Совершенствование межбюджетных отношений в Республике Казахстан

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

КАЗАХСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ имени АБАЯ

«ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ» факультет

Кафедра «Финансы и кредит»

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

На тему: Совершенствование межбюджетных отношений в Республике Казахстан

Студент:_______________________________________Табылганов М.Б.

Научный руководитель:

д.э.н., профессор __________________________________Бертаева К.Ж.

Допускается к защите:

Зав.кафедрой «Финансы и кредит»,

д.э.н., профессор __________________________________Бертаева К.Ж.

Алматы, 2011

 

СОДЕРЖАНИЕ

межбюджетный планирование казахстан

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА

1.1 Экономическое содержание межбюджетных отношений

1.2 Процесс формирования межбюджетных отношений государства, современное состояние и проблемы

1.3 Зарубежный опыт формирования межбюджетных отношений

2. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

2.1 Этапы формирования межбюджетных отношений в Республике Казахстан

2.2 Анализ межбюджетных отношений в Республике Казахстан и изменений законодательства по бюджетному планированию

2.3 Анализ состояния межбюджетных отношений в Казахстане на современном этапе

3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕССА ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЕ

Введение

В поиске оптимальных форм функционирования рыночных механизмов, лежащих в основе экономики, Республика Казахстан во многом достигла успешных результатов. Эффективность проводимых преобразований общественно-экономической жизни непосредственно увязана с наиболее полным и рациональным использованием возможностей государственных финансовых инструментов управления и регулирования.

Развитие экономики во многом определяется состоянием финансовой системы страны. Роль, место и значение финансовых, кредитных бюджетных отношений в развитии государства очевидны, поскольку от состояния этих отношений зависит достижение оптимального уровня таких макроэкономических показателей, как прирост валового внутреннего продукта, уровень безработицы и инфляции, состояние платежного баланса, валютного курса и других.

Вместе с тем, реформирование всей финансовой системы Республики Казахстан обусловило коренную перестройку ее основного звена - бюджетной системы. Логическим продолжением ее реформирования стала разработка и принятие нового бюджетного законодательства - Бюджетного кодекса Республики Казахстан от 24 апреля 2004 года, введенного в действие с 1 января 2005 года.

Важнейшим стратегическим приоритетом государственного регулирования экономики является целенаправленное формирование и использование финансового потенциала. В условиях обеспечения устойчивой экономики решение социально-экономических задач требуют качественно нового ресурсного подхода, отражающего с одной стороны, интенсивное развитие рыночной инфраструктуры, а с другой - сохранение функциональной значимости общественного сектора.

Большую роль в стратегическом обновлении финансового пространства играет государство, в ведении которого находится особо важная часть финансового потенциала - бюджетные ресурсы. В современных условиях, бюджет - основной инструмент воздействия государства на рост экономики и жизненного уровня населения [1, с. 3].

Государственный бюджет - это основной финансовый план формирования и расходования денежных средств. Для обеспечения функций органов государственной власти. Государственный бюджет объединяет республиканский и местные бюджеты. Государственный бюджет, как основное звено финансовой системы, представляет собой централизованный денежный фонд, находящийся в ведении правительства, которое, реализуя, финансовую стратегию государства на конкретный период исторического развития осуществляет распределение бюджетных ресурсов. При этом формируется совокупность организационных структур по отдельным ресурсным направлениям, которая образует бюджетную систему.

Проводимая в жизнь бюджетная политика в Республики Казахстан строится в последние годы на повышение сбалансированности межбюджетных отношений. Бюджетные отношения ориентированы на выполнение приоритетов, обеспечивающих максимальную концентрацию финансовых ресурсов на региональном уровне, и погашении государственного долга в целях накопления средств, для дальнейшего экономического роста. За последние годы в бюджетной системе республики произошли определенные изменения, касающиеся структуры доходов и расходов бюджета, источников финансирования его дефицита. Тем не менее, система межбюджетных отношений находится еще на стадии становления и до сих пор продолжаются поиски нахождения оптимального механизма, с учетом особенностей социально-экономического развития отдельных регионов страны.

Вопросы разграничения властных полномочий между различными уровнями бюджетной системы относятся к наиболее значимым  на современном этапе развития бюджетной системы Республики Казахстан. В настоящее время, в реформировании бюджетной системы имеется ряд проблемных вопросов. Это отсутствие стабильности в распределении расходов и доходов, межбюджетных трансфертов между уровнями бюджетов, неоднократные изменения функций уровней управления, необеспеченность их бюджетными ресурсами, изъятие вышестоящими органами излишков средств нижестоящих бюджетов в вышестоящие путем частых уточнений нормативов распределения доходов или размеров межбюджетных трансфертов.

Бюджетная политика государства, ориентированная на устойчивое развитие экономики страны, не может быть успешно реализована без построения эффективной системы межбюджетных отношений, максимально учитывающей экономические, региональные и социальные интересы всех участников бюджетного процесса.

Основные разработки за последние годы сосредоточены на упорядочение межбюджетных отношений между республиканским бюджетом и бюджетами областей и в гораздо меньшей степени - на внутрирегиональном уровне, что не обеспечивает комплексного подхода к решению проблемы [2, стр.3].

Актуальность темы данной дипломной работы обусловлена важностью изучения роли и механизма межбюджетных отношений Республики Казахстан на современном этапе.

Цель дипломной работы - изучение теории и практики развития методов бюджетного регулирования, анализ системы межбюджетных отношений зарубежом и в Казахстане.

Исходя из поставленной цели, были сформированы следующие задачи:

. изучение теоретической основы построения системы межбюджетных отношений;

. рассмотрение эволюции системы межбюджетных отношений в Республике Казахстан;

. рассмотрение мировой практики бюджетного регулирования;

. анализ современного состояния межбюджетных отношений в Республике Казахстан;

. вопросы совершенствования межбюджетных отношений в РК на современном этапе.

В качестве объекта исследования данной дипломной работы выступает система межбюджетных отношений в Республике Казахстан, на современном этапе.

Предметом исследования является межбюджетные отношения между регионами Казахстана.

Теоретической и методологической основой дипломной работы явились научные труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов, Утибаев Б.С., Жуйриков К.К., Мельников В.Д., Нурумов А. законодательные акты РК, Бюджетный кодекс РК, законодательные акты Правительства РК, отчеты Министерства финансов, данные сети интернет.

Структура дипломной работы состоит из введения, основной части - трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

В первой главе «Теоретические основы формирования и развития межбюджетных отношений» даны основные понятия системы межбюджетных отношений, рассмотрены этапы формирования и развития межбюджетных отношений, изучены зарубежная практика регулирования системы межбюджетных отношений.

Во второй главе «Анализ состояния межбюджетных отношений в Республике Казахстан» проведен анализ современного состояния межбюджетных отношений между регионами республики, исследовано влияние изменений в законодательстве по бюджетному регулированию с учетом международного опыта.

В третьей главе «Совершенствование межбюджетных отношений в Республике Казахстан»  озвучены проблемы развития межбюджетных отношений в стране, предложены мероприятия, которые помогут внести положительные изменения в межбюджетные отношения в Республике Казахстан.

1. Теоретические основы формирования и развития межбюджетных отношений государства

 

.1 Экономическое содержание межбюджетных отношений

Сложные задачи системного преобразования общества и экономики в целях достижения устойчивого развития Казахстана могут быть решены только при наличии эффективной системы управления на всех уровнях государственной власти. Взаимодействие различных уровней власти должно базироваться на общегосударственной стратегии, имеющей четкие цели и задачи. Отсутствие ясного и рационального видения такого рода отношений может негативно отразиться на реализации долгосрочных целей развития страны.

Одним из основных принципов стратегии формирования системы государственного управления была определена децентрализация государственных функций от центра к регионам.

Децентрализация как переосмысление и изменение роли, ответственности и полномочий различных уровней управления является одним из методов достижения эффективности деятельности государства. Последовательное осуществление процесса децентрализации предполагает изучение обширного опыта стран Европы, а также СНГ. Опыт реформ в различных странах, в частности, Центральной и Восточной Европы, СНГ показывает, что децентрализация играет важную роль в процессе демократизации и трансформации экономики и общества. Это сложный процесс, требующий правильного понимания сути децентрализации, продуманности и взвешенности действий, так как он затрагивает различные аспекты жизни общества: политические, правовые, социальные, административные, экономические и культурные. [2, c.26]

В целом исследования в области экономики, посвященные налогово-бюджетному федерализму полностью теоретические, и до настоящего времени не потеряли своей ценности как основа для дальнейших исследований.

Федерализм - понятие одновременно политическое и экономическое. В политическом контексте и с точки зрения государственного права федерализм - это форма государственного устройства, связанная с идеей «базисной демократии» и принципом субсидиарности.

В экономическом - система децентрализованного использования государственных финансов, основанная на рыночном принципе эффективности размещения ресурсов.

Эти два направления тесно взаимосвязаны. Но если первое - в рамках принципа субсидиарности ставит задачу, то второе в рамках теории фискального федерализма пытается эту задачу решить, стремясь определить критерии децентрализации и реализовать эту идею на практике.

Принцип эффективного размещения ресурсов подразумевает оптимальное размещение факторов производства, включая труд, капитал, землю и научный потенциал. Эффективность экономической системы - оценочная категория. В соответствии с распространенной в экономической науке теорией общественного благосостояния основным критерием является удовлетворение индивидуальных предпочтений потребителей на основе критерия оптимальности Паретто. В определенной степени это достигается за счет рыночного ценового механизма, однако иногда рыночные механизмы не срабатывают, возникает необходимость, ликвидировать эти проблемы, что осуществляется государством. В областях, выходящих за пределы компетенции рынка, государство занимается предоставлением, - а в редких случаях и производством - общественных благ. Во-первых, речь идет о товарах и услугах, которые не могут предоставляться рынком, а во-вторых, о товарах (услугах), которые хотя технически и могут предусматривающих регулирование экономики посредством денежно-кредитной политики. По мнению П. Самуэльсона, регулирование спроса должно осуществляться не только на основе изменений в области государственных расходов или налогов, но и посредством манипулирования величиной учетной ставки процента и проведением соответствующих операций на открытом рынке. [1, c.24]

«Неоклассический синтез» - попытка переоценить «старые ценности».   П. Самуэльсон объединил макроэкономические методы исследования с микроэкономическими, дополнив кейнсианский подход к изучению роста национального дохода анализом движения цен, заработной платы, прибыли. Он предпринял попытку создать новую теорию государственного монополистического регулирования, в которой особое внимание уделил вопросам распределения национального продукта, а отсюда - и разработке  системы трансфертных выплат населению и росту государственных расходов, связанных с его социальными функциями.

П. Самуэльсон известен как автор «чистой теории государственных расходов», которая является развитием концепции «государственных услуг», созданной в XIX- начале XX в. представителями маржиналистской школы. Он ввел в оборот термин «общественное благо», под которым понимает специфичные товары и услуги. Отличие «общественного блага» от частного состоит в том, что потребление каким-то одним членом общества не уменьшает потребительные свойства товара, например, таким товаром является информация. Теория «государственных услуг» поставила вопрос о распределении финансовых ресурсов общества между государственным и частным секторами экономики. Государство должно финансировать экономическую и социальную инфраструктуру, неприбыльную или низко прибыльную для частного сектора. [1, c.43]

Особая природа общественных благ заключается в том, что их потребление может быть совместным и равным: чем больше достается одному домохозяйству, тем больше, а не меньше, достается другому,  каждый получает выгоды от общественных благ независимо от того, платит он за них или нет. [3, c.149]

Задача финансовой политики в области «общественных благ» состоит в регулировании их предложения, а основная цель вмешательства - в достижении оптимальности государственных расходов. Достижение же оптимальности в государственном вмешательстве возможно только при наличии у правительства информации о степени общественного благосостояния и о сфере предпочтений каждого члена общества. Подобного рода информация вряд ли приемлема для определения объема и состава государственных расходов.

«Чистая теория государственных расходов», разработанная в основных чертах П. Самуэльсоном, была развита Р. Масгрейвом. Он дополнил абстрактную модель «процесса принятия политических решений» и увязал государственные расходы с налоговым механизмом. «Расходно-налоговый механизм нужен для того, чтобы выделить определенные ресурсы для общественных потребностей и в то же время возложить стоимость этих услуг на индивидуальных лиц, которые хотят, чтобы их потребности были удовлетворены. Поэтому обеспечение общественными товарами должно осуществляться через бюджет».

По Масгрейву в общественных товарах одинаково заинтересованы все члены общества, в действительности же - это противоречие, так как, например, в увеличении военных расходов заинтересованы лишь крупнейшие монополисты. Согласно теории Р. Масгрейва, налогоплательщики добровольно накладывают на себя бремя. Он определил различие между фискальными мерами и мерами, которые необходимо осуществлять правительству для достижения полной занятости, а также автоматических и дискреционных мер в достижении полной занятости. [4, c.107]

Неолиберальное направление западной экономической мысли объединило концепции «смешанной экономики» и «государства всеобщего благоденствия», представители которых пытаются соединить принципы эффективного капиталистического производства со справедливостью в распределении доходов. Они считают, что наиболее эффективной должна быть экономика «смешанного» типа, когда основные отрасли хозяйства принадлежат частному капиталу, а в государственной собственности сосредотачивается экономическая и социальная инфраструктура. Кроме того, в распределении национального дохода большую роль должны играть государственные финансы, которые должны способствовать «выравниванию в доходах».

Американский вариант неолиберализма разработан Дж. Гэлбрейтом. Он признает кейнсианскую идею о необходимости воздействия государства на совокупный спрос общества, государственное вмешательство рассматривает как органическое требование индустриальной системы. Практически Дж. Гэлбрейт приходит к выводу, согласно которому развитие производительных сил требует внедрения планового начала в хозяйстве. Важную роль в регулировании спроса он отводит налоговой системе, считая налоги инструментом «антициклической политики». «Это регулирование будет ощутимо только тогда, когда налоги составят значительную часть совокупного общественного продукта». [5, c.46]

Рост налогов Дж. Гэлбрейт связывает с необходимостью финансирования расходов как средства регулирования спроса. Он развил концепцию неоклассиков о «вложениях в человеческий капитал», которые во многом определяют темпы экономического роста. В отличие от неокейнсианцев, он ярый противник бюджетного дефицита, так как это не согласуется с его идеей «балансируемой экономики». Он и против инфляции, ибо она усиливает бедность. Дж. Гэлбрейт за сохранение военных расходов, так как они поглощают часть прироста налоговых доходов. Он считает, что сократить высокий уровень доходов капиталистов можно путем отмены налоговых льгот и ликвидации «лазеек» в налоговых законах.

Однако теория Дж. Кейнса и его последователей, достаточно эффективно действовавшая в 40- 60 годах XX века во многих западных странах, в условиях слабомонополизированных конкурентных рынков, имела ряд противоречий. Основным критерием является критерий, который определяет общественный характер предоставляемого блага. И если это имеет место хотя бы частично, то рынок не сможет привести экономическую систему к социальному оптимуму, а значит, требуется вмешательства государства. [1, c.186]

Дальнейшим развитием теории общественных благ стала теория экономического (фискального) федерализма. Основной постулат теории экономического федерализма основан на утверждении, что децентрализация государственной власти является предпосылкой соблюдения рыночного требования оптимального размещения ресурсов.

Объяснение этой позиции связывается с концепцией внешних эффектов: любое негативное (позитивное) явление на локальном уровне вызовет соответствующую реакцию на региональном и государственном и не только в государственном секторе, но и косвенно в частном. В соответствии с этой концепцией, местное сообщество является базовой единицей экономики государственного сектора и государственных финансов.

Многие современные специалисты в области государственных финансов вслед за такими вышеуказанными классиками, рассматривают фискальный федерализм как идеальную возможность наиболее эффективного предоставления общественных благ с разным «радиусом использования»- собственно, таким образом, происходит распределение компетенций между уровнями государственной власти.  Причем, чем ниже уровень власти, тем больше вероятность передачи их функций в частные руки, «включения» рыночных механизмов и повышения эффективности. Соответственно, наибольшую возможность в этой области имеются на местном (коммунальном) уровне.

Ричард Масгрейв связывает теорию фискального федерализма с существованием локальных финансовых сообществ (общин). Во-первых, предоставление общественных благ пространственно ограничено. Соответственно, можно говорить об общественных благах различного радиуса предоставления - большого (например, государственная оборона) и малого (например, детское дошкольное образование). Во-вторых, издержки отдельных потребителей общественных благ тем ниже, чем выше платежеспособный спрос со стороны остальных потребителей, то есть можно говорить о стремлении к пространственному объединению потребителей, обладающими сравнимыми потребностями.

В результате «каждый потребитель становится, таким образом, членом определенного финансового сообщества, задачей которого является предоставление ему определенных общественных благ».

Услуги соседних локальных сообществ могут дублироваться, поэтому принцип оптимального распределения ресурсов требует их взаимодействия с целью избежания двойных расходов. Наконец, в федеративном государстве необходимо взаимодействие всех уровней власти, обладающих финансовой ответственностью, с целью максимально эффективного предоставления общественных благ равного радиуса действия. Именно это обычно имеется в виду под фискальным (бюджетным) федерализмом.

Государство должно вмешаться, если рыночный механизм не обеспечивает достижение принципа оптимального распределения ресурсов. Германская финансовая школа исходит из постулата, что существуют объективные «общественные потребности», поэтому деятельность государства необходима. Принцип эффективного распределения ресурсов в деятельности государства (на любом уровне децентрализации власти, включая местный), по определению известного германского специалиста в области государственных финансов Хорста Циммермана, подразумевает, что «все, что делает государство, во-первых, можно ориентироваться на интересы граждан, а во-вторых, должно осуществляться минимальными средствами».

Разделение задач и финансовых источников между различными уровнями государственного управления - основной вопрос любого государства. В германской правовой и экономической науке эта проблема решается с помощью введенного в период Веймарской республики понятия «финансового выравнивания» (балансирования), которое, по выражению известного германского специалиста в области финансов О.Э. Геске, является «ядром финансовых взаимоотношений федеративного государства».

В конце XIX века в Швейцарии появился термин «Finanzausgleich». В Германии он получил широкое распространение после первой мировой войны, когда развалилась старая финансовая система, и стало очевидно, что коммуны больше не в состоянии финансировать осуществление своих компетенций лишь за счет доходов жителей коммуны - на основе так называемого «принципа эквивалентности» расходов доходам, собираемым на определенной территории. Тогда и возникла настоятельная необходимость в финансовых отчислениях со стороны рейха и коммунам, и независимым государствам - частям рейха. Вместе с введением механизма финансовых отчислений коммунам Центр получил право непосредственно вмешиваться в дела местного самоуправления. С тех пор это влияние имеет тенденцию к увеличению.

Немецкий ученый и государственный деятель Иоганн Попитц (1884- 1945 гг.) определил в 1926 году «финансовое балансирование» как «всю совокупность финансовых отношений между государством и входящими в него территориальными объединениями». В тот период времени подход Попитца к проблеме «финансового выравнивания» соответствовал позиции доктора права Альберта Генделя (Henpel), который в 1921 году ввел этот термин в юридический лексикон. Гендель, а вслед за ним и Попитц, отожествляли право на финансовую автономию с правом государственности, которым, соответственно, обладали рейх и входящие в него территории, но не коммуны. Речь шла, таким образом, о распределении финансовых поступлений. Данная концепция рассматривала коммуны только в связи с исполнением ими определенного круга задач, финансирование которых осуществлялось непосредственно рейхом и территориями. Такой подход не предусматривал (да и не мог предусмотреть) права финансовой автономии для местных коллективов. [1, c.212]

Дальнейшее развитие понятие «финансовое выравнивание» получило уже после войны в работах В.Биккеля (Bickel). Подобно своим предшественникам, Биккель подчеркивал приоритетное значение распределения государственных задач между территориальными объединениями разного уровня. Распределение задач, по Биккелю, должно служить главным основанием для распределения финансовых источников между федерацией, землями и коммунами. «Финансовое выравнивание пo определению Биккеля - распределение прав и обязанностей по исполнению государственных задач между территориальными корпорациями публичного права, а также прав по ведению ими собственной бюджетной политики в целях осуществления этих задач». Данная концепция предусматривает включение в систему «финансового выравнивания» - наравне с федерацией и землями коммун, которые также получают право на финансовую автономию.

В современных исследованиях, посвященных проблеме «финансового выравнивания», предпочтение отдается более поздней концепции В.Патцига (Patzig). Патциг рассматривает распределение компетенций между уровнями государственной власти в качестве исходного пункта для осуществления политики «финансового выравнивания», но не ее элемента. Речь идет, таким образом, во-первых, о распределении финансовых поступлений между территориальными объединениями разного уровня, а во-вторых, о компенсации финансовых различий между ними. В современной Германии в соответствии с приведенными определениями существует система «активного» финансового балансирования, связанная с распределением финансовых источников между федерацией, землями и коммунами, и «пассивного», связанного с распределением возложенных на них задач.

Принцип германского государственного права - «финансы следуют за задачами»  делает правильный акцент во всей германской финансовой политике. Прежде, чем начинать распределение, а тем более перераспределение, финансовых ресурсов, необходимо выяснить, во-первых, какой уровень власти наиболее эффективно может исполнить определенную государственную задачу: в соответствии с принципом разумной децентрализации найти так называемого «компетентного монополиста» (ведь государство, региональные и местные власти - тоже монополисты в определенных сферах). Во-вторых, важно распределить, как будут финансироваться издержки по осуществлению этой задачи. «Пассивное» финансовое выравнивание выполняет важную роль в общей системе германского бюджетного федерализма. Только на первый взгляд кажется, что распределение компетенций между уровнями власти «малоподвижно», на самом деле это достаточно эффективный правовой способ регулирования финансовых отношений в государстве. Кроме того, правильное осуществление «пассивного» выравнивания позволяет предотвратить возможные конфликты, связанные с распределением налоговых средств, еще на стадии их зарождения.

В настоящее время распределение задач - самостоятельный механизм, настолько сложный, что уже достаточно давно развивается параллельно с «активным» финансовым выравниванием - вертикальным распределением и горизонтальным перераспределением финансовых средств между уровнями государственной власти. В этой связи основную проблему «финансового выравнивания» можно сформулировать как максимально эффективное решение финансовых проблем еще на стадиях «пассивного» выравнивания и первичного распределения финансовых средств между уровнями государственной власти, по возможности не доводя дело до весьма болезненного процесса перераспределения финансов.

Достижению этой цели способствует такая важная особенность механизма «вертикального выравнивания», как наличие собственных финансовых полномочий у всех трех уровней государственной власти, включая местный. Распределение налоговых поступлений осуществляется частично по раздельной системе, согласно которой существуют федеральные, местные (коммунальные) налоги, а также в соответствии с так называемым «налоговым союзом», в который входят важнейшие по поступлениям в казну налоги (подоходный, на прибыль корпораций, промысловый и налог на добавленную стоимость). Существующая система германского «вертикального выравнивания» обеспечивает минимальный уровень финансирования всех трех уровней власти, а на коммунальном уровне является базовой финансовой гарантией местного самоуправления, так как германские коммуны в числе местных налогов распоряжаются промысловым налогом - одним из важнейших по объему отчислений в казну. [5, c.169]

Наличие собственных налоговых источников, как правило, не обеспечивает финансирование всех возложенных задач; для компенсации имеющихся несоответствий необходимо введение механизма вторичного перераспределения средств - системы «горизонтального» финансового выравнивания. «Горизонтальное выравнивание» необходимо, так как существуют объективные исторические, географические и социально-экономические различия не только между отдельными регионами, но и отдельными коммунами внутри регионов. В этой связи «горизонтальное выравнивание» осуществляется на двух уровнях.

Региональное выравнивание осуществляется федерацией между федеральными землями страны в пользу отстающих земель. Например, в Германии согласно Конституции страны (статья 107), на эти цели может быть использовано до 25 процентов совокупной земельной доли от поступлений от налога на добавленную стоимость (далее - НДС),75 процентов общей доли всех федеральных земель распределяются между ними в соответствии с численностью их населения.

Кроме того, федерация в тех же целях может использовать 2 процентов своей доли от поступлений НДС, осуществляя так называемое вертикальное выравнивание с горизонтальным эффектом». Коммунальное выравнивание осуществляется федеральными землями между входящими в их состав коммунами. Для этих целей служат подоходный налог, налог на прибыль корпораций и НДС. В целом между коммунами может перераспределяться более 20 процентов поступлений от этих налогов в бюджет соответствующей федеральной земли.

Важно отметить, что механизм «финансового выравнивания» ни в коем случае не подразумевает крупномасштабного перераспределения финансов. Масштабное перераспределение всегда, в конечном счете, оказывается неэффективным: у богатых, тех у кого «отнимают» посредством налогового пресса, оно вызывает недовольство и стремление к уклонению от уплаты налогов, а бедных, тех, кому «передают» в виде социальных выплат и льгот, лишает необходимого стимула к труду. В результате проигрывает все общество.

В действительности реальное перераспределение финансов - один из многочисленных элементов сложной системы «финансового выравнивания», подразумевающей всю совокупность финансовых отношений между уровнями государственной власти (федерацией, федеральными землями и местными коллективами - коммунами) в процессе выполнения ими государственных задач, включая и задачи в рамках местного самоуправления. Таким образом, механизм «финансового выравнивания» служит воплощению на практике идеи бюджетного федерализма. В федеративных государствах (США, Швейцария, Германия) эта идея подразумевает при наличии двух конституционных уровней федерализма (федерация и регионы) существование трех уровней финансовой ответственности (федерация, регионы и местные коллективы). В унитарных государствах (Франция) речь идет о механизме распределения финансовых компетенций между Центром и местным властями с относительно слабым положением регионов. Так что принцип децентрализации власти оказывается главным для экономических систем и организации финансового хозяйства развитых демократии. [6, c.53]

В классической литературе, по сути дела, не рассматривается вопрос о том, почему страны столь значительно отличаются друг от друга в отношении разделения налогово-бюджетных полномочий, ответственности и функций регулирования. В связи с существованием таких разительных различий возникают, по меньшей мере, два важных вопроса.

Во-первых, в какой степени неодинаковые результаты экономического развития разных стран связаны с различиями в межбюджетных отношениях?

Во-вторых, в какой мере характерные особенности налогово-бюджетных отношений вызваны различиями в институтах и типичных для каждой страны факторах, которые должны учитываться при разработке и осуществлении налогово-бюджетной системы.

Актуальность этих вопросов приводит к необходимости расширить поле анализа и направить усилия на развитие результатов классических исследований в этой области.

Ключевой точкой противоречий между классическими и новыми исследованиями является вопрос об определении факторов, влияющих на оптимальный уровень децентрализации налогово-бюджетной политики. При этом в ряде исследований подчеркиваются дополнительные преимущества децентрализации, помимо тех, которые указаны в классических произведениях, а в ряде других работ - дополнительные трудности. Эта дискуссия разворачивается вокруг очевидной тенденции усиления налогово-бюджетной децентрализации, проявившейся во многих странах мира. Однако даже наиболее решительные ее сторонники признают, что реформы в этой области должны разрабатываться с большей осторожностью и весьма тщательно для того, чтобы можно рассчитывать на позитивные результаты.

В 90-х годах появились теоретические и прикладные исследования, в которых последовательно разрабатывалась концепция рыночного федерализма («федерализма, сохраняющего рынок»), Многие из выдвинутых в них сравнительно новых идей относятся именно к развивающейся или переходной экономике, то есть к тому периоду, когда создаются рыночные институты и принимаются меры по обеспечению финансовой стабилизации и экономического роста. Для формирования рыночного федерализма, по мнению Уэйнгаста, необходимо выполнение пяти условий:

1) наличие иерархической системы органов власти с разграниченными полномочиями;

2)      субфедеральные правительства наделены достаточными полномочиями в пределах своих территорий, в том числе в законодательной сфере;

)        федеральное правительство обеспечивает свободное перемещение товаров, услуг и факторов производства между территориями;

)        наличие жестких бюджетных ограничений для всех уровней власти, ограниченное разделение доходов;

)        наличие институциональных гарантий того, что разграничение полномочий между уровнями власти носит долгосрочный характер. [6, c.54]

В этом контексте сочетание защиты от конфискации федеральным правительством доходов населения или бюджетов субфедерального уровня, свободная торговля и мобильность факторов производства, а также жесткие бюджетные ограничения создают условия, при которых региональные и местные органы власти будут иметь стимул активно конкурировать за создание оптимальных условий для предпринимательства и инвестиций.

Многие из сравнительно новых идей относятся именно к развивающимся или переходным экономикам, находящимся в процессе формирования рыночных институтов и одновременно стремящихся обеспечить устойчивую финансовую стабилизацию и экономический рост. Важное направление в этой литературе исходит из того, что оптимальная децентрализация бюджетной системы может послужить эффективным механизмом для формирования рыночной экономики и экономического роста (Венгаст, (1995), Монитола, Кван и Венгаст, (1995)). С другой стороны, в некоторых работах указывается на опасности бюджетной децентрализации, особенно в странах с развивающейся или переходной экономикой (Танзи (1995), Фукасаки и де Мелломл (1998), Прюдома (1995)). [4, c.227]

Одной из ведущих проблем в результате проводившихся еще с 1998 года в Казахстане дискуссий с участием широкой общественности по вопросу о необходимости формирования институтов местного самоуправления становились определенные условия, на которые власть пойти не могла. Прежде всего, они были связаны с необходимостью радикального реформирования всей административно-территориальной системы в стране и необходимостью реального делегирования властных полномочий на местах.

Ясно, что, Казахстану необходима своя стратегия децентрализации, учитывающая существующие реалии и традиции государственного управления, и главными условиями для эффективной работы власти должны являться:

-       обладание четко определенными полномочиями и функциями;

-       наличие собственного бюджета со стабильными доходными источниками;

-       владение собственностью.

Таким образом, децентрализация в практическом смысле требует хотя бы некоторой степени децентрализации по большинству направлений, то есть, по меньшей мере, перераспределения в пользу регионов каких-либо доходных источников и полномочий по принятию решений, которые могли бы повлиять на объем и распределение этого дохода, и какой-либо ответственности в отношении того, как эти полномочия должны быть использованы [3, с.36].

1.2 Процесс формирования межбюджетных отношений государства, современное состояние и проблемы

Формирование межбюджетных отношений государства проходит в рамках углубленного преобразования в экономике государства, которое затрагивает многие сферы его деятельности, часто касающееся и распределения полномочий государственного управления.

В предыдущие годы часть функций государственного управления была передана в конкурентный сектор. Реализация некоторых функций была переведена на основу государственного заказа. Практика показала нецелесообразность осуществления отдельных функций и услуг в конкурентном секторе, что требует возврата некоторых из них в сферу государственного управления.

Отсутствие четкого разграничения и систематизации государственных функций по степени приоритетности не способствует концентрации усилий государственных органов всех уровней управления на реализации основных государственных функций и соответственно обеспечению их первоочередного бюджетного финансирования.

Четко не разграничены функции и полномочия между центральным и местными уровнями государственного управления, сохраняется дублирование функций. В отдельных секторах государственного управления отмечается "иерархическая пирамида компетенции" - совпадение предметов ведения и ответственности. Существует пересечение функций между территориальными подразделениями центральных государственных органов и местными органами государственного управления, функционирующими по сходным направлениям. Совпадение предметов ведения, пересечение функций в целом приводят к размытости и неупорядоченности в вопросах ответственности и подотчетности, нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению качества осуществляемых государством функций и предоставляемых им услуг.

Некоторые функции, находящиеся в компетенции центральных государственных органов и их территориальных подразделений, закреплены за нижними звеньями местного государственного управления (районный, сельский и поселковый уровни) и являются предметами совместного ведения. Местным бюджетам вменяется в обязанность оплачивать также ряд дополнительных расходов (провоз призывников к месту службы, укрепление материально-технической базы призывных пунктов). Хотя данное закрепление отвечает требованиям рациональности организации системы управления и бюджетного администрирования, в то же время не соблюдены принципы однозначного разграничения компетенции между центральным и местными уровнями власти. [7, c.12]

На практике имеет место передача органам местного государственного управления отдельных государственных функций, закрепленных за центром, без обеспечения необходимыми для их осуществления финансовыми средствами. Отдельные контрольно-надзорные функции осуществляются из столицы или, в лучшем случае, из областных центров, что становится дополнительным административным барьером, препятствующим росту деловой активности и предпринимательской инициативы.

Возросшие задачи местного государственного управления в реализации общегосударственных услуг на территориальном уровне обусловливают необходимость продолжения начатого в предыдущие годы процесса передачи центром отдельных функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления. Вместе с тем практика последних лет показала нецелесообразность и неэффективность осуществления отдельных функций местным государственным управлением, что требует пересмотра и передачи некоторых из них центральному уровню государственного управления.

Действующим законодательством разграничение предметов ведения и полномочий по уровням местного государственного управления определено в общих чертах и четко не регламентировано. В результате распределение полномочий на уровне "область-район" не носит единообразный и стабильный характер, практически передано на усмотрение областных властей.

На сегодняшний день функциональная структура местных органов власти различна в регионах и зачастую меняется при каждой смене руководства административно-территориальной единицы. В некоторых регионах на уровне областного центра отдельные городские звенья управления объединены с областными, районные (городские) отделы переподчинены областным исполнительным органам. [7, c.14]

В связи с тем, что ответственность за предоставление услуг остается за районным (городским) звеном, а финансирование, соответственно руководство и контроль за исполнением осуществляются из области, возникает система двойного подчинения, что в целом снижает ответственность государственного управления за результаты работы. Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит к конфликту интересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы. Вследствие этого в некоторых регионах нижние уровни местного государственного управления не столько отвечают за предоставление населению услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений областных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета. Эти факты являются нарушением законодательно установленных принципов построения бюджетной системы страны, а именно самостоятельности бюджетов, а также права уровней местного государственного управления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в пределах закрепленных полномочий. Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и соответственно в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим эти услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных функций. [8, c.26]

Не решены вопросы разграничения коммунальной собственности по уровням местного государственного управления. Вопросы владения коммунальной собственностью являются ключевыми для местных органов государственного управления. На сегодняшний день нет законодательного деления коммунальной собственности на областную, районную и сельскую, в то время как собственность, наряду с бюджетом, является основой деятельности всех уровней государственного управления. Эффективность реализации государственных функций на местах зависит от характера разграничения собственности по объектам социальной инфраструктуры.

На сельском, поселковом, городском (районного значения) уровне власти отсутствуют полноценные институты и механизмы государственного управления. В сельской местности проживает около 50 % населения страны, это более 6.6 млн. человек. Однако на селе отмечается определенный вакуум власти: не сформированы органы местного управления. Акимы административно-территориальных единиц не имеют в принятии решений в хозяйственной и экономической сферах самостоятельности. [9, c.23]

На сегодняшний день большинство районов в республике не имеют возможности самостоятельно обеспечить достаточный уровень поступлений в доходную часть бюджетов, что предположительно, может усугубиться на сельском уровне.

В то же время, из необходимости повышения эффективности предоставления государственных услуг, требуется поэтапное формирование полноценных институтов государственной власти на этом уровне управления с наделением их полномочиями по самостоятельному решению отдельных вопросов местного значения.

Неравномерность распределения доходной базы между регионами вследствие сильной дифференциации экономического развития территорий предопределяет необходимость проведения активной политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов для достижения равной доступности населению услуг государственного сектора. Расчет бюджетной обеспеченности регионов рассчитывается на основе оценки доходного (налогового) потенциала и оценки ИБР из соответствующих моделей. Исходный (до передачи выравнивающих трансфертов) уровень бюджетной обеспеченности регионов рассчитывается как частное от деления налогового потенциала каждого региона на численность населения, скорректированную на индекс бюджетных расходов.

,

где:

Население - численность постоянного населения региона

БО - бюджетная обеспеченность региона на условного потребителя

Доходы - оценка налогового потенциала по выбранному списку доходов

ИБР - индекс бюджетных  расходов- номер региона

При этом произведение индекса бюджетных расходов ИБРi i-го региона на его численность населения, Нi, дает численность условных потребителей, ИБРi*Нi=УПi, которые, в свою очередь, характеризуют численность потребителей, предъявляющих одинаковый финансовый спрос на бюджетные услуги во всех регионах. Таким образом, бюджетная обеспеченность региона показывает потенциальный объем доходов каждого региона в расчете на одного условного потребителя [10, c.155].

Бюджетная обеспеченность регионов и является тем показателем, который подлежит выравниванию в рамках межбюджетного регулирования.

При этом основной целью такой политики является обеспечение стабильных в среднесрочной перспективе законодательно закрепленных доходных источников, обеспечивающих полноценное предоставление каждым уровнем власти закрепленных за ними государственных услуг.

Введенный в 1999 году механизм межбюджетного регулирования посредством бюджетных изъятий и субвенций в настоящее время не обеспечивает необходимой стабильности в межбюджетных отношениях, в частности в результате осуществления изъятий из нижестоящих бюджетов путем частых уточнений нормативов распределения доходов или размеров межбюджетных трансфертов. В связи с этим действующая система межбюджетных трансфертов, служащая инструментом бюджетного выравнивания, на местном уровне государственного управления воспринимается как непрозрачный механизм выравнивания местных бюджетов, ограничивающий экономические стимулы развития регионов.

Обеспечение рационализации государственных расходов требует отказа от действующих принципов балансирования между доходами и «потребностями» местных бюджетов и перехода к определению размеров межбюджетных трансфертов исходя из нормативных методов оценки бюджетных потребностей. [11, c.148]

Также, недостаточная эффективность осуществления заимствования местными исполнительными органами. В начале 1999 года, в условиях ограниченности средств государственного бюджета бюджетным законодательством для урегулирования несбалансированности местных бюджетов, была предоставлена возможность исполнительным местным органам осуществлять заимствование для подъема и развития экономики своих регионов. Вместе с тем, как показал анализ, займы исполнительными местными органами привлекаются с более высокими ставками вознаграждения и с более короткими сроками погашения по сравнению с заимствованием Правительства Республики Казахстан. При этом ряд исполнительных местных органов, осуществив заимствование, предлагает уменьшить объемы бюджетных изъятий из областных бюджетов, провести реструктуризацию долга или выделить целевые трансферты с целью балансировки за счет республиканского бюджета затрат, связанных с обслуживанием и погашением займов исполнительных местных органов.

Таким образом, исходя из обозначенных выше проблем в предстоящем среднесрочном периоде меры по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления в стране должны быть, направлены на оптимизацию государственных функций и их эффективное распределение между всеми уровнями государственного управления [12, c.32].

Основными целями совершенствования системы государственного управления должны стать повышение эффективности реализации государственных функций и оказание общественных услуг населению за счет оптимального распределения функций, полномочий и ответственности между всеми уровнями государственного управления, а также формирование рациональной системы межбюджетных отношений.

Для достижения указанных целей предполагается последовательное решение следующих задач:

) определение оптимального перечня государственных функций, их

систематизация и классификация;

) четкое разграничение функций, полномочий и ответственности между всеми уровнями государственного управления;

) формирование оптимальной модели межбюджетных отношений, обеспечивающей все уровни государственного управления достаточными финансовыми средствами для осуществления возложенных на них функций.

) институциональное и функциональное укрепление сельского, поселкового, городского (районного значения) уровней государственного управления.

В предстоящем периоде меры по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления будут направлены на оптимизацию перечня государственных функций и эффективное распределение их между всеми уровнями государственного управления с последующим построением соответствующей модели межбюджетных отношений.

Опыт проведения функционального анализа показывает, что данный процесс должен быть непрерывным и постоянным для достижения большей эффективности его результатов. В связи с этим предстоит дальнейшая работа по формированию общей методологии его проведения, оценки и анализа результатов. В ходе функционального анализа должны быть определены:

-       функции государственного сектора управления;

-       функции, не свойственные для государственных органов, подлежащие передаче в конкурентный сектор;

-       функции управления и регулирования, которые нецелесообразно осуществлять в конкурентном секторе и необходимо передать в сферу государственного управления;

-       функции государственного управления, не нашедшие четкого отражения в законодательных актах, подлежащие последующей конкретизации.

В этих целях будет составлен перечень существующих государственных функций и осуществлена их классификация.

Предусматривается следующая классификация государственных функций:

-       функции формирования политики (определение целей и приоритетов государственной политики);

-       исполнительные функции (осуществление мер по реализации государственной политики);

-       регулирующие функции (контрольно-надзорные функции);

-       функции предоставления услуг общего характера (предоставление прямых услуг государственными учреждениями организациям частного сектора и населению).

Одновременно будет проведен анализ обеспеченности действующих государственных функций финансовыми ресурсами. В этих целях предполагается определить «стоимость» государственных функций на основе существующих (после проведения инвентаризации и обновления устаревших) и разработки новых норм и нормативов расходования.

Данный перечень станет основой для дальнейшего разграничения функций по уровням государственного управления. На его базе будет разработана единая бюджетная классификация для всех уровней бюджетов. Функции, осуществляемые в настоящее время государственными органами, но не включенные в вышеназванный перечень, предполагается передать в конкурентный сектор. Одновременно с классификацией государственных функций предусматривается осуществить их группировку по степени приоритетности на обязательные, основные и дополнительные государственные функции. В перечень обязательных будут включаться функции по осуществлению государственных услуг общего характера, предоставлению государством населению услуг, гарантированных Конституцией Республики Казахстан и конституционными законами страны. [13, c.281]

Основными являются функции, принятые на себя государством исходя из целей и приоритетов государственной политики на современном этапе развития государства, в соответствии с законодательными актами и государственными программами.

Дополнительные функции связаны в основном с осуществлением государственной инвестиционной политики, а также ряда текущих функций и услуг, носящих временный или разовый характер.

Подобное структурирование государственных функций в целом будет направлено на обеспечение концентрации усилий государственных органов всех уровней при реализации обязательных и основных государственных функций, сокращение доли дополнительных функций с передачей их в конкурентный сектор.

Таким образом, проведение данной работы будет основываться на результатах функционального анализа, подготовленного перечня государственных функций и их классификации с учетом общих критериев распределения государственных функций, определенных Концепцией разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений.

1.3 Зарубежный опыт формирования межбюджетных отношений

Основными целями формирования системы межбюджетных отношений в республике должны выступать финансовая самодостаточность регионов; снижение количества субвенциарных регионов; сокращение встречных финансовых потоков между уровнями бюджетов; обеспечение максимально возможного выравнивания уровня социально-экономического развития территорий; гарантирование всем гражданам, независимо от места их проживания, минимума бюджетной обеспеченности.

Для начала необходимо изучить практику других стран при формировании модели отношений между бюджетами разных уровней.

Международный опыт показывает, что существующие модели межбюджетных отношений можно условно подразделить на 3 основных типа:

-       китайская модель;

-       американская модель;

-       германская модель.

В Китае налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по установленным методикам, но в основном по договоренности), сколько средств оставить региону. Практикуется перечисление налоговых платежей в центральный бюджет. В дела  провинций центр не вмешивается. Однако те, кто не справляется с налоговой "данью", могут лишиться должности и даже быть исключенными из партии.

Понятно, что жизнеспособность такой модели возможна только в партийно-административном государстве. Эффективность ее низка, поскольку отсутствует система стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов, происходит рост нагрузки на бюджет самого высокого уровня, что рано или поздно приведет к краху. Принципы социальной справедливости, несмотря на провозглашаемые лозунги, не могут быть обеспечены, поскольку средства распределяются командным методом.

Можно предположить, что модель Китайской Республики совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших определенные привилегии регионах. Однако здесь отсутствуют стимулы для рационального использования бюджетных средств, процветает коррупция, сращивание государственного аппарата с бизнесом, происходит "торговля" бюджетными ресурсами. Принципы социальной справедливости также не обеспечиваются, поскольку перераспределение между провинциями незначительное.

Развитие данной модели вряд ли возможно, она непригодна для внедрения и поэтому представляет интерес разве что для специалистов узкого профиля с целью констатации исторических фактов.

В США наблюдается классический бюджетный федерализм. Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные "непересекающиеся" налоги и даже автономные налоговые службы. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Абсолютная самостоятельность штатов в части формирования доходных статей бюджетов такова: можно повышать ставки, вводить новые виды налогов или выпускать облигации. Единственное условие - нельзя просить средства из центра. Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций, цели на которые определяются, исходя из общенациональных приоритетов. [6, c.54]

Самая высокая экономическая эффективность. Социальная справедливость выше, чем в предыдущих двух моделях, но ниже, чем в последующих. Объем перераспределения финансовых ресурсов относительно невелик, межрегиональные контрасты довольно значительны. Выход один - разработка общефедеральных социальных программ и обеспечение мобильности населения.

Бюджетная система США состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов и бюджетов муниципалитетов. В настоящее время насчитывается 50 штатов и около 83000 муниципальных образований, причем для США характерно наличие муниципальных органов власти с ограниченной (по сравнению с остальными муниципалитетами) сферой ответственности, т.е. школьных округов (school districts) и районов специального обслуживания (special service districts). В США органы власти на уровне штатов и муниципалитетов традиционно несут ответственность за обеспечение населения основными государственными услугами: начальное и среднее образование, местная полиция и пожарная охрана, муниципальный транспорт, общественные работы и социальное обеспечение, а также высшее образование на уровне штата.

На федеральном правительстве лежит обязанность финансирования национальной обороны и систем государственного социального обеспечения.

Конституция США наделяет собственными налоговыми полномочиями только федеральное и региональные правительства, в то время как органы власти муниципалитетов получают права по установлению и сбору налогов в результате их делегирования органами власти штатов.

Отличительной чертой налоговой системы США является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня.

Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. При этом зависимость бюджетов субнационального уровня от федеральных трансфертов достаточно сильна: так, в 2000 году средства федерального трансферта составляли в среднем 18,9% к расходам консолидированных бюджетов штатов.

В то же время, доля финансовой помощи со стороны региональных бюджетов в расходах местных бюджетов составляла за тот же период 43.4%. В Соединенных Штатах бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Основным видом безусловной финансовой поддержки является программа межбюджетного доходного выравнивания, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал. [15, c.24]

В настоящее время федеральный бюджет не оказывает нецелевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, хотя безусловная финансовая поддержка местным бюджетам со стороны бюджетов штатов широко используется.

Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов.

Первый тип - блок-гранты - выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп.

Вторым видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые категорийные гранты (categorical grants), в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. На федеральном уровне используется несколько видов таких грантов.

В США не существует законодательной нормы, определяющей, что федеральный бюджет должен быть сведен без дефицита, и федеральное правительство вправе привлекать заемные финансовые ресурсы для финансирования дефицита федерального бюджета. В противоположность федеральному бюджету, законодательство штатов в большинстве случаев требует бездефицитности региональных и местных бюджетов по текущим расходам, вследствие чего администрация штатов и муниципалитетов имеют право привлекать средства на долгосрочной основе с целью финансирования только капитальных расходов, таких как, например, строительство образовательных учреждений и финансирование общественных работ, а также на краткосрочной основе для покрытия кассового разрыва в исполнении бюджета. Положения, регулирующие порядок заимствований, содержатся в конституциях и законах штатов и, как правило, сильно варьируют в зависимости от конкретного штата. Основным способом государственных и муниципальных заимствований в США является эмиссия облигаций штатов и муниципальных облигаций, обращающихся без ограничений. При этом, процентный доход, полученный по этим ценным бумагам, не облагается федеральным подоходным налогом. [15, c.26]

Важным признаком бюджетной системы США является то, что федеральное правительство не несет ответственности по ценным бумагам, выпущенным органами власти нижестоящего уровня. В такой ситуации инвесторы опираются на рейтинги частных агентств, которые, в конечном счете, и определяют цену заимствований бюджетов штатов и муниципалитетов на открытом рынке.

Данная модель интересна с точки зрения изучения бюджетных процедур и технологий, возможна адаптация отдельных элементов, но в целом для Казахстана непригодна вследствие различий в устройстве государственного аппарата и отсутствия многих исходных условий, в частности, гражданского общества.

Сочетание принципов экономической эффективности и социальной справедливости близко к оптимальному. Многие элементы (достраивание ставок, схемы выравнивания) могут быть адаптированы к казахстанским условиям, однако прямое копирование модели также невозможно.

Германская модель основана на идеологии "кооперативного", а не "конкурентного", как в предыдущих двух моделях, федерализма. Бюджетная система базируется на "общих" налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное перераспределение, т.е. имеет место дифференциация нормативов отчислений. Цель такого перераспределения - сокращение разрыва между землями-донорами и землями-реципиентами. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, вместе с тем развита практика многочисленных и весьма крупных федеральных и совместных программ регионального развития. Расходные полномочия распределены в соответствии с принципами "классического" бюджетного федерализма [6, c.24].

При оказании социальных услуг, государственные органы исходят не из минимальных социальных стандартов, а из принципа обеспечения равного уровня жизни для всех жителей страны. Тем не менее, ФРГ остается федерацией, состоящей из 16 субъектов - земель, а также муниципальных образований. В сфере компетенции федеральных органов власти ФРГ находятся оборона, международные отношения, вопросы гражданства, эмиграции и иммиграции, валютная политика, финансирование и регулирование федерального транспорта, почтовых и телекоммуникационных услуг.

Полномочия органов власти земель распространяются на регулирование вопросов культуры, образования, юстиции и правопорядка, здравоохранения, а также региональной экономической политики. В ведении муниципальных органов власти находятся коммунальные услуги, местные учреждения здравоохранения, спорт, строительство жилья, дорог, школ. Вместе с тем, объем компетенции органов власти различных уровней не всегда совпадает с их расходными полномочиями. Расходы в области социальной политики и строительства объектов инфраструктуры, осуществляются бюджетами всех уровней. Также существует тенденция передачи расходных полномочий на нижний уровень бюджетной системы: в настоящее время из муниципальных бюджетов финансируется около двух третей всех государственных капитальных затрат, причем большая часть полномочий по их финансированию передана бюджетами вышестоящего уровня.

Право органов власти различного уровня устанавливать те или иные налоги, а также распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы закреплено в конституции и не может быть изменено иначе как через поправки к ней.

Поступления от всех основных налогов ФРГ подлежат распределению между бюджетами различного уровня. Так, поступления подоходного налога с физических лиц распределяются равными долями между федеральным и региональными бюджетами (по 42.5%), а остаток (15%) зачисляется в доходы местных бюджетов. Поступления налога на прибыль корпораций делятся поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель, 80% поступлений налога с малого бизнеса зачисляются в доходы муниципальных бюджетов, 15% - в бюджеты земель и 5% - в федеральный бюджет. Поступления налога на добавленную стоимость распределяются практически поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель (50.5% - в федеральный бюджет, 49.5% - в бюджеты земель). Следует отметить, что в совокупности указанные налоги составляют около 70% налоговых поступлений консолидированного бюджета ФРГ. В ФРГ налог на добавленную стоимость играет роль регулирующего налога, так как в случае перераспределения расходных полномочий подлежат изменению, прежде всего, доли федерального и региональных бюджетов в общих поступлениях НДС. [4, c.175]

Вместе с тем, распределение налоговых поступлений между бюджетами различных уровней не совпадает с распределением ответственности в области сбора налогов и платежей. Так, конституция ФРГ определяет, что в ведении федерального правительства находятся вопросы администрирования таможенных пошлин, фискальных монополий, акцизных платежей, регламентируемых федеральным законодательством (включая НДС на импорт), а также налогов, введенных директивами ЕС.

Полномочия по администрированию всех остальных налогов закреплены за органами власти земель, причем в случае зачисления поступлений этих налогов в федеральный бюджет власти субъектов федерации являются агентами федерального правительства. В случае же зачисления налоговых поступлений в муниципальные бюджеты, обычной практикой является полная или частичная передача полномочий по их администрированию органам власти муниципалитетов.

Для германской бюджетной системы характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания.

Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов федерации: 25% от доли бюджетов земель в общих поступлениях НДС распределяется между всеми землями, при этом 25% указанной суммы направляется на поддержку земель с низким налоговым потенциалом (суммы трансфертов рассчитываются в соответствии со специальной формулой), а оставшиеся 75% распределяются пропорционально численности населения.  [15, c.26]

Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства. В качестве критерия для определения получателей трансферта рассчитывается региональный фискальный потенциал, который является суммой налоговых доходов регионального бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и объем налоговых доходов местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации и т.д. Также определяется норматив выравнивания для данного субъекта федерации, который рассчитывается как произведение среднего фискального потенциала для всех земель и численности населения данной земли. Затем каждому реципиенту финансовой помощи выделяется трансферт с таким расчетом, чтобы его фискальный потенциал с учетом выравнивания составлял не менее 95% от среднего фискального потенциала. При этом финансовая поддержка осуществляется за счет региональных бюджетов земель-доноров. Обычно сумма трансферта составляет 66.6% от суммы превышения среднего фискального потенциала в регионе-доноре.

Третьим видом финансовой поддержки регионов в ФРГ являются прямые федеральные гранты некоторым территориям. При этом различаются трансферты территориям с низким уровнем бюджетных доходов, а также территориям с высоким уровнем бюджетных доходов в качестве компенсации за высокий объем выравнивающих платежей в пользу восточных земель, трансферты на особые нужды некоторым землям, трансферты на погашение задолженности региональными бюджетами, трансферты бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста.

Начиная с 1995 года, восточные земли были полностью интегрированы в федеральную систему горизонтального межбюджетного выравнивания. Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят в первую очередь из расходных потребностей муниципалитетов, принимая во внимание структуру региональной экономики.

Бюджеты различных уровней Федеративной Республики Германия вправе привлекать заемные средства для финансирования дефицита, но при этом существуют достаточно жесткие ограничения на объем привлекаемых ресурсов, установленные Маастрихтским договором.

Подобные ограничения содержатся и в нормативных актах земель по вопросам привлечения их органами власти заемных средств. Для государственных и муниципальных заимствований в ФРГ характерны следующие формы привлечения заемных средств: задолженность федерального бюджета оформлена практически полностью в облигации, а большая часть бюджетов земель и почти все бюджеты муниципальных образований привлекают финансовые ресурсы в форме банковских кредитов, вследствие чего в ФРГ отсутствует рынок муниципальных облигаций. [15, c.27]

Таким образом, регулирование привлечения кредитов правительствами местного уровня сталкивается с определенными трудностями: во-первых, в связи с отсутствием рынка ссудных капиталов для муниципальных бюджетов, сложно контролировать соответствие цены заимствований рыночным ставкам, а, во-вторых, нельзя предотвратить получение кредитов от местных сберегательных банков, учрежденных муниципальными органами власти.

Проведенный обзор бюджетных систем и систем межбюджетного выравнивания стран с федеративным и унитарным государственным устройством позволяет сделать следующие выводы.

Особенность бюджетных систем федеративных государств состоит, прежде всего, в гораздо большей самостоятельности органов власти субъектов федерации, то есть второго после центрального правительства уровня власти в стране, в области установления налоговых ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов.

В странах с федеративным устройством расходные обязательства бюджетов субъектов Федерации гораздо шире, чем у бюджетов аналогичного уровня в унитарных государствах. Для унитарных государств характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а в федеративных государствах указанные параметры могут отличаться друг от друга в разных субъектах федерации в зависимости от регионального законодательства.

Проведенный анализ показывает, что теоретически бюджеты нижних уровней в унитарных государствах являются промежуточными фондами по распределению ресурсов центрального правительства и аккумуляции тех ресурсов, осуществлять администрирование которых на данном уровне представляется наиболее эффективным.

В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству. Приведенный тезис находит подтверждение хотя бы в том факте, что в унитарных государствах, в противоположность федерациям, центральное правительство несет ответственность по задолженности бюджетов нижестоящих уровней, а также устанавливает ограничения на объем и сроки заимствований. [1, c.297]

Кроме того, для унитарных государств характерна высокая (более 50%) доля средств центрального бюджета в доходах бюджетов нижестоящего уровня. Обзор бюджетных систем показал, что роль и сфера ответственности муниципальных органов власти и их бюджетов примерно одинаковы в государствах с различным устройством. Практически во всех случаях органы власти муниципалитетов несут обязательства по финансированию расходных статей исключительно местного значения, в доходы этих бюджетов зачисляются налоги на имущество и местные лицензионные и регистрационные сборы, а доходная база бюджетов нижнего уровня, как правило, сильно зависит от средств вышестоящих бюджетов. Вместе с тем, нельзя сказать, что принцип государственного устройства полностью определяет распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы.

Принцип социальной справедливости обеспечивается, но за счет некоторого ущерба экономической эффективности. Понятно, что Казахстан, пытаясь стать финансовым центром самостоятельного значения, не будет копировать ни одну из представленных моделей. Все множество возможных решений сводится к определенному сочетанию тех или иных элементов разных моделей. Результатом может стать либо нежизнеспособная компиляция, либо принципиально новая модель межбюджетных отношений.

Разумеется, чтобы построить модель межбюджетных отношений, необходимо выполнить ряд последовательных шагов: распределить ответственность за расходы, закрепить доходы между уровнями бюджетов, обеспечивая при этом выравнивание уровня развития территорий. Согласно теории, только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне власти, следует   приступать   к   решению   вопросов о   закреплении   и перераспределении доходов между этими уровнями. Реализация важнейшего принципа бюджетного разделизма состоит в том, что каждый уровень власти должен располагать достаточными полномочиями из собственных источников для финансирования расходных обязательств. Делегированные задачи могут финансироваться путем предоставления трансфертов из вышестоящего бюджета [5, c.47].

Таким образом, на местный уровень могут быть переданы только те функции, реализация которых требует осуществления непосредственно местными государственными органами властных полномочий в части определения методов, форм и размеров социальных выплат и т.п.

Опыт стран с развитыми рыночными отношениями показывает, что расходы, связанные с социальной стабилизацией (выплата различных социальных пособий), и расходы, влияющие на распределение доходов населения (на социальную защиту), обычно являются функциями центрального правительства. Расходы тех видов услуг, для которых особую важность представляет эффективное вложение ресурсов, лучше всего передавать на разные уровни власти в зависимости от расширения области применения (распространения) [6, c.54].

Реальная же структура распределения расходных функций зависит от огромного числа регионально опосредованных факторов, поэтому каждая страна стремится найти собственную модель и выработать свой подход к распределению расходных функций по уровням власти.

В идеале финансирование социальных услуг, приносящих коллективную пользу, осуществляется из средств бюджетов различных уровней пропорционально реальному объему финансовых полномочий местных и центральных уровней государственной власти. Однако на практике строгое разделение объемов финансирования между местными и центральными уровнями власти зависит от масштабов, переданных на места функций и полномочий и их государственной значимости, а также размеров и устойчивости базы налогообложения. При этом необходимо учитывать неравномерность экономического развития различных территориальных единиц. Достижение самодостаточности на местном уровне возможно лишь в том случае, когда местная администрация имеет полномочия по регулированию налогообложения. В противном случае ей приходится рассчитывать на выделение субсидий или субвенций.

Такой подход вполне оправдывает себя. Местные бюджеты не должны быть зависимыми от доходов, поступающих из бюджетов вышестоящих уровней для финансирования расходов на социальные нужды населения. Подчеркнем, что на сегодняшний день нет достаточных данных, которые бы подтвердили абсолютное преимущество финансирования за счет поступлений от местных налогов по сравнению с традиционно применяемым методом трансфертов из республиканского бюджета.

Передача полномочий по сбору и распоряжению налогами на местах позволит местным исполнительным органам самостоятельно определять требования к уровню оказания социальных услуг, однако это должно происходить в рамках установленных Правительством страны минимальных социальных стандартов для каждой отдельно взятой заданной территории.

Осуществление передачи не обеспеченных доходами расходных полномочий местным бюджетам, в том числе связанных с обеспечением населения социальными услугами, так же, как и неоправданное изъятие части их доходов в республиканский бюджет, лишь на определенное время скрывает либо сглаживает проблемы, связанные с финансовой и социальной стабилизацией нашего общества, но не решает их. В целях же сглаживания экономического развития разных регионов выравнивание должно происходить путем реализации принципа справедливого распределения доходов, исходя из недопустимости явных различий в уровне жизни жителей разных областей.

В мировой практике выработано несколько основных подходов по расчету нормативных расходов в целях распределения финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня: [15, c.28].

Проведение анализа факторов, оказывающих влияние на стоимость бюджетных услуг, на основе которого определяется их влияние на указанную стоимость и оценка расходных нормативов.

Проведение оценки относительной стоимости оказания государственных услуг путем выявления фактической доли в целевом трансферте на соответствующий вид расходов бюджета.

. Осуществление расчетов расходных потребностей регионов на основе среднедушевых показателей по стране, однако, этот метод не применим в странах с наличием существенных межрегиональных различий в стоимости оказания государственных услуг.

. Выявление расходных потребностей местных бюджетов, на основе фактически произведенных бюджетных расходов. В то же время данный метод может быть реализован только в случае достоверности и реальности отражения показателями фактических расходов местных бюджетов их расходных потребностей.

Государства с унитарным устройством чаще всего применяют систему оценки расходных потребностей региональных образований, где на основе регрессионного анализа рассчитывается функция удельных расходов местных бюджетов от различных социально-экономических факторов. Значения некоторых коэффициентов рассчитываются на основе экспертных оценок, получаемых после консультаций с местными властями. Данная система позволяет учитывать практически все существующие бюджетные услуги и включать в анализ широкий спектр факторов, влияющих на региональные различия, в т.ч. стоимостные. Она позволяет добиться практически полного бюджетного выравнивания регионов благодаря тому, что обеспечиваются практически равные затраты в регионах с равными условиями. Однако для проведения успешных расчетов требуется достаточно большой объем статистической информации, что усложняет применение данной системы.

В течение последних десятилетий во многих государствах наблюдается тенденция к передаче многих расходных и, в меньшей степени, доходных полномочий местным уровням государственного управления. Существование такой тенденции является следствием эволюции взглядов на политическое устройство государственной власти в сторону повышения уровня представительства населения в принятии политических решений и приближения количества, качества и структуры государственных услуг к предпочтениям их получателей.

В связи с этим, исходя из приведенных выше принципов распределения расходных полномочий между уровнями государственной власти, можно сделать вывод, что с точки зрения макроэкономического контроля за состоянием расходов государственного бюджета большее значение имеет не способ распределения расходных полномочий, а контролирование общего уровня государственных расходов.

2. Анализ состояния межбюджетных отношений в Республике Казахстан

 

.1 Этапы формирования межбюджетных отношений в Республике Казахстан

Необходимость обозначения основных принципов управления государственными финансами в настоящее время определяются тем, что они не только отражают деятельность государства по формированию и распределению бюджета. В таком случае выпадает из поля зрения часть государственных финансов, которую в данный момент представляют, значительные государственные средства, отвлеченные на создание финансовых институтов развития и средства национальных компаний.

Считается, что бюджетная система - это довольно сложный механизм, отражающий особенности той или иной страны, ее социально-экономического строя, а так же государственного устройства. Термин «система» означает действие взаимосвязанных элементов - подсистем, которые классифицируются по разным критериям. В современной экономической и, в особенности, политологической литературе весьма широкое распространение получила так называемая 2 «либеральная» концепция государственного бюджета, в соответствии с которой в рыночной экономике эффективность государственных расходов и их влияние на хозяйство страны обратно пропорционально размерам бюджета [16, с. 10].

Бюджетная система - важная составляющая часть всей финансовой системы государства. Бюджетная система как экономическая категория представляет собой совокупность финансовых отношений государства с юридическими, физическими лицами и регионами по формированию и использованию централизованного денежного фонда - бюджетов, методов и способов их формирования и исполнения, а также совокупность органов управления этими отношениями. Другими словами, под бюджетной системой понимается совокупность бюджетов всех уровней и Национального фонда РК, а также бюджетного процесса и бюджетных отношений, основанных на экономических и правовых нормах [17, с. 120].

Бюджетное устройство - это принципы построения бюджетной системы, организационные формы взаимосвязи ее звеньев. Состав бюджетной системы определяется национально-государственным устройством страны. Возможно федеративное и унитарное устройства государства. В первом случае применяется трехзвеньевая бюджетная система: центральный бюджет (союзный, федеральный, республиканский), бюджеты членов федерации (республик, штатов, земель и т.д.) и местные бюджеты. Во втором случае применяется двухзвеньевая бюджетная система: центральный бюджет и местные бюджеты. В обоих случаях возможна различная степень обособления и самостоятельности бюджетов, но, как правило, за центральным бюджетом сохраняется определенная регулирующая роль по отношению к низовым бюджетам в зависимости от уровня централизации управления социально-экономическими процессами (таблица 1,2) [12, с. 35].

Предполагается, чем больше часть экономики, отданная в распоряжение «сил саморегулирования» и частного предпринимательства, тем более успешным будет хозяйственное развитие страны.

В унитарном государстве орган государственного управления может быть единым или многоуровневым, но контроль за выполнением функций государственной власти закреплен за правительством в центре. Во многих государствах унитарного типа органы местного управления имеют некоторые налоговые полномочия, но они не значительны и находятся под контролем центра, собираемые ими средства также жестко контролируются.

Таблица 1. Сравнительная таблица преимуществ унитарной и федеративной форм правления

Унитарная форма	Федеративная форма
1. Единообразие. При такой системе повсеместно используются одни и те же    правительственные программы, и проводится одна и та же политика.	1. Выбор. Главное преимущество федерализма состоит в том, что он предлагает сочетание внешнего единства и внутреннего разнообразия, которые не может обеспечить ни одна другая форма государственного устройства.
	2. Участие. Граждане располагают большими возможностями влиять на демократический процесс и пользоваться его преимуществом, когда решения и те, кто их принимает, находятся поблизости и более доступны.
2. Одинаковая возможность получения услуг. Предприятия и отдельные граждане живут и работают в целостной, единой системе управления и имеют одинаковые возможности получить представляемые ею блага.	3.Эксперимент, нововведение и конкуренция. Самостоятельность субъектов федерации в решении многих вопросов означает, что у органов власти низшего уровня   есть  возможность  разрабатывать  собственные подходы к решению важных для их избирателей проблем. Нововведения не составят угрозу национальной безопасности, как это могло бы случиться, если бы они вводились в общенациональном масштабе.
3. Общее торговое пространство. Торговля ведется свободно, так    как по мере перемещения по    стране не нужно выяснять новые правила.	4. Отчетность. Когда важные решения принимаются в непосредственной близости к избирателям.
	5. Региональное большинство. Благодаря способности корректировать услуги в соответствии с предпочтениями местного населения, федеративное государство может успешно сглаживать региональные различия и быть посредником в урегулировании возникающих споров.
Примечание: составлено на основе источника [4] Брайчева Т.В. Государственные финансы: Учебное пособие. -СПб.: Питер 2008

При четком разграничении предметов ведения (государственных функций) между уровнями власти, все три вида государственных полномочий, а именно, полномочия по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению - оказываются закрепленными за каким-либо одним уровнем власти.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что бюджетная система в узком смысле определена как «совокупность бюджетов и Национального фонда Республики Казахстан». В широком смысле бюджетная система является совокупность особых экономических отношений, сформированных в бюджетном процессе с целью функционирования бюджетов различных уровней управления и Национального фонда [3, с. 10].

Таблица 12. Сравнительная таблица недостатков унитарной и федеративной форм правления

Унитарная форма	Федеративная форма
1. Отсутствие гибкости. Единое правительство не имеет возможности чутко реагировать на  региональные особенности.	1. Дублирование. Редко полномочия между уровнями власти в государстве разделяются настолько четко, что полностью удается избежать дублирование одной и той же деятельности и соответственно получения никому не нужных результатов. Унитарное государство способно осуществлять более жесткий контроль и сводить такого рода дублирования к минимуму.
	2. Неясность с ответственностью. На верхнем уровне могут посчитать, что вопрос решается на нижнем, а на нижнем  счесть, что им занимаются наверху, и в результате некоторые проблемы остаются нерешенными.
2.Неповоротливость бюрократической машины. Когда провидение государственных программ на территории всей большой страны ложится на плечи одного органа управления, его административная структура становится слишком громоздкой, чтобы эффективно осуществлять свои функции. Все это делает аппарат управления дорогостоящим, не способным учитывать интересы регионов и граждан.	3. Национальное единство. Приверженность нижних уровней к независимости может противоречить идее национального единства и желанию поддерживать проводимую государственную политику.
	4. Вмешательства в дела внутреннего общего рынка. Органы власти субъектов федерации, обладая достаточной самостоятельностью, могут препятствовать свободной торговле, пересечению границ в стремлении защитить местных производителей. У федеральных властей должны быть средства борьбы с этим, нередко возникающем явлением для того, чтобы защитить экономические рынки от посягательств субъектов федерации.
	5. Не самый высокий уровень обслуживания общества. Конкуренция между органами власти субъектов федерации может привести к тому, что бюджетные ассигнования и предоставление соответствующих услуг обществу не будет оптимальными для государства в целом.
Примечание: составлено на основе источника [4] Брайчева Т.В. Государственные финансы: Учебное пособие. -СПб.: Питер 2008

Согласно Бюджетному кодексу Республике Казахстан в бюджетную систему включены следующие виды и уровни бюджетов:

-       государственный бюджет;

-       республиканский бюджет;

-       областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы;

-       бюджет района (города областного значения). [18]

По бюджетному законодательству все виды и уровни бюджетов являются самостоятельными. В структуре бюджетной системы страны рассматриваются также Чрезвычайный государственный бюджет и Национальный фонд республики Казахстан (рисунок 1).

Центральное место в бюджетной системе страны занимает республиканский бюджет, который на соответствующий финансовый год утверждается законом Республики Казахстан. Новый Бюджетный кодекс РК определяет республиканский бюджет как централизованный денежный фонд, который формируется за счет налоговых и других поступлений и предназначен для финансового обеспечения функций центральных органов государственной власти, а также для реализации общереспубликанских направлений государственной политики [12, с. 36].

Рисунок 1. Бюджетная система Республики Казахстан

Примечание: составлено на основе источника [12] Дуйсенгалиева. М. Этапы формирования бюджетной системы Казахстана и дальнейшие направления укрепления финансовой дисциплины //Финансы  Казахстана, 2006, №5/6

Областным бюджетом, бюджетом города республиканского значения, столицы является централизованный денежный фонд, формируемый за счет налоговых и других поступлений, определенных настоящим Кодексом, и предназначенный для, финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов областного уровня, города республиканского значения, столицы, подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующей административно-территориальной единице.

Областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы на соответствующий финансовый год утверждаются решением маслихата области, города республиканского значения, столицы.

Бюджетом района (города областного значения), является централизованный денежный фонд, формируемый за счет налоговых и других поступлений, определенных настоящим Кодексом и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующем районе (городе областного значения).

Бюджет района (города областного значения) на соответствующий финансовый год утверждается решением маслихата района (города областного значения).

Под чрезвычайным государственным бюджетом понимается такой бюджет, который формируется на основе республиканского и местных бюджетов и вводится в случаях чрезвычайного или военного положения в республике. Такой бюджет вводится в действие и прекращает свое действие на основании Указа Президента РК о введении и отмене чрезвычайного или военного положения на территории страны.

Основой Национального фонда РК служат финансовые активы государства, аккумулированные на счете Правительства РК в Национальном банке РК, а также активы в виде иного имущества, кроме материальных активов. Средства этого фонда предназначены для обеспечения стабильного социально-экономического развития государства, накопления финансовых активов и иного имущества, снижения зависимости экономики от сырьевого сектора и воздействия неблагоприятных внешних факторов [18]. В настоящее время включение Национального Фонда оправдано следующими причинами:

-       в доходах Национального Фонда отражены распределенные средства государственного бюджета. Налоги и обязательные платежи в бюджет, перечисляемые организациями секторов экономики, развитие которых связано с экспортом сырья на мировые рынки, отражаются на счетах Национального фонда с целью предотвращения зависимости состояния экономики от рынка энергетических ресурсов, основными из которых являются нефть, и газовый конденсат;

-       расходование средств имеют иное целевое назначение в использовании в отличие от расходов государственного бюджета.

Все эти формы финансовых отношений регулируются и совершенствуются государством, которым и осуществляется управление ими на основе разработанных принципов и правовых норм. В нашей республике бюджет принимается в виде закона и, как правило, такой акт состоит из текста бюджетного акта и приложений.

Бюджетной системе характерно выполнение следующих функций:

-       фискальная функция - обеспечение через изъятия налогов необходимых ресурсов для правительственной деятельности, то есть для покрытия расходов на военные, экономические и социальные программы, а также существование аппарата управления;

-       функция экономического регулирования - использование налогов и расходов как рычагов управления хозяйственной деятельностью и осуществление определенных целей экономической политики (стабилизация экономики, стимулирование ее роста, структурных сдвигов);

-       функция выравнивания доходов - перераспределение доходов благодаря прогрессивной системе налогообложения и системе трансфертных платежей малообеспеченным и безработным гражданам, инвалидам, детям, отсталым регионам [19, с. 14].

Функционирование бюджетной системы основывается на следующих группах финансовых отношений:

-       государство с предприятиями в процессе формирования централизованных денежных средств;

-       государства с организациями и учреждениями непроизводственной сферы, находящимися на бюджетном финансирование;

-       государства с населением по поводу формирования доходов бюджета и выплаты различных компенсаций, а также оказания социальной поддержки малообеспеченным гражданам;

-       между институтами финансово-банковской системы (Министерством финансов, Национальным банком и др.);

-       государства с зарубежными странами по формированию централизованных денежных фондов [20, с. 30].

Развитие экономики во многом определяется состоянием финансовой системы страны. Роль, место и значение финансовых, кредитных, бюджетных отношений в развитии государства очевидны, поскольку от состояния этих отношений зависит достижение оптимального уровня таких макроэкономических показателей, как прирост валового внутреннего продукта, уровень безработицы и инфляции, состояние платежного баланса, валютного курса и других. Вместе с тем, реформирование всей финансовой системы Республики Казахстан обусловило коренную перестройку ее основного звена - бюджетной системы.

Более десяти лет независимого развития наша страна целенаправленно идет по пути построения рыночной экономики, основанной на частной собственности и свободной конкуренции. Проведение масштабных трансформаций, которым подверглось государство с момента обретения Казахстаном независимости, происходило как посредством изменения роли и функций государства в регулировании новых общественных отношений, так и создания инфраструктуры и институциональных основ функционирования рыночной экономики и независимого государства, что требовало крупных финансовых затрат.

За весь этот период проводилась огромная работа по совершенствованию бюджетного процесса, созданию адекватного механизма государственного финансового контроля и обеспечению прозрачности использования средств государственного бюджета на нужды общества. За эти годы бюджетная система страны перетерпела значительные перемены и прошла через ряд этапов реформирования [7, с. 15].

С начала 90-х годов в этом процессе можно выделить 4 этапа: 1991-1995 годы, 1996-1999 годы, 2000-2006 годы, 2007-2010 годы.

Первый этап позволяет говорить о начале перехода к социально ориентированной рыночной экономике. 17 декабря 1991 года был подписан первый закон «О бюджетной системе», который определил бюджетное устройство Казахстана. Основной его идеей явилось придание самостоятельности частям бюджетной системы: республиканского и местных бюджетов. Вместе с тем, в силу объективных обстоятельств, государство вынуждено было заниматься решением проблем в бюджетной сфере преимущественно текущего характера, что не позволяло системно реагировать на те изменения, которые происходили в социально-экономической жизни общества. Началось построение правовой основы функционирования новой бюджетной системы и системы государственного финансового контроля, стали создаваться соответствующие институты. Были разграничены функции и полномочия республиканского и местных бюджетов, создана правовая база функционирования двухуровневой бюджетной системы.

Второй этап, характеризующийся начавшимся экономическим ростом, заложил предпосылки для проведения активной экономической политики. В целом этот период можно охарактеризовать как период стихийной децентрализации межбюджетных отношений. В эти годы система межбюджетных отношений отличалась жесткой централизацией финансовых ресурсов. Незавершенность процесса реформирования послужила одной из причин обострения кризиса межбюджетных отношений и местных финансов, усиления субъективизма и политического торга с местными бюджетами за финансовые ресурсы. В эти годы массовый характер приобрели неисполнение бюджетов разных уровней, задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, резко возросли долги местных бюджетов. В 1995 году вели новое налоговое законодательство, а также создание органов Казначейства обусловили подготовку Закона Республики Казахстан «О бюджетной системе» 24 декабря 1996 года. В законе оговаривались принципы бюджетной системы, регламентировался порядок составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения и контроля за исполнением. Вводились новые понятия: субвенции, субсидии, официальные трансферты, государственные гарантии, займы, заимствование и долг, резервы правительства и исполнительных местных органов. Законом доходы государственного бюджета разделены на общегосударственные налоги, сборы, платежи и местные налоги и сборы.

Несмотря на то, что закон декларировал независимость местных бюджетов, бюджеты всех уровней образовывали иерархическую систему, все уровни были связаны между собой. Закон бездействовал, и межбюджетные отношения носили скорее обязательный характер, нежели экономический.

Важным событием этого периода явилась принятая в 1997 году Стратегия «Казахстан - 2030», в котором были четко очерчены основные приоритеты долгосрочного развития казахстанского общества. С 1998 года было прекращено прямое заимствование у Национального банка. [12, c.35]

В апреле 1999 года был принят третий Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе». В рамках совершенствования процесса управления доходами государственного бюджета были внесены изменения в бюджетное законодательство по вопросам управления государственными финансами. Межбюджетные отношения между республиканским бюджетом и местными бюджетами стали строится на основе принципа «бюджетного разделизма».

Проводимые в то время бюджетные реформы практически коснулись всех сфер жизнедеятельности общества, был проведен тщательный анализ государственных функций, выполняемых органами государственной власти и управления на республиканском и областном уровнях.

Третий этап характеризуется важными изменениями в системе взаимоотношений между уровнями бюджетной системы. В рамках бюджетной политики, направленной на обеспечение прозрачности расходования бюджетных средств, были сделаны значительные шаги по созданию эффективной бюджетной системы. Бюджетная политика представляет собой целостную систему с присущими ей общеметодологическими принципами: целенаправленности, целостности, структурности, взаимосвязи бюджетной системы и среды, иерархичности, множественности описания каждой ее составляющей. Проведена реформа в области социальной помощи населения. Принимается ряд важных законов и стратегических государственных программ: программа действий Правительства Республики Казахстан на 2000-2002 годы, программа борьбы с бедностью и безработицей на 2000-2002 годы, закон о труде, закон о социальном партнерстве, закон о занятости, закон о государственной адресной социальной помощи, налоговый кодекс республики, закон о контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов. Принятые меры в целом обеспечили улучшение исполнения бюджета и стабилизацию основных макроэкономических показателей [20,с.44].

Следующим шагом в реформировании бюджетной системы было введение нового Бюджетного кодекса РК от 4 декабря 2008 года (с изменениями и дополнениями от 11.12.2009 г.) от и Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и бюджетных отношений» в 2008 году.

Бюджетный кодекс - единый закон, регламентирующий все финансовые процедуры, начиная от формирования бюджета и заканчивая его исполнением и контролем. В Бюджетном кодексе заложены новые принципы бюджетной системы, коренным образом пересмотрены ранее существовавшие принципы бюджетного планирования, подходы по формированию доходной и расходной части бюджетов всех уровней. В рамках Бюджетного кодекса проведены следующие мероприятия:

Свое развитие получила разработка среднесрочного бюджетного планирования, упорядочен процесс исполнения бюджета, усилены положения о системе контроля за использованием бюджетных средств. Вводится новый механизм перечисления средств в Национальный фонд, которым все официальные трансферты будут перечисляться непосредственно из республиканского или местного бюджета; из районных бюджетов в Национальный фонд будут перечислятся поступления от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения в соответствии с Земельным кодексом. Введена вертикальная схема внутреннего контроля республиканского и местных бюджетов: внутренний контроль проводит Комитет финансового контроля Министерства финансов. Функции внешнего контроля остаются за Счетным комитетом и ревизионными комиссиями маслихатов.

За каждым уровнем бюджета, включая районные бюджеты, закреплены собственные доходные источники, в основе их разделения принцип: один налог - один бюджет, но в связи с необходимостью обеспечения наличности как на областном, так и районном уровне, предложено два самых крупных налога разделить между двумя уровнями бюджетов по половине. Законодательно разграничены расходные полномочия каждого уровня бюджета, также включая районный бюджет с тем, чтобы не было произвольного переноса обязательств и соответственно финансовых ресурсов между районами и областью. Определены функции каждого уровня управления власти в процессе формирования бюджета, то есть тем самым усилилось районное звено в бюджетных полномочиях.

Определены приоритеты использования бюджетных средств на трехлетний период путем введения такого документа, как среднесрочная фискальная политика, которая определяет налоговую и бюджетную политику на трехлетний период и разрабатывается на основе индикативного плана социально-экономического развития регионов. Принятие данного закона позволило более четко разграничить функции и полномочия между всеми уровнями власти государственного управления в соответствии с мировой практикой [21, с. 330].

ноября 2009 года в Республике Беларусь, на встрече президентов Российской Федерации, Республики Казахстан и Республики Беларусь бало принято решение о создании единого таможенного пространства или иначе таможенного союза. В период с 2009 по 2010 год, год введения в действие таможенного союза, между странами участницами было подписано около 40 международных договоров, составивших основу нового общего Таможенного кодекса.

С 1 июля 2010 года новый Таможенный кодекс стал применяться в отношениях между Россией и Казахстаном, а с 6 июля 2010 - в отношениях между Россией, Белоруссией и Казахстаном.

Решение о завершении формирования единой таможенной территории высшим органом таможенного союза к настоящему времени не принято, но в июле 2010 года таможенный союз вступил в действие.

По оценкам специалистов, создание Таможенного союза Белоруссии, Казахстана и России позволит стимулировать экономическое развитие и может дать дополнительно 15 % к ВВП стран-участниц к 2015 году.

Введение в действие на территории Республики Казахстан единого для стран-участниц таможенного союза, Таможенного кодекс потребовало внесения ряда поправок в Бюджетный кодекс Республики Казахстан, так как из таможенный союз предусматривает отмену большинства пошлин и сборов, ранее попадавших в бюджет РК.

Исходя из выше представленного о понятии и экономической сущности бюджетной системы, позволило нам сделать следующие выводы.

Бюджетная система государства является основным звеном финансовой системы Республики Казахстан. Бюджетная система государства представляет собой совокупность особых экономических отношений сформированных в бюджетном процессе с целью функционирования бюджетов различных уровней управления и Национального фонда Республики Казахстан.

Единство представленных бюджетов обеспеченно общей правовой базой, единым бюджетным устройством и единством бюджетных процедур формирования и использования средств бюджетов.

Роль, место и значение финансовых, кредитных, бюджетных отношений в развитии государства очевидны, поскольку от состояния этих отношений зависит достижение оптимального уровня таких макроэкономических показателей, как прирост валового внутреннего продукта, уровень безработицы и инфляции, состояние платежного баланса, валютного курса и других.

В соответствии с действующим законодательством страны принципы построения современной бюджетной системы отражают все тенденции современного состояния бюджетного процесса в стране. В качестве объекта управления выступают: во-первых, бюджетные ресурсы обязаны отражать состояние экономики на определенный период времени и соответствовать необходимым потребностям общества; во-вторых, государственный бюджет является основой деятельности государства как экономического агента, и в связи с их ограниченностью вынуждают государственных органов соблюдать политику.

Кроме того, управление предполагает четкую оценку абсолютных значений потребности в денежных средствах, так как чрезмерное количество средств не будет являться заслугой, а скорее наоборот, поскольку в этом случае теряется прибыль, которую можно было получить при инвестировании этих «излишек» денег. Размер запаса «прочности», имеющейся в распоряжении государства, зависит от прогнозируемого движения денежных средств, предполагаемых расходов наличных денег.

Поэтому дальнейшее реформирование бюджетной системы отражает рассмотренные выше тенденции, когда бюджет в Казахстане не только баланс главного денежного фонда страны, но и важный инструмент сбалансированного движения централизованных финансовых потоков.

2.2 Анализ межбюджетных отношений в Республике Казахстан и изменений законодательства по бюджетному планированию

К началу 90-х годов бюджетная система и межбюджетные отношения в Республике Казахстан были теми же, что сложились в бытность Советского Союза. Несмотря на то, что СССР являлся федеративным государством, бюджет составлялся на централизованной основе. До 1991 г. бюджетная система СССР объединяла в государственном бюджете страны союзный бюджет, бюджет социального страхования и государственные бюджеты 15 союзных республик, 20 автономных республик и более 53 тыс. местных бюджетов (краев, областей, округов, городов, районов, сельских и поселковых советов). Организация бюджетной системы базировалась в то время на принципах демократического централизма, национальной политики, единства.

Эти принципы господствовали с первых дней советской власти. Вплоть до конца 80-х годов в бюджетах союзных республик концентрировалось от 47 до 49 % бюджетных ресурсов страны, из которых около 2/3 оставалось в республиканских бюджетах и 1/3 - в местных бюджетах. В соответствии с принципом демократического централизма, бюджет нижестоящей организации включался в бюджет вышестоящей, а нижестоящему бюджетному учреждению было запрещено сокращать планируемые расходы или поступления.

Начиная с провозглашения Декларации о государственном суверенитете, Казахстан приступил к выработке собственной бюджетной политики, для которой закладывались новые законодательные основы. Одним из первых законов, принятых суверенной республикой стал Закон РК «О бюджетной системе». Законодательное регулирование межбюджетных отношений в Республике Казахстан начинает свою историю с этого законодательного акта. Этот закон определял, что местные бюджеты независимы от республиканского бюджета. Кроме того, закон запрещал вышестоящим органам вмешиваться в процесс формирования бюджетов нижних уровней, объявлял незаконным изъятие излишков средств, остающихся в местных бюджетах, в республиканский бюджет.

Местным органам власти предоставлялось право самостоятельно решать вопрос о том, как они будут использовать свои средства, независимо от того, из какого источника эти средства получены. Затем был принят Закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» согласно которому местным органам власти - маслихатам было предоставлено право рассматривать и утверждать бюджеты соответствующих административно - территориальных единиц, несмотря на то, что закон декларировал независимость местных бюджетов, бюджеты всех уровней образовывали иерархическую систему, все уровни которой были связаны между собой. Закон бездействовал, и межбюджетные отношения носили скорее императивный характер, нежели экономический. [12, c.36]

Принципы жесткого централизма обусловили следующие характерные черты межбюджетных отношений, особенно отчетливо проявившиеся в Казахстане в 1993-1995 годах:

-        стягивание значительной доли финансовых ресурсов в республиканский  бюджет;

-       деление всех доходных источников на закрепленные, передаваемые в ведение местных бюджетов и регулирующие, объемом которых распоряжался вышестоящий орган власти;

-       широкие масштабы перераспределения финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы;

-       субъективизм при решении вопросов об объеме средств, передаваемых конкретному нижестоящему бюджету;

-       ориентированная на расходы методология формирования местных бюджетов, порождающая у нижестоящих управленческих структур иждивенческие настроения и твердую уверенность в том, что за все в конечном счете отвечает государство;

-       ежегодный пересмотр процентных отчислений от регулирующих доходов, предоставляющий неограниченные возможности держать в зависимости нижестоящий орган власти, вынуждая «выпрашивать» дополнительные отчисления от регулирующих доходов.

В 1996 году был принят новый закон «О бюджетной системе», а затем в апреле 1999 года. Последний закон регулировал финансовые отношения, складывающиеся в процессе формирования бюджетов различных уровней. Таким образом, бюджетная система Республики Казахстан включала бюджеты различных уровней, основанные на экономических отношениях и соответствующих правовых нормах. Функционирование бюджетной системы было основано на взаимосвязи бюджетов различных уровней, обеспечивалось соответствующим порядком их разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения, контроля, а также отчетом об их исполнении [12, c.32-36].

В рамках проведенных реформ бюджетной системы с 1999 года были усовершенствованы отношения между бюджетами разных уровней: разграничены функции в бюджетной сфере, законодательно утверждено распределение поступлений между республиканским и местными бюджетами, определены направления расходовании из разных уровней бюджетов. Сбалансированность местных бюджетов достигается путем выделения субвенций из вышестоящих бюджетов и осуществления бюджетных изъятий из нижестоящих бюджетов. Осуществлен переход к среднесрочному прогнозированию основных параметров государственного бюджета, местным исполнительным органам предоставлено право осуществлять заимствование в рамках законодательно определенного уровня.

Следующим шагом в реформировании бюджетной системы было принятие Бюджетного Кодекса, введенный в действие с 1 января 2005 года, подтверждающий существование трехуровневой бюджетной системы в республике - республиканского бюджета, региональных бюджетов и районных бюджетов. Основы межбюджетных отношений (распределение доходных источников, расходных обязательств, принципы расчета субвенций-изъятий) устанавливаются в Бюджетном Кодексе для всех уровней бюджетов.

Принципы бюджетной системы Республики Казахстан, в том числе принципы межбюджетных отношений соответствуют лучшим образцам бюджетного законодательства демократических государств с рыночной экономикой. Они направлены на обеспечение прозрачности бюджетной системы, четкое разграничение расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы, определяют стабильность межбюджетных отношений, создают стимулы для местных органов власти в развитии налогооблагаемой базы, повышении собираемости налогов, эффективном предоставлении бюджетных услуг.

Бюджетный Кодекс устанавливает недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения местных бюджетов в вышестоящий бюджет, а также недопустимость возложения на нижестоящие бюджеты дополнительных расходов без соответствующей компенсации. Кодекс определяет, что передача расходных полномочий или отдельных видов поступлений из одного уровня бюджета в другой осуществляется только при внесении изменений в Бюджетный Кодекс.

Кодекс устанавливает, что объемы трансфертов общего характера закрепляются в абсолютном выражении на три года. Бюджетный кодекс декларирует, что межбюджетные отношения формируются на основе принципов единства и прозрачности, при определении форм регулирования межбюджетных отношений учитывается налоговый потенциал каждого из уровней бюджетной системы, результаты оценки объективных потребностей регионов. Распределение поступлений между уровнями бюджетной системы также соответствует основным международным принципам. НДС, корпоративный подоходный налог, акцизы на нефть, таможенные пошлины, роялти традиционно закреплены за центральным (республиканским) бюджетом, что отвечает современной международной практике. Налоги, с более стабильной и менее мобильной налоговой базой, которая исходно более равномерно размещена по территории государства, налоги, развитие базы которых напрямую зависит от усилий местных органов власти, закреплены Бюджетным Кодексом за местным уровнем. [22, c.81] К таким налогам относятся индивидуальный подоходный налог, социальный налог, налоги на имущество.

Однако, Бюджетный Кодекс в части межбюджетных отношений и региональных финансов содержит целый ряд положений, которые требуют дальнейшей проработки.

Например, Кодекс устанавливает самостоятельность всех уровней бюджетов, тем не менее, только республиканский уровень обладает всеми признаками бюджетной самостоятельности (право вводить и отменять налоги, право регламентировать расходы, право привлекать заемные средства), в то время как местные бюджеты обладают только правом повышения нормативов расходов по сравнению с уровнем, заданным республиканским уровнем.

Однако в Бюджетном Кодексе содержится противоречие между направленностью бюджетной политики на эффективность и результативность (т.е. достижение результата за счет меньшего объема расходования бюджетных средств) и обязательным характером расходных норм.

Ориентация на результат (что подразумевает гибкий подход к принятию решений об объеме и экономическом составе расходов) не совместима с жесткими требованиями в отношении затрат.

Помимо этого Бюджетный кодекс ничего не говорит о том, что лежит в основе расчета норм, которые предполагается использовать для оценки расходов местных бюджетов. В результате вместо бюджетного выравнивания (которое декларируется как цель межбюджетного регулирования), расчет официальных трансфертов превращается в централизованное перераспределение финансовых средств между бедными и богатыми территориями с целью обеспечения нормативного бюджета, или сметы.

Такая политика не оставляет заинтересованности нижестоящих органов власти в развитии своей налоговой базы, насаждает иждивенчество и неэффективное расходование бюджетных средств. В Бюджетном кодексе не определяется конкретная методика оценки налогового потенциала, расходных потребностей и норм.

Между тем, от разработки и принятия именно такого порядка будет зависеть реализация на практике принципов единства и прозрачности межбюджетных отношений. Поэтому первостепенную значимость в развитии межбюджетных отношений в республике приобретает разработка документов, которые будут законодательно устанавливать порядок и методику оценки обозначенных показателей.

Раздел 2 Бюджетного Кодекса Республики Казахстан посвящен взаимоотношениям республиканского и местных бюджетов. Согласно определению, к местным бюджетам относятся - «областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения)».  Между тем, в Кодексе не проводится различий между межбюджетными отношениями республики с областями и областей с районами и городами. Если бы не положение Бюджетного Кодекса, устанавливающее, что «не допускаются взаимоотношения республиканского бюджета с бюджетами районов (городов областного значения) в бюджетном процессе», можно было бы предположить, что из республиканского бюджета производится регулировка как областных, так и районных (городских) бюджетов. Порядок распределения доходов и методика межбюджетных отношений должны вводится не для одного или двух регионов, а одновременно для всех субъектов межбюджетных отношений, то есть для всех регионов. [18]

Межбюджетные отношение не могут строиться на основе соглашений между центральным и региональными бюджетами. Поэтому апробировать методику распределения доходов между республиканским бюджетом и отдельно взятыми двумя пилотными регионами не представляется целесообразным. В то же время, качество и работоспособность методики могут быть апробированы на примере распределения доходов внутри пилотных регионов, то есть между собственно региональным бюджетом и бюджетами районов (городов).

Конституцией Республики Казахстан установлено, что наше государство является унитарным. Унитарность государства предполагает единство как законодательной, так и бюджетной системы на всей территории нашего государства независимо от различия регионов по разным аспектам социально-экономического и природного характера.

Роль, содержание и процедурные аспекты бюджета кардинально меняются в условиях активного развития рыночных отношений в экономике. Бюджет становится основным инструментом государства по реализации его политики и обеспечению выполнения им своих функций, реализации мер государственной политики, поэтому многое зависит от эффективности функционирования всех звеньев бюджетной системы [9, c.24].

Именно на бюджете базируется решение вопросов предоставления качественных государственных услуг, обеспечения национальной безопасности и общественного порядка, развития сферы здравоохранения, образования, предоставления социальной помощи и социального обеспечения, а также поддержки развития реального сектора экономики. Вполне очевидно, что в новых условиях выполнение государственных функций должно обеспечивать эффективное и прозрачное использование финансовых, трудовых и материальных ресурсов с целью их максимального приближения к населению. В данном случае именно бюджет становится одним из элементов институциональной основы государства с рыночной экономикой и развитой системой социально-ориентированных отношений [11, С.12-18].

Согласно определению Бюджетного Кодекса межбюджетные отношения - это отношения между вышестоящими и нижестоящими бюджетами в бюджетном процессе, основанные на четком разграничении функций и полномочий между уровнями государственного управления, едином распределении поступлений и расходов между уровнями бюджетов, а также на единстве и прозрачности методов определения межбюджетных отношений.

Следует отметить, что межбюджетные отношения рассматриваются как на макро-, так и на микроэкономическом уровне. Первый подразумевает стабильность пополнения бюджетов всех уровней и ускорение темпов экономического роста, второй - эффективность использования местных ресурсов, качественное предоставление социальных услуг, развитие частного бизнеса и улучшения инвестиционного климата в регионах.

Межбюджетные отношения должны основываться на следующих принципах:

-        равенство бюджетов областей, городов республиканского значения, столицы во взаимоотношениях с республиканским бюджетом, бюджетов районов (городов областного значения) во взаимоотношениях с вышестоящим областным бюджетом;

-       выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности административно-территориальных единиц Республики Казахстан;

-       обеспечение предоставления местными исполнительными органами одинакового уровня государственных услуг;

-       максимальное приближение уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям - передача исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы, с целью лучшего учета потребностей их получателей и повышения качества бюджетных услуг;

-       ответственность каждого уровня бюджета за эффективное и целевое использование полученных официальных трансфертов и кредитов. [23, c.29]

Практика бюджетной работы в Республике Казахстан, однако, свидетельствует о том, что принципы межбюджетных отношений не получают реального подтверждения, а в большей степени декларируется.

В настоящее время бюджетное устройство Республики Казахстан включает следующие три уровни бюджетов:

- республиканский бюджет;

-       областной бюджет, бюджеты городов республиканского значения;

-       бюджеты районов и городов областного значения.

Республиканским бюджетом является денежный фонд, формируемый за счет поступлений налогов и других платежей, определенных бюджетным законодательством и расходов, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций центральных государственных органов, подведомственных им государственных учреждений и реализации общереспубликанских направлений государственной политики в стране. Республиканский бюджет, проект которого разрабатывается Правительством Республики Казахстан и рассматривается Парламентом Республики Казахстан, утверждается законом Республики Казахстан после принятия на совместном заседании Мажилиса и Сената Парламента Республики Казахстан. Республиканский бюджет исполняется Правительством Республики Казахстан. [11, c.115]

Областным бюджетом, бюджетом города республиканского значения, столицы является денежный фонд, формируемый за счет поступлений налогов и других платежей, определенных бюджетным законодательством и расходов, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов областного уровня, города республиканского значения, столицы, подведомственных им государственных учреждений. Областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы утверждаются решением маслихата области, города республиканского значения, столицы по представлению соответствующего местного исполнительного органа. Контроль за исполнением областного бюджета, бюджета города республиканского значения, столицы осуществляется ревизионными комиссиями соответствующих маслихатов и Комитетом финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан и его территориальными органами.

Бюджетом района (города) является денежный фонд, формируемый за счет поступлений налогов и других платежей, определенных бюджетным законодательством и решением маслихата области и расходов, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов района (города) областного значения, подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующем районе (городе). Бюджет района (города) областного значения утверждается решением маслихата района (города) областного значения по представлению местного исполнительного органа района (города). Контроль за исполнением бюджета района (города) осуществляется ревизионными комиссиями районных маслихатов и Комитетом финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан и его территориальными органами. [14, c.163]

Административно-территориальное устройство нашего государства, включающее области, города республиканского значения, районы и сельские округа, предполагает существование разных уровней государственной власти. Бюджетное устройство Республики Казахстан также построено таким образом, чтобы каждый уровень власти располагал финансовыми средствами для выполнения задач и государственных функций, возложенных на него законодательством страны и реализации государственной политики в соответствующей административно-территориальной единице.

По мере достижения все большей стабильности и предсказуемости экономической ситуации возможность стабилизации межбюджетных отношений расширяется. В связи с этим в настоящее время одним из основных направлений деятельности Правительства Республики Казахстан определено совершенствование системы межбюджетных отношений. Для формирования оптимальной модели межбюджетных отношений изучаются опыт других стран и методические рекомендации международных организаций, проводится большая работа по систематизации норм действующего законодательства по данному вопросу.

Указом Президента Республики Казахстан от 24 октября 2001 года №713 создана Государственная комиссия по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений (далее - Государственная комиссия). Основной задачей Государственной комиссии, в состав которой вошли представители органов управления разных уровней власти является выработка эффективных решений в области разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений. Рабочим органом Государственной комиссии является Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан. Государственной комиссией проведена огромная работа по выполнению поставленной задачи:

- рассмотрены и обобщены предложения центральных и местных исполнительных органов, политических партий и неправительственных организаций, изучен мировой опыт;

-       проведен функциональный анализ действующих государственных функций, их сопоставление с нормами действующего законодательства и подготовлен Перечень действующих государственных функций, на основе которого были начаты работы по их систематизации;

-       разработана Концепция разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений, одобренная постановлением Правительства Республики Казахстан от 10 февраля 2003 года №147;

-       с целью реализации Концепции подготовлен и на заседании Государственной комиссии 12 марта 2003 года одобрен первый блок предложений по оптимальному разграничению полномочий между уровнями государственного управления. [23, c.117]

На основе одобренных Государственной комиссией предложений будут внесены соответствующие изменения и дополнения в законодательные акты по вопросам государственного управления и некоторые отраслевые законодательные акты с целью концентрации усилий центра на общерегулирующих функциях и методической работе с передачей на места большинства полномочий в хозяйственной сфере. Предполагается передача с республиканского на местный уровень отдельных функций в хозяйственной сфере, права лицензирования отдельных видов деятельности, а также некоторых регулирующих и контрольно-надзорных функций.

Межбюджетные отношения регулируются официальными трансфертами и бюджетными кредитами. Формы регулирования межбюджетных отношений устанавливаются в соответствии со среднесрочной фискальной политикой. При определении форм регулирования межбюджетных отношений учитывается налоговый потенциал каждого из бюджетов, результаты оценки объективных бюджетных потребностей регионов, установленные нормы отдельных видов расходов. (Рисунок 2)

Рисунок 2. Формы бюджетных трансфертов

Примечание: составлено на основе источника [23]

Официальные трансферты подразделяются на трансферты общего характера, целевые текущие трансферты, целевые трансферты на развитие. Официальными трансфертами общего характера являются субвенции и бюджетные изъятия. Официальные трансферты общего характера направлены на горизонтальное выравнивание обеспеченности бюджетными средствами местных бюджетов и обеспечение равных фискальных возможностей для предоставления стандартного уровня государственных услуг в соответствии с расходными полномочиями, закрепленными законодательством за каждым уровнем бюджета. Определение объемов официальных трансфертов общего характера на трехлетний период, их изменение через каждые три года производятся на основе Методики расчетов официальных трансфертов общего характера [24, c.86].

Объемы официальных трансфертов общего характера определяются как разница между прогнозными объемами доходов и расходов соответствующего местного бюджета. При превышении прогнозного объема доходов над прогнозным объемом затрат местного бюджета устанавливаются бюджетные изъятия из местного бюджета в вышестоящий бюджет, в противном случае устанавливаются субвенции в местный бюджет из вышестоящего бюджета. Прогнозные объемы доходов местных бюджетов определяются центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию по согласованию с местными исполнительными органами на основе распределения доходов между уровнями бюджетов с учетом сложившейся базы налогообложения и других факторов экономического характера. Прогнозные объемы расходов местных бюджетов рассчитываются с учетом их разделения на текущие бюджетные программы и бюджетные программы развития. Расходы по текущим бюджетным программам определяются с учетом установленных норм расходов, сложившейся сети бюджетных учреждений и на основе распределения направлений расходов между уровнями бюджетов, а также, с учетом факторов экономического развития на соответствующий период, например, индекса потребительских цен, тарифов на услуги и других. При этом подходы к определению прогнозных параметров местных бюджетов на предстоящий финансовый год ежегодно уточняются и устанавливаются Республиканской бюджетной комиссией.

2.3 Анализ состояния межбюджетных отношений в Казахстане на современном этапе

Проведение анализа современного состояния межбюджетных отношений в РК логично было бы начать с исследования динамики трансфертов общего характера.

В последние годы прослеживается устойчивая тенденция роста финансовой помощи регионам из республиканского бюджета, предоставляемой в виде субвенций.

Анализ изменения размеров межбюджетных трансфертов общего характера за последние годы показывает опережающий рост объемов субвенций по сравнению с размерами бюджетных изъятий. (таблица 3)

Таблица 3. Динамика объемов субвенций республиканского бюджета в разрезе областей

(млн. тенге)

Наименование	2008г.	2009г.	2010г.	01.02.11г.	Прирост в 2010г. к 2008г. (%)
Субвенции из республиканского бюджета	539 398	642 061	787 285	58 062	+46,0
Акмолинская область	31 498	35 399	42 772	2 439	+35,8
Актюбинская область	15 723	17 544	23 692	1 411	+50,7
Алматинская область	48 922	60 035	73 800	894	+50,9
Восточно-Казахстанская область	46 936	54 083	64 659	296	+37,8
Жамбылская область	44 197	52 049	62 678	5 579	+41,8
Западно-Казахстанская область	20 213	21 712	26 545	2 257	+31,3
Карагандинская область	35 715	40 621	50 338	6 209	+40,9
Кызылординская область	36 161	42 159	51 507	4 620	+42,4
Костанайская область	33 661	37 722	45 264	4 898	+34,5
Павлодарская область	14 678	16 371	21 737	2 349	+48,1
Северо-Казахстанская область	31 032	34 097	40 432	4 065	+30,3
Южно-Казахстанская область	90 332	115 134	141 931	14 161	+57,1
город Астана	90 332	115 134	141 931	1 886	+57,1
Примечание: составлено на основе источника [26] Статистический бюллетень МФ РК за январь месяц 2011 года № 1 (145)

Как видно из данных, представленных в таблице 3, субвенции из республиканского бюджета бюджетам областей в 2008г. составляли 539 398 млн. тенге, в 2009г. - 642 061 млн. тенге, в 2010г. - 787 285 млн. тенге. По состоянию на 1 февраля 2011 года субвенции республиканского бюджета бюджетам областей составляют уже 58 062 млн. тенге, что составляет 10% от суммы 2008 года. Средний прирост объема субвенций в 2010 году к уровню 2008 года составляет 43,2%.

Наибольший прирост по объемам субвенций из республиканского бюджета демонстрируют Южно-Казахстанская область и город Астана - 57,1% от уровня 2008 года по состоянию на 1 января 2011 года.

Наименьший пророст уровня субвенций в 2010 году, в сравнении с уровнем 2008 года, отмечается в Акмолинской области, здесь показатель прироста составляет 35,8% и в Костанайской области, со значением показателя прироста равным 34,5%.

Данные таблицы 3 наглядно демонстрируют устойчивую тенденцию многократного увеличения объема выделяемых из республиканского бюджета субвенций и числа субвенционных областей. Другими словами, идет процесс перехода областей из категории «доноров центрального бюджета» в категорию «реципиентов центрального бюджета».

Что касается межбюджетных потоков, поступающих в регионы в виде целевых инвестиционных трансфертов, то данный механизм является недостаточно прозрачным и сопровождается определенными недостатками. Анализ освоения средств республиканского бюджета, выделяемых местным бюджетам на реализацию инвестиционных проектов, показывает, что процесс их освоения не контролируется со стороны отдельных администраторов республиканских бюджетных программ, которые ограничивают свою ответственность перечислением соответствующих средств на счета местных бюджетов. В результате, данные об исполнении отдельных республиканских бюджетных программ в полном объеме не соответствуют действительности, так как на местном уровне кассовое исполнение может не доходить и до 50%, что приводит к оседанию средств на счетах местных бюджетов. Кроме того, утверждение в республиканском бюджете целевых и целевых инвестиционных трансфертов в функциональных группах расходов с указанием администраторов бюджетных программ министерств способствовало двойному отражению сумм в кассовых расходах республиканского и местных бюджетов. [27, c.25] Таким образом, имело место искажение фактических затрат, направляемых на реальный сектор экономики и социальный блок.

Следует также учесть, что выделенные в анализируемом периоде из республиканского бюджета официальные трансферты и средства из Резерва Правительства Республики Казахстан в бюджете отдельных регионов составили от 50 до 70% от объема бюджета. В частности, в Жамбылской области удельный вес официальных трансфертов составил 70,6% от всех поступлений, Кызылординской области - 55,0%, Южно-Казахстанской области - 52,4%. Кроме того, действующая система межбюджетных трансфертов, служащая инструментом бюджетного выравнивания, на местном уровне государственного управления воспринимается как непрозрачный механизм выравнивания местных бюджетов, ограничивающий экономические стимулы развития регионов.

Дискуссионной является также действующая система бюджетных изъятий, которая зачастую имеет отрицательный эффект на стремление регионов значительно пополнять доходную часть своих бюджетов. (таблица 4)

Таблица 4. Динамика объемов бюджетных изъятий

(млн. тенге)

Наименование	2008г.	2009г.	2010г.	01.01.2011г.	Прирост в 2010г. к 2008г. (%)
Бюджетные изъятия из местных бюджетов	81 752	89 922	77 663	6 274	-5,00
Бюджетное изъятие из областного бюджета Атырауской области	15 468	20 193	18 739	2 346	21,15
Бюджетное изъятие из областного бюджета Мангистауской области	4 249	5 342	2 431	587	-42,79
Бюджетное изъятие из бюджета города Алматы	52 401	55 811	55 000	3 341	4,96
Бюджетное изъятие из бюджета города Астаны	9 634	8 576	1 493	-	-84,50
Примечание: составлено на основе источника [26] Статистический бюллетень МФ РК за январь месяц 2011 года № 1 (145)

Как видно из таблицы 4, наибольшая доля бюджетных изъятий в 2010 году приходится на город Алматы, их объем за анализируемый период вырос на 21,15% и составил 55 000 млн. тенге, тогда как в 2008 году данный показатель был равен 52 401 млн. тенге.

Вместе с тем, объемы бюджетных изъятий в 2010 году из местных бюджетов Мангистауской области и города Астаны сократились в среднем на 60%.

Прирост же объемов изъятий  наблюдается их бюджета Атырауской области, в 2010 году он увеличился на 21,15%, что в денежном выражении составило 18 739 млн. тенге.

В целом общий объем бюджетных изъятий в 2006 году по плану составит 119,4 млрд. тенге, рост на 1,4 раза.

По-прежнему не подлежит изменению состав основных бюджетных доноров, что объясняется наличием и концентрацией в этих областях природных, людских и финансовых ресурсов.

Целевыми текущими трансфертами являются официальные трансферты, передаваемые вышестоящими бюджетами в нижестоящие, в пределах сумм, утвержденных в республиканском или областном бюджете, для реализации отдельных текущих бюджетных программ, не учитываемых при расчете официальных трансфертов общего характера (бюджетных изъятий и бюджетных субвенций).

Компенсация потерь нижестоящих бюджетов, вытекающих из принятия вышестоящими органами нормативных правовых актов, влекущих увеличение расходов и/или уменьшение доходов в период действия трехлетних объемов официальных трансфертов общего характера, также производится путем выделения целевых текущих трансфертов.

Кроме того, целевые текущие трансферты могут предоставляться на выполнение мероприятий государственных, отраслевых (секторальных) программ и на реализацию отдельных нормативных правовых актов, а также по ходатайству акимов в течение финансового года только на мероприятия, финансируемые из резерва Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа области. [28, c.45]

Целевыми трансфертами на развитие являются официальные трансферты передаваемые из республиканского бюджета в областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы в пределах сумм, утвержденных в республиканском бюджете для реализации местных инвестиционных проектов (программ), предусмотренных государственными, отраслевыми (секторальными) программами передаваемые из областного бюджета в бюджет района (города областного значения) в пределах сумм, утвержденных в областном бюджете, для реализации местных инвестиционных проектов (программ), предусмотренных региональными программами. [24, c.75]

Например, в целях реализации Государственной программы сельских территорий в республиканском бюджете на 2010 год были выделено целевые инвестиционные трансферты областным бюджетам на строительство и реконструкцию объектов образования и здравоохранения в сельских населенных пунктах.

Кроме официальных трансфертов общего и целевого характера из республиканского бюджета местным бюджетам предоставляются бюджетные кредиты на различные сроки на реализацию конкретных проектов (программ) и мероприятий, а также на покрытие кассового разрыва в течение финансового года.

Примером межбюджетных кредитов служат предоставляемые в последние годы из республиканского бюджета областным бюджетам кредиты на организацию весенне-полевых и уборочных работ, целью которых является финансовая поддержка отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Рассмотрим исполнение местного бюджета на примере бюджета Алматинской области, который представлен в таблице 5. (Приложение 1)

Таблица 5. Исполнение местного бюджета Алматинской области с 2008 по 2010гг.

(млн. тенге)

Наименование	2008г.	2009г.	2010г.	Прирост в 2010г. к 2008г. (%)
1	2	3	4	5
ДОХОДЫ	120 092	147 767	190 258	58,43
Налоговые поступления,	36 759	40 345	51 868	41,10
в том числе:
индивидуальный подоходный налог	9 511	9 514	11 507	20,99
социальный налог	9 066	8 295	8 760	-3,38
акцизы	11 251	14 284	18 871	67,73
Неналоговые поступления	604	1 004	1 080	78,81
Поступления трансфертов	79 783	104 601	134 715	68,85
ЗАТРАТЫ	120 108	136 092	180 843	50,57
1. Государственные услуги общего характера	4 546	4 268	6 010	32,20
2. Оборона	1 358	1 376	2 524	85,86
3. Общественный порядок, безопасность, правовая, судебная, уголовно-исполнительная деятельность	3 247	3 581	5 015	54,45
4. Образование	48 280	47 536	59 645	23,54
5.Здравоохранение	25237	29431	28028	11,06
6.Социальная помощь и социальное обеспечение	4 285	6 038	6 951	62,22
7. Жилищно-коммунальное хозяйство	13 004	17 331	23 762	82,73
8. Культура, спорт, туризм и информационное пространство	4 843	5 919	8 663	78,88
9. Топливно-энергетический комплекс и недропользование	4
10. Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особоохраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного мира, земельные отношения	7 942	10 741	12 169	53,22
11. Промышленность, архитектурная, градостроительная и строительная деятельность	706	368	4 296	508,50
12. Транспорт и коммуникации	6 222	8 313	9 529	53,15
13. Прочие	409	283	2 433	494,87
15. Трансферты	24	907	11 817	49137,50
ЧИСТОЕ БЮДЖЕТНОЕ КРЕДИТОВАНИЕ	500	546	5 955	1091,00
Бюджетные кредиты	500	550	6 081	1116,20
Погашение бюджетных кредитов	0,1	4	126	125900,00
ДЕФИЦИТ (ПРОФИЦИТ) БЮДЖЕТА	-979	4 046	-2 281	132,99
Примечание: составлено на основе источника [26] Статистический бюллетень МФ РК за январь месяц 2011 года № 1 (145)

Как мы видим из таблицы 5, основную долю доходов местного бюджета составляет налоговые поступления, а это  примерно 70% от всех суммарных доходов местного бюджета. А на втором месте по объему доходов составили полученные официальные трансферты, на их долю приходится около 17% от объема доходов местного бюджета за период с 2008 по 2010 годы.

Заметим, что прирост доходной части бюджета в анализируемый период составил 58,43%, а основной его составляющей, налоговых поступление 41,1%. В то же время заметно снижение поступлений в бюджет от уплаты социального налога на 3,38%.

За это время рост объема полученных трансфертов составили 3,6 раза. Все это говорит о том, что, с каждым годом растет объем помощи из республиканского бюджета.

Также растут затраты по отраслям, например, расходы на образование на 2008 год было 48 280 млн. тенге, и на 2010 год 59 645 млн. тенге, прирост составил 23,54%, соответственно на здравоохранение прирост равен 11,06%, жилищно-коммунальное хозяйство 82,73%, сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство и охрана окружающей среды 53,22%.

Наблюдается рост дефицита исполнения местного бюджета, например, за четыре года дефицит бюджета увеличился 4,6 раза, это приводит к выводу, что, расходы местных бюджетов соответствующим образом в полном объеме не финансируется из областного и республиканского бюджета (официальные трансферты) для полноценного выполнения возложенных на него обязанностей, а также переданные из центра государственные функции тоже увеличивает расходы местных бюджетов.

Доля доходов местных бюджетов в общем объеме доходов государственного бюджета с 2008 по 2010 годы сократилась на 11%, составив 35,7% от общего объема доходов государственного бюджета на 2010 год. Думается, все это связано с расширением функций общегосударственного значения, а также с процессом централизации финансовых ресурсов в Республиканском бюджете.

Относительно затрат местных бюджетов, то их доля в общем объеме затрат государственного бюджета составляет около 40% на 2010 год. С 2008 по 2010 годы наблюдался сокращение доли затрат местного бюджета в общем объеме государственного бюджета в затратах в среднем на 8%.

Одна из важнейших проблем на сегодня в межбюджетных отношениях - отсутствие прозрачной и эффективной системы разграничения полномочий между уровнями власти. Интерес к этой проблеме проявляется не только в научных кругах, но и на высшем государственном уровне [29, c.163].

Расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы не в полной мере обоснованы. Существующие процедуры в отношении разделения ответственности между центральными и местными исполнительными и представительными органами тормозят процесс развития рыночных отношений экономики. Дублирование и недостаточно четкое распределение функций и ответственности, ассиметричные бюджетные отношения и неясное разделение полномочий между бюджетами разных уровней создают путаницу в отношении взаимодействия разных уровней государственной власти, деформируют стимулы бюджетного управления на различных уровнях и прозрачность бюджетных процессов и процедур. Это приводит к распространению непрофинансированных поручений, финансовых обязательств, которые перекладываются на местные бюджеты при отсутствии адекватного финансирования.

В стране отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых региональных программ. Местные власти не заинтересованы в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Недостаточна нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах. Все это не способствует сокращению дотационности местных бюджетов, снижению встречных финансовых потоков.

Кроме того, одной из основных проблем в настоящее время является процесс планирования и формирования местных бюджетов, а также определение оптимального соотношения между бюджетами разных уровней. Сложившаяся система распределения налогов и доходов по бюджетам, как показывает практика, во-первых, неравномерно обеспечивает поступление налогов и доходов в бюджеты всех уровней, во-вторых, не обеспечивает действия принципа единства (согласование видов и ставок налогов) и самостоятельности (разграничение источников, обеспечивающих формирование бюджетов всех уровней).

Попытка проведения серьезной реформации свободного бюджетного планирования постоянно упиралась в жесткую централизацию всей системы управления. Одним из путей решения проблем могло бы стать планирование бюджетов всех уровней управления на основе относительно стабильных нормативов распределения общегосударственных доходов и налогов между звеньями бюджетной системы с одновременным четким разграничением закрепленных за ними доходов. Определение путем бюджетного планирования относительно стабильных нормативов позволяет создать необходимые предпосылки внедрения на уровне местных органов управления механизмов самофинансирования, при котором формирование расходов каждого звена становится в непосредственную зависимость от поступления зарабатываемых средств. Это закладывает основу самостоятельности бюджетов, являясь основой системы бюджетного разделизма, выступает механизмом, который бы обеспечил практическое претворение этого принципа в жизнь.

Действующая в настоящее время система распределения доходов и расходных полномочий между уровнями бюджетов имеет ряд преимуществ перед предшествующими системами. Например, обеспечено четкое распределение доходных источников без расщепления каждого вида налога между республиканским и местными бюджетами и разграничены направления их использования. Установлены единые для всех регионов разграничения доходных и расходных полномочий, исключающие индивидуальные льготы и привилегий для отдельных регионов.

В то же время анализ ситуации в системе межбюджетных отношений показывает, что система межбюджетных отношений в Казахстане имеет и другие недостатки, вот некоторые из них:

- отсутствие в распоряжении сельских акимов бюджетных средств;

-       изменение прогнозных параметров местных бюджетов местными исполнительными органами в одностороннем порядке;

-       стремление местных исполнительных органов к занижению доходной базы при согласовании прогнозных параметров;

-       рост административных расходов и др.

Проблема межбюджетных отношений давно изучается в государственных органах, в научных кругах и в прессе. Однако до создания стройной системы межбюджетных отношений в Казахстане все еще далеко. Основные дискуссии в последние годы сосредоточены на упорядочении межбюджетных отношений между республиканским бюджетом и бюджетами областей и в меньшей степени на уровне областных и нижестоящих бюджетов (бюджетов районов и городов). Это, конечно, не обеспечивает комплексного подхода к решению проблемы. [30, c.29]

На современном этапе развития страны, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления, приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления.

Распределение функций между областным, районным (городским) и сельским уровнями власти на сегодняшний день предоставлено областному уровню и зачастую принимает централизованную схему управления. То есть переданные из центра полномочия остались на областном уровне, что не в полной мере соответствует идеологии проводимых реформ.

Районный, городской и сельский уровни власти должны стать более самостоятельными и ответственными в решении задач местного значения, их права, обязанности и ответственность должны быть четко урегулированы на уровне законодательных актов.

В связи с этим завершение административно-бюджетной реформы является важнейшим условием обеспечения дальнейшего поступательного и устойчивого развития государства.

Отнесение тех или иных функций к тому или иному уровню государственного управления должно осуществляться на основе постоянного функционального анализа. Выполнение государственных функций должно быть максимально приближено к населению с целью обеспечения эффективности использования трудовых и материальных ресурсов государства и прозрачности использования бюджетных средств. [12, c.161]

Совершенствование системы межбюджетных отношений было направлено на достижение баланса интересов центра и регионов, повышение заинтересованности нижестоящих уровней государственного управления в экономическом развитии регионов и обеспечение стабильности поступлений в местные бюджеты.

Вместе с тем, исходя из необходимости адаптации к быстроизменяющимся социально-экономическим условиям и новым функциональным потребностям, также требуется дальнейшее совершенствование системы государственного управления, правовых и финансовых основ ее функционирования.

Целью реформирования межбюджетных отношений в Казахстане должен выступать не кардинальный пересмотр всей системы перераспределения расходных и доходных полномочий, которые были закреплены в Бюджетном Кодексе Республики Казахстан. При определенных условиях существующее распределение обязательств может быть сохранено, реформирование же должно быть направлено на достижения оптимального соответствия уровня расходов их финансированию. Это позволит впоследствии сконцентрировать внимание на увеличении эффективности совокупных расходов бюджетной системы и повышении качества их администрирования. Что касается разграничения доходов внутри бюджетной системы, то в мировой практике известны несколько способов:

-       четкое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления, в результате все налоговые платежи подразделяются на общегосударственные и местные;

-       разделение (квотирование) доходных поступлений от налогов путем закрепления за каждым уровнем управления конкретной доли налогов в пределах единой ставки налогообложения;

-       установление местных надбавок к общегосударственным и местным налогам.

Следуя вышесказанным, в рамках Казахстана практика других стран в части построения модели межбюджетных отношений должна быть адаптирована с учетом сложившейся экономической ситуации и национального законодательства.

3. Совершенствование процесса формирования и развития межбюджетных отношений в Республике Казахстан

За годы независимости в условиях глобальных измерений мировой обстановки Казахстан пережил радикальную трансформацию общественно-политического строя. За прошедший период были заложены основы современного демократического устройства страны, осуществлена либерализация цен и всех экономических отношений, сформирована многоукладная экономика путем преобразования большей части государственной собственности в частную, созданы рыночные структуры и инфраструктуры [32].

Дальнейшее развитие межбюджетных отношений в Республике Казахстан в условиях поскризисного развитие и восстановления экономики республики возможно, но только путем реформирования бюджетной системы, а в особенности той ее части, что касается сферы межбюджетных отношений.

Для этого можно рекомендовать следующие меры:

- достижение умеренной децентрализации бюджетных полномочий;

-       обеспечение конкуренции между областями республики за инвестиции при недопущении конкуренции в налоговой сфере;

-       повышение эффективности системы предоставления межбюджетных трансфертов;

-       совершенствование распределения налогов между всеми уровнями бюджетной системы;

-       финансирования на уровне социальных гарантий

-       стимулирование регионов к выходу на финансовую самодостаточность;

-       снижение количества субвенциарных регионов;

-       сокращение встречных финансовых потоков между уровнями бюджетов;

-       обеспечение максимально возможного выравнивания уровня социально- экономического развития территорий;

-       гарантирование всем гражданам независимо от места их проживания минимума бюджетного обеспечения.

При определении стратегии реформирования межбюджетных отношений необходимо сделать выбор между экономической эффективностью и социальной справедливостью. В рамках «бюджетного разделизма» экономическая эффективность означает создание стимулов для рационального использования бюджетных ресурсов властями разных уровней, а социальная справедливость предполагает обеспеченность на всей территории страны определенного минимума социальных гарантий.

Ориентация на экономическую эффективность требует сокращение территориального перераспределения бюджетных ресурсов, но тогда появятся «вымирающие» регионы. Если же всем давать «по потребности» (пусть и минимальной), тогда незачем прилагать усилия по развитию территории, экономии бюджетных средств [33, c.70].

Успехи макроэкономических реформ, реализованных к настоящему времени в Казахстане, создают благоприятные условия для смещения акцента на политику развития регионов как важный и перспективный инструмент повышения общего уровня социально-экономического развития страны, потенциал которого до сих пор использовался не в полной мере.

Определенные меры в этом направлении правительством страны уже предпринимаются. В 2006 году был разработан программный документ, в котором излагаются основные контуры в будущей региональной стратегии развития Казахстана - «Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года».

В составе правительства РК планируется определение (создание специального уполномоченного органа по территориальному планированию, который бы координировал вопросы территориального развития, согласовывал действия центральных и местных исполнительных органов, занимался совершенствованием механизмов финансирования развития территорий) [32].

Как известно базовым элементом экономической самостоятельности местных органов власти является его бюджетная самостоятельность. Принцип самостоятельности бюджетов всех уровней закреплен в статье 3 Бюджетного кодекса Республики Казахстан. Самостоятельность бюджетов разных уровней обеспечивается установлением стабильного распределения поступлений между бюджетами разных уровней, наличием собственных источников доходов, правом всех уровней государственного управления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, определять направления расходов и источники покрытия дефицита, а также недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения местных бюджетов.

Обеспечение же финансовой самостоятельности местных бюджетов в современных условиях представляется сложным по ряду причин. Одна из этих причин - ограниченные финансовые возможности бюджетной системы, другая - неравномерность распределения налогооблагаемой базы по регионам республики и непосредственно внутри регионов [34, c.107].

В Казахстане в настоящее время, доля местных налогов в общем объеме доходов местных бюджетов очень невелика и составляет около 10-15%. В целом, бюджетная система страны, несмотря на ряд, успешно проведенных реформ, продолжает оставаться сильно централизованной.

Между тем, один из ключевых принципов фискальной децентрализации как обязательной составляющей общего курса на политическую децентрализацию требует, чтобы основным источником местного финансирования были именно местные налоги. Таким образом, соблюдалось бы условие оплаты услуг непосредственно теми, кто ими напрямую пользуется. Международный опыт показывает, что наиболее успешные модели регионального развития в качестве обязательного условия включают достаточно высокий уровень финансовой автономии местных властей, позволяющий им самостоятельно планировать свои стратегии развития, сразу согласовывая их с необходимым уровнем бюджетных средств на их реализацию. Это повышает реалистичность и качество реализуемых стратегий развития: «Собственные доходы местных бюджетов являются краеугольным камнем фискальной децентрализации, поскольку именно они обеспечивают взаимосвязь между налоговыми поступлениями и общественными благами, которая способствует повышению эффективности.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭРС) разработала критерии оценки финансовой самостоятельности местных органов власти. Все налоговые доходы разделены на несколько групп в зависимости от того, какие права по их регулированию имеют муниципалитеты:

(а) - право устанавливать ставки налогов и налоговую базу;

(b) - право устанавливать только налоговые ставки;

(с) - право устанавливать только налоговую базу;

(d.1) - ставки расщепления налоговых доходов установлены на долговременной основе;

(d.2) - расщепление налогов может быть изменено только с согласия субфедеральных органов власти;

(d.3) - закрепленное в законодательстве расщепление налогов может быть в одностороннем порядке изменено центральным правительством;

(d. 4) - пропорции расщепления налоговых доходов определяются ежегодно центральным правительством в ходе разработки бюджета;

(е) - центральное правительство определяет налоговые ставки и налоговую базу субфедеральных налогов.

Для сравнения, ниже приводятся данные по странам Восточной Европы, Балтии и США (в ячейке «Тип налога» приводятся данные по доли доходов, поступающих в рамках соответствующих налоговых режимов из классификации ОЭРС) (таблица 6). [35]

Таблица 6. Структура налоговых доходов по критериям налоговой автономии, %

Страны	Доля местных налогов в налоговых доходах	Тип налога
		а	b	с	d.1	d.2	d.3	d.4	е
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Чехия	11,1	2,7%	5,6%	-	-	-	91,7%		-
Венгрия	10,4	-	49,2%	-	-	-	-		50,8%
Польша	8,3	-	41,9%	0,6%	-	-	57,6%	-	-
Эстония	16,2	-	9,2%	-	-	-	90,8%		-
Латвия	17,1	-	-	-	-	-	-		100%
Литва	22,0	-	-	-	-	-	-		100%
США	20,0	-	95%	-	5%	-	-		-
Россия (2009г.)	12,8	-	8,9%	-	6,9%	-	-	84,2%	-
Россия (2010г.)	8,7	-	21%	-	79%	-	-	-	-
Казахстан	10%	-	5%	-	68%	-	да		да
Примечание: составлено на основе: Программ стажировок LGI/OSI в области государственной политики для русскоязычных экспертов 2009-2010гг.

Согласно этой классификации, ситуация с финансовой самостоятельностью местных органов власти Казахстана может быть охарактеризована пунктами d. 1 и d. 3.

При этом следует отметить, что право устанавливать налоговые ставки у казахстанских местных органов власти есть лишь в отношении земельного налога и отдельных сборов, которые составляют лишь около 5% налоговых доходов местных бюджетов. Кроме того, следует учесть, что в Чехии, Венгрии,

Польше и Латвии большой вклад в доходы местных бюджетов вносят неналоговые источники (к примеру, 36% в Чехии, 20% - в Латвии). В целом местные бюджеты этих стран большую долю доходов получают из источников, на которые они по закону имеют возможность влиять (это так называемые «гибкие доходы» местных бюджетов).

Повышение доли местных налогов в доходах местных бюджетов возможно двумя путями:

количественный: увеличение количества местных налогов через наделение местных органов власти правом вводить собственные налоги;

качественный: увеличение поступлений от уже существующих налогов через наделение местных органов власти правом устанавливать ставки налогов, поступающих в местный бюджет.

Нам представляется, что наиболее целесообразным является второй способ. К числу налогов, по которым местные власти могут самостоятельно устанавливать ставки, можно отнести налог на имущество физических лиц юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В настоящее время ставка по этому налогу невелика, и составляет 1% для юридических лиц, 0,5% для индивидуальных предпринимателей. Для физических лиц ставка налога рассчитывается в зависимости от стоимости имущества.

При этом правительством могут быть определены общие базовые ставки налога, ограничивающие верхний и нижний пределы их изменения [35].

Государственное регулирование экономики посредством бюджетной политики стремится обеспечить необходимый режим рыночной трансформации экономических преобразований. Представление о масштабах государственного регулирования в мире дает доля валового внутреннего продукта, перераспределяемая через совокупный бюджет и внебюджетные фонды.

В середине 90-х годов эта доля составляла в США и Японии - 35% и 40% соответственно, в Германии, во Франции, Италии и Канаде - около 50%, в Швеции - свыше 60%. Рыночные отношения в этих странах играют первостепенную роль, рыночное саморегулирование дополняет государственное регулирование. Государственное регулирование не нарушает действия рыночного механизма и не отрицает частной собственности, что нужно учитывать странам с переходной экономикой. Результативность проводимой финансовой политики определяется результативностью бюджетной политики и денежно-кредитной политики по таким составляющим, как уровень бюджетных доходов, степень выполнения бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, степень монетизации валового внутреннего продукта, скорость денежного обращения. В нашем понимании бюджетная политика складывается из двух взаимосвязанных направлений деятельности государства в области налогообложения и регулирования структуры государственных расходов с целью воздействия на экономику.

Распределение статей доходов и расходов областного бюджета основано на введении стабильных, на три бюджетных года государственных социальных гарантий (единый набор услуг) и подготовка на их основе социальных и финансовых норм. Произведено утверждение специальным законопроектом стабильных на трехлетний период объемов изъятий субвенций для регионов. К поступлениям в бюджет относятся доходы, погашение бюджетных кредитов, поступления от продажи финансовых активов, государственные займы. В составе поступлений областного бюджета имеются также поступления официальных трансфертов, в виде бюджетных изъятий нижестоящих бюджетов, и виде бюджетных субвенций из республиканского бюджета в областной бюджет (официальные трансферты).

Определенным новшеством в части проведения контроля над исполнением бюджета по новому Бюджетному кодексу стало введение вертикальной системы внутреннего контроля республиканского и местных бюджетов со стороны Комитета финансового контроля Министерства финансов РК. Функции внешнего контроля остаются за Счетным комитетом и ревизионными комиссиями маслихатов.

Обоснование социальных и финансовых норм требует анализа большого объема информации по регионам. Однако задача эта разрешима. Социальные и финансовые нормы могут быть приняты за основу определения расчетных бюджетных средств на социальное обеспечение всех нуждающихся граждан, независимо от места проживания, обоснования субвенций (грантов) из центра местным бюджетам. Конструктивный смысл в данном подходе заключается в том, что регионы-доноры и регионы-дотацнонники должны будут заинтересованы в зарабатывании денег не только для обеспечения государственных социальных гарантий, но и для превышения их в зависимости от доходов местного бюджета.

Такое право должно быть, это развяжет инициативу регионов. Субвенции из центра должны предоставляться областям, не имеющим необходимых расчетных доходов бюджета. Сверх расчетных доходов общие субвенции нецелесообразны, а в особых случаях могут быть выделены целевые гранты. Иначе говоря, предлагаются пороговые значения общих субвенций дотационным областям, за пределами которых нет места для бюджетного иждивенчества, а есть поле для местных инициатив по сверхгарантированному обеспечению своих граждан социальными благами и по региональному развитию с использованием для этого собственных доходов. Само собой разумеется, эта рекомендация относится и к областям-донорам. [36, c.7]

Переход к практике финансирования на уровне социальных гарантий не будет играть стимулирующую роль, если все области не будут располагать собственной налоговой базой, налоговым потенциалом за счет местных налогов и распределения общегосударственных налогов'. Регионы должны нести ответственность за рациональное использование полученных средств и, напротив, поощряться при увеличении доходной базы бюджетов.

В Бюджетном Кодексе содержится противоречие между направленностью бюджетной политики на эффективность и результативность (т.е. достижение результата за счет меньшего объема расходования бюджетных средств) и обязательным характером расходных норм. Ориентация на результат (что подразумевает гибкий подход к принятию решений об объеме и экономическом составе расходов) не совместима с жесткими требованиями в отношении затрат. Помимо этого Бюджетный кодекс ничего не говорит о том, что лежит в основе расчета норм, которые предполагается использовать для оценки расходов местных бюджетов. В результате вместо бюджетного выравнивания (которое декларируется как цель межбюджетного регулирования), расчет официальных трансфертов превращается в централизованное перераспределение финансовых средств между бедными и богатыми территориями с целью обеспечения нормативного бюджета, или сметы. Такая политика не оставляет заинтересованности нижестоящих органов власти в развитии своей налоговой базы, насаждает иждивенчество и неэффективное расходование бюджетных средств. В Бюджетном кодексе не определяется конкретная методика оценки налогового потенциала, расходных потребностей и норм. [27, c.28]

Между тем, от разработки и принятия именно такого порядка будет зависеть реализация на практике принципов единства и прозрачности межбюджетных отношений. Поэтому первостепенную значимость развитие межбюджетных отношений в республике приобретает разработка документов, которые будут законодательно устанавливать порядок и методику оценки обозначенных показателей.

В силу недостаточного экономического развития, резких различий в стартовых условиях уровня жизни в регионах, унитарного характера государственности, ряда других факторов в Казахстане идея децентрализованного бюджетного федерализма имеет ограниченное применение. В стране для этого еще не созданы необходимые условия.

Самым идеальным вариантом было бы полное отсутствие вертикальных отношений, что позволило бы значительно легче реализовать модель совместных интересов направить экономический механизм на межрегиональную интеграцию. Однако, с другой стороны реализация такой модели в полной мере также затруднительна, поскольку в межрегиональных отношениях всегда будут присутствовать конфликтность интересов регионов - доноров и центра. И вертикальные отношения, так или иначе, будут и должны присутствовать в государственном регулировании территориального развития

В связи с этим действующая система межбюджетных трансфертов, служащая инструментом бюджетного выравнивания, на местном уровне государственного управления воспринимается как непрозрачный механизм выравнивания местных бюджетов, ограничивающий экономические стимулы развития регионов.

Наряду с этим следует отметить, что система распределения доходов, механизмы межбюджетного регулирования между уровнями местных бюджетов разнородны и нестабильны. Имеют место частые уточнения местных бюджетов в ходе их исполнения.

Таким образом, исходя, из обозначенных выше проблем в предстоящем среднесрочном периоде меры по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления в стране должны быть, направлены на оптимизацию государственных функций и их эффективное распределение между всеми уровнями государственного управления.

На современном этапе развития страны, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления. Приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления. По мере перехода Казахстана к рыночной экономике, многие унаследованные изъяны системы межбюджетного финансирования стали очевидными. Для их устранения были предприняты шаги по совершенствованию межбюджетных отношений. Бюджеты и межбюджетные отношения - стержень региональной политики. Именно распределение доходной и расходной частей бюджетов различных уровней власти представляет из себя формализованное проявление региональной, внутри региональной и микрорегионапьной политик страны.

Отсутствие сколько-нибудь реального разграничения полномочий между уровнями государственного управления приводит к тому, что сегодня республиканский бюджет берет на себя финансирование строительства сельских школ и больниц, гарантированный объем медицинской помощи, адресной социальной помощи и так далее. Центр делает это потому, что местные органы власти просто не имеют финансовых возможностей решать собственные проблемы.

Необходимо четко определить, что является прерогативой центра, а какие бюджетные обязательства должны выполняться регионами. В настоящее время региональные бюджеты перегружены возложенными на них обязательствами, не имея при этом финансовых источников для их выполнения. Это подрывает стимул регионов на наращивание своей налоговой базы, а также составляет угрозу дестабилизации в регионах [21, c.67].

Несмотря на то, что в последние годы были предприняты реальные шаги по формированию новой схемы взаимоотношений центра и регионов, в частности, в межбюджетных отношениях, тем не менее, продолжается разрыв в бюджетном потенциале регионов.

Проблема межбюджетных отношений рассматривается в государственных органах, в научных кругах и в прессе. Однако до создания стройной системы межбюджетных отношений в республике все еще далеко.

Основные разработки за последние годы сосредоточены на упорядочении межбюджетных отношений между республиканским бюджетом и бюджетами областей и в гораздо меньшей степени на уровне областного бюджета и нижестоящих бюджетов (бюджетов районов и городов). Это не обеспечивает комплексный подход к решению проблемы.

На наш взгляд, система межбюджетных отношений в республике должна быть направлена на стимулирование регионов к выходу на финансовую самодостаточность; снижение количества субвенциарных регионов; сокращение встречных финансовых потоков между уровнями бюджетов; обеспечение максимально возможного выравнивания уровня социально- экономического развития территорий; гарантирование всем гражданам независимо от места их проживания минимума бюджетного обеспечения.

Существенным недостатком межбюджетных отношений в настоящее время является чрезмерно большая сфера бюджетного регулирования как следствие низкого уровня собственных доходов местных бюджетов. Причем в средствах бюджетного регулирования преобладают отчисления от общегосударственных налогов и субвенции из республиканского бюджета местным бюджетам.

Согласно действующей системе объем изымаемых бюджетных средств устанавливается в абсолютной сумме по каждой области и району. Сам этот механизм напоминает инструмент, использованный при административно-командной системе, так как в нем нет экономического рычага стимулирования местных исполнительных органов в увеличении финансовых ресурсов и эффективном их использовании для решения социальных и экономических проблем в регионах.

Система межбюджетных отношений различных уровней бюджетов в идеале должна опираться на принципы единства и самостоятельности. Разумная реализация этих принципов и их синтез предполагает существование механизма перераспределения средств между регионами и внутри регионов:

На наш взгляд, этот механизм должен состоять из следующих компонентов:

-        определение общего объема финансовых ресурсов, формируемые на территории областей и районов;

-       разработка нормативов минимальной бюджетной обеспеченности регионов;

-       определение нижнего предельного уровня собственных бюджетных ресурсов, формируемых на их территории. По расчетам Счетного комитета, значение этого показателя должно быть не ниже 40%, в свою очередь, удельный вес закрепленных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов должен составить не менее 50%;

-       с учетом критериев установить перечень закрепленных и регулирующих доходов и использовать комбинированные способы разграничения доходов между бюджетами.

Если доходные полномочия и расходные обязанности каждого из трех уровней бюджетной системы (республиканского, областного и местного) сбалансированы, то у государства есть основа для стабильного развития, которое уже зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь от финансовой политики, включая налоговую, кредитную и другие составляющие. Если же доходные и расходные полномочия не сбалансированы, то это неизбежно приводит к дисбалансу интересов центра и регионов. [36, c.10]

Одновременно с децентрализацией налогово-бюджетных полномочий и повышением ответственности за их использование для региональных и местных властей необходимо сформировать и поддерживать конкурентную среду - как экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, капиталов), так и политическую (демократические институты и гражданское общество). Конкуренция товаров и предприятий должна быть дополнена конкуренцией регионов, их экономической политики. Обязательное ее условие - жесткие бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные бюджеты в зависимость не от вышестоящих властей, а от результатов собственной финансово-экономической политики.

Иными словами, профицит от увеличения доходов региональных и местных бюджетов и сокращение нерациональных расходов не должен изыматься в вышестоящие бюджеты, а дефицит и долги -покрываться за счет дополнительной финансовой помощи, индивидуальных льгот и привилегий [28, c.50]. В настоящее время продолжается работа по совершенствованию межбюджетных отношений, связи с чем, для определения объемов официальных трансфертов общего характера на следующий среднесрочный период с 2011 по 2013 годы, начата разработка новой методики расчетов субвенции и изъятий. Основной целью методики будет выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в части обеспечения равного доступа к государственным услугам; гарантированным Конституцией; т.е. предполагается подтягивание регионов с низкой бюджетной обеспеченностью к среднереспубликанскому уровню.

Таким образом, целью стратегии развития межбюджетных отношений в Республике Казахстан является создание эффективно функционирующего механизма распределения доходных источников между органами власти для реализации их расходных полномочий, связанных с решением задач социально-экономического и политического развития республики.

Методами достижения этой цели являются совершенствование законодательства с учетом складывающихся социально-экономических условий, формализация методик распределения финансовой помощи между государственным и региональными бюджетами, использование стандартов бюджетных затрат на конкретные цели.

Заключение

Бюджетная политика государства - главная составная часть финансовой политики, поскольку она определяет условия и принципы организации финансовых отношений при формировании доходной базы бюджетов, в ходе осуществления бюджетных расходов, при организации межбюджетных отношений. Бюджетная политика непосредственно влияет на размеры и пропорции централизуемых государством финансовых ресурсов и определяет не только текущую структуру расходов бюджетов, но и перспективы использования бюджетных средств для развития экономики и социальной сферы. Кроме того, бюджетная политика предопределяет организацию финансовых отношений между субъектами хозяйствования и государством в ходе осуществления налоговой политики, проведения государственной инвестиционной политики, при выработке бюджетной политики в отношении приоритетных отраслей и видов деятельности.

Важнейшей составной частью бюджетной политики страны выступает, как уже отмечено, концепция межбюджетных отношений. На ее основе разрабатываются подходы к разграничению доходных и расходных полномочий между уровнями власти, определению критериев и методов предоставления финансовой помощи на базе условий функционирования бюджетной системы.

Иными словами, совершенствуются финансово-бюджетные отношения между федеральными, региональными и местными органами власти, что является одним из главных факторов политико-экономического развития Казахстана и, следовательно, успеха реализации бюджетной политики.

Во-первых, обоснованное разграничение их доходных полномочий - это обязательное условие эффективного сбора налогов и оптимизации налоговой нагрузки на различные сегменты экономики, включая ее частный сектор.

Во-вторых, понятное разграничение расходных полномочий определяет эффективность общественного сектора и меру его воздействия на экономику, в особенности на формирование хозяйственной инфраструктуры. В-третьих, предоставление финансовой помощи через межбюджетные отношения сглаживает социально-экономические различия между регионами, способствует выравниванию и ускорению хозяйственного развития. В-четвертых, отлаженные финансовые отношения между уровнями власти являются условием укрепления государственности и упрочения правопорядка, безопасности общества.

Суть межбюджетных отношений выражается в финансовых взаимосвязях между различными уровнями власти. Они призваны обеспечивать, прежде всего, оптимальное распределение доходных и расходных полномочий между уровнями власти и, соответственно, уровнями бюджетной системы, а также выравнивание бюджетной обеспеченности по всей территории страны.

Межбюджетные отношения зачастую рассматривают весьма узко только на уровне взаимоотношений между республиканским бюджетом и местными бюджетами в виде распределения и выделения трансфертов (дотаций, субвенций, субсидий) и ссуд. В действительности межбюджетные отношения являются основой бюджетного регулирования. Несмотря на то, что межбюджетные отношения относительно динамично развивались и совершенствовались все последние годы, тем не менее, многие проблемы до сих пор остаются нерешенными. К их числу относятся, прежде всего, самостоятельность бюджетов разных уровней, обеспечение экономической эффективности и бюджетная ответственность. К числу важнейших проблем, так и не нашедших своего решения до сегодняшнего дня относится проблема разграничений полномочий между органами власти различного уровня, прежде всего, в налогово-бюджетной сфере.

Межбюджетные отношения существуют во всех странах. Однако государственное устройство конкретных стран влияет и на механизм, и на принципы их построения. Межбюджетные отношения являются одним из инструментов государственной политики, нацеленной на поддержание достаточной степени однородности внутреннего экономического пространства страны. Радикальное решение проблемы сокращения различий в региональном развитии и уровне жизни требует колоссальных средств и длительного времени в рамках формирования современной государственной политики. Все это, обуславливает необходимость выработать новые и более эффективные стратегические и тактические подходы к решению этой проблемы. Одной из таких подходов является совершенствование системы межбюджетных отношений республиканского центра, регионов и органов местного управления.

Децентрализация, являясь определяющим фактором в развитии внутрирегиональных межбюджетных отношений, способствует повышению эффективности государственного управления, обеспечивает финансовую самостоятельность местных государственных органов власти с целью улучшения качества жизни населения. В настоящее время в Республики Казахстан сохраняется значительная дифференциация уровней социально-экономического положения регионов.

Проведенный анализ действующей практики межбюджетных отношений в Республике Казахстан показал, что сложившаяся тенденция усиления децентрализации доходов на уровне бюджетов районов и городов не решает в полной мере финансовые проблемы местных властей; снижение доли налоговых поступлений означает рост зависимости экономического развития территорий от вышестоящих уровней, снижение стимулов к наращиванию собственного финансового потенциала.

В настоящее время в Казахстане нет четкой картины в части определения источников по доходам местных бюджетов (после вычета изъятий) с учетом размера субвенций. Учитывая изложенное, следует рассмотреть возможность законодательного закрепления механизма изъятий и субвенций для бюджетов областей, городов Астаны, Алматы, что предполагает определение размеров изъятий и субвенций в абсолютных суммах исходя из реальной бюджетной обеспеченности регионов по текущим расходам на основе объективных потребностей. Вышеупомянутые размеры изъятий и субвенций следует индексировать с учетом роста потребительских цен. При этом перевыполнение по налоговым поступлениям следует оставлять в соответствующих бюджетах.

Если доходные полномочия и расходные обязанности каждого из трех уровней бюджетной системы (республиканского, областного и местного) сбалансированы, то у государства есть основа для стабильного развития, которое уже зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь от финансовой политики, включая налоговую, кредитную и другие составляющие. Если же доходные и расходные полномочия не сбалансированы, то это неизбежно приводит к дисбалансу интересов центра и регионов.

Анализ результатов действующего механизма межбюджетных отношений наглядно показывает, что стремление регионов к финансовой самостоятельности не стимулируется, встречные финансовые потоки бюджетных средств возрастают. Помимо субвенций и целевых трансфертов из республиканского бюджета выделяются бюджетные кредиты областям с заведомо низкой вероятностью их возврата. Становится очевидным, что необходим принципиальный подход к разработке среднесрочной модели межбюджетных отношений. Система межбюджетных отношений различных уровней бюджетов в идеале должна опираться на принципы единства и самостоятельности. Разумная реализация этих принципов и их синтез предполагает существование механизма перераспределения средств между регионами и внутри регионов.

Актуальность, научная и прикладная значимость проблемы в том, что используемый в настоящее время в Республике Казахстан подход к распределению республиканской финансовой помощи между региональными бюджетами заключается в покрытии разницы между оценкой бюджетных доходов и оценкой бюджетных потребностей регионов на планируемый год из средств республиканского бюджета.

Существенным недостатком межбюджетных отношений в настоящее время является чрезмерно большая сфера бюджетного регулирования как следствие низкого уровня собственных доходов местных бюджетов. Причем в средствах бюджетного регулирования преобладают отчисления от общегосударственных налогов и субвенции из республиканского бюджета местным бюджетам. Согласно действующей системе объем изымаемых бюджетных средств устанавливается в абсолютной сумме по каждой области и району. Сам этот механизм напоминает инструмент, использованный при административно-командной системе, так как в нем нет экономического рычага стимулирования местных исполнительных органов в увеличении финансовых ресурсов и эффективном их использовании для решения социальных и экономических проблем в регионах.

Список использованных источников

1       Самуэльсон П. Экономика Т. 1. - М., 1992

         Елубаева Ж. Концепция и основные подходы к децентрализаций функций и полномочий между уровнями бюджетной системы//Каржы-Каражат.-2004.-№3

         Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. - М., Дело ЛТД. - 1994

         Брайчева Т.В. Государственные финансы: Учебное пособие. -СПб.: Питер 2008

         Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управления региональными финансами. Опыт. Проблемы. Перспективы. - М: Дело. 2002

         Гутник В., Оттнад А. Межбюджетные отношения в системе федерализма: германский вариант//Проблемы теории и практики управления. - 2001-№1

         Оксикбаев О. Бюджет и межбюджетные отношения: учет интересов экономической безопасности//Каржы-Каражат.-2004.-№5

8       Елубаева Ж.М. Бюджетная система Республики Казахстан: становление и перспективы развития: Автореферат. дис. ...к. э. н. Алматы, 2005

9       Кулекеев Ж. Вопросы межбюджетных отношений//Каржы-Каражат.-2002.-№5

         Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики: Науч.-практич. пособие.- М.: Дело, 2004

11     Утибаев Б.С. Государственный бюджет: Учебник /Б.С. Утибаев, Р.М. Жунусова, В.А. Саткалиева - Алматы: экономика, 2006

         Дуйсенгалиева. М. Этапы формирования бюджетной системы Казахстана и дальнейшие направления укрепления финансовой дисциплины //Финансы  Казахстана, 2006, №5/6

         Мельников В.Д. Основы финансов: Учебнки для вузов - Алматы. 2005

14     Казахстан 1993-2000. Независимые  консультанты и МВФ./ Хоффманн Л., Бофингер П., Флассбек X., Штайнгерр А. - Киев: Издательство "Альфа-Принт", 2001

15     Жуйриков К.К. д.э.н., профессор. Зарубежный опыт и практика организации и функционирования местных бюджетов //Банки Казахстана, 2006,- № 3

16     Садыков Д., Айгазин Ж. Современные аспекты межбюджетных отношений на современном этапе ускоренного социально-экономического развития Республики Казахстан //Экономика и статистика №28, 2007

         Абдешов Д. Формирование новой системы приоритетов бюджетной политики на современном этапе//Каржы-Каражат.-2004.-№6.- с. 32-36.

         Бюджетный кодекс Республики Казахстан/ Кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года (с изм. 04.04.10).

19     Кудайбергенова С.К. Развитие внутрирегиональных межбюджетных отношений в Республике Казахстан на современном этапе /Монография, Караганда, 2006

         Конакбаев С.К. Оптимизация бюджетного процесса в условиях обеспечения устойчивой экономики: Автореферат. дис. ...к.э.н. Алматы, 2006

21     Нурумов А. А. д.э.н. Проблемы межбюджетных отношений и их совершенствование //Экономика и статистика №1, 2007

         Бюджетное планирование и межбюджетные отношения: международный опыт и перспективы, Л.К. Даум, Проект ЮСАИД «Бюджетно-налоговая реформа», Парламент Республики Казахстан.- 8 февраля 2002 г.

         Проблемы эффективности использования средств государственного бюджета Республики Казахстан в условиях развития рыночных отношений /Ж. А. Кулекеев, А.Ж. Султангазин, А.Б. Зейнельгабдин, A.M. Мухаметкарим; Под общ. ред. докт. экон. наук А.С. Серикбаева. - Астана: Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан, 2003

24     Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведение региональных властей. / Синельников С., Кадочников П., Трунин И., Шкребела Е.-М.-2001

         Кудайбергенова С. К. к.э.н., КЭУ. Тенденции развития межбюджетных отношений в республике Казахстан на современном этапе. //АльПари.-2006, №1

         Статистический бюллетень МФ РК за январь месяц 2011 года № 1 (145)

27     Идимов К. Построение рациональной системы распределения расходов между уровнями бюджетной системы//Каржы-Каражат.-2004.-№4

         Шыныбеков Д. Совершенствование межбюджетных отношений в регионах Казахстана//Каржы-Каражат.-2004.-№3

         Каракупова М., Тимофеева О. Развитие регионов Казахстана за годы независимости //Экономика и статистика №5, 2007,

         Еркипов С. Планы финансирования бюджетных программ //Ж. Финансы Казахстана. - 2002. - №3

         Султангазин А.Ж. Экономические аспекты реализации  социальной политики государства переходного типа (на материалах Республики Казахстан. Астана, 1999

         Международный опыт в усилении местных органов управления/Доклады и материалы семинара, Астана, Казахстан, 18-20 мая, 2004 г.

         Кудайбергенова С.К. Совершенствование методики распределения налоговых поступлении внутри региона //Материалы Международной научно-практической конференции «Инновации и проблем модернизации финансовой системы Республики Казахстан». Караганда: КЭУ 2006

         Идимов К.Т. Актуальные вопросы развития местных бюджетов //Вестник КазНУ, серия экономическая №4 (44), 2004

         Горохова М.В. Вопросы планирования государственной политики в области повышения эффективности социально-экономического развития малых городов Казахстана //Программа стажировок LGI/OSI в области государственной политики для русскоязычных экспертов 2008-2009 / http://www.pprc.kz

         Вустер Г. Джеймс. Состояние и рекомендуемые направления дальнейшего развития реформы межбюджетных отношений в Казахстане // Экономика и статистика. - 2000. - № 1

Приложение 1

Исполнение местного бюджета АЛМАТИНСКОЙ ОБЛАСТИ с 2008 по 2010гг.

Наименование	2008г.	2009г.	2010г.		01.01.11г.
			годовой	январь
1	2	3	4	5	6
I. ДОХОДЫ	120 092	147 767	190 258	6 098	8 369
Налоговые поступления,	36 759	40 345	51 868	3 083	3 974
в том числе:
индивидуальный подоходный налог	9 511	9 514	11 507	758	977
социальный налог	9 066	8 295	8 760	545	679
акцизы	11 251	14 284	18 871	1 241	1 718
Неналоговые поступления	604	1 004	1 080	72	44
Поступления от продажи основного капитала	2 947	1 816	2 594	264	234
Поступления трансфертов	79 783	104 601	134 715	2 679	4118
II. ЗАТРАТЫ	120 108	136 092	180 843	4 278	6 516
1. Государственные услуги общего характера	4 546	4 268	6 010	190	393
2. Оборона	1 358	1 376	2 524	2	11
3. Общественный порядок, безопасность, правовая, судебная, уголовно-исполнительная деятельность	3 247	3 581	5 015	203	381
4. Образование	48 280	47 536	59 645	2 503	288
5.Здравоохранение	25237	29431	28028	762	1328
6.Социальная помощь и социальное обеспечение	4 285	6 038	6 951	163	167
7. Жилищно-коммунальное хозяйство	13 004	17 331	36	339
8. Культура, спорт, туризм и информационное пространство	4 843	5 919	8 663	239	383
9. Топливно-энергетический комплекс и недропользование	4
10. Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особоохраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного мира, земельные отношения	7 942	10 741	12 169	68	66
11. Промышленность, архитектурная, градостроительная и строительная деятельность	706	368	4 296	12	16
12. Транспорт и коммуникации	6 222	8 313	9 529	90	114
13. Прочие	409	283	2 433	13	30
14. Обслуживание долга	1	-	-	-	-
15. Трансферты	24	907	11 817	-	-
III. ЧИСТОЕ БЮДЖЕТНОЕ КРЕДИТОВАНИЕ	500	546	5 955	-0,0	-146
Бюджетные кредиты	500	550	6 081	-	-
Погашение бюджетных кредитов	0,1	4	126	0,0	146
IV. САЛЬДО ПО ОПЕРАЦИЯМ С ФИНАНСОВЫМИ АКТИВАМИ	463	7 083	5 740		-
Приобретение финансовых активов	463	7 083	5 740	-	-
Поступления от продажи финансовых активов государства
V. ДЕФИЦИТ (ПРОФИЦИТ) БЮДЖЕТА	-979	4 046	-2 281	1 820	1 998
VI. ФИНАНСИРОВАНИЕ ДЕФИЦИТА (ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРОФИЦИТА) БЮДЖЕТА	979	-4 046	2 281	-1 820	-1 998