением различных материальных и нематериальных благ, что не может не влиять на личные качества руководителей. У последних может гипертрофироваться вкус к власти, и тогда происходит обратный процесс: государственная воля трансформируется в личную, государственная власть присваивается должностным лицом, используется в собственных видах и интересах. В итоге руководящий работник служит не обществу, а самому себе, его личная воля (ставшая государственной) задает тон последней, направляет ее по нерациональному, неправомерному или даже преступному пути.
Одна из форм присвоения административной власти - злоупотребление ею, когда руководитель использует вверенные ему служебные полномочия для протекционизма, незаконного приобретения различных социальных благ и т.д. Значительно более деформированная форма присвоения государственной воли -демония административной власти. Под последней понимается одержимость воли руководителя, стремящегося решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели (жажда большой власти, славы, почестей и т.д.). Наиболее опасное ее проявление - стремление к расширению сфер деятельности, бесконтрольному властвованию. Демония власти толкает руководителя идти дальше возможных пределов, не считаясь с человеческими, материальными и финансовыми издержками, пренебрегая интересами конкретных людей, их субъективными правами.
Стремление административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено некоторыми факторами.
Первый фактор -- генезис власти, прогрессивное развитие которой идет по пути разделения, отделения от «единой и неделимой» двух других - законодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную [10, С. 152].
Второй фактор, не менее мощный, - чрезвычайные обстоятельства, войны, эпидемии, стихийные бедствия, технические, экологические, экономические катастрофы, массовые беспорядки, требующие установления чрезвычайных режимов, в условиях которых роль и полномочия исполнительной власти резко усиливаются. Часто властолюбивые руководители провоцируют возникновение таких ситуаций, а иногда просто обманывают людей, убеждая их, что чрезвычайные условия уже возникли или реальна угроза их быстрого наступления.
Третьим фактором является зависимость от администрации других властей. Последние возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, другие средства воздействия, их аппараты малочисленны и т.д.
Четвертый фактор - сущностные особенности самой административной власти: ее универсальность, огромный аппарат, экономическая мощь, наличие в ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала принудительных средств. К этому нужно добавить объективно обусловленную и закрепляемую правом «свободу усмотрения», оперативную самостоятельность «исполнительно-распорядительных органов», которая резко возрастает в условиях чрезвычайных ситуаций [11, С. 123].
Демония исполнительной власти свое логическое завершение получает в тоталитарных обществах, при создании административно-командных систем, в которых администрация поглощает гражданское общество, в структуре государства доминирует управленческий аппарат, а приказы и импульсы, не встречая сдержек и противовесов, с огромной силой устремляются вниз от центра к периферии.
Что можно противопоставить демонии административной власти? Прежде всего, создание эффективной системы сдержек и противовесов, которые могли бы смирить демонические свойства административной власти и превратить ее в институт, надежно служащий обществу.
Развитие гражданского общества и обеспечивающего его потребности законодательства наряду с разделением властей - необходимые условия превращения административной власти в исполнительную власть правового государства. Создание сильной законодательной и судебной властей позволяет сократить полномочия администрации, демократически ее формировать, направлять и контролировать.
Действенным фактором демократизации управления является закон. Он придает формальную определенность деятельности субъектов управления, упорядочивает ее, четко устанавливает их полномочия, создает преграду произволу.
Еще одним фактором противодействия демонизму административной власти является высокий уровень профессиональной и политической культуры государственных служащих. Способность должностных лиц прислушиваться к общественному мнению, уважать представителей народа, отвечать перед ними за свои действия, постоянно помнить о пределах своей власти возможна в условиях прочных демократических установлений в государственном управлении и высокого уровня правовой культуры общества.
Динамичный процесс социальных изменений в конце XX века требует принципиально новых качеств и навыков от профессиональных государственных служащих и руководителей. Они должны владеть современными методами и средствами реформирования государственных организаций, обладать способностями управлять инновационными процессами, преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур. Это предполагает глубокие знания теории политики, управления, конфликтологии политического анализа, теории принятия решений, социального прогнозирования.
В России в 1992 г. Роскадры совместно с Учебно-методическим объединением вузов по направлению обучения «Менеджмент» разработали пакет документов об открытии новой специальности 07.18 «Государственное и муниципальное управление». Комитет по высшей школе Министерства науки России включил ее в перечень специальностей высшего образования и предоставил право кадровым центрам готовить специалистов данного профиля.
В отличие от «идеальной модели» бюрократии по М.Веберу современная модель административно-государственной деятельности включает очень сложные характеристики. Это обусловлено тем, что значительное влияние на управленческий процесс в конце XX века оказывает научно-техническая революция, и в частности новые информационные технологии. Такие технологии используются как оперативное средство рационализации управленческой деятельности, без чего представить современную систему административно-государственного управления уже невозможно.
Постараемся выделить основные характеристики административно-государственной деятельности в 90-е годы XX века:
разработка, осуществление и оценка государственных программ с использованием современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки;
прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локализации и устранению недостатков, определение потребности в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации;
анализирование, обобщение и интерпретирование социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;
организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;
применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации [11, С. 212].
Динамично меняется и стиль административно-государственного управления. Если чиновники в начале века избегали рискованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошибки, поскольку они были административно наказуемы, то в конце XX века стиль административно-государственного управления принципиально изменился.
Сегодня государственные чиновники на высоких политических постах вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в парламенте. Эксперты ООН по административно-государственной деятельности считают, что к административно-государственному управлению необходим новый подход. Принципиальное значение приобретает «более широкое участие общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению». Для того чтобы административно-государственная деятельность была успешной, она должна приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан [10, С. 40].
Помимо этого структура государственных служб к концу XX века претерпела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х годов основной упор в административно-государственном управлении делался на деловые качества профессиональных государственных служащих, их политическую нейтральность и гарантированный срок пребывания в должности. Однако с конца 70-х годов важное значение стало отводиться политической лояльности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю перестановку в рядах старших администраторов и придание политического характера определенным должностям.
Следует отметить, что некоторые ученые весьма мрачно интерпретируют возросшую политизацию административного процесса. Так, английский политолог Б. Хидей утверждает, что современная бюрократия пытается руководить политиками. Однако утверждение Б. Хидея о единой политике, проводимой высшей администрацией, совершенно справедливо вызывает возражения многих ученых. Американский политолог Н. Глик обращает внимание на то, что значительная структурная раздробленность госаппарата мешает выработке общей политической стратегии бюрократии. Он полагает, что совокупность целей и ценностей высокопоставленных должностных лиц не образует единой политической доктрины [9, С. 32].
Нам кажется, последняя точка зрения более убедительной. Следует добавить, что высшие посты в госдепартаменте заполняются, как правило, «патронажными» методами, что означает периодическую сменяемость крупных администраторов. Это также препятствует выработке единой стратегии бюрократического аппарата. Вместе с тем тезис о том, что бюрократия превратилась в реальную политическую силу современного государства, не вызывает возражений.
Заключение
Теория административно-государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли. Возникнув еще в античные времена, самостоятельное направление она прибрела гораздо позднее. О начале собственно политической науки можно говорить лишь с возникновением в первой половине XIX века Правовой школы в Германии, поставившей своей целью изучение государства.
Развиваясь и совершенствуясь, она использует достижения других социальных наук - психологии, философии, социологии. Существуют взаимосвязи теории административно-государственного управления с праксеологией и теорией организации.
Арсенал исследовательских средств и инструментов теории административно-государственного управления включает все основные принципы научного исследования: анализ и синтез, индукцию и дедукцию, сравнение, обобщение. Ведущее место в методологии принадлежит системному и ситуационному анализам.
Развитие науки влечет за собой изменения в практической деятельности. В развитых странах Запада и в России происходят важные изменения в административно-государственном аппарате управления. Во всех звеньях управленческих структур вводится сверху донизу систематическое разделение труда, предусматривающее подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников - главе государства, находящемуся наверху «пирамиды власти».
Таким образом, развитие управленческих систем дает, в свою очередь, материал для новых социологических исследований, а наука об административно-государственном управлении находится в развитии и является одной из социологических научных дисциплин.
Литература
1.Атаев А.А. Управленческая деятельность. - М.: Юрид. лит., 1999. - 231 с.
2.Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Наука, 1999. - 324 с.
.Бахрах Д.П. Административная власть как вид государственной власти // Гос. и право. - 1998. - №3. - С. 24-26.
.Бачило И.Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. М.: Наука, 1999. - 254 с.
.Беннет Р. Пути децентрализации государственного управления // Проблемы теории и практики управления. - 1999. - № 4. -С. 22-28.
.Василенко И.А. Принятие решения в государственном управлении // Власть. - 1999. - № 10. - С. 13-14.
.Василенко И.А. Унитаризм или федерализм? // Власть. - 1998. - № 8. - С. 12-15.
.История социологии в Западной Европе и США: учебник для вузов. - М.: Изд. группа НОРМА - ИНФРА.М, 1999. - 576 с.
.Лазарев Б.П. Перестройка государственного управления: Организационно-правовые вопросы. - М.: Знамя, 1987. - 245 с.
.Лобанов В.В. Концепция качества в государственном управлении // Вестник государственной службы. - 1994. - № 8. - С. 34-36.
.Мешков П.Я. Бюрократизм и бюрократия в системе социально-политических отношений // Социально-политические науки. - 1992. - № 1. - С. 34-41.
.Оболенский А.В. Человек и государственное управление. - М.: Наука, 1987. - 251 с.
.Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социально-правовые науки. - М.: Наука, 1992. - 264 с.
.Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. - СПб: Питер, 2006. - 336 с.
.Рывкина Р.В. Социология российских реформ: курс лекций. - М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2004. - 440 с.
.Рябов С.В. Реформы государственного аппарата. - М.: Наука. - 1998. - 198 с.