Система ресурсного обеспечения местного самоуправления и пути ее укрепления
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
ФАКУЛЬТЕТ ДИСТАНЦИОННОГО ОБУЧЕНИЯ
Кафедра: «Государственное управление и финансы»
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине «Система государственного и муниципального управления»
Тема: «Система ресурсного обеспечения местного самоуправления и пути ее укрепления»
Ливны, 2010
Содержание
Введение
1. Теоретические основы ресурсов местного самоуправления
.1 Понятие ресурсов местного самоуправления
.2 Виды ресурсов местного самоуправления
. Проблемы ресурсного обеспечения местного самоуправления
.1 Российский и зарубежный опыт в области ресурсного обеспечения местного самоуправления
.2 Основные проблемы ресурсного обеспечения местного самоуправления
. Пути укрепления ресурсного обеспечения местного самоуправления
.1 Перспективы развития ресурсного обеспечения местного самоуправления
.2 Пути укрепления ресурсного обеспечения местного самоуправления
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Существование и развитие муниципальных правовых отношений не представляется возможным при отсутствии ресурсной основы, хотя нормы законодательства прямо и не требуют этого. Однако, как верно замечено «без денег нет власти, без бюджета и собственности нет самостоятельности...».
Осуществление муниципальной власти обусловливается, с одной стороны, наибольшей близостью к источнику власти (населению муниципального образования), а с другой - нижестоящим положением по сравнению с другими уровнями власти (федеральным и субъектов Федерации).
Эти условия в сочетании с неизжитыми элементами (включая правосознание) административно-командной экономики предопределяют понимание местного самоуправления как «подзаконного» (зависимого) уровня власти. И, как следствие, финансово-экономическое неравенство в отношениях с субъектами Федерации и самой Федерацией. Тогда как сама природа местного самоуправления подразумевает значительную экономическую самостоятельность этого демократического института, посредством которого население решает вопросы местного значения (по собственному усмотрению и под свою ответственность). Поэтому очень важным представляется правильное определение содержания ресурсных (информационных, а также финансово-экономических) основ местного самоуправления, а также четкое правовое закрепление всех их элементов и механизмов взаимодействия между ними.
При этом необходимо учитывать, что именно на местном уровне непосредственно реализуется значительная часть конституционных прав и свобод граждан и предоставляются основные социальные блага, гарантируемые государством. Как указано в ст. 7 Конституции РФ, «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». То есть обеспечение бюджетно-финансовой самостоятельности местного самоуправления есть, в том числе и необходимое условие для выполнения конституционных гарантий равенства прав всех граждан на получение стандартного набора социальных благ вне зависимости от территории их проживания.
Предметом исследования данной курсовой работы является система ресурсов. Цель - исследование и рассмотрение различных видов ресурсов, которые используют в своей работе органы местного самоуправления.
Задачи курсовой работы:
) определить и выделить понятие, а также виды ресурсов органов местного управления;
) выявить основные проблемы ресурсного обеспечения органов местного управления;
) предложить и рассмотреть перспективы развития ресурсного обеспечения органов местного управления.
Актуальность данной темы вызвано тем, что ресурсы имеют свои специфические закономерности функционирования и развития, способны к опережающему воздействию на государственную политику, выступают непосредственной причиной, определяющей выбор того или иного варианта политического развития, поведения различных социальных групп и отдельных граждан, перевода государственной системы в новое состояние.
1. Теоретические основы ресурсов местного самоуправления
.1 Понятие ресурсов местного самоуправления
Эффективность местного самоуправления определяется, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления.
Ресурсы местного управления - предметы и объекты с помощью которых реализуют свое управление органы местного самоуправления, а также с помощью которых решаются вопросы местного значения. Условно ресурсы местного самоуправления можно разделить на финансовые и экономические.
Существование муниципальной собственности и местных финансов, несомненно, предполагает наличие известной самостоятельности режима регулирования экономических отношений на местном уровне. Отсутствие традиций эффективного использования муниципальной собственности и местных финансов в предпринимательской деятельности, их недостаточное правовое регулирование делает сложным функционирование муниципального хозяйства.
Анализ сущности понятия экономическая основа местного самоуправления в его различных модификациях показывает, что оно очень многогранно, объемлет собой массу разных по характеру, степени значимости и возможности решения проблем. Положительную роль в процессе правового регулирования экономической основы местного самоуправления могла бы сыграть планомерная систематическая разработка актов, касающаяся хозяйственной деятельности на местном уровне в разных сферах: бюджета, налогов, банковского дела, инвестиций, внешнеэкономических отношений.
Как институт муниципального права финансово-экономические основы местного самоуправления представляют - собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.
Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развитие финансово-экономических основ местного самоуправления оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов.
Финансово-экономические основы местного самоуправления составляют: а) муниципальная собственность; б) местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления; в) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. [4, с. 56]
Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических; финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления.
Часть 2 ст.8 Конституции Российской Федерации устанавливает, что "в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности".[1, с.3]
Такого рода положение действительно защищает интересы муниципальной собственности, однако возникает серьезный вопрос о последствиях самостоятельного (независимого) включения местных органов в хозяйственный оборот. Правовой режим, установленный данной статьей, не определяет, в какой мере распространятся на муниципальную собственность федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации в области управления хозяйственной деятельностью. Дело в том, что у местных органов существует весьма простая легальная возможность обойти предъявляемые федеральным законодательством социальные гарантии прав трудящихся, требования к капиталовложениям, финансам, предпринимательской деятельности на том лишь основании, что органы местного самоуправления сами управляют муниципальной собственностью.
Практически органы местного самоуправления пользуются полной гражданско-правовой свободой и административно-правовой самостоятельностью.
В этой связи желательно проявить разумную осторожность в отношении участия местных образований в хозяйственном обороте и обязать органы власти субъектов Федерации усилить контроль за влиянием деятельности органов местного самоуправления на социально-экономическую обстановку в регионе и развитие рыночных отношений.
Статья 124 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает, что городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками гражданских отношений.
Статья 125 конкретизирует порядок такого участия, определяя, что от имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях приобретают и осуществляют права и обязанности органы местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Статья 215 определяет статус муниципальной собственности, устанавливая, что к ней относится имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Статья 217 устанавливает, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации. [2, с.108]
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).
Финансовые и экономические ресурсы местных сообществ должны быть соразмерны полномочиям, предусмотренным Конституцией или законом. Это стержневая идея для обеспечения нормального функционирования местного самоуправления.
1.2 Виды ресурсов местного самоуправления
Конституция РФ определяет экономические условия местного самоуправления. Это находит свое выражение прежде всего:
в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности;
в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью.
В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (ст.49 ч.1).
В собственности муниципальных образований может находиться:
) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;
) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий;
) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:
) средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;
) имущество органов местного самоуправления;
) муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
) муниципальные предприятия и организации;
) муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
) муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;
) муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
Перечень объектов муниципальной собственности муниципального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также другими факторами.
Местные финансы - это совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. [8, с. 25]
Основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления закрепляют федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления.
«О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О бюджетной классификации Российской Федерации», Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, другие федеральные законы и законы субъектов Федерации.
Согласно Закону о финансовых основах местного самоуправления местные финансы включают:
а) средства местного бюджета;
б) государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;
в) другие финансовые средства.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления.
Доходы местных бюджетов включают:
а) налоговые доходы;
б) неналоговые доходы;
в) безвозмездные перечисления.
К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством налоги и сборы, а также штрафы, пени, поступающие в местный бюджет. [10, с. 34]
Налоговые доходы местных бюджетов составляют собственные налоговые доходы. Согласно Закону о финансовых основах местного самоуправления к собственным налоговым доходам местных бюджетов относятся:
местные налоги и сборы;
доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе;
платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;
государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;
штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации, и другие налоговые поступления. Местные налоги и сборы, которые относятся к собственным доходам муниципальных образований, устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно.
К налоговым доходам местных бюджетов относятся также отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерации и ее субъектов в порядке, установленном налоговым и бюджетным законодательством. Нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих налогов в местные бюджеты устанавливаются согласно Закону о финансовых основах местного самоуправления на предстоящий финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).
Неналоговые доходы местного бюджета:
доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в муниципальной собственности;
доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящиеся в ведении органов местного самоуправления;
часть прибыли муниципальных унитарных предприятий;
доходы в виде финансовой помощи (в форме дотаций, субвенций и субсидий) и бюджетных ссуд, полученных от вышестоящих бюджетов, и иные доходы.
2. Проблемы ресурсного обеспечения местного самоуправления
2.1 Российский и зарубежный опыт в области ресурсного обеспечения
местного самоуправления
Конституция Российской Федерации установила в качестве одной из основ конституционного строя, что Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Таким образом, Конституция «спроецировала» демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.
Опыт зарубежных государств характеризуется огромным многообразием форм организации и деятельности местного самоуправления и местной власти. Еще более разнообразны практические проявления этих форм в реальной жизни. Тем не менее, принято считать, что существует определенный набор моделей местного самоуправления, которые сформировались в Европе и распространились в определенных вариациях по всему миру. При этом очевидно, что появление тех или иных моделей было обусловлено спецификой социальной организации соответствующих обществ (в том числе, их политической и правовой культурой). Не имея возможности детально остановиться на описании данных моделей, отметим их ключевые особенности, которые важны для определения сути модели местного самоуправления, формирующейся в современной России.
Среди симптомов тяжелого положения российского местного самоуправления преобладают финансово-экономические. Тема «бедности» местного самоуправления непрерывно звучит во всех дискуссиях.
Органы местного самоуправления формируют, утверждают, исполняют и контролируют исполнение местного бюджета. Между тем органы местного самоуправления не обладают достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могли бы свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления не соразмерны их обязанностям, установленным Конституцией и законодательством.
Отсутствие четкой регламентации бюджетных взаимоотношений при создании одного муниципального образования в границах другого, а также отсутствие нижнего предела численности населения муниципального образования привели к тому, что многие мелкие населенные пункты или даже их части (в которых, как правило, присутствует один крупный налогоплательщик) получили возможность сформировать муниципальное образование и получить бюджетную автономию - без всякого учета степени реальной заинтересованности населения в такой форме реализации его права на местное самоуправление. В более широкой формулировке проблема состоит в том, что гарантированные Конституцией и законодательством права на формирование муниципальных органов, подразумевающие специфические бюджетные и финансовые полномочия, именно в этой части лишены эффективного механизма их реализации.
Нуждается в неотложном решении проблема распыления бюджетной базы между массой не всегда дееспособных муниципальных образований. Сводные данные по состоянию бюджетов муниципальных образований РФ показывают, что основную долю доходной и расходной базы местных бюджетов концентрируют достаточно крупные муниципальные образования, созданные на основе городов (5% от общего количества муниципальных образований) и административных районов (13,2% от общего количества). При этом данные муниципальные образования обладают наибольшей долей собственных доходов - до 76% у городов республиканского, краевого, областного, окружного подчинения, до 43,6% у муниципальных образований, созданных на основе административных районов, в то время как в целом по муниципальным образованиям эта величина не превышает 39,5% (а в сельских муниципальных образованиях составляет 15,9%). Соответственно, эти муниципальные образования являются и наименее дотационными.
Напрашивается вывод, что лишь достаточно крупные муниципальные образования оказываются экономически и бюджетно состоятельными. Собственно, поэтому в большинстве субъектов Федерации муниципальные органы, имеющие самостоятельные бюджеты, образованы на основе районов. У такого подхода наличествуют очевидные рациональные основания: количество муниципальных образований относительно невелико, что облегчает взаимодействие с органами государственной власти, границы муниципальных образований совпадают с привычным гражданам административным делением, межбюджетные отношения внутри субъекта Федерации носят более четкий характер, невелики межмуниципальные различия в уровне бюджетной обеспеченности. Складывавшаяся десятилетиями районная инфраструктура представляет собой тот уровень системы территориального управления, где объективно сосредоточены основные финансовые, экономические, кадровые и информационные ресурсы публичной власти, где исторически обеспечивалось комплексное развитие территорий. Сохранение районной инфраструктуры обеспечивает прозрачность доходов и расходов органов власти всех уровней, представленных на этой территории - федерального, регионального и местного. Концентрация финансовых потоков исключительно на более низких, чем районный уровнях может привести к разрушению районной инфраструктуры, уничтожит прозрачность расходов и потребует дополнительных средств на формирование новой инфраструктуры.
При этом конечно, возможно и необходимо существование органов местного самоуправления более низкого уровня - поселковых, сельских и т.д. В конечном счете обе тенденции - укрупнения структур местного самоуправления и приближения их к населению с целью более полного и гибкого удовлетворения их потребностей - порождены стремлением к росту эффективности, снижению затрат, повышению качества жизни.
Группа острых проблем связана с огромными расходными обязательствами местных бюджетов. Эти обязательства складываются из трех источников:
Расходы по исполнению обязательств, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными властями;
Расходы, подлежащие совместному финансированию бюджетами различных уровней;
Расходы, отнесенные к исключительному ведению местных органов власти. [11, с. 13]
Следует констатировать, что все эти расходы существенно превышают доходную базу местного самоуправления. При этом большая часть расходов предопределена федеральным законодательством. Законодательство, регламентирующее расходную деятельность местных бюджетов, обладает теми же чертами, что и законодательная база российского бюджетного федерализма в целом - неразвитость, противоречивость, неточность изложения, слабость стимулирующих норм и т.д.
На местные бюджеты возложена основная нагрузка по содержанию социальной сферы, но на муниципальном уровне не сформирован адекватный механизм финансирования капитальных вложений в объекты жилищно-коммунальной сферы, образования, здравоохранения и др. Доходы местных бюджетов обычно недостаточны даже для покрытия текущих расходов, не говоря уже о капиталовложениях. За последнее десятилетие бюджеты развития муниципальных образований снизились с 22% от их общих расходов практически до нуля. При этом 80% расходов направляются на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и физической культуры и мероприятий социальной политики. Хотя доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет лишь 23%, расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, составляют в нем 32%. Из местных бюджетов в настоящее время финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги. Именно органы местного самоуправления прежде всего ответственны за наполнение конкретным содержанием конституционной нормы, провозгласившей Российскую Федерацию социальным государством. Но эта высокая ответственность не подкреплена соответствующими возможностями.
В большинстве регионов значительная часть обязательств по расходам консолидированного бюджета возложена на органы местного самоуправления. Так как суммарные поступления от местных налоговых и неналоговых доходов в состоянии покрыть лишь незначительную часть расходов местных бюджетов (не более 6%), возникающий вертикальный дисбаланс субъектам Российской Федерации приходится покрывать за счет дифференцированных нормативов отчислений регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из региональных бюджетов. В результате местные органы власти не имеют возможности заранее прогнозировать свои бюджетные доходы и практически не несут ответственности за формирование и исполнение собственного бюджета, а в конечном итоге - и за качество и количество предоставляемых населению бюджетных услуг. При этом постоянно растет кредиторская задолженность местных органов власти. [11, с. 16]
Казалось бы, возможность введения местных налогов должна была обеспечить муниципальным образованиям прочную доходную базу. Однако этого не происходит, поскольку ставки по этим налогам устанавливаются федеральным законодательством, а список местных налогов является исчерпывающим. Объем поступлений из этих источников в местные бюджеты регулируется законодательством субъектов Российской Федерации. Таким образом, доходы местных бюджетов находятся в серьезной зависимости от решений региональных и федеральных властей. По разным оценкам, собственные доходы составляют сейчас от 8% до 17% доходной базы местных бюджетов, причем любые варианты оценок подтверждают тезис о ее формировании преимущественно за счет неподконтрольных местным властям источников. Нормативы отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты и правила распределения финансовой помощи устанавливаются на региональном уровне. Эти нормативы нестабильны и определяются в значительной мере субъективно.
В подавляющем большинстве случаев местным органам власти не удается доказать недостаточность переданных им «в качестве компенсации» средств, поскольку для этого необходимо, чтобы средства передавались целевым образом и на основе подушевых нормативов. На практике объем необходимых для компенсации средств обычно лишь «учитывается» при определении нормативов отчислений от регулирующих налогов или при определении общей суммы дотаций. В результате местным органам власти приходится отвечать по судебным искам, предъявляемым населением по поводу неполучения тех или иных льгот или субсидий, и эти судебные разбирательства, как правило, ими проигрываются, что автоматически приводит к списанию средств местных бюджетов с расходных статей другого предназначения.
Наконец, еще одной проблемой является огромный разрыв между муниципальными образованиями по показателям бюджетной обеспеченности. В муниципальных образованиях - городах размеры бюджетов, структура доходов и расходов, устойчивость бюджета и общее состояние бюджетного процесса несравнимы с подавляющим большинством других муниципалитетов. Органы местного самоуправления административных центров субъектов федерации имеют бюджеты, сопоставимые по размеру с бюджетами регионов, а нередко и превосходят их. Это становится источником постоянной напряженности в отношениях региональных властей и руководства крупных городов. Иногда дело доходит до острых конфликтов, вплоть до судебных исков городских администраций против решений региона по бюджетным вопросам. Нерешенность вопросов четкого закрепления функций, полномочий и распределения ресурсов по уровням власти провоцирует данное противостояние.
Различные аспекты правового и фактического статуса органов местного самоуправления и управления являются постоянным объектом внимания правоведов различных стран мира. Единого мнения по поводу основных институтов самоуправления нет и быть не может, однако есть сложившиеся устойчивые взгляды на важнейшие формы деятельности местных органов власти и управления. В настоящей статье делается попытка обобщить наиболее популярные и распространенные точки зрения на проблемы самоуправления.
Для лучшего понимания компетенции муниципальных органов их полномочия классифицируются на определенные группы.
Полномочия в сфере финансово-экономической деятельности. Это принятие местного бюджета, а также участие в экономических и социальных проектах путем выпуска акций либо покупки акций. Финансово-экономическая сфера является самой важной. Сюда же входит сбор различных денежных средств, их аккумуляция. Без денег никакой работы не бывает, поэтому все остальные полномочия зависят от полномочий в данной области.
Чтобы реализовать полномочия, нужны деньги. Откуда же берутся деньги у местных органов власти, что является источниками доходов? При рассмотрении этой проблемы прежде всего называют налоги. Существуют местные, или муниципальные, налоги. В их числе:
а) муниципальный подоходный налог;
б) налог со стоимости земли;
в) налог с доходов кампаний;
г) налог с собственности (налог, который платят домовладельцы, владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков).
В ряде стран есть налог с продаж, когда с каждой покупки определенный процент взимается в пользу налога в казну городского бюджета.
Основной же источник доходов - это государственные субсидии, т. е. выплаты из общегосударственного бюджета. Субсидии бывают трех видов:
а) общие субсидии (не целевые, а выплачивающиеся регулярно);
б) целевые субсидии, которые также регулярно выплачиваются, но на конкретные цели (на образование, культуру и т. д.);
в) специальные дотации для отдельных муниципалитетов, городов и т. д.
Третья группа источников доходов - выдача разрешений на торговлю, зрелищные мероприятия, строительство и т. д. Каждое разрешение следует оплачивать, поэтому это тоже источник пополнения местного бюджета.
Кроме того, есть четвертая группа - потребительские платежи. Это платежи за воду, вывоз и уничтожение мусора и т. п. В некоторых случаях местные органы берут займы, хотя займы предоставляются редко и под проценты. В них есть один недостаток: займы необходимо возвращать.
Англосаксонская модель сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия)
В вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов; фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности.
Романская модель местного самоуправления, сложившаяся в странах с исторически более сильной ролью государственного аппарата (независимо от того, централизован он или автономизирован по областям), отличается сочетанием государственного управления и самоуправления на местах.
Баланс «местного самоуправления» и «управления сверху» выстраивается на сочетании выборности (автономии) и назначения (централизации); обычной практикой является создание органов, одновременно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям; муниципальная власть в известной мере входит в иерархическую систему государства. Стандартизации муниципальных услуг, обеспечению единых условий жизни граждан отдается приоритет относительно права местного сообщества самостоятельно определять свои потребности. Следовательно, финансовое выравнивание серьезно ограничивает фискальную автономию муниципалитетов.
Организация муниципальной системы по «романскому» образцу характерна для Франции, Италии, Испании, Бельгии, стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Важно, однако, отметить, что общими для стран с развитыми демократическими институтами являются тенденции как к сближению названных моделей местного самоуправления, так и к усилению децентрализации управления, в том числе повышению автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение публичных дел.
2.2 Основные проблемы ресурсного обеспечения местного
самоуправления
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., впервые закрепила местное самоуправление в качестве основополагающего принципа организации власти и управления в регионах. Это было сделано потому, что без слаженно функционирующей системы местного самоуправления достаточно сложно формировать рыночные экономические структуры. Именно на уровне муниципальных образований должны складываться устойчивые финансовые, хозяйственно-экономические и социальные отношения. В подавляющем большинстве демократических государств именно местные органы самоуправления решают повседневные, наиболее важные для населения вопросы, что обусловливает сравнительно высокую управленческую активность и заинтересованность граждан в данной деятельности. Такое положение создает эффект «власти в народе», что, безусловно, увеличивает авторитет и доверие к ней. К тому же непосредственное участие людей в управлении своей общиной, селом, районом, городом не требует столь высокого профессионализма, который необходим при управлении делами всего огромного государства.
В Российской Федерации большое значение приобрел процесс формирования финансовой деятельности органов самоуправления города, т.к. переход к новой государственной модели невозможен без устойчивой финансовой системы местных сообществ - для осуществления полномочий требуется финансово-экономическая основа. Однако, формирование муниципальных образований и органов местного самоуправления, оформление их функций, определение прав и обязанностей, а также разграничение полномочий с органами управления субъектами Федерации и, непосредственно, федеральным Центром проходило в хаосе, т.к. помимо Конституции РФ не было достаточной правовой основы для всех вышеперечисленных процессов. Поэтому одновременно с процессом становления городского самоуправления происходит реформа всей правовой основы местного самоуправления. Реализация финансовой деятельности городских органов самоуправления предполагает создание четкой системы законодательства в области муниципальных финансов. Ее эффективность зависит, прежде всего, от адекватного закрепления в правовых нормах существенных признаков объекта правового регулирования - общественных отношений в сфере финансовой деятельности органов городского самоуправления. Определение именно финансово-экономической основы городского самоуправления является наиболее важным для России. [11, с. 14]
На сегодняшний день, именно город является наиболее весомым элементом в составе нынешних субъектов Федерации, что связано не только с исторической обусловленностью, но и с убыточностью ведения сельского хозяйства даже в южных частях страны (в Воронежской области, Краснодарском и Ставропольских краях). В начале 90-х годов усилился отток населения из сельской местности, и можно было наблюдать «гибель деревень». В основном этот поток направился в районы с мало-мальски функционировавшими предприятиями. Однако, в этом плане не повезло маленьким городам, т.к. небольшие промышленные производства, расположенные на территории «районного» города практически остановились, и поток трудоспособного населения направился в сферу сельского, можно сказать, натурального хозяйства.
Таким образом, можно говорить, во-первых, об исчезновении небольших сельских поселений и притоке населения в крупные города, во-вторых, о стирании границ между городом районного значения и сельской местностью, при сохранении центра власти в городском поселении. В этих условиях стало необходимо не только продекларировать местное самоуправление в городах, но и жестко определить его основы: территорию, органы управления (самоуправления), собственность, функционирование бюджета.
Финансовая самостоятельность, а фактически, и самостоятельность вообще, местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии возможности долговременного финансового планирования.
На органы местного самоуправления возложена обязанность обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, но закон требует при этом принятия таких стандартов органами государственной власти и гарантирует их выполнение путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ.
Для финансирования осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Федеральный закон требует предусматривать необходимые финансовые средства ежегодно в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ.
Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, связанные с решениями органов государственной власти, должны, в соответствии с Федеральным законом, компенсироваться органами, принявшими соответствующие решения. Органам местного самоуправления при этом предоставлено право исполнять такие решения в пределах переданных им в качестве компенсации средств. [11, с. 17]
В прошлом, настоящем и, видимо, в обозримом будущем местные бюджеты не формировались и не будут формироваться исключительно за счет налоговых поступлений. Учитывая ограниченность налоговых ресурсов, необходимо изыскивать иные возможности для укрепления финансовой основы местного самоуправления, особенно это касается средств, направляемых на развитие территории. Поэтому Федеральный закон закрепляет за органами местного самоуправление права на получение платы за пользование природными ресурсами, получение средств от собственной хозяйственной деятельности, образование целевых внебюджетных фондов, участие в кредитных отношениях путем выпуска муниципальных займов и лотерей, получения и выдачи кредитов, создания муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений.
Установление местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате, отнесено к ведению органов местного самоуправления, но очевидно, что или принципы отнесения отдельных налогов к местным, или установление перечня местных налогов (или видов налогов) и их предельных ставок (возможно, предельных сумм) будут регулироваться законодательством Российской Федерации и субъектов РФ, что нашло свое отражение в проектах соответствующих законодательных актов, упомянутых ниже.
Реализация положений Федерального закона в части бюджетных и налоговых прав местного самоуправления в полном объеме возможна только после установления органами государственной власти нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и минимальных государственных социальных стандартов, без которых не существует объективных критериев для формирования доходной части местных бюджетов.
В настоящее время необходимые законы разработаны, но не приняты и не вступили в силу. Действует значительное количество законодательных актов в сфере налогов и бюджетов, которые, в большей или меньшей степени, противоречат тем принципам, которые установлены упомянутым выше Федеральным законом.
самоуправление ресурс муниципальный российский
3. Пути укрепления ресурсного обеспечения местного самоуправления
3.1 Перспективы развития ресурсного обеспечения местного
самоуправления
2009 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах. [9, с. 76]
При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.
Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.
Созданные за эти годы демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению.
Общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала именно таким задачам.
Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.
Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. То, что эти задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века. [6, с. 132]
Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий.
. Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.
. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.
. Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов. [4, с. 63]
Ключевым аспектом муниципальной реформы было изменение механизма финансового обеспечения решения вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Очевидно, что такого рода преобразования были невозможны без перераспределения доходных источников бюджетов и расходных полномочий различных уровней публичной власти. Основными целевыми ориентирами в этой части были необходимость ликвидации нефинансируемых мандатов, упорядочения работы бюджетной и налоговой систем, движение к соответствию доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов, повышению их сбалансированности.
В рамках концепции муниципальной реформы этих целей предполагалось достичь путем решения следующих задач:
обеспечения реальной самостоятельности местных бюджетов за счет закрепления за ними постоянных доходных источников и повышения роли местных налогов, а также расширения прав муниципальных образований в привлечении заемных средств;
обеспечения формализованных и долгосрочных процедур предоставления финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям, а также гласности процесса предоставления финансовой помощи;
обеспечения механизмов финансирования переданных муниципальным образованиям государственных полномочий, защищающих интересы муниципальных образований и препятствующих возникновению нефинансируемых мандатов;
ужесточения контроля за финансовой деятельностью высокодотационных и неплатежеспособных муниципальных образований.
Новая система организации местных финансов была закреплена Федеральным законом №131-ФЗ, изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы России, которые были произведены соответственно Федеральными законами от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ и от 29 июля 2004 г. №95-ФЗ. Серьезной коррекции подверглись как система налоговых источников местных бюджетов, так и механизмы межбюджетных отношений.
В качестве местных налогов были определены только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Ранее действовавшие местные налоги: на рекламу; на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы были отменены.
Таким образом, перечень нормативов отчислений в местные бюджеты, равно как и перечень местных налогов оказались значительно сокращенными.
В части межбюджетных отношений (применительно к уровням субъекта Федерации - городского округа, муниципального района - поселения) была сделана попытка перехода от финансовой поддержки местных бюджетов по усмотрению региональных властей к распределению финансовой помощи по единому федеральному стандарту, но с учетом региональных особенностей.
Однако вновь принятая модель создала основу для сохранения весьма серьезной вариантивности моделей межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации.
. Местные налоги явно недостаточны для покрытия основных расходов бюджетов муниципальных образований, а нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов также не решают эту проблему (даже среди городских округов дотационными стали более 92%). Это было обосновано крайне высоким уровнем дифференциации налоговой базы в масштабе Российской Федерации, риском получить на практике показатели бюджетной обеспеченности одних муниципальных образований, многократно превышающей средние, при отсутствии в региональных бюджетах средств на выравнивание обеспеченности остальных муниципалитетов.
В то же время, за субъектами Федерации было закреплено право устанавливать единые для всех муниципальных образований нормативы отчислений в местные бюджеты от налогов, поступающих в региональный бюджет. Регионы могут вводить также и дифференцированные нормативы налоговых отчислений в счет финансовой помощи местным бюджетам.
. Субъекты Федерации теперь предоставляют местным бюджетам дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Кроме того, они вправе вводить дополнительно и дотации, рассчитанные исходя из численности населения муниципального образования.
Однако методики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований утверждаются на региональном, а не на федеральном уровне (что оправдано явной неоднородностью экономической базы местного самоуправления в субъектах федерации).
. Если в части выделения дотаций городским округам и муниципальным районам правила были определены федеральным законодателем в виде единой модели, то применительно к финансовой поддержке поселений предусмотрены 3 варианта:
) предоставление подушевых дотаций с регионального уровня;
) делегирование полномочий по расчету и выделению дотаций поселениям на уровень муниципальных районов с передачей им подушевых субвенций;
) выделение дотаций за счет собственных средств муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.
При этом, как показывают расчеты, комбинирование перечисленных выше механизмов выделения дотаций не всегда приводит к выравниванию бюджетной обеспеченности поселений в масштабе всего региона: возможно увеличение разрыва между финансовыми возможностями поселений, расположенными в разных районах субъекта РФ.
. Значительная роль была отведена поддержке местных бюджетов из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы с помощью целевых трансфертов - субсидий (для долевого финансирования приоритетных расходов) и субвенций (для финансирования расходов по переданным полномочиям).
Применительно к субсидиям субъекты Федерации, по сути, получили свободу действий по выбору направлений финансирования.
Порядок выделения субвенций для финансового обеспечения выполнения органами местного самоуправления федеральных полномочий был регламентирован на федеральном уровне. Тем не менее, практическое определение источников и объемов покрытия расходов на исполнение переданных полномочий должно было определяться соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ, которыми эти полномочия передавались.
. При детальном регулировании процедур выделения финансовой помощи не было введено регулирование объема межбюджетных трансфертов, направляемых в местные бюджеты. [5, с. 87]
Реализация на практике обозначенных решений привела, по мнению экспертов, к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и консервации расходной структуры местных бюджетов.
Структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования очень зависимы от субъектов Федерации в части финансового обеспечения, причем такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает.
Важно отметить, что сложившаяся в переходный период практика финансового обеспечения сильно дифференцирована по типам муниципальных образований (городские округа, муниципальные районы, поселения).
Если городские округа и поселения еще обладают некоторой бюджетной автономией, то муниципальные районы все больше превращаются в придаток региональной власти и в финансовом плане. Они имеют в доходах своих бюджетов самые высокие доли и безвозмездных перечислений в целом и, в частности, доли субвенций и субсидий.
Завершая рассмотрение финансовых результатов муниципальной реформы следует отметить, что в ее результате перечень и объем нефинансируемых мандатов хоть и сократились кардинально, однако не были устранены полностью.
Таким образом, можно констатировать, что результаты межбюджетной реформы оказались противоречивыми: в одних случаях удалось продвинуться в решении поставленных задач, хотя и не решить их полностью; в других - отмечается движение в направлении, обратном от запланированного. Последнее особенно ярко проявляется в части экономического стимулирования и финансовой автономии муниципальных образований.
Практически консенсусным сегодня является предложение о введении местного налога на недвижимость, закрепленного за поселениями и городскими округами, при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан.
Нормативы отчисления от федеральных и региональных налогов должны быть федеральным законом закреплены за муниципальными образованиями в размере, достаточном для выхода на самообеспечение подавляющего числа городских округов как наиболее обеспеченного типа муниципальных образований. Тем самым будет стимулировано развитие ими собственной налоговой базы и расширение зон опережающего развития, исключены непродуктивные встречные финансовые потоки (из муниципалитета - в бюджеты вышестоящего уровня, а затем обратно в качестве трансфертов). Реализация подобного подхода требует точного расчета налоговой базы и выбора варианта нормативов, достаточных для обеспечения фактически сложившихся расходов среднего городского округа. При этом несоразмерно высокая финансовая обеспеченность самых благополучных муниципалитетов при существующей межбюджетной системе будет выровнена с помощью отрицательного трансферта.
Имущество, находящееся в муниципальной собственности, является одним из наиболее важных элементов экономической основы местного самоуправления. Однако изменения федерального законодательства в рамках муниципальной реформа привели на практике к определенному ограничению свободы органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом. Представляется, что это произошло в силу наличия у федерального законодателя при регулировании имущественных аспектов местного самоуправления базового представления о муниципалитете как неэффективном собственнике (по сравнению с частным бизнесом), но в то же время, удерживающем в масштабе страны значительный объем собственности. Возможное решение проблемы федеральный законодатель увидел в необходимости установления соответствия муниципальной собственности публичным задачам, закрепленным за муниципальными образованиями различных видов.
Безусловно, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления должна быть ограничена, а в реально конкурентных сферах практически прекращена. В связи с этим значительная доля муниципального имущества может и должна быть приватизирована. Но было бы корректнее законодательно признать, что предметом регулирования может быть только ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества.
Стимулирование освобождения муниципалитетов от приносящей доход, но непрофильной собственности, ослабляет и без того неадекватную объему полномочий экономическую основу местного самоуправления, в перспективном плане ограничивает возможности по наращиванию неналоговых доходов, которые в конечном итоге идут на решение тех же вопросов местного значения.
Таким образом, доходы от использования муниципального имущества являются для муниципалитетов существенными. Поэтому если государство фактически стимулирует приватизацию указанного имущества, то необходимо искать механизмы компенсаций от потери данного источника.
За прошедшие три года муниципальной реформы органы местного самоуправления приобрели существенный опыт управления муниципальным имуществом, средствами местных бюджетов в новых социально-экономических и правовых условиях. На наш взгляд, поселенческий уровень местного самоуправления имеет больше информации о фактическом состоянии земельных участков на своей территории, в состоянии более гибко и оперативно реагировать на запросы субъектов малого предпринимательства и населения.
В целях повышения земельно-имущественной базы муниципальных образований необходимо:
статью 50 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнить нормами, прямо указывающими на то, что в собственности муниципальных образований допускается наличие иного имущества (помимо перечисленного в перечне) с учетом правовой позиции Конституционного Суда;
исключить из Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пункт 4 части 8 статьи 85, предусматривающий отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям статьи 50, до 1 января 2009 г.;
вернуть городам - столицам субъектов Российской Федерации право распоряжения городским землями на период до разграничения государственной собственности на землю, исключив для этого абзац 3 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»;
законодательно регламентировать в законе процедуру перехода имущества в общую собственность всех поселений района, определив необходимый механизм (в частности, совместная будет собственность или долевая, если долевая, то каков принцип определения долей; возможности передачи данного объекта межмуниципальной организации, если она создана или решение о ее создании принято представительными органами муниципальных образований);
зачислять доходы от аренды и продажи земельных участков до разграничения государственной собственности, расположенных в границах поселений, в бюджеты соответствующих поселений по нормативу 100%.
.2 Пути укрепления ресурсного обеспечения местного
самоуправления
Исходя из нового понимания роли местного самоуправления в социально-экономических процессах, местные органы власти должны строить и проводить собственную экономическую политику в пределах муниципальных образований. Экономическая политика - это сознательное регулирующее воздействие на экономику, проводимое в рамках определенной концепции в интересах достижения сформулированных целей.
Сегодня органы местного самоуправления не несут прямой ответственности за управление всеми экономическими и коммерческими предприятиями и учреждениями, находящимися на территории муниципального образования. Как способность производить продукцию, так и ответственность за экономическую деятельность лежат, в конечном счете, на самих предприятиях и поэтому находятся вне зоны деятельности органов местного самоуправления. Они больше не могут им приказывать, что и сколько производить и куда сбывать продукцию. Вместе с тем органы местного самоуправления не могут быть пассивными действующими лицами в экономическом развитии соответствующих территорий.
За годы советской власти в результате локального наращивания производства, выгодного ведомствам, произошло перерождение промышленной структуры прежде всего крупных городов. В отличие от общемировых тенденций, где из крупных городов ушло рутинное материальное производство, наши города «законсервировали» этап классической индустриализации начала XIX в. В 34 российских городах людностью более 500 тыс. чел. сосредоточена почти половина основных фондов промышленности и около 36% городского населения. На другом полюсе городского расселения функционируют балансирующие на грани стагнации и деградации малочисленные малые и средние города. Сельское же расселение (свыше 150 тыс. поселений) находится не в просто застойном, а скорее в тупиковом состоянии. И городские, и сельские поселения страны оказались заложниками искаженной политики территориальной организации социалистического общества. [12, с. 93]
Можно выделить два основных подхода органов местного самоуправления к решению проблемы местного экономического роста.
Во-первых, они должны активно способствовать созданию благоприятного делового климата, подходящих условий для поддержки уже существующих предприятий, для привлечения и развития нового бизнеса, предпринимательской деятельности, содействовать становлению собственников, обеспечивать эффективную работу местного хозяйства, гарантировать работу необходимых для бизнеса отраслей и служб (от образования до противопожарной безопасности). Во-вторых, важнейшая задача органов местного самоуправления - расширение экономического потенциала территории, в первую очередь путем развития элементов хозяйственной инфраструктуры: транспорта, связи, земельных участков, производственных помещений, энерговодоснабжения и т.п. Эти две линии стратегического развития, в том числе и на местном уровне, более уместны в условиях устоявшейся, хорошо отлаженной экономической системы, функционирующей на основе частной собственности. В условиях же России эти линии только начинают просматриваться.
В современный период одной из главных функций органов местного самоуправления, особенно в городах, становятся поиск, привлечение и удержание инвестиций. Каждая новая инвестиция означает новые рабочие места, новые деловые возможности для существующих предприятий, а также дополнительные налоги и пошлины, поступающие в казну, в том числе местную. То же самое можно сказать и о тех случаях, когда местным властям удается сохранить то или иное предприятие. Поэтому важнейшая роль принадлежит созданию стимулирующей производство товаров и услуг налогово-правовой среды. Существующая налоговая система, когда основными источниками налогообложения являются результаты труда (прибыль, подоходный налог), делает бессмысленным любое производство. Следует переносить центр тяжести налогообложения с результатов труда на средства труда, т.е. землю, собственность, ресурсы. Это будет не только стимулировать местное производство, но и сократит возможности для уклонения от уплаты налогов.
Следует подчеркнуть, что экономической основой местного самоуправления являются мелкие и средние предприятия и фирмы, малый бизнес, мелкое предпринимательство. Формированию экономической основы местного самоуправления способствуют такие новые объективные факторы, как переход промышленности от тяжелого производства, выгодного крупным фирмам, к высокотехнологическим энерго- и материалосберегающим и наукоемким отраслям промышленности, где преобладают малые формы организации производства. Этому процессу способствуют также опережающий рост сектора услуг и информации, компьютеризация, новые подходы к проблемам регионального и городского развития.
Масштабы и уровень развития мелкого предпринимательства являются, пожалуй, самым ярким индикатором зрелости и активности рыночных отношений. С усилением позиций малых предприятий, «малой экономики», как показывает мировая практика, ослабляются стагнирующие тенденции, оживляется экономическая активность, нормализуются процессы ценообразования, складывается механизм согласования спроса и предложения на рынке товаров, услуг и рабочей силы. Решающая роль органов самоуправления в развитии малого бизнеса делает необходимым привлечение и удержание на своей территории разнообразных предприятий, беспрецедентно подвижных, легких на подъем, оказывающих самые разнообразные услуги населению.
Создание благоприятного для бизнеса климата в том или ином населенном пункте означает следующие характеристики: хорошая инфраструктура, достаточное количество рабочих рук: средняя (или ниже средней) стоимость рабочей силы; стабильный средний (или ниже среднего) уровень налогов, емкие правила и инструкции, доступность информации о территории. В условиях нашей страны благоприятные условия для предпринимательской деятельности и жизни населения должна сформировать развивающаяся муниципальная собственность.
Однако инвесторам, особенно солидным, крупным, нужно больше, чем просто благоприятный деловой климат. Им нужны еще высококвалифицированная рабочая сила, низкий уровень преступности, хорошие возможности для получения образования, культурные ценности. К этому добавляются красивая природа, чистый воздух и вода, близость курортов и т.п. Там, где эти условия и факторы имеются в изобилии, инвесторы с лихвой возмещают издержки недостаточно сформировавшегося делового климата. [13, с. 89]
Вообще говоря, выгодные экономические проекты без особых побочных эффектов обычно реализуются в местах, где достаточно высокий уровень жизни, где людям хорошо живется. Поселения, обладающие скудными ресурсами, могут претендовать только не на самые привлекательные формы экономического развития.
Успешность местной экономической политики в конечном счете означает и успех в формировании местного самоуправления. Таким образом, решение столь масштабной проблемы, как реформа местного самоуправления в России на достаточном уровне компетентности, требует усилий большого количества специалистов в разных сферах знаний, предопределяет необходимость научного обеспечения реформы на всех стадиях ее проведения.
Действующие ныне системы накопления и расходования местных бюджетов не позволяют осуществлять все полномочия и функции, которые возложены на местные органы власти. Сегодня ни государство в целом, ни субъект РФ, ни каждое отдельное муниципальное образование не может нормально наполнить свой бюджет. Налоговая система так и не смогла компенсировать вызванные «обвальной» приватизацией гигантские потери дохода от собственности.
Финансовая самостоятельность органов местного самоуправления фактически не обеспечивается вследствие чрезвычайно низкой доли местных налогов и сборов в общем объеме доходов, что вызвано высоким уровнем использования налогооблагаемой базы государственными налогами и страховыми взносами. В результате местные налоги накладываются на ту же самую налогооблагаемую базу, что не позволяет органам местного самоуправления обеспечить приемлемый уровень доходов собственных бюджетов, не вызывая излишнего налогового пресса на население муниципальных образований.
Дискуссии о будущем бюджетной системы России выявили множество подходов к проведению реформы местных бюджетов. Один из них - возможный переход бюджетной системы страны на принципы бюджетного федерализма, получившего признание в развитых странах. Теоретически это означает, что, во-первых, государство должно гарантировать населению удовлетворение основных социальных потребностей не ниже государственных минимальных стандартов за счет средств от федерального бюджета. Во-вторых, доходы сверх стандартного уровня наполнения бюджета (положительное сальдо) должны быть результатом экономической активности населения муниципального образования и являться собственностью местного самоуправления. Эти доходы не могут изыматься из местных бюджетов и не должны влиять на размер централизованных отчислений. В-третьих, каждый уровень власти (федеральный, субъектный и местный) должен иметь собственный источник доходов, обеспечивающий выполнение своих полномочий. Поэтому надлежит законодательно разграничить конкретные доходные источники между органами власти разного уровня и соответственно между звеньями бюджетной системы. Один из важных методов: определенные виды доходов налоговых поступлений в полном объеме закрепляются за соответствующим уровнем власти (например, весь подоходный налог, собранный в пределах самоуправляющейся территории, должен оставаться в бюджете соответствующих органов местного самоуправления). Этот метод - классический, действующий во всем мире. [7, с. 119]
Возможно использование метода квотирования, т.е. разделения ставки налога на отдельные части, каждая из которых, согласно законодательно установленной норме, поступает в свой бюджет. В России данный метод действует только для разделения налоговых поступлений между федеральным и региональным уровнями (например, налог на прибыль, налог на НДС, акцизы и т.п.). Квоты должны распределяться и на низовой уровень.
Принцип бюджетного федерализма заключается и в том, что не только доходы, но и расходы бюджета должны быть четко разграничены между теми же тремя уровнями управления. Этот вопрос приобрел особую актуальность, когда широкое распространение получила практика передачи расходов из вышестоящего бюджета на нижестоящий, при этом «забывали» передавать адекватные новым расходам источники финансирования. Укрепление местных финансов выходит за рамки вопросов местного значения и становится общегосударственной проблемой. Назрела острая необходимость государственной поддержки местного самоуправления, укрепления правовой основы его финансовой самостоятельности. Требуются законы о бюджетных правах органов власти разного уровня, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, которые позволили бы размежевать доходные источники и расходы по звеньям бюджетной системы России. Только разграничив доходно-расходные части между бюджетами разных уровней, можно согласовать интересы федерации, регионов и муниципальных образований, разумно распределить функции и соответствующие финансовые ресурсы, сформировать новые межбюджетные отношения. В сложившихся условиях переходного периода нужно иметь несколько форм межбюджетных отношений, а не одну, например трансфертную. Согласно логике трансфертного механизма, разработанного, в частности, в Свердловской области, чем меньше бюджетные доходы того или иного муниципального образования, тем больше у него шансов для получения трансферта. Следовательно, исчезают стимулы увеличения доходной части местных бюджетов. При существующей системе трансфертов резко усиливаются иждивенческие тенденции.
Заключение
Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что имеют место проблемы становления самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Назрела необходимость в корне поменять концепцию бюджетного регулирования, в основе которой должен стать принцип разграничения бюджетных полномочий.
Каждый уровень власти должен знать за что он отвечает и на что он может и должен тратить средства. В основе решения проблемы создания нормальных финансовых основ местного самоуправления должно лежать не перераспределение бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы, а разграничение доходов в соответствии с теми объективными полномочиями, которые каждый орган имеет.
Именно в этом направлении необходима серьезная работа для создания отлаженного механизма обеспечения органов местного самоуправления соответствующими финансовыми ресурсами. В рамках реализация такого подхода необходимо определить данные полномочия, механизм и порядок их передачи на уровень местного самоуправления, закрепить необходимые источники финансирования, обеспечить их передачу для исполнения переданных полномочий органами местного самоуправления.
Сегодня муниципалитетам перераспределяют средства через федеральный и областной бюджеты. Необходимо же, чтобы средства эти закладывались в местные бюджеты на стадии их формирования, т.е. обойтись без их массового изъятия.
Необходимо оптимизировать финансовые потоки между уровнями власти для устранения перекрестного финансирования.
На местном уровне сами руководители муниципалитетов должны составлять текущие социально-экономические прогнозы с определением точек роста на базе существующих налогоплательщиков, так и разрабатывать программу перспективного развития территории муниципального образования. Такие программы позволят повысить инвестиционную привлекательность конкретной территории, а также проводить эффективную политику развития социально-экономического потенциала муниципального образования, регулируя налоговое бремя для местных производителей. Кроме этого местным органам власти необходимо самостоятельно развивать экономический потенциал территории, создавая прибыльные муниципальные предприятия, а для реализации крупных проектов объединять свои усилия с соседними муниципалитетами.
Таким образом, решать проблемы становления и активного развития местного самоуправления в РФ необходимо на разных уровнях и в разных направлениях. Но есть одно требования для успешного развития МСУ - это комплексное решения стоящих проблем. Несмотря на то, что все эти проблемы взаимосвязаны, решая только одну проблему невозможно будет решить все остальные. Это должны понимать все стороны как представители государственных органов, так и муниципальных в особенности.
Список использованной литературы
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.2009 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г.)
. Гражданский кодекс Российской Федерации
. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
. Глазунова, Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. - М.: Изд-во «Проспект», 2006. - 550 с.
. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие/Под ред. А.А. Мерцалова. - Орёл: ОРАГС, 2006
. Игнатов В.Г., Рудой, В.В. Местное самоуправление. - РнД: «Феникс», 2001. -416с.
. Кнорринг, В.И. Основы государственного и муниципального управления: учебник. - М.: Изд-во «Экзамен», 2005
. Маршалова, А.С. Система государственного и муниципального управления: Курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006
. Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007
. Рой, О.М. Система государственного и муниципального управления. - СПБ.: Питер, 2003
. Самостроенко, Г.М. Ключевые проблемы системы государственного и муниципального управления: Учебное пособие. - ОрёлГТУ, 2008
. Система муниципального управления: Учебник под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Лидер, 2008
. Старостенко, К.В. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. - Орёл: ОРАГС, 2006