Правовые основы экологического контроля в Российской Федерации
Курсовая работа
по дисциплине "Экологическое право"
тема: "Правовые основы экологического контроля в Российской Федерации"
Содержание
Введение
. Экологический контроль в области окружающей среды
.1 Понятие, цели и задачи экологического контроля
.2 Значение проведения экологического контроля
.3 Виды экологического контроля
. Правовое регулирование проведения экологического контроля
.1 Правила осуществления государственного экологического контроля
.2 Особенности проведения производственного и общественного экологического контроля
. Проблема совершенствования законодательства в области проведения экологического контроля
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Актуальность темы данной работы может быть охарактеризована несколькими положениями.
Одной из злободневных проблем в России является проблема охраны окружающей среды, состояние которой находится на грани кризиса. В данной ситуации приобретают особое значение проблемы реализации экологического контроля. Это основывается на изменениях экономического и политического характера, произошедших в России, и повлекших за собой реформы практически во всех областях общественной жизни, что привело, в том числе, к преобразованию системы органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющих экологический контроль.
Экологический контроль - одно из наиболее применяемых организационно-правовых средств управления в деятельности органов исполнительной власти, призванных осуществлять охрану окружающей среды, обеспечивать рациональное использование природных ресурсов и предупреждать негативное воздействие на окружающую среду, содействовать сохранению равновесия и чистоты в существующих экосистемах, влиять на формирование в стране экологической политики.
Неблагоприятное состояние окружающей среды вызвано игнорированием очевидных экологических требований в пользу экономических интересов. Снижение эффективности работы государственных органов исполнительной власти вызвано отсутствием нормативно-правового закрепления отдельных звеньев механизма реализации системы экологического контроля.
Указанные причины обусловили необходимость исследования проблем правового регулирования системы видов экологического контроля.
Российское экологическое право в области экологического контроля состоит из многочисленных правовых норм, которые определяют природоохранные условия и требования, которые должны быть выполнены при осуществлении различных видов деятельности. Знание этих экологических норм необходимо и должностным лицам, и предпринимателям, и гражданам.
Государственный контроль в области охраны окружающей среды является приоритетным видом экологического контроля. В условиях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический контроль, приоритетными становятся проблемы повышения эффективности контрольной деятельности, оптимизации их структуры, в том числе разграничение полномочий между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Известно, что основное негативное воздействие на окружающую среду оказывают предприятия, которые являются главными природопользователями - загрязнителями. Соблюдение экологических требований во многом зависит от организации производственного экологического контроля, который реализуется должностными лицами и/или экологической службой предприятия.
Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц является одним из принципов охраны окружающей среды. Отсутствие официально утвержденного порядка проведения общественного контроля приводит к невозможности осуществления независимых проверок соблюдения экологического законодательства.
Исходя из высказанного основной целью данной работы является исследование правовых основ экологического контроля, что предопределяет следующие задачи:
дать представление об экологическом контроле в области окружающей среды;
проанализировать правовое регулирование проведения экологического контроля;
показать основные проблемы совершенствования законодательства в области проведения экологического контроля;
1. Экологический контроль в области окружающей среды
1.1 Понятие, цели и задачи экологического контроля
Экологический контроль - одно из проявлений экологической функции современного государства. Вместе с тем он составная часть механизма реализации эколого-правовых норм. В целом экологический контроль - это проверка соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями, т. е. всеми хозяйствующими субъектами и гражданами экологических требований по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности общества.
Под предметом контроля в области охраны окружающей среды понимается деятельность подконтрольных субъектов по фактическому исполнению законов по охране окружающей среды, подзаконных нормативных актов, инструкций, правил, нормативов и стандартов по охране окружающей среды, а также количественные и качественные результаты этой деятельности, целесообразность выбора средств и способов выполнения ими своих природоохранных обязанностей.
Предметом надзора за охраной окружающей среды является исключительно исполнение экологического законодательства органами власти, управления и контроля, соблюдения ими, а также коммерческими и некоммерческими организациями гарантированных законом прав человека на благоприятную окружающую среду. Надзорным органом оценивается деятельность, правовые акты поднадзорных субъектов с точки зрения законности и соответствия экологическим требованиям.
Понятие экологического контроля неоднозначно толкуется различными учеными.
Ю.А. Петрова определяет экологический контроль как проверку соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями, т.е. всеми хозяйствующими субъектами и гражданами требований по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности общества.
Б.В. Ерофеев считает, что экологический контроль - это способ организационно-правового обеспечения рационального экологопользования и сохранности экологической системы, представляющий собой активное вмешательство по фактам выявленных отклонений на предмет их устранения.
По мнению С.А. Боголюбова, экологический контроль является важным звеном организационно-правового механизма охраны окружающей среды. В задачи экологического контроля входят наблюдение за состоянием и изменениями окружающей среды, проверка соблюдения требований экологического законодательства и нормативов качества окружающей среды, выполнения мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и оздоровлению окружающей среды.
Федеральный закон от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" закрепляет понятие контроля в области охраны окружающей среды (экологический контроль) как систему мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативных документов и стандартов, в области охраны окружающей среды.
Прямой целью экологического контроля является обеспечение деятельности экологопользователей в соответствии с экологическими условиями и требованиями, содержащимися в нормативной документации, утвержденной в установленном порядке. При этом его конечной целью является поддержание благоприятного качества окружающей природной среды посредством обеспечения выполнения экологических правил и норм всеми субъектами, деятельность которых связана с использованием природных ресурсов или влияет на состояние окружающей природной среды.
Экологическому контролю подлежит хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием отдельных видов природных ресурсов и воздействием на окружающую среду, осуществляемая на территории РФ, а также в пределах территориальных вод континентального шельфа, исключительной экономической зоны под юрисдикцией Российской Федерации.
Общей задачей экологического контроля является обеспечение выполнения правовых требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым такие требования адресованы.
В соответствии с действующим законодательством основными задачами экологического контроля являются:
наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности;
проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдение требований природоохранительного законодательства, а так же принятие необходимых мер по и обеспечению.
Таким образом, экологический контроль состоит из двух тесно связанных этапов.
Первый - сбор и обработка необходимых исходных данных. В законе отмечается, что негативные изменения могут быть вызваны не только хозяйственной деятельностью, но и нерациональным использованием природных ландшафтов организациями, обеспечивающими санаторно-курортное лечение. В этом случае сами природопользователи должны проявлять заботу о сохранении декоративных качеств зеленых насаждений, чистоте водоемов. Однако имеется много примеров, когда основные средства вкладываются в строительство капитальных сооружений. Экономия средств на формирование ландшафта, устойчивого к рекреационным нагрузкам, приводит к тому, что утрачивается главное условие полноценного загородного отдыха - качество природной среды.
Цель второго этапа - осуществление мероприятий по предупреждению и устранению экологических правонарушений на основе информации, полученной в процессе наблюдений. Для решения задач второго этапа сложились определенные формы и методы экологического контроля. Формы две - предупредительная и карательная. Соответственно применяются различные методы осуществления контроля.
Предупредительная форма экологического контроля включает в себя разработку и введение, и действие нормативов качества окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов. Карательная форма экологического контроля применяется в тех случаях, когда последствия правонарушения не позволяют ограничиться только предупреждением. Она выражается в различных видах юридической ответственности.
1.2 Значение проведения экологического контроля
Негативное воздействие на природу достигло такого уровня и масштабов, что сегодня практически любое действие человека сказывается на природе. Управление в целом, и управление в сфере экологии в частности, немыслимо без контроля. Исходя из того, что государственное управление осуществляется через установление правовых норм, то и вопросы о государственном контроле в данной сфере тоже решаются посредством установления их правового регулирования.
Проведение экологического контроля имеет огромное значение в охране окружающей среды. Так же велико значение и влияние экологического контроля в сфере природопользования ее важной составляющей недропользования, как непременного условия устойчивого развития экономики России. Проведение экологического контроля способствует успешной реализации государственной политики в области рационального использования и воспроизводства природных ресурсов и, прежде всего, его минерально-сырьевой составляющей, как основы устойчивого социально-экономического и экологического развития.
Контроль в сфере охраны окружающей среды, прежде всего, затрагивает проблемы ограничения негативного техногенного воздействия на природу и человека.
При помощи экологического контроля как самостоятельного вида деятельности, в содержание которой входят сбор информации о подконтрольных объектах, ее обработка, оценка и передача для принятия управленческих решений по охране окружающей среды.
По средствам экологического контроля обеспечивается разумное использование природных ресурсов. Одной из составляющих качества природной среды является сохранение, восстановление и поддержание ее продуктивности сегодня и в будущем. Это позволяет обеспечить соблюдение экологического законодательства, экологических норм, правил и нормативов, выполнение мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов всеми государственными органами, предприятиями, организациями, их должностными лицами и иными работниками, а также гражданами.
Экологический контроль позволяет не допустить планирования, проектирования, строительства и ввода эксплуатацию хозяйственных объектов, не отвечающих требованиям экологических правил и норм, а, следовательно, предотвратить наступление вредных для окружающей среды последствий. Также с его помощью выявляются нарушения экологических правил эксплуатации предприятий, транспорта и других объектов, правил природопользования, определяются источники вредных воздействий на природную среду и экологический ущерб.
Экологический контроль это также элемент механизма управления качеством окружающей природной среды. Этот позволяет рассматривать его в качестве гарантии выполнения природоохранительных мероприятий и реализации регулирующих эти мероприятия правовых норм, способа обеспечения законности в государственном управлении охраной природы.
Таким образом решать проблемы охраны окружающей природной среды невозможно без проведения эффективного экологического контроля. Природный контроль помогает в урегулировании вопросов, касающихся процесса природопользования - извлечения из природы определенных ресурсов и урегулирование процесса их использования, а также в разрешении вопроса о сочетании природопользования с природоохранной.
Нельзя с уверенностью утверждать, что в настоящее время экологический контроль гарантирует достижение целей охраны окружающей природной среды и природопользования. И поэтому необходимо показать значение некоторых механизмов реализации экологического контроля, чтобы он стал играть весомую роль и стал такой гарантией.
В качестве основных его механизмов выделяют: организационный, экономический, правовой механизмы экологического контроля. Легче всего определить роль и место контроля в организационном, управленческом механизме. Традиционно контроль - это один из способов обеспечения законности в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей природной среды. Он имеет собственные цели и содержание, одновременно обеспечивает выполнение других управленческих функций - его органы поставляют собранную в процессе контроля информацию, необходимую для принятия управленческих решений в рамках функций организации, учета, планирования, экспертизы, руководства, координации в этой сфере. Кроме того, контрольные органы выявляют и пресекают нарушение специальных правил, норм и нормативов, без чего невозможна реализация, например, такой функции, как регулирование природопользования и выбросов в окружающую среду. Следует отметить, что в процессе контроля применяются меры административного принуждения, ведётся их статистика, анализ причин, что при правильной постановке дела создает основу для применения других мер юридической ответственности - уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной, необходимых для эффективной реализации обозначенных выше функций регулирования.
Механизм правового регулирования включает четыре элемента.
Первый - нормы права:
а) специальные - эколого-правовые;
б) экологизированные, регулирующие хозяйственную деятельность, трудовые и служебные отношения, складывающиеся в процессе ее выполнения;
в) нормы-гарантии, обеспечивающие реализацию экологических и экологизированных хозяйственно-правовых предписаний.
Второй элемент рассматриваемого механизма - эколого-правовые отношения, которые представляют собой связь между людьми, характеризующуюся наличием их взаимных прав и обязанностей по охране окружающей природной среды и использованию природных ресурсов.
Третий элемент - акты применения права, необходимые в тех случаях, когда субъекты не хотят вступать в правоотношения или, вступив в них, не выполняют возложенные на них обязанности.
Четвертый элемент - реальное поведение субъектов в соответствии с требованиями эколого-правовых норм. В связи, с чем закон должен создавать базу для регулирования других видов экологического контроля, прежде всего производственного и общественного.
Что касается места контроля в экономическом механизме охраны окружающей среды и природопользования, то он не сводится лишь к экономическому стимулированию, а включает еще ряд элементов - финансовую базу, экобизнес, экорынок.
В процессе экономического стимулирования, и в процессе создания и функционирования экологической финансовой базы контроль присутствует в различных формах. Это контроль банковский, через кредиты, налоги, цены и т.п. Контроль здесь должен служить административной основой для включения экономических рычагов и строиться на сочетании административных и экономических методов.
1.3 Виды экологического контроля
Российское административное право выделяет два вида контрольной деятельности - контроль и надзор. Под экологическим контролем понимается деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства. Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления природоохранных правил. Надзор проводится в отношении органов исполнительной власти, предприятий, общественных формирований и граждан. При этом некоторые государственные органы осуществляют одновременно и контроль, и надзор.
В природоохранительной практике России выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, производственный, общественный. Критериями такой классификации является субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.
Существенной особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется от имени государства. Осуществляемый в рамках экологической функции государства государственный контроль в значительной мере определяет эффективность данной функции. Потенциально государственный экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления экологической функции государства может использовать не только собственные полномочия государственно-властного характера, но и прибегать к поддержке правоохранительных органов - прокуратуры и суда. Основными мерами административного принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общественного воздействия).
Задачей государственного экологического контроля является обеспечение выполнения правовых требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым такие требования адресованы. Таким образом, государственный контроль носит надведомственный характер.
Цель государственного экологического контроля обеспечить разумное использование природных ресурсов, качественную окружающую природную среду. Его основная задача - обеспечить соблюдение экологического законодательства, экологических норм, правил и нормативов, выполнение мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов всеми государственными органами, предприятиями, организациями независимо от их подчиненности, их должностными лицами и иными работниками, а также гражданами.
Основными средствами реализации целей и задач государственного экологического контроля являются: проверка, рассмотрение и согласование плановой, проектно-сметной и нормативно-технической документации; выдача заключений; дача обязательных указаний; запрещение (приостановление, ограничение) эксплуатации промышленных, транспортных и других объектов и строительных работ; привлечение лиц, виновных в экологических правонарушениях, к ответственности.
Государственный экологический контроль осуществляется различных формах:
предупредительный контроль имеет целью не допустить планирования, проектирования, строительства и ввода эксплуатацию хозяйственных объектов, не отвечающих требования экологических правил и норм, а, следовательно, предотвратить наступление вредных для окружающей среды последствий. Правовые формы предупредительного контроля могут быть различны: экологическая экспертиза проектов, участие в государственных приемочных комиссиях и т.п.;
текущий экологический контроль ставит целью выявить нарушения экологических правил эксплуатации предприятий, транспорта и других объектов, правил природопользования, определить источники вредных воздействий на природную среду и экологического ущерба;
карательный контроль - государственные органы наделены правом применять меры принуждения. К ним относятся меры административного пресечения, административной ответственности, административно-процессуальные меры.
Государственный общий экологический контроль проводится Президентом России, Федеральным Собранием РФ, представительными органами субъектов РФ, Правительством РФ, правительствами субъектов РФ, администрацией субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Государственный специальный (надведомственный) экологический контроль проводится преимущественно органами надведомственной компетенции. Данный вид контроля характеризуется, во-первых, тем, что эти органы в пределах своей компетенции контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, а также граждан по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. Во-вторых, между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность.
Ведомственный экологический контроль осуществляется министерствами, государственными комитетами и ведомствами в лице их специальных подразделений - управлений или отделов охраны природы.
Сущность ведомственного экологического контроля заключается в основном в обеспечении центральными органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ выполнения правовых требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды подведомственными объектами. Такими объектами являются государственные учреждения, организации и предприятия, находящиеся в подчинении вышестоящих органов. Ведомственный контроль осуществляется государственными органами, но он не является частью государственного экологического контроля. Различие между ними в сфере осуществления: ведомственный контроль ограничивается отраслевой сферой, государственный контроль носит надведомственный характер. Другое существенное отличие в том, что объекты надведомственного контроля не находятся в подчинении контролирующих органов.
Функции по проведению ведомственного контроля предусматриваются, как правило, положениями о центральных государственных органах.
Ведомственный контроль проводится министерствами и ведомствами, осуществляющими управление природопользованием и охраной окружающей среды (Министерством природных ресурсов РФ, Госкомэкологией России и др). Они контролируют выполнение задач, возлагаемых на структурные подразделения и территориальные органы.
Цель ведомственного контроля - обеспечить выполнение планов мероприятий, правил и нормативов охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, предписаний уполномоченных государственных органов на подведомственных объектах контроля. К таким объектам относятся: предприятия, организации и учреждения, организационно подчиненные данному министерству, ведомству; в ряде случаев не подчиненные, но находящиеся на территории (землях, предоставленных в пользование) министерства, государственного комитета, ведомства.
Особенности ведомственного контроля таковы, что контроль ведется в отношении подведомственных объектов, органы ведомственного контроля находятся в подчинении министерства, ведомства, деятельность предприятий, организаций и учреждений которого они контролируют, и эти органы вправе давать обязательные заключения, указания, предписания об устранении нарушений и т.п. Они распространяются, как правило, только на руководителей, должностных лиц и других работников системы данного министерства.
Производственный экологический контроль проводится специальными структурными подразделениями предприятий, объединений и других хозяйственных субъектов - санитарно-промышленными лабораториями, отделами охраны природы и т.п.
Сферой производственного экологического контроля служит производственно-хозяйственная деятельность предприятий и иных хозяйствующих субъектов. Важность его проведения и высокой эффективности обусловлена тем, что предприятия являются основной категорией природопользователей. Преимущественно им адресованы правовые требования, касающиеся обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий.
Содержание производственного контроля зависит, прежде всего, от специфики предприятия. Экологический контроль проводит руководитель предприятия, руководители функциональных служб (главного инженера, энергетика, технолога, механика и др.) и производственных подразделений. Потенциально наиболее полезным может быть контроль, осуществляемый экологическими службами. Однако, в целях экономии экологические службы на предприятиях часто отсутствуют.
Главной задачей производственного экологического контроля является проверка: а) выполнения планов и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды; б) соблюдения нормативов предельно допустимых воздействий на природу, установленных для предприятия; в) выполнения иных требований законодательства об окружающей среде и др.
Меры по пресечению выявляемых нарушений правовых экологических требований в рамках ведомственного и производственного контроля принимаются уполномоченными должностными лицами. На предприятиях это - руководитель.
Цель общественного контроля - оказать содействие государственным органам в проведении мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов.
Правовую основу участия общественности в охране окружающей среды составляют Конституция РФ, закрепившая долг граждан беречь природу (ст.55), их право объединяться в общественные организации (ст. 36) и право граждан участвовать в управлении государственными и общественными делами (ст.37).
Общественный экологический контроль по действующему законодательству осуществляется общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами в рамках их участия в управлении охраной природы и рациональным природопользованием.
Органы общественного контроля могут быть специальными и сочетающими функции охраны природы с основной деятельностью; отраслевыми и универсальными, т.е. осуществляющими комплекс природоохранительных мероприятий; республиканскими и местными.
Специальными универсальными организациями являются общества охраны природы. К отраслевым органам общественного контроля относятся общественные рыбоохрана, охотничья, лесная и санитарная инспекции.
Важной формой осуществления общественного экологического контроля за деятельностью предприятий и государственных органов является истребование от них информации о природоохранной деятельности и о состоянии окружающей среды, право на которое предусмотрено рядом законов. На основе полученной информации граждане и общественные формирования вправе обжаловать решения, действия и бездействие, нарушающие их экологические права и законные интересы, в суде. С проведением общественного экологического контроля может быть связано также обжалование в суде заключения государственной экологической экспертизы, если оно противоречит требованиям законодательства, экологическим правам и интересам граждан и общественных формирований.
Повышению эффективности экологического контроля в России способствует развитие сотрудничества и взаимодействие всех органов контроля, особенно государственного и общественного, с органами прокуратуры.
экологический мониторинг законодательство государственный
2. Правовое регулирование проведения экологического контроля
2.1 Правила осуществления государственного экологического контроля
Правовыми основами осуществления государственного экологического контроля являются Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ, Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ, Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и другие законодательные акты Российской Федерации. А также изданы Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденные Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 года № 53.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)", государственный контроль проводится в целях реализации законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности. Этим Постановлением утверждены Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля). В соответствии с ними государственный экологический контроль проводится в целях обеспечения органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.
Государственный экологический контроль состоит из государственного контроля в различных областях охраны окружающей среды.
Государственный экологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического контроля, в соответствии с их компетенцией.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
Государственный экологический контроль осуществляют должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов по перечню, утвержденному постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2008 года № 716 и должностные лица уполномоченных органов, перечни которых определяются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Указанные должностные лица являются государственными инспекторами в области охраны окружающей среды.
Государственные инспектора в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке:
а) посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами;
б) проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;
в) проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;
г) проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;
д) предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;
е) привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
ж) осуществлять иные определенные законодательством в области охраны окружающей среды полномочия.
Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 285 утвержден перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Так, согласно, Постановлению № 285 федеральному экологическому контролю подлежат:
. Объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящиеся в ведении РФ:
а) объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, федеральным транспорту, путям сообщения, линиям связи, включая телекоммуникационные сети, а также линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
б) объекты, связанные с использованием атомной энергии, обеспечением обороны и безопасности государства, относящиеся к оборонному производству, включая объекты, находящиеся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, а также обеспечивающие космическую деятельность;
в) объекты, относящиеся к производству ядовитых веществ и наркотических средств;
г) объекты, расположенные на континентальном шельфе РФ и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ;
д) объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране:
объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, а также природные комплексы, подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации;
природные объекты Байкальской природной территории.
. Объекты хозяйственной и иной деятельности, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду.
. Объекты, подлежащие федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов в соответствии с критериями, установленными законодательством.
. Объекты, подлежащие государственному лесному контролю и надзору, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти.
. Объекты, подлежащие государственному земельному контролю, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти.
. Объекты, подлежащие государственному контролю за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти.
. Объекты хозяйственной и иной деятельности, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, отнесенные к категории опасных производственных объектов.
Государственный экологический контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и уполномоченными органами (каждый в пределах своей компетенции), а также в форме внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.
Внеплановые проверки проводятся в следующих случаях:
а) проверка исполнения предписаний об устранении ранее выявленного нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды;
б) получение от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.
Проведение экологического контроля на объектах производится в строго регламентированном порядке в соответствии с Правилами проведения экологического контроля. При этом должностные лица, осуществляющие в соответствии с установленным порядком государственный экологический контроль на объектах Вооруженных Сил Российской Федерации, перед проведением проверки должны ознакомить командование воинской части с планом ее проведения.
При проведении проверки должностным лицам, осуществляющим ее, разрешается ознакомление лишь со сведениями, имеющими отношение к вопросам охраны окружающей среды.
Формы документов, составляемые по результатам проведения экологического контроля, устанавливаются Министерством природных ресурсов Российской Федерации и органами субъектов Российской Федерации в зависимости от компетенции соответствующей проверки.
Юридические и физические лица, в отношении которых проводятся проверки, обязаны обеспечить должностным лицам, осуществляющим государственный экологический контроль, доступ на объекты, подлежащие такому контролю, и предоставить документацию, необходимую для проведения государственного экологического контроля.
Решения государственных инспекторов в области охраны окружающей среды могут быть обжалованы в соответствии с законодательством РФ.
Должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль несут ответственность установленную законодательством РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций по осуществлению государственного экологического контроля.
2.2 Особенности проведения производственного и общественного экологического контроля
Производственный экологический контроль - система мероприятий, проводимых на объектах хозяйственной и иной деятельности. Он осуществляется за счет собственных средств природопользователя, а также может субсидироваться и из иных источников. На уровне конкретного природопользователя производственный экологический контроль осуществляется на основе Положения о производственном экологическом контроле, которое разрабатывается природопользователем с учетом требований экологического законодательства. Его специфика заключается в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности посредством соблюдения природопользователями экологических требований, нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды, а также мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства.
В настоящее время отсутствуют акты о порядке проведения и осуществления производственного экологического контроля. Деятельность каждого предприятия определяется его правами и обязанностями по охране окружающей среды, которые подразделяются на две группы. Первая включает права и обязанности предприятия в области природопользования, в частности по пользованию землей, водами, недрами, лесами и т.д., которые конкретизируются в актах природоресурсного законодательства. Они реализуются с соблюдением предусмотренных в законодательстве экологических требований, в связи, с чем у предприятия возникают соответствующие обязанности. Вторую группу образуют права и обязанности, касающиеся непосредственно его природоохранной деятельности: по планированию природоохранных мероприятий, совершенствованию технологий производства, экономическому стимулированию, подготовке кадров и повышению их квалификации, учету и отчетности в области охраны окружающей среды.
Производственный контроль проводится предприятиями, организациями, учреждениями конкретных ведомств, юридическими лицами независимо от форм собственности, и физическими лицами, осуществляющими любые виды деятельности, в результате которой происходит загрязнение атмосферного воздуха, образование отходов, сточных вод. Природопользователи осуществляют хозяйственную деятельность в соответствии с конкретными требованиями природоохранного законодательства. Обязательные основные требования, предъявляемые к продукции, процессам ее производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации, содержатся в ведомственных нормативных правовых актах и нормативно-технических документах: государственных и отраслевых стандартах, санитарных нормативах и правилах, руководящих документах, методических указаниях и прочих. Для выполнения этих нормативов обычно используется экологическая служба природопользователя - это совокупность структурных подразделений в системе органов управления предприятием, иных подразделений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, в том числе производственный экологический контроль.
Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц является одним из принципов охраны окружающей среды.
В России отсутствуют нормативные акты, регламентирующие организацию и осуществление общественного контроля, что существенным образом тормозит его становление. В связи с этим граждане и общественные объединения не в состоянии эффективно реализовать провозглашенное в ст. 68 Закона "Об охране окружающей среды" право общественного экологического контроля.
Отсутствие утвержденного порядка проведения общественного контроля создает для указанных субъектов значительные трудности в осуществлении независимых проверок соблюдения экологического законодательства.
Отсутствие эффективно действующего общественного экологического контроля связано, во-первых, с отсутствием необходимого количества желающих заниматься общественным контролем. В обществе возникает падение престижа общественной (неоплачиваемой) работы, и экологической деятельности, в частности. Во-вторых, отсутствие регламентированного порядка общественного экологического контроля, прав, обязанностей и ответственности общественных контролеров, а так же государственных гарантий по компенсации неблагоприятных последствий такой деятельности. Ни государственные органы, ни сами общественные организации, имеющие такие инспекции, не могут взять на себя ответственность за любые последствия общественного экологического контроля, и не обязаны нести ответственность за безопасность, жизнь и здоровье общественных инспекторов.
Общественная организация, имеющая в уставе функцию общественного контроля, не будет нести ответственность за последствия нанесения вреда общественному инспектору при осуществлении им общественного контроля, поскольку членство в таких организациях и общественные обязанности носят добровольный характер, а уставы общественных объединений не содержат мер ответственности за незаконные действия таких инспекторов.
В-третьих, недостаточный профессиональный уровень общественного контроля и правовая неосведомленность общественных инспекторов, зачастую делает невозможным практическое использование результатов общественного экологического контроля. Кроме того, отсутствует необходимая финансовая поддержка общественного экологического контроля.
В настоящее время уполномоченные органы исполнительной власти федерального и регионального уровня испытывают острую необходимость в помощи общественных экологических организаций. Только сейчас в России создается всероссийская общественная экологическая организация (в структуре Общественной палаты), которая будет работать по следующим направлениям: экономическое развитие и экология; законодательное закрепление форм наказания за несоблюдение норм экологического законодательства; здоровье человека и защита окружающей среды; экологическая культура.
Статья 68 Закона "Об охране окружающей среды" дает право общественного экологического контроля всем общественным и некоммерческим объединениям, но право контроля должно быть зафиксировано в уставе объединения. Результаты контроля, представляемые органам власти подлежат обязательному рассмотрению в порядке, предусмотренном законодательством.
3. Проблема совершенствования законодательства в области проведения экологического контроля
Основные задачи развития правового регулирования экологического контроля состоят в том, чтобы совершенствовать экологическое законодательство, создавать реально работающие механизмы реализации экологической политики.
Важным решением в выстраивании системы экологического контроля стало принятие закона об обязательной государственной экологической экспертизе при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения. Данный закон приводит в соответствие Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и Градостроительный кодекс Российской Федерации в части расширения перечня объектов государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровней. Вводится принцип "одного окна" и устанавливаются все необходимые процедуры для прохождения экологической экспертизы.
Экологическая экспертиза является эффективной и актуальной формой экологического контроля. Для обеспечения последовательного и системного контроля нужны технологические нормативы, задающие параметры этого контроля и позволяющие определить ответственность.
Действующее законодательство свидетельствует о необходимости принятия специального комплексного нормативно-правового акта об экологическом контроле. Следует отметить, что экологический контроль обладает особенностями в процессе его организации и осуществления. Деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих экологический контроль, должна быть четко определена нормативным актом. Чтобы обеспечить четкое правовое регулирование предмета, пределов, объектов и видов экологического контроля целесообразно принять Федеральный закон "Об экологическом контроле".
Указанный федеральный закон позволит решить следующие задачи:
сохранение благоприятной окружающую среду за счет предотвращения и прекращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на нее;
создание правовых механизмов для реализации последовательной экологической контрольной деятельности федеральных органов исполнительной власти;
закрепление всех видов экологического контроля: государственного, производственного и общественного;
определение порядка организации и осуществления каждого из видов экологического контроля, установление принципов и форм их взаимодействия;
упорядочение отношений в области экологического контроля, в том числе ликвидация дублирования полномочий, как между федеральными органами исполнительной власти, так и между ними и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления;
разграничение функций экологического контроля и надзора.
Таким образом, будут устранены и иные правовые пробелы в этой области, что позволит повысить эффективность экологического контроля и одновременно упростить взаимодействие между субъектами экологического контроля.
Очевидно, что в условиях рыночной экономики и экологическая политика должна реализовываться за счет реальных рыночных рычагов. Это платежи за негативное воздействие на окружающую среду, система экологического страхования рисков и ответственности по возмещению вреда окружающей среде и ряд других технологий.
В сочетании с методами экономического регулирования должны использоваться экологическая сертификация, экологический аудит, лимитирование и квотирование воздействия на окружающую среду, торговля сертифицированными единицами сэкономленной или восстановленной окружающей среды и предотвращенного экологического ущерба.
Серьезным препятствием в осуществлении экологического контроля является недостаточно четкое разграничение объектов, а значит и полномочий в сфере экологического контроля федерального, регионального и местного уровней. Эти вопросы регулируются принятым в развитие федерального законодательства постановлением Правительства РФ от 29 октября 2002 года № 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю".
В результате ряда изменений в законодательстве сложилась ситуация, когда муниципальный экологический контроль оказался в полулегальном положении. Он сохранился в перечне видов экологического контроля при отсутствии норм, регламентирующих его осуществление. Изначально муниципальным образованиям были отданы полномочия без обеспечения ресурсов для их реализации, и как результат - фактическое отсутствие экологического контроля на местах, захламление городов, антисанитарные условия проживания огромного количества людей.
Для устранения указанного несоответствия Государственной Думой РФ в первом чтении был поддержан законопроект № 339639-4 "О внесении изменения в Федеральный закон "Об охране окружающей среды", который исключает муниципальный экологический контроль из перечня видов экологического контроля.
Важно понимать, что поддержка данного законопроекта не означает ликвидацию экологического контроля на муниципальном уровне. Субъекты Российской Федерации, имея собственные или делегированные государственной властью полномочия в этой сфере, могут в установленном порядке передать функции экологического контроля на муниципальный уровень, но уже не просто в виде обязанностей, а вместе с соответствующими финансовыми ресурсами. Именно такая система заложена сегодня в законодательстве.
Кроме того, в случае необходимости проведения экологического контроля органы местного самоуправления сами могут обратиться к органам власти соответствующего субъекта Российской Федерации с просьбой о наделении их полномочиями в этой области.
При этом органы местного самоуправления могут проводить оценку воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, а также оценку состояния окружающей среды на соответствующей территории в рамках своих полномочий и в границах данной территории. Указанными полномочиями они наделены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Из вышесказанного, можно выделить несколько направлений работы, которая необходима сегодня по законодательному обеспечению экологического контроля: это разграничение полномочий и устранение противоречий и пробелов в законодательстве, формирование системы экологического нормирования, выработка эффективных рыночных механизмов реализации экологической политики и ряд других инициатив.
Заключение
Обобщая вышесказанное можно сделать несколько основных выводов.
Необходимым элементом осуществления государственного управления охраной окружающей среды и рационального использования природных ресурсов является проведение экологического контроля. Данная функция управления сложилась давно и имеет определенные традиции в практике применения.
Экологический контроль можно понимать и в "широком" смысле, когда речь идет о соблюдении экологической безопасности общества и в "узком" смысле - как проверка исполнения экологических норм и требований действующего законодательства с целью предотвращения вредных воздействий на окружающую среду, ее объекты, жизнь и здоровье человека.
Экологический контроль выполняет задачи наблюдения за состоянием окружающей среды и ее изменение под влиянием хозяйственной и иной деятельности, проверку выполнения планов и мероприятий по охране и оздоровлению окружающей среды, воспроизводству и рациональному использованию природных ресурсов, соблюдение законодательства об охране окружающей среды, нормативов ее качества и экологических требований. Экологический контроль имеет свои виды и формы.
Контроль в области охраны окружающей среды представляет целостную трехзвенную систему:
мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;
компетентных федеральных органов власти, органов исполнительной власти субъектов Российской федерации, органов местного самоуправления;
видов экологического контроля (государственного, производственного и общественного).
Государственный контроль является деятельностью специально уполномоченных органов, он независим от каких- либо ведомственных интересов и наделен определенными правомочиями.
Правовыми основами осуществления государственного экологического контроля являются Конституция РФ, Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденные Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 года № 53 и другие законодательные акты Российской Федерации.
Осуществление производственного экологического контроля является существенным условием в обеспечении охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
Министерства, хозяйственные общества, предприятия частной формы собственности обязаны осуществлять контроль за использованием природных ресурсов в пределах своих полномочий. Круг форм и методов производственного экологического контроля значительно "уже", чем государственный контроль. Задачи и цели осуществления производственного экологического контроля также определяются государством.
Производственный экологический контроль ставит своей задачей обеспечение выполнения планов и мероприятий по охране окружающей среды в пределах отдельного производства или предприятия.
Общественный контроль завершает систему видов экологического контроля. В отличие от государственного, он не имеет обязательной силы, его заключения носит рекомендательный характер, но государственные органы обязаны реагировать на деятельность общественных экологических организаций.
В настоящее время экологическое законодательство в целом, и законодательная база экологического контроля в частности, нуждается в серьезном усовершенствовании и доработке. И хотя определенные положительные результаты в данной сфере уже достигнуты, тем не менее, данная проблема еще далека от того, чтобы быть решенной.
Список использованной литературы
1.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
2.Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в редакции Федерального закона от 14 марта 2009 г. № 32-ФЗ)
.Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 07 мая 2009 г. № 90-ФЗ)
.Постановление Правительства РФ от 25 сентября 2008 г. № 716 "О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)"
.Постановление Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" (в редакции Постановления Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 285)
.Постановление Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 285 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю"
.Алехин, А.П., Козлов, Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть II. / под. ред. А.П. Алехина - М.: Юрайт, 2005. - 608с.
.Боголюбов, С.А. Экологическое право: конспект лекций / С.А. Боголюбов - М.: Велби, 2007. - 224с.
.Ганюхина, О.Ю. Общественный экологический контроль в области охраны окружающей среды
.Ганюхина, О. Ю. Правовое регулирование экологического контроля в Российской Федерации / О.Ю. Ганюхина - Санкт Петербург: Изд-во "Лань", 2008. - 196с.
.Ганюхина, О.Ю. Производственный экологический контроль в сфере природопользования
.Ерофеев, Б.В.Экологическое право./ Б.В. Ерофеев - Инфра-М.: 2007. - 628с.
.Корепанов, Н.А. Современный контроль природопользования / Н.А. Корепанов. - Сыктывкар: Сыктывкарский лесной институт, 2005. - 140с.
.Корепанов, Н.А., Шихвердиев, А.П., Вишняков, А.А. Проблемы повышения эффективности контроля недропользования
.Кузнецова, Н.В. Экологическое право: учебное пособие / Н.В. Кузнецова - М.: Юриспруденция, 2000. - 168с.
.Петрова, Ю.А. Краткий курс по экологическому праву / Ю.А. Петрова - М.: Окей-книга, 2008. - 253с.