Становление и компетенция конституционных (уставных) судов субъектов РФ
Введение
Одной из важных задач нынешнего этапа государственно-правовых реформ является становление новой модели российской судебной системы. Важнейшее место в процессе демократизации политической системы, коренной реорганизации форм и методов деятельности правовых институтов, связанных с защитой прав и законных интересов граждан, занимают органы конституционной юстиции.
Конституционный контроль, являясь самостоятельной сферой властной деятельности государства, «в генеральном плане служит охране всех политических, экономических, социальных и моральных ценностей соответствующего общества». Полномочиями по осуществлению конституционного контроля могут быть наделены практически все органы государственной власти. В частности, в России такими органами являются, например, Президент, Правительство, Федеральное Собрание. Однако конституционный контроль, осуществляемый данными органами, является для них дополнительной, а не основной функцией и «в значительной степени испытывает влияние проводимой ими политики». Еще в начале XX в. знаменитый австрийский юрист Ганс Кельзен указывал на невозможность поручения аннулирования нормативно-правовых актов тому же органу, который их принял. Поэтому главным и определяющим структурным элементом механизма обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ должен быть конституционный контроль, производимый независимым специализированным государственным органом в рамках судебной деятельности.
После принятия Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» пропали юридические основания для споров о легитимности конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации. В ряде республик и областей конституционные (уставные) суды уже функционируют в течение нескольких лет. Накоплен определенный опыт.
Деятельность органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации стала важным фактором обеспечения верховенства права, построения демократического федеративного правового государства, утверждения конституционных принципов и ценностей, защиты основополагающих прав и свобод человека и гражданина. Осуществляя конституционный (уставный) нормоконтроль, интерпретируя и толкуя конституционные (уставные) нормы, органы конституционной юстиции охраняют конституционное устройство государства, обеспечивают его стабильность и вместе с тем развивают идеи, заложенные в Конституции РФ, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, наполняя всю отечественную правовую систему более глубоким смыслом и содержанием. Как справедливо отмечают исследователи, правовые позиции конституционных (уставных) судов содержат ориентиры для законопроектной и другой правотворческой деятельности законодательных, исполнительных органов субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.
Более того, практика тех субъектов РФ, в которых конституционные (уставные) суды уже функционируют, показывает, что органы конституционной юстиции порой являются более эффективным средством защиты прав граждан, нежели районный или арбитражный суд (в частности, при разрешении споров о различных социальных льготах, обязательных платежах). За непродолжительный период существования конституционные (уставные) суды не раз доказывали, что они способствуют укреплению конституционной законности, защите прав и свобод человека, формированию единого правового пространства.
Вместе с тем возникли и проблемы деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, нуждающиеся в теоретическом осмыслении. Особый интерес представляют вопросы становления названных судов, их организации и компетенции. Одной из наиболее острых проблем здесь является отсутствие органов конституционной юстиции в подавляющем большинстве регионов России. Тем самым, возникают различия в уровне правовой защищенности жителей разных регионов, что ведет к дискриминации граждан по территориальному признаку.
К вопросам создания и функционирования региональных органов конституционной юстиции обращались и обращаются многие авторы. Среди них следует особо выделить публикации Т.В. Анисимовой, С.Т. Артемовой, О.В. Брежнева, Н.В. Витрука, А.Г. Гатауллина и М.А. Митюкова. В то же время в работах названных и других исследователей наблюдается острая дискуссия по многим, в том числе и ключевым вопросам деятельности конституционных (уставных) судов. Так, до сих пор отсутствует единое мнение о необходимости принятия специального федерального закона о региональных органах конституционной юстиции.
Таким образом, является актуальной разработка научных и практических рекомендаций по совершенствованию основ формирования и деятельности данных судов субъектов РФ. В этом плане представляется необходимым как проанализировать уже существующие соответствующие проекты специалистов, так и внести собственные предложения, направленные в том числе на внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регламентирующие статус конституционных (уставных) судов.
Цель настоящей работы - исследовать становление и компетенцию конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации, выявить существующие проблемы и выработать практические рекомендации по их устранению.
Исходя из указанной цели были сформулированы следующие задачи:
рассмотреть общетеоретические и конституционно-правовые основы институционализации конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;
определить место конституционных (уставных) судов субъектов в судебной системе России;
изучить пределы полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;
выявить характерные особенности рассмотрения отдельных категорий дел в региональных конституционных (уставных судах).
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в связи с созданием и деятельностью конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования - федеральное и региональное законодательство, регламентирующее указанные отношения, практика его применения, а также работы ученых и специалистов.
Методологическую основу исследования составили следующие методы научного познания: формально-юридический, логический, исторический, социологический, сравнительно-правовой и др.
1. Становление и развитие конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
1.1 Общетеоретические и конституционно-правовые основы институционализации конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
История становления конституционных (уставных) судов субъектов РФ весьма непродолжительна. Вместе с тем можно выделить четыре этапа в возникновении и развитии конституционной юстиции в субъектах РФ:
) зарождение идеи учреждения специализированных органов конституционного надзора (контроля) в российских регионах;
) создание первых республиканских конституционных судов (1991-1993 гг.);
) образование специализированных органов конституционного контроля в республиках и областях после принятия Конституции РФ 1993 г. (1994-1996 гг.);
) возникновение конституционных (уставных) судов на основе Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации».
Процесс образования специализированных органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации был начат в 1989-1990 гг. Первоначально он был связан с созданием или декларированием в ряде автономных республик РСФСР, по примеру союзного и федерального уровня, квазисудебных органов правовой защиты конституции - комитетов конституционного надзора с постепенной их переориентацией на новую форму - конституционные суды.
Непосредственно о конституционных судах в субъектах Федерации впервые говорилось в Концепции судебной реформы от 24 октября 1991 г. К осени 1993 г. конституционные суды были созданы (или их создание предусматривалось в конституциях) в республиках Башкортостан, Дагестан, в Кабардино-Балкарской Республике, в Мордовии, Саха (Якутии), Татарстане и в Чеченской Республике. В некоторых республиках - Дагестане, Татарстане - принимаются специальные законы об организации и деятельности конституционных судов. Особенность этого процесса в республиках состояла в том, что конституционные суды, а точнее их учреждение, являлись инициативой самих субъектов Российской Федерации. Конституционные суды дополняли государственность республик и рассматривались ими в качестве инструмента углубления обретенной независимости.
Как отмечают исследователи, второй этап формирования конституционной юстиции в субъектах Федерации характеризовался признанием на федеральном уровне возможности существования таких органов в субъектах Федерации и их учреждением (на конституционном уровне и на практике) в ряде республик Российской Федерации.
Третий этап формирования органов конституционного правосудия в субъектах Федерации связан с принятием Конституции РФ. Его временные рамки - 1994-1996 гг. (в этот период был принят и вступил в действие Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»).
В Конституции РФ содержатся основополагающие начала относительно конституционного правосудия. В то же время в Основном Законе речь идет о регулировании конституционного контроля на федеральном уровне, не затрагивая уровень субъектов Федерации. По мнению М.А. Митюкова, хотя Конституция РФ не содержит прямых указаний по созданию конституционных (уставных) судов субъектов РФ, ее положения могут рассматриваться как конституционные основания для форсирования создания органов конституционной юстиции на уровне субъектов.
Однако были и другие точки зрения, которые в большей степени опирались на анализ ст. 71 Конституции РФ, отнесшей судоустройство к ведению Российской Федерации. Отсюда следовал вывод, что, поскольку Конституция РФ не оговорила образование конституционных и уставных судов в субъектах Федерации, последние не могут образовывать их самостоятельно. Поэтому, как справедливо отмечала Т.Г. Морщакова, приведенная конституционная норма получила неоднозначное толкование и сыграла роль сдерживающего фактора в развитии конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации.
В то же время предпочтительней представляется первая точка зрения. Поскольку субъекты имеют право на собственные учредительные акты - конституции и уставы, это предполагает и наличие своего механизма их правовой защиты, в том числе посредством признанного на конституционном уровне конституционного судопроизводства.
На втором этапе формирования органов конституционного контроля в субъектах Федерации произошло первое упоминание о конституционных судах субъектов в федеральном законодательстве. Так, в новой редакции Федерального закона 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ, прокурор республики в составе Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции обращаться в соответствующий конституционный суд с ходатайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта и излагать свою позицию на его заседании.
Однако в этом законе ничего не говорилось о возможности учреждения уставных судов в субъектах Федерации. Федеральный законодатель ограничился лишь конституционными судами республик.
Первое упоминание об уставных судах субъектов Российской Федерации на федеральном уровне содержится в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. Его ст. 9 устанавливает, что в ведении Свердловской области находятся «создание, формирование и обеспечение деятельности Уставного суда Свердловской области в соответствии с федеральным законом и Уставом Свердловской области».
Третий этап формирования органов конституционной юстиции характеризуется продолжением процесса создания конституционных и уставных судов. Наиболее фундаментальное свое выражение он нашел в законодательной деятельности республик Бурятия, Карелия, Коми, где основы организации и деятельности конституционных судов были закреплены в конституциях, приняты законы о таких судах, сформирован их персональный состав и рассмотрены первые дела.
В республиках Адыгея, Марий Эл статус конституционных судов закрепляется в конституциях, формируется состав судей этих судов.
В Республике Хакасия, Алтайском и Красноярском краях, Амурской, Воронежской, Московской, Мурманской, Новосибирской, Свердловской, Томской и Тюменской областях лишь закрепляются основы организации и деятельности конституционных (уставных) судов в их учредительных актах.
В создании конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации в это время стали наблюдаться и негативные тенденции. Так, в 1994 г. был учрежден Конституционный Суд Республики Мордовия. Однако, не проработав и года, он был упразднен.
Четвертый этап в формировании органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации начался с момента принятия Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и длится до настоящего времени. Этот Закон поставил точку в дискуссии о том, имеют ли право субъекты Федерации создавать свои органы конституционной юстиции: его ст. 27 предоставила субъектам право иметь свои конституционные (уставные) суды.
Вопросы, связанные с конституционными (уставными) судами субъектов Федерации, в части, касающейся назначения судей, затрагиваются и в Федеральном законе 2002 г. «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».
Дальнейшим шагом по пути практического создания конституционных и уставных судов в субъектах Федерации стал Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации». На основе этого Закона такие органы в 1998 г. образуются в Республике Марий Эл, Свердловской области; в 2000 г. - в Санкт-Петербурге; в 2003 г. - в Республике Тыва, Калининградской области.
Определенные изменения происходят в организационной сфере ранее действовавших специализированных органов конституционного контроля. Это касается преобразования существовавших ранее в некоторых республиках комитетов конституционного надзора в конституционные суды. В 2000 г. такие комитеты в республиках Адыгее, Северной Осетии-Алании, Татарстане были преобразованы в конституционные суды. В Иркутской области в 1998 г. принято решение о преобразовании Уставной палаты в Уставный суд, но он пока так и не образован.
Определенные сдвиги в процессе формирования органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации произошли за последние годы. В настоящее время конституционные суды образованы и действуют в 17 регионах России. Кроме того, по подсчетам исследователей, в 56 конституциях и уставах субъектов Федерации предусмотрено создание органов конституционной юстиции. В 26 субъектах приняты законы о конституционных (уставных) судах, причем в Республике Саха (Якутия) и Чеченской Республике эти законы имеют статус конституционных.
Таким образом, современный этап развития органов конституционного контроля характеризуется созданием конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, хотя этот процесс остается незавершенным и далеко не все субъекты имеют собственные органы конституционного контроля или желают их создать.
В настоящее время федеральная правовая основа конституционных (уставных) судов складывается из разрозненных норм, содержащихся:
в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 4, 17, 27), закрепляющем право субъектов РФ создавать данные суды, примерную их компетенцию и принцип финансирования (за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации);
в Федеральном законе от 14 марта 2002 года «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», признающем судей конституционных (уставных) судов частью судейского сообщества России, устанавливающем гарантии их представительства в органах данного сообщества и особенности отношений указанных судов и их судей с органами судейского сообщества (ст. 6-8, 11, 19);
в Законе Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», фиксирующем требования, предъявляемые к судьям конституционных (уставных) судов, порядок установления сроков полномочий, назначения на должность председателей и заместителей председателей судов и привлечения к ответственности судей (ст. 4, 6, 11, 16).
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относит решение вопросов о назначении на должность судьи конституционного (уставного) суда к компетенции законодательного органа власти соответствующего субъекта Федерации.
Следует отметить, что положения приведенных законов не дают исчерпывающих ответов на вопросы относительно деятельности конституционных (уставных) судов, а их применение часто вызывает споры, по которым приходилось высказываться Конституционному Суду РФ.
По мнению М.А. Митюкова, базовые вопросы региональной конституционной юстиции уже разрешены в Законе о судебной системе РФ и не нуждаются в дальнейшей регламентации на федеральном уровне.
Образование конституционных (уставных) судов предусмотрено также конституциями (уставами) большинства субъектов Российской Федерации, а в половине из них уже приняты специальные законы о конституционных (уставных) судах.
В то же время следует отметить неоднозначные подходы и решения (как в науке, так и в региональном законодательстве) по отдельным элементам процесса в конституционных (уставных) судах: виды нормоконтроля, допустимость обращений, юридическая сила решений, возможность и необходимость пересмотра решений и т.д.
Например, исследователи выделяют три используемые модели образования конституционных (уставных) судов.
Первая модель предполагает, что все судьи конституционного (уставного) суда назначаются на должность законодательным органом субъекта Федерации по представлению его высшего должностного лица (президента, главы республики, губернатора, главы администрации края, области).
Вторая модель образования конституционного (уставного) суда субъекта Федерации предполагает, что судьи этого суда назначаются на должность законодательным органом власти по представлению не только высшего должностного лица субъекта Федерации, но и руководителя его законодательного органа или части депутатского корпуса.
Третья модель образования конституционного (уставного) суда субъекта Федерации предполагает назначение его судей законодательным органом власти по представлениям высшего должностного лица субъекта Федерации, руководителя его законодательного органа или установленной части депутатского корпуса и федерального суда общей юрисдикции субъекта Федерации или органа судейского сообщества. Таким образом, в подборе кандидатов на должности судей конституционного (уставного) суда участвуют представители всех трех ветвей государственной власти.
Учитывая это, представляется, что наиболее принципиальные вопросы не только могут, но и должны быть решены единообразно, тем более что субъекты РФ сами пытаются прийти к выработке таких решений, в рамках, например, научно-практических конференций. Единообразное правовое регулирование основных вопросов конституционного (уставного) судопроизводства будет способствовать обеспечению гарантий единого правового пространства и судебной защиты на всей территории Российской Федерации, единообразию правоприменительной практики и т.д.
Следует отметить, что в юридической литературе и практике длительное время обсуждается идея принятия единого федерального закона, посвященного основам формирования и деятельности органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем у исследователей отсутствует единое мнение о том, какие вопросы должны регламентироваться в этом законе, какой юридической силой (императивной или диспозитивной) должны обладать нормы, устанавливающие порядок организации конституционных (уставных) судов. Преимущественно предлагается создать модельный (рамочный) закон об общих принципах организации и деятельности органов правосудия в субъектах, положения которого, по замыслу исследователей, будут иметь рекомендательный характер. В.Г Анненкова считает логичным и обоснованным принятие Федерального закона об общих принципах организации и деятельности судебных органов государственной власти субъектов Федерации, который не будет противоречить основам конституционного строя.
Представляется, что для того чтобы принять унифицированный закон, не следует, наверное, дожидаться, пока спорные вопросы конституционного (уставного) судопроизводства будут однозначно решены наукой или пока все субъекты Российской Федерации учредят уставные суды. Как справедливо отметила С.В. Ланская, «если бы мы ждали решения наукой всех дискуссионных проблем, прежде чем принимать законы, мы бы остались без законов».
Этот закон должен носить рамочный характер и закреплять такие наиболее важные стороны организации и деятельности конституционных (уставных) судов, как, например:
назначение данных судов и границы их компетенции, в том числе в соотношении с иными судами;
допустимость разнообразных способов формирования, устройства и режимов работы судов;
требования к кандидатам в судьи и их статус;
обязательные элементы и принципы судопроизводства;
материальные, финансовые и иные гарантии независимости и эффективной деятельности судов.
Причем не обязательно принимать специальный законодательный акт. Вполне логично развить действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», включив в него главу об общих принципах организации судебной власти в субъектах Российской Федерации и изменив название Закона - «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Действующие в настоящее время конституционные суды субъектов РФ, их нормативно-правовые основы и даты создания указаны в Приложении к настоящей работе.
Перейдем к определению места региональных органов конституционного надзора в системе государственной власти.
Конституционный (уставный) суд является необходимым атрибутом конституционно-правового статуса субъекта Федерации как государственно-правового образования и придает завершенный, полноценный характер системе органов государственной власти.
По своей юридической природе конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации представляют собой органы государственной власти, значение которых, по мнению исследователей, сопоставимо со значением законодательных и исполнительных органов этих субъектов. Данное положение подтверждается закреплением наиболее важных элементов статуса этих судов в специальных главах конституций и уставов, а главное - характером полномочий, которыми эти суды наделены.
Судебный конституционный (уставный) нормоконтроль является необходимым звеном механизма сдержек и противовесов. Процесс конституционного судопроизводства в субъектах Российской Федерации неизбежно связан с участием в нем иных органов государственной власти в пределах полномочий, установленных законом. На всех стадиях конституционного (уставного) судопроизводства, начиная с момента инициирования дела в суде и заканчивая этапом исполнения решения, происходит взаимодействие органов, относящихся ко всем трем ветвям государственной власти.
Вместе с тем, несмотря на весомую роль конституционных (уставных) судов в процессе реализации механизма сдержек и противовесов, их положение в системе государственной власти не стоит переоценивать. Ошибочны предположения о том, что органы конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации представляют собой высшую государственную власть, являются «судом над властью». Противовесом конституционному (уставному) контролю выступают контрольные полномочия, присущие законодательной (представительной) и исполнительной ветвям государственной власти. Тем самым достигается равновесие властей в тех субъектах Российского федеративного государства, в которых учреждены и реально функционируют региональные органы конституционной юстиции.
Как известно, Конституционный Суд Российской Федерации занимает особое место в государственном механизме не только благодаря формальным предписаниям и нормам Конституции Российской Федерации, но и в силу объективной потребности, диктуемой демократическим путем развития нашего государства, логикой проводимых в стране политических реформ. Основная роль Конституционного Суда Российской Федерации, по мнению исследователей, состоит в оказании непосредственного влияния на приведение в соответствие действующего законодательства с Конституцией Российской Федерации, тем самым он содействует гармонизации и стимулирует обновление нормативно-правовой базы российского правосудия с целью создания необходимых условий для соблюдения и защиты всего комплекса конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Роль конституционных (уставных) судов субъектов РФ также состоит в оказании влияния на приведение в соответствие законодательства субъектов РФ и нормативных правовых актов органов местного самоуправления с федеральным законодательством, конституцией (уставом) субъекта РФ, решениями Конституционного Суда Российской Федерации.
В связи с этим следует отметить институциональную востребованность конституционных судов субъектов РФ. Любой орган государственной власти должен создаваться в том случае, если существуют специфические задачи, решаемые только этим органом и специфическими для него средствами. К таким задачам, решаемым только конституционным (уставным) судом, относятся:
защита Конституции (устава) субъекта РФ и ее юридической силы;
признание недействительным, то есть утратившим юридическую силу, закона, нормативного акта субъекта Российской Федерации;
признание недействительным нормативного правового акта органа местного самоуправления;
разрешение спора о компетенции между государственными органами власти субъекта Российской Федерации;
разрешение спора о компетенции между государственными органами и органами местного самоуправления;
разрешение спора о компетенции между органами местного самоуправления.
Помимо этого, ценность конституционных (уставных) судов заключается в том, что они:
развивают идею специализированного, в частности конституционного, судопроизводства в России как основы его эффективности и качества, органично дополняют и усиливают деятельность Конституционного Суда РФ и при соответствующем правовом регулировании могут его разгрузить;
доказывают, что властные структуры субъектов Федерации следуют принципам демократии, считают возможным оспаривание своих актов, в том числе гражданами, их объединениями и членами парламента, находящимися в меньшинстве, и подчиняются решениям суда;
подтверждают уважительное отношение субъектов Федерации к собственным конституциям (уставам) и намерение региональных властей соблюдать установления этих актов;
придают устойчивость региональным основным законам, превращают их в действующее, реальное право;
гармонизируют региональное законодательство, согласовывая его с требованиями конституций (уставов) субъектов Федерации, а также снимают противоречия между данным и федеральным законодательством;
входят в систему федеральных и региональных институтов защиты прав и свобод граждан;
способствуют реализации принципа разделения властей на уровне субъекта Федерации, придают целостность и завершенность их государственности;
отражают самостоятельность субъектов Федерации и в современных условиях являются одной из немногих автономных структур, через которые возможны отстаивание принципа децентрализации государственной власти по вертикали, привнесение в политику субъектов соответствующей специфики, защита обоснованных региональных интересов;
становятся аналитическими, методическими и научными центрами практики и теории регионального конституционализма, участвуют в формировании конституционной культуры и правосознания.
конституционный суд правовой компетенция
1.2 Конституционные (уставные) суды субъектов в системе судов Российской Федерации
Следует отметить, что место специализированного органа конституционного контроля в системе разделения властей является предметом дискуссии в отечественной науке. Так, В.Е. Чиркин относит конституционный контроль к самостоятельной контрольной ветви государственной власти. С точки зрения Ю.Л. Шульженко, специализированный орган конституционного контроля имеет комплексный характер, сочетая в себе черты контрольной и судебной властей, причем в преобладающей степени ему присуща высшая контрольная деятельность. В некоторых странах конституционный суд официально не относится к судебной власти. Так, Закон о Конституционном суде Республики Болгария содержит норму, устанавливающую, что Суд независим от законодательной, исполнительной и судебной властей, статус Конституционного суда Республики Болгария устанавливается в отдельной главе Конституции. В решении от 16 декабря 1993 г. №18 Конституционный суд Болгарии подчеркнул, что он не является составной частью судебной системы, находится вне трех ветвей власти и осуществляет свою компетенцию независимо и наряду с руководящими органами этих ветвей власти. Организация и полномочия органов конституционного контроля Италии, Испании, Венгрии также регулируются в отдельных главах Конституций.
Некоторые авторы вопреки положениям гл. 7 Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» оспаривают принадлежность Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации к органам правосудия. В этой связи следует отметить, что в процедуре конституционного судопроизводства, как и в других формах осуществления правосудия, посредством судебной юрисдикционной деятельности обеспечивается защита прав (ст. ст. 18, 46, 118 Конституции РФ). Дела о проверке конституционности нормативных актов, особенно по жалобам граждан и организаций на нарушение конституционных прав законом, примененном или подлежащем применению в конкретном деле, по своей сути идентичны делам об оспаривании законности нормативных актов, отнесенным к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов (гл. 24 ГПК, гл. 23 АПК). Принадлежность же процессуальной деятельности этих судов по рассмотрению и разрешению названных дел, возникающих из публичных правоотношений, к правосудию никем не оспаривается. Уже в связи с этим нелогично судебный конституционный контроль в отличие от иного судебного нормативного контроля, осуществляемого в аналогичных процедурах судом общей юрисдикции и арбитражным судом, исключать из сферы правосудия.
В отечественной литературе главенствующей является точка зрения, согласно которой специализированный орган конституционного контроля относится к судебной власти. М.А. Митюков отмечает, что во всех странах СНГ конституционный суд включается в судебную систему.
Статус Конституционного Суда Российской Федерации и региональных конституционных (уставных) судов как судебных органов закреплен законодательно в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, ст. 1 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», ст. ст. 3,4, 18 и 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Таким образом, конституционное судопроизводство является одной из форм реализации судебной власти, что определяет его общую родовую основу с иными видами судебного процесса.
Можно выделить следующие особенности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации:
) создание конституционных (уставных) судов является решением самих субъектов Российской Федерации;
) перечень вопросов, подведомственных конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации при условии их соответствия Конситуции Российской Федерации и федеральному законодательству, определяется непосредственно субъектами Российской Федерации;
) возможность осуществления конституционными (уставными) судами правосудия провозглашается как Федеральным конституционным законом, так и основными законами субъектов Российской Федерации, а процесс отправления правосудия регламентируется соответствующими законами о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации;
) решения конституционных (уставных) судов обязательны для исполнения и соблюдения только на территории субъектов Российской Федерации, их действие и сила распространяются на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, общественные объединения и граждан субъектов Российской Федерации;
) деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации финансируется из средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Важно отметить, что дела в конституционных судах регионов России рассматриваются не с формально-юридической точки зрения, как зачастую поступают суды других юрисдикций. При их разрешении прежде всего дается конституционно-правовая (уставно-правовая) оценка соответствующих нормативных актов. В этом и состоят преимущества конституционного нормоконтроля по сравнению с иными формами судебной проверки нормативных правовых актов. Как отмечает К.А. Будаев, в отличие от судов общей юрисдикции, арбитражных судов конституционные (уставные) суды не исследуют фактические обстоятельства дела, а решают вопросы права. Они исследуют положения нормативных актов органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправлении на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.
Конституционный контроль происходит не по упрощенной схеме в рамках примитивной дихотомии: совпадает ли текстуально оспариваемый акт с другим, имеющим более высокую юридическую силу. Масштабом оценки выступает не текущее законодательство, которое само может быть предметом конституционной проверки, а основополагающие конституционные ценности и принципы; учитывается комплекс факторов: и буквальное содержание нормативно-правовой материи, и нюансы правовой терминологии, и особенности юридической техники, и специфика нормотворческих процедур.
Между тем судебная система - это система, единое целое, т.е. механизм, который может эффективно функционировать, когда налажено четкое взаимодействие всех его внутренних частей. В настоящее же время, как справедливо подметил В.В. Горюнов, региональные органы конституционной юстиции в механизме судебной власти выступают в роли «своеобразного аппендикса или декоративного элемента: если такой орган есть - хорошо, а если нет - тоже неплохо».
Как уже указывалось в настоящей работе, лишь незначительная часть субъектов Российской Федерации создала действующие уставные (конституционные) суды. Причем решения по учреждению конституционных (уставных) судов субъекты Федерации принимают прямо противоположные: так в Уставе вновь образованного субъекта Российской Федерации - Красноярского края - возможность создания уставного суда не предусматривается, хотя ранее в Уставе края такая норма была. А вот в Республике Ингушетия с 14 января 2010 г. на основании Указа Президента Республики начал действовать Конституционный суд Республики Ингушетия.
Дело в том, что создание исследуемого вида судов - право субъекта Российской Федерации, но не обязанность. В ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», указано, что «конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации…». То есть данная норма является диспозитивной, она оставляет решение указанного вопроса на усмотрение самих субъектов Федерации; соответственно, конституционные (уставные) суды созданы только лишь в отдельных российских регионах. Ж.И. Овсепян в этом плане справедливо отмечает, что начиная с 1990-1991 гг. в Российской Федерации идет вялотекущий, встречающий сильную оппозицию во многих субъектах Российской Федерации и недостаточно поддерживаемый процесс создания специализированных конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
В то же время, по мнению М.А. Митюкова, главный вопрос о целесообразности создания в субъектах РФ конституционных (уставных) судов решен давно. Еще 6 мая 1991 года, на третьей сессии Верховного Совета РСФСР, при обсуждении проекта Закона о Конституционном Суде РСФСР прямо было заявлено, что в республиках должны быть свои конституционные суды, решающие вопрос о защите конституционного строя. Эта мысль прозвучала и в ходе Конституционного совещания в виде попытки включить в статью 125 Конституции РФ последней частью норму, косвенно обозначающую то, что в субъектах РФ существуют конституционные (уставные) суды.
Нельзя не сказать также и о том, что «выборочная» организация конституционных (уставных) судов привела к тому, что те субъекты Российской Федерации, в которых они имеются, как правильно отмечает Б.С. Эбзеев, «находятся в более выгодном в отношении населения и обеспечения его прав положении, нежели абсолютное большинство субъектов, которые хотя и имеют должную законодательную базу, но не могут решиться на то, чтобы создать этот институт».
Отсутствие конституционных (уставных) судов в большинстве субъектов привело к нарушению важнейшего конституционного принципа - равенства граждан перед законом и судом независимо от места проживания. Этот принцип также торжественно провозглашается в Декларации прав и свобод человека, принятой 22 ноября 1991 г., в которой подчеркивается, что никакие лица, социальные слои и группы населения не могут пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону. Конституционное требование равенства всех перед законом в позитивном плане включает: а) закрепление за всеми гражданами равного объема прав и свобод во всех сферах жизни; б) закрепление равных для всех граждан возможностей реализации соответствующих прав и свобод; в) равенство в способах защиты. Вполне очевидно, что там, где образован и функционирует конституционный (уставный) суд, да еще с большим объемом полномочий, граждане имеют преимущество в обеспечении доступности к судебной защите своих прав и свобод, а также двойной уровень конституционной защищенности - региональный и федеральный. Граждане же, проживающие в регионах, где отсутствуют органы конституционного правосудия, в случае нарушения их конституционных прав и свобод вынуждены напрямую обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации. Однако из-за большого объема его работы это неминуемо приведет к затягиванию сроков рассмотрения таких обращений.
Основной причиной отсутствия в субъектах Российской Федерации региональных органов конституционного контроля, как правило, называют нехватку необходимых финансовых ресурсов в бюджетах (особенно в «дотационных» регионах).
В то же время представляется, что экономическая эффективность конституционного (уставного) правосудия не подлежит сомнению. Так, в Республике Марий Эл в соответствии с Законом «О республиканском бюджете Республики Марий Эл на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» сумма расходов на Конституционный суд республики составили 0,06% от расходной части республиканского бюджета. Кроме того, при недостаточности средств в региональном бюджете представляется возможным внесение изменений в федеральное законодательство, закрепив положение о том, что субъекты РФ создают конституционные (уставные) суды, финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности которых осуществляются по схеме, применяемой к мировым судьям, т.е. зарплата судей и социальные выплаты производятся из федерального бюджета, а иные расходы компенсируются из бюджета субъекта РФ.
Ю.В. Гаврюсов справедливо отмечает, что в сегодняшних условиях независимость данных органов в значительной степени страдает, ввиду того что их финансирование осуществляется за счет средств региональных бюджетов. Действительно, на практике региональный суд чуть ли не напрямую зависит от губернатора, правительства или администрации субъекта РФ, поскольку именно на исполнительную власть субъекта РФ возлагается материальное и организационно-техническое обеспечение деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В этих условиях любой спор о юридической обоснованности решения исполнительной власти, переданный на рассмотрение регионального суда, неминуемо приобретает политическую окраску, и всякий раз, принимая решение, конституционный (уставный) суд субъекта РФ вынужден оглядываться на руководителей органов исполнительной власти. Переход региональных органов конституционной юстиции на финансирование из федерального бюджета автоматически решил бы эту проблему, не говоря уже о том, что тем самым были бы выполнены требования ст. 124 Конституции РФ.
Еще одной проблемой в литературе называют отсутствие профессионалов для высококвалифицированной работы - специалистов, имеющих значительный опыт научной и практической деятельности в области конституционного права (что явилось одной из причин затягивания процесса создания Уставного суда в Красноярском крае).
Основная же причина отсутствия в ряде регионов органов конституционной юстиции заключается в нежелании органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации ограничивать себя дополнительным механизмом контроля за законностью принимаемых ими законов, нормативных правовых актов, стремлением чувствовать себя более свободно в этом отношении. Несомненно, законодательному и исполнительному органам субъекта проще, когда на уровне субъекта не реализуется в полной мере принцип разделения властей, не создан орган судебной власти, осуществляющий контроль за соответствием конституции (уставу) законов и иных нормативных правовых актов субъекта.
Отсутствие в большинстве регионов конституционных (уставных) судов связано также и с утратой региональными властями (вследствие усиления централизации) способности принимать самостоятельные решения и тем, что федеральный центр, «не препятствуя созданию этих судов, одновременно не проявляет активности в данном отношении и не посылает сигналов, которые могли бы подтолкнуть субъекты Федерации к соответствующим действиям» (такая нейтральность отчасти обусловлена мнимым опасением, что подобные суды будут не сглаживать, а лишь умножать правовые противоречия).
К причинам современного состояния конституционной юстиции в регионах относится и федеральная недоурегулированность статуса конституционных (уставных) судов, особенно в части их компетенции, отношений с федеральными судами и гарантий судей данных судов.
На процессы образования конституционных (уставных) судов влияет и экспансия судов общей юрисдикции в сферу конституционных (уставных) споров (являющаяся, возможно, вынужденной, в том числе и по причине отсутствия конституционных (уставных) судов субъектов Федерации). В связи с этим звучат предложения упразднить в некоторых субъектах органы конституционной юстиции, а их полномочия передать судам общей юрисдикции на уровне субъектов Федерации. Однако ликвидация конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации представляется нецелесообразной по нескольким основаниям.
Во-первых, только конституционные (уставные) суды обладают полномочием по толкованию конституций (уставов) соответствующих субъектов Федерации.
Во-вторых, передача судам общей юрисдикции полномочий по проверке на соответствие конституции (уставу) субъекта нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления, приведет к тому, что судья, еще вчера рассматривавший гражданско-правовой спор, сегодня будет разрешать конфликт между органами власти. Кроме того, неясно, в порядке какого вида судопроизводства должно будет рассматриваться дело - гражданского или конституционного.
Следует согласиться с мнением С.А. Татаринова, что суды общей юрисдикции ограничиваются проверкой (актов) лишь с точки зрения их законности или обоснованности. Если к этому добавить загруженность судов общей юрисдикции, их излишний формализм и догматизм при рассмотрении дел, нежелание вникать в суть конституционных принципов российского права, то зачастую все вышеперечисленное порождает принятие ими неверных решений. Как показывает мировая практика, деятельность специализированных органов конституционного контроля является наиболее эффективной.
По мнению многих ученых, которое разделяет и автор настоящей работы, необходимо формирование конституционных и уставных судов во всех российских регионах, поскольку «это не только залог правового и демократического развития любой страны, но также шаг по введению дополнительного и неотъемлемого элемента в действующие механизмы защиты прав человека, существенно поднимающий уровень обеспечения и соблюдения конституционных прав и свобод граждан». Разделяющие эту позицию исследователи полагают, что введение анализируемого института сведет к минимуму вероятность возникновения противоречий между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с законодательными актами Федерации; соответственно, минимизируется количество фактов нарушения прав и свобод человека. Органы конституционного правосудия, по их мнению, обогащают правоприменительную практику, развивают правовую и, в частности, конституционную доктрину, стимулируя региональное правотворчество, способствуя повышению его качества. Поскольку единообразное толкование и применение конституции является основной гарантией обеспечения прав человека, то отсутствие конституционных (уставных) судов ведет, по мнению представителей указанной группы исследователей, к возникновению правовых коллизий, отрицательно сказывается на согласованности действий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.
Не случайно среди приоритетных направлений судебной реформы в современной России специалисты называют необходимость расширения географии функционирования конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Это свидетельствовало бы не только о реализации принципа разделения государственной власти, но и о развитии федеративных отношений, в данном случае - судебного федерализма. Однако, как правильно отмечается в литературе, у нас «в условиях федеративного государства не снята проблема укрепления судебного федерализма. По существу, сейчас в России система органов государственной власти субъекта Федерации неполноценна. На этом уровне не только не имеется судебной власти, но и отсутствует какая-либо общенациональная политика». В то время как, например, в Германии, на правовую систему которой мы ориентируемся, получило «широкое признание представление о конституционных судах земель как неотъемлемом и практически значимом элементе немецкого федеративного государства». Да и вообще в мировой практике федеративных государств, как отмечается в литературе, предполагается наличие в субъектах законодательных, исполнительных и судебных органов как элементов механизма разделения властей. В России же, являющейся федеративным государством, абсолютное большинство ее субъектов при наличии законодательной возможности и социальной необходимости не спешат с образованием у себя конституционных (уставных) судов.
2. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
2.1 Пределы компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
Часть 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» устанавливает, что суд субъекта может создаваться субъектом России для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта конституции (уставу) субъекта, а также для толкования конституции (устава) субъекта.
В настоящее время большинство конституционных судов субъектов РФ разрешает дела в строгом соответствии с компетенцией, закрепленной в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации». По мнению Н.В. Григорьевой и Ю.С. Поликутина, законодательством установлена не императивная, а рекомендуемая компетенция конституционного (уставного) суда субъекта РФ. Она может быть исчерпывающе воспроизведена в законодательстве соответствующего региона либо частично. В частности, законодательным собранием субъекта РФ вопрос о толковании конституции (устава) может быть оставлен в своем ведении либо передан конституционному (уставному) суду.
В то же время особого внимания заслуживает вопрос о наделении судов субъектов полномочиями, не упомянутыми в ч. 1 ст. 27 Федерального закона «О судебной системе РФ». Анализ мнений, высказываемых в юридической литературе, показывает, что к решению этого вопроса существуют различные подходы. Так, В.В. Невинский указывает, что буквальная интерпретация вышеназванной нормы убеждает в том, что компетенция суда субъекта исчерпывается рассмотрением вопросов о «соответствии» и «толковании».
Противоположной позиции придерживается М.А. Митюков: «Представляется, что конституционный (уставный) суд субъекта РФ вправе рассматривать и другие вопросы, если они вытекают из исключительной компетенции субъекта Федерации (ст. 73 Конституции России) и не конкурируют с полномочиями Конституционного Суда РФ и других федеральных органов. В таком аспекте, на наш взгляд, и должен применяться закон о соответствующем конституционном (уставном) суде в случае противоречия его Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации».
Аналогичную точку зрения высказывает и А.В. Гусев: «Федеральный конституционный закон регламентирует диспозитивную компетенцию конституционного (уставного) суда, что означает возможность расширения сферы деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и закрепления за ними полномочий, не предусмотренных Федеральным конституционным законом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и при условии отсутствия вторжения в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации».
В свою очередь, Т.Я. Хабриева считает, что в контексте существующих элементов компетенции судов можно заметить, что ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» регулирует лишь один из них, а именно подсудность конституционных (уставных) судов.
В связи с этим представляет интерес эволюция правовых позиций Конституционного Суда РФ по данному вопросу.
Впервые к вопросу о компетенции региональных органов конституционной юрисдикции Конституционный Суд РФ обратился в 1997 году. Народный Хурал Республики Бурятия подверг сомнению конституционность установленной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» процедуры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. В частности, с точки зрения заявителя, вопрос о том, соответствует или не соответствует деятельность органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ и иным перечисленным в п. 3 ст. 49 названного Федерального закона нормативным правовым актам, должен быть отнесен к компетенции суда субъекта РФ. Не соглашаясь с мнением заявителя, Конституционный Суд РФ указал, что «в компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, определенную ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», не входит решение вопросов, которые регулируются оспариваемыми положениями. Названный Федеральный конституционный закон никем не оспорен и является действующим». Тем самым Конституционный Суд РФ констатировал, что исключено рассмотрение, например, дел по спорам о компетенции между высшими органами государственной власти субъектов Федерации и конституционных жалоб граждан по поводу нарушения их прав и свобод, что отнесено к ведению Конституционного Суда РФ.
Вопрос о компетенции судов субъектов РФ был также рассмотрен Конституционным Судом РФ в 1998 г. в деле о толковании ст. ст. 125-127 Конституции России. Суд отметил следующее: «Из ст. 76 Конституции Российской Федерации, регулирующей принципы разрешения коллизий между нормативными актами различного уровня, не вытекает и правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам). Осуществление указанной функции, влекущее лишение нормативных актов субъектов Российской Федерации юридической силы, по смыслу ст. ст. 5, 73 и 118 Конституции Российской Федерации, возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации». Из указанного Постановления можно сделать вывод, что компетенция судов субъектов РФ является предметов ведения субъектов РФ.
В Постановлении от 11 апреля 2000 г. Конституционный Суд РФ указал, что «законодатель может, соблюдая требования ст. 128 Конституции РФ, а также в развитие ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» дополнительно урегулировать в федеральном конституционном законе полномочия не только судов общей юрисдикции, но и конституционных (уставных) судов субъектов РФ по проверке соответствия федеральному закону законов субъектов РФ». Таким образом, Конституционный Суд РФ охарактеризовал указанные статьи Конституции и ст. 27 указанного Закона как содержащие основополагающие положения, требующие дальнейшего нормативного развития.
В Определении от 6 марта 2003 г. №103-О Конституционный Суд РФ уточнил свою позицию по этому вопросу. Он указал, что ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов России дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов субъектов, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда РФ, других федеральных судов и соответствующей компетенции субъекта РФ. При этом из Конституции России и вышеуказанного Федерального конституционного закона не вытекает требование установления конституциями (уставами) субъектов РФ единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов России. Как замечают по этому поводу специалисты, «конституционные суды субъектов РФ должны учитывать местные особенности; таким образом, они будут занимать свою собственную нишу, но действовать в общероссийском правовом поле».
Необходимо отметить, что действительно, ряд полномочий некоторых конституционных (уставных) судов является вторжением либо в компетенцию Российской Федерации, либо в компетенцию судов общей юрисдикции, например дача заключений о соответствии конституции республики действующих на ее территории законов, других нормативных актов и международных договоров Российской Федерации; о нарушении республиканского суверенитета федеральными органами государственной власти. Естественно, что в этой части законы субъектов РФ как противоречащие Федеральному конституционному закону не могут действовать.
К типичным (общим) относятся полномочия конституционных (уставных) судов, обозначенные ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»:
) рассмотрение вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации;
) рассмотрение запросов о толковании конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.
Так, наиболее типичным полномочием является разрешение дел о соответствии конституции (уставу) субъекта РФ нормативных актов исполнительных органов государственной власти, в том числе высших должностных лиц (президентов, губернаторов).
Нетипичными (специальными) являются полномочия, устанавливаемые законом субъекта Российской Федерации для непосредственного рассмотрения и разрешения конституционными (уставными) судами дел, связанных с нарушением прав и свобод человека и гражданина. Поскольку преимущественное количество законов субъектов Российской Федерации соединяет в одной норме два взаимосвязанных между собой полномочия конституционных (уставных) судов по проверке конституционности закона, иного нормативного правового акта субъекта Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов, таковые следует считать специальными полномочиями.
Так, некоторые конституционные (уставные) суды: проверяют акты министерств, комитетов и иных государственных органов субъектов Федерации; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяют конституционность актов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, в том числе нормативных актов органов государственной власти субъектов Федерации; оценивают конституционность договоров субъекта Федерации, в том числе: не вступивших в силу договоров между органами государственной власти субъектов Федерации.
К специальным будут относиться и полномочия по рассмотрению конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации обращений в форме запросов о проверке соответствия конституциям (уставам) субъекта Российской Федерации нормативных актов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем все упоминаемые нормативные акты субъектов Российской Федерации, проверяемые региональными конституционными (уставными) судами в рамках специальных полномочий, трактуются законами субъектов Российской Федерации как примененные или подлежащие применению в конкретном деле.
Следует также отметить, что некоторые законы о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации содержат в себе эксклюзивные (иные) полномочия. К их числу следует отнести:
) рассмотрение запросов о проверке соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации решения о назначении и проведении республиканского, областного или местного референдума;
) дача заключений о соответствии внутрифедеральных, международных договоров республики конституции (уставу) субъекта Российской Федерации и Конституции Российской Федерации;
) разрешение споров о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления субъекта Российской Федерации;
) рассмотрение дел о конституционности не вступивших в силу международных, межреспубликанских, межрегиональных договоров (соглашений) субъекта Российской Федерации;
) вынесение предложения о приостановлении действия оспариваемого акта до завершения рассмотрения дела конституционным судом субъекта Российской Федерации;
) вынесение представления об обращении внимания компетентных органов и должностных лиц на выявленные конкретные нарушения конституции (устава) субъекта Российской Федерации и законодательства, действующего на территории этого субъекта Российской Федерации;
) реализация конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы по вопросам своего ведения;
) осуществление проверки конституционности актов правоприменительной практики органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В прежних редакциях конституций существовали и другие эксклюзивные полномочия: проверка конституционности ненормативных актов органов государственной власти, разрешение конституционно-правовых споров между органами государственной власти и общественными организациями (Тыва); участие в процедуре принятия присяги высшим должностным лицом субъекта Федерации (Адыгея, Хакасия, Татарстан). Но в действующих редакциях этих конституций нормы были исключены, что свидетельствует о тенденции унификации законодательства в сфере компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.
В то же время некоторые авторы предлагают наделить конституционные (уставные) суды субъектов РФ дополнительными полномочиями. Так, по мнению В.А. Кряжкова, органы регионального конституционного (уставного) контроля могли бы в порядке предварительного урегулирования правовых споров (до рассмотрения в Конституционном Суде РФ) осуществлять проверку федеральных законов, принятых с нарушением сферы исключительного ведения субъекта РФ, а также совместного ведения Федерации и ее субъектов. Как утверждают сторонники такого расширения компетенции, в этом случае уставные суды субъектов РФ устранят все противоречия между Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ, поскольку нормативные правовые акты субъектов Федерации могут соответствовать конституциям (уставам) субъектов РФ, но противоречить Конституции РФ.
По мнению автора настоящей работы, наделение уставных судов субъекта РФ полномочиями в той или иной мере оценивать на предмет законности либо толковать федеральный закон прямо противоречит нормам Конституции РФ, поскольку дублирует и по сути своей вторгается в компетенцию Конституционного Суда РФ. Неизбежными будут ситуации, когда один и тот же акт субъекта РФ будет признан Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ, а конституционным (уставным) судом - соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ.
Кроме того, важно учесть, что в случае реализации указанных предложений сложится такая правовая ситуация, при которой в разных субъектах РФ установится разное официальное толкование и понимание федеральных законов, а следовательно, разная судебная практика их применения. Данные обстоятельства ни в коей мере не способствуют достижению единообразного применения законодательства на территории РФ и обеспечению принципа законности судопроизводства.
Вызывают безусловный интерес предложения В.Н. Витрука, который полагает, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ могли бы осуществлять так называемый предварительный конституционный нормоконтроль. Суть его в том, что изучаемые суды будут активно участвовать в нормотворческом (законотворческом) процессе в субъектах РФ в качестве экспертов, заключения которых обязательны для законодателя, а их «преодоление» законодателем возможно лишь при определенных условиях и в установленном законом порядке. Последующий («репрессивный») конституционный контроль, осуществляемый конституционными (уставными) судами, целесообразен лишь по жалобам граждан и их объединений. В.Н. Витрук полагает, что в этом случае перспектива создания изучаемых судов во всех субъектах РФ была бы более обнадеживающей.
Так, в Республике Саха (Якутия) поддержана идея наделения республиканского Конституционного суда правом реализации предварительного нормативного контроля законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия) с точки зрения соблюдения процедуры их принятия. В случае выявления закрепленного в Конституции республики нарушения законодательного процесса суд возвращает соответствующий закон в Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) на повторное рассмотрение. Значимость этой процедуры детерминируется тем обстоятельством, что принятие и изменение конституции как основного закона субъекта является результатом компромисса всех ветвей государственной власти. В связи с этим предварительный нормоконтроль, осуществляемый с точки зрения соблюдения законодательной процедуры, представляет собой дополнительную гарантию стабильного функционирования механизма сдержек и противовесов.
В то же время возможность осуществления конституционными (уставными) судами субъектов данного вида контроля не нашла повсеместного одобрения. Так, некоторые исследователи указывают на небесспорность его установления. Думается, что сомнения авторов базируются на представлении о суде как правоприменительном органе. Однако современное понимание концепции разделения властей не исключает возможность участия судов (прежде всего конституционной юрисдикции) в процессе правотворчества.
Таким образом, есть достаточные основания утверждать, что идею предварительного контроля как одного из видов судебного нормоконтроля не следует отрицать полностью. А.М. Цалиев предлагает расширить полномочия конституционных (уставных) судов по предварительному контролю и отнести к их числу разрешение дел о соответствии конституции (уставу) законопроекта, выносимого на региональный референдум. И.А. Стародубцева и другие авторы являются сторонниками введения повсеместного конституционного контроля законов, принятых законодательным органом власти субъекта, но не вступивших в силу. Последнее предложение вряд ли правомерно с позиций принципа разделения властей. Во-первых, субъекты Федерации вправе строить модель реализации конституционного правосудия самостоятельно, руководствуясь общими принципами, но исходя из региональных интересов. Они свободны в выборе средств сдержек и противовесов и могут устанавливать иные конструкции взаимодействия властей в процессе законодательной деятельности. Во-вторых, тотальная проверка всех законопроектов по существу противоречит самостоятельности законодательных органов по реализации законотворчества. Думается, что предварительный нормоконтроль правомерен лишь в случае проверки соблюдения законодательных процедур, урегулированных в конституции или уставе. Вторжение в законодательную деятельность посредством дачи судом императивных указаний парламенту нельзя признать допустимым.
Существуют и другие планы, предполагающие, например, закрепление за конституционными (уставными) судами субъектов РФ возможности проверять на соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству только законопроекты субъектов РФ, давать заключения по ходатайству законодательного органа субъекта РФ и т.п. А.С. Геляхов полагает, что изучаемые суды должны осуществлять «мониторинг» региональных нормативных правовых актов, под которым он понимает комплексную систему регулярного наблюдения, анализа, оценки, а на этой основе и разработки предложений по совершенствованию, планированию развития законодательной базы. Главным организующим элементом этой системы должен стать научно-консультативный совет при конституционном (уставном) суде субъекта РФ.
Представляется, что расширение компетенции конституционных (уставных) судов, безусловно, будет способствовать увеличению количества субъектов РФ, их создавших. Особое внимание следует уделить тем проектам, которые предполагают наделение конституционных (уставных) судов правом проверять региональные нормативные правовые акты на предмет соответствия не только основному закону субъекта РФ, но и Конституции РФ, федеральному законодательству.
При этом необходимо отметить, что при проверке соответствия муниципального акта конституции (уставу) субъекта Федерации - акту довольно высокой степени обобщенности - трудно избежать привлечения к правовому анализу федеральных законов.
Как отмечают исследователи, практически все решения конституционных (уставных) судов опираются не только на конституцию (устав) субъекта Федерации, но и на федеральное законодательство, что ярко иллюстрирует взаимообусловленность, взаимозависимость права как системного явления и в то же время возможность коллизий судебных решений.
Следует также подчеркнуть, что в случае положительного разрешения данного вопроса возрастет интерес к изучаемым судам со стороны как федерального центра, так и субъектов РФ.
Как отмечают исследователи, существуют самые разнообразные способы определения круга полномочий конституционных (уставных) судов. Исследование основных законов субъектов РФ позволяет выделить следующие группы регионов:
а) субъекты РФ, которые вообще не разрешают вопросы по определению полномочий уставных судов;
б) регионы, законодательство которых, упоминая о наличии у суда субъекта РФ собственной компетенции, делает отсылку к специальному закону, в котором она должна быть установлена;
в) субъекты РФ, акты которых просто воспроизводят дефиницию ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе РФ;
г) субъекты РФ, законодательство которых апеллирует к ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе РФ, но допускает также, что полномочия суда могут закрепляться и региональными нормативными актами;
д) субъекты РФ, которые нормативно закрепляют за органами конституционного (уставного) контроля более широкий круг полномочий, чем установлен ч. 1 ст. 27 ФКЗ о судебной системе РФ;
е) регионы, использующие вышеуказанный вариант правового регулирования, но при этом выделяющие также субъекты (физические и юридические лица), которые имеют право обращаться в конституционный (уставной) суд.
Таким образом, многие субъекты РФ определили в своих конституциях и уставах возможность принятия специальных законов, регламентирующих в том числе компетенцию изучаемых судов.
По мнению автора настоящей работы, проблема юрисдикции конституционных (уставных) судов может быть разрешена путем законодательного определения на федеральном уровне оптимального унифицированного перечня их полномочий по рассмотрению вопросов, находящихся в компетенции субъектов Российской Федерации.
2.2 Особенности рассмотрения отдельных категорий дел в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации
В рамках настоящего исследования невозможно охарактеризовать все виды дел, рассматриваемых конституционными (уставными) судами регионов. В связи с этим рассмотрим только некоторые из них.
Прежде всего, необходимо обратить внимание на дела, связанные с оспариванием муниципальных нормативных правовых актов. Такие акты занимают в системе законодательства наибольший удельный вес, прежде всего в силу многочисленности субъектов нормотворчества (более 24 тысяч муниципальных образований). И именно этого уровня нормативные акты, как правило, страдают серьезными дефектами и чаще всего оспариваются в судах по мотивам нарушения прав граждан и организаций, вторжения в «чужую» компетенцию, нарушения порядка принятия и опубликования акта и т.д.
Следует отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации не осуществляет проверку конституционности муниципальных нормативных актов. Так, Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии к рассмотрению жалобы С.Ф. Киринского, оспаривавшего конституционность ряда законов Самарской области, а также положения ст. 2, 3 и 6 Устава города Самары и решения Самарской губернской Думы о его регистрации. Заявитель полагал, что данные нормативные акты как не предусматривающие создания внутригородских муниципальных образований в числе территорий, на которых в Самарской области осуществляется местное самоуправление, нарушают его конституционные права: право на участие в местном самоуправлении и право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления - и, следовательно, противоречат ст. ст. 12, 130-133 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что проверка конституционности таких нормативных актов, как уставы муниципальных образований, не отнесена к его компетенции. Поэтому жалоба С.Ф. Киринского в части, касающейся проверки конституционности положений Устава города Самары и решения Самарской губернской Думы о его регистрации, не может быть принята к рассмотрению ввиду неподведомственности поставленного вопроса Конституционному Суду Российской Федерации. Аналогичное решение было принято федеральным Конституционным Судом и по жалобам гражданина М.Я. Ковалева, оспаривавшего конституционность Устава муниципального образования «Город Тихорецк» Краснодарского края по порядку опубликования и введения в действие, полагая, что нарушены его права, закрепленные в ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации.
Поэтому значимость проверки муниципальных актов именно в конституционном производстве субъектов Федерации трудно переоценить.
В большинстве случаев муниципальные акты оспариваются в судах общей юрисдикции по правилам 24 ГПК РФ и в арбитражных судах, если муниципальные акты затрагивают права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в порядке, предусмотренном ст. ст. 191 - 201 АПК РФ.
В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. указано, что если в субъекте Федерации конституционный (уставный) суд не создан (т.е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Федерации), то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение дел о проверке соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение таких дел передано Конституционному Суду Российской Федерации заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Означает ли это, что в тех субъектах, где созданы конституционные (уставные) суды, к их исключительной юрисдикции отнесено оспаривание муниципальных актов? Очевидно, нет, поскольку один и тот же муниципальный акт может быть проверен как на соответствие федеральному закону (дело подведомственно суду общей или арбитражной юрисдикции), так и на соответствие конституции (уставу) субъекта Федерации (конституционно-уставная юрисдикция).
В то же время существует неопределенность в разграничении полномочий между конституционными (уставными) судами и судами общей юрисдикции в вопросах оспаривания нормативных правовых актов. В качестве примера здесь можно привести спор по поводу Дома пионеров в г. Екатеринбурге, который делят между собой власти Свердловской области и г. Екатеринбурга. Существует два судебных решения (Уставного суда Свердловской области и Арбитражного суда Свердловской области), которые противоположны друг другу.
Действительно в ч. 3 ст. 251 ГПК РФ установлено, что пределы полномочий судов общей юрисдикции по делам о признании недействующими нормативных правовых актов ограничены исключительной компетенцией Конституционного Суда Российской Федерации. При этом нет аналогичной ссылки относительно соблюдения компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, что способствует возникновению сложностей при практической реализации указанных норм. Получается, что действующее процессуальное законодательство не позволяет решать проблему взаимоотношений конституционного и общего правосудия либо вносит элемент «конкуренции» в полномочия судов. Оно исключает включение конституционных (уставных) судов в разрешение публично-правовых споров, которые объективно являются предметом конституционно-судебного разбирательства.
В связи с этим предлагается дополнить ГПК РФ соответствующей ссылкой, что позволит исключить противоречия, которые могут возникнуть при оспаривании одного и того же нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления одновременно в конституционном (уставном) суде и суде общей юрисдикции.
Согласно статье 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления являются представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Таким образом, суду надлежит выяснить, относит ли устав конкретного муниципального образования орган, издавший оспариваемый акт, к органам местного самоуправления.
Чаще всего проверке подвергаются уставы муниципальных образований, решения представительных органов, нормативных актов глав муниципальных образований, реже - акты исполнительных и иных органов местного самоуправления, как в порядке абстрактного нормоконтроля, так и по жалобам граждан.
Следует отметить, что в региональных законах круг проверяемых конституционными (уставными) судами муниципальных актов детализируется в разной степени. В ряде субъектов указываются органы, чьи акты могут быть оспорены, а также конкретизируются виды актов.
Поскольку проверке подлежат только нормативные акты, суд должен выявить существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт. Как следует из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, нормативный правовой характер имеют акты общего действия, адресованные персонально не определенному кругу лиц, рассчитанные на многократное применение, которые содержат конкретизирующие нормативные предписания, обязательные правила поведения. В свою очередь, Верховный Суд Российской Федерации к признакам нормативности отнес: издание акта в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Указанные признаки имеют важное значение, поскольку при их отсутствии, оспариваемый акт не может быть объектом оценки конституционного (уставного) суда. Так, в Конституционном Суде Республики Татарстан гражданка Н.Х. Сафарова оспаривала Постановление руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 20 января 2006 года №69 «Об изменении статуса жилых домов и помещений, используемых в качестве общежитий». Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы, исходя из того, что проверка ненормативного муниципального акта не входит в его компетенцию. В Определении по этому делу Суд подчеркнул, что оспариваемый акт адресован конкретным должностным лицам и органам и содержащиеся в нем предписания не рассчитаны на неоднократное применение или исполнение. По своей правовой природе данный акт относится к индивидуальным правовым актам ненормативного характера.
Вместе с тем в муниципальном правовом акте могут одновременно встречаться и нормативные, и ненормативные положения. Так, во многих решениях представительных органов встречается фраза: «Контроль за выполнением решения возложить на…», указывается, как правило, комитет представительного органа и фамилия депутата - председателя этого комитета. Аналогичные положения содержатся и в постановлениях глав муниципальных образований. Или в актах указываются конкретные организации, учреждения, в отношении которых устанавливаются какие-то особенности, другие данные, не являющиеся нормами права.
Рассматривая указанную категорию дел, конституционные (уставные) суды констатируют соответствие либо несоответствие оспариваемого акта основному закону субъекта РФ.
Совсем иную юридическую природу имеют постановления конституционных (уставных) судов о толковании соответствующей конституции (устава) субъекта РФ. Оценивая юридическую силу постановлений о толковании конституции (устава), ряд ученых сходятся на том, что они близки к свойствам юридической силы основных законов субъектов РФ. Так, по мнению В.А. Кряжкова, конституционные (уставные) суды «формулируют «недостающие элементы» текста Основного Закона, без которых он уже не может считаться полным». Развивается идея о нормативном содержании постановлений о толковании конституции (устава), проводятся аналогии с юридической силой решений Конституционного Суда РФ о толковании федеральной Конституции.
В то же время с этим мнением трудно согласиться, поскольку официальное толкование заключается в разъяснении смысла нормы конституции (устава) для единообразного ее понимания и применения. За разъяснением обращаются уполномоченные субъекты, по мнению которых, норма, подлежащая применению, не выражена с достаточной четкостью и ясностью. В ходе особой процедуры суд стремится установить действительный смысл толкуемой нормы. Следовательно, акт толкования есть итог уяснения самим судом толкуемой нормы и разъяснение ее смысла заинтересованным субъектам.
Так, в Определении от 4 февраля 1997 года №14-О Конституционный Суд РФ следующим образом мотивировал свой отказ: «Отвечая на вопросы, поставленные в обращении, Конституционный Суд Российской Федерации был бы вынужден выйти за рамки положений, содержащихся в пункте «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, что, по существу, означало бы создание новых правовых норм. Обращения о толковании Конституции Российской Федерации, предполагающие такую конкретизацию ее положений, которая фактически требует от Конституционного Суда Российской Федерации создания новых правовых норм, ему неподведомственны».
Правомочие конституционных (уставных) судов по официальному толкованию основных законов субъектов РФ одновременно налагает на них обязанность раскрыть действительную волю законодателя. Учитывая высокий уровень абстрактности конституционных норм, в сравнении с нормами обыкновенных законов, перед органами конституционной юстиции ставится весьма сложная задача. Интерпретация положения основного закона требует от конституционного (уставного) суда не только использования различных приемов толкования, но и изучения правоприменительной практики. Результатом толкования должна стать полная определенность смысла конституции (устава). Вместе с тем интерпретация нормы - это конкретизирующее суждение о норме, выражающее новое знание. В текстуальном плане интерпретация более «развернута», чем толкуемая норма.
Конструкция толкования должна включать такой обязательный элемент, как пределы толкования. Установление пределов толкования необходимо для того, чтобы не допустить подмены законодателя при интерпретации правовых норм, не выйти за рамки собственно уяснения и разъяснения смысла нормы. Как верно указывают исследователи, «в процессе толкования правовой нормы происходит наделение ее собственным смыслом толкователя, или соавторство, соправотворчество, что в некоторых случаях может привести к коренному изменению смысла закона, то есть смысла, который вкладывал в него законодатель. Как чтение литературного текста произведения осуществляется в контексте внутреннего мира читателя, так и понимание нормативно-правового акта происходит в контексте внутреннего желаемого права толкователя, возникающего в конкретной жизненной ситуации». Таким образом, грань, отделяющая правотворчество от интерпретации, очень тонкая. Важно не переступить ее.
Распространенная ошибка, встречающаяся в законодательстве субъектов Российской Федерации, - это установление запрета расширительного или ограничительного толкования. В то же время использование этих видов толкования объективно обусловлено. Как отмечают исследователи, мысль закона может быть шире или уже ее буквального выражения в законе, и тогда буквальное толкование будет противоречить ее действительному смыслу. «Толкование закона по объему, основанное на точном определении границ его действия столь же необходимо, как и всякая иная деятельность, связанная с правильным применением закона».
Однако толкование не вносит и не должно вносить изменений в действующую норму. Это все же формирование надлежащего понимания уже существующей нормы конституции (устава). Толкование должно объяснять то, что сформулировано в норме, а не создавать новые правила.
Вполне очевидно, что разъяснение органа конституционной юстиции распространяется на все возможные случаи применения толкуемых конституционных норм. Оно является обязательным для всех субъектов, подпадающих под юрисдикцию конституционного (уставного) суда, однако осуществляется в строгих рамках полномочий интерпретатора.
Следует отметить, что в большинстве субъектов Федерации официальное толкование основных законов осуществляют законодательные (представительные) органы государственной власти. Тем самым аутентичное толкование признается наиболее важным для создания правопорядка, ведь наиболее авторитетное разъяснение смысла норм конституции (устава) представляет законодатель как субъект, вырабатывающий и принимающий основной закон. В этом смысле аутентичное толкование представляет собой прямое, осуществляемое законодателем, разъяснение смысла норм.
Весьма примечательно то, что законодатели ряда субъектов Федерации, наделяя правом толкования конституционные и уставные суды, не определяют такое толкование в качестве официального. Однако даже конституционные (уставные) суды, обладающие правом официального толкования конституции, не создают в процессе толкования новые правила. Во-первых, это противоречит принципу разделения властей; во-вторых, упрощает процедуру изменения текста основного закона, создает возможность «пересмотра» решений законодателя; в-третьих, ставит постановления конституционного (уставного) суда в иерархии нормативных актов выше не только законов, принимаемых региональными парламентами, но и решений народных референдумов, проводимых в субъектах Федерации. Такой подход, реализованный на практике, означал бы отступление от конституционности, поскольку ни федеральная Конституция, ни конституции и уставы субъектов РФ не наделяют конституционные (уставные) суды правотворческими полномочиями (в том числе делегированными), правом издавать акты, которые бы содержали общие нормы.
Постановления органов конституционного контроля, принимаемые по вопросам толкования конституции (устава), представляют особый вид правовых актов, отличающийся от нормативных юридических актов, так как основой для вынесения постановления является конкретный запрос, связанный с неопределенностью понимания нормы. Их особенность проявляется в том, что они содержат не нормы права, а разъяснения о применении данных норм. Это интерпретационные акты, призванные установить действительный смысл норм основного закона. Единственная функция данных актов - разъяснение действующих норм. Именно она определяет их юридическую природу.
Между тем роль постановлений конституционных (уставных) судов не может быть сведена исключительно к аннулированию неконституционного акта или интерпретации основного закона субъекта РФ. В условиях формирования нормативной основы субъекта РФ, когда опыт применения норм конституции (устава) весьма ограничен, постановления обеспечивают не только непосредственное действие регионального основного закона, но и развивают правовую доктрину. Согласно региональным законам, суд, принимая решение по делу, должен оценивать не только буквальный смысл рассматриваемого правового акта, но и смысл, придаваемый ему официальным или иным толкованием, сложившейся правоприменительной практикой.
Заключение
Как показало проведенное исследование, в России созданы юридические предпосылки для создания конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и для того, чтобы они заняли достойное место в системе судебных органов, призванных защищать права и свободы граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также эффективно и справедливо разрешать конфликты между органами публичной власти.
Во-первых, достаточно крупной проблемой формирования и функционирования регионального конституционного правосудия является отсутствие конституционных (уставных) судов в ряде субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, представляется необоснованным, что федеральная законодательная база формирования и функционирования региональных конституционных (уставных) судов ограничивается, по сути, ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации».
В-третьих, определенные сложности в использовании одними регионами России опыта функционирования конституционных (уставных) судов других субъектов Российской Федерации состоят в том, что у них существенно отличаются друг от друга полномочия (кроме тех, которые предусмотрены ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»).
Современный этап развития органов конституционного контроля характеризуется созданием конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, хотя этот процесс остается незавершенным и далеко не все субъекты имеют собственные органы конституционного контроля или желают их создать.
В то же время, хотя Конституция РФ не содержит прямых указаний по созданию конституционных (уставных) судов субъектов РФ, ее положения могут рассматриваться как конституционные основания для форсирования создания органов конституционной юстиции на уровне субъектов. Поскольку субъекты имеют право на собственные учредительные акты - конституции и уставы, это предполагает и наличие своего механизма их правовой защиты, в том числе посредством признанного на конституционном уровне конституционного судопроизводства.
Отсутствие конституционных (уставных) судов в большинстве субъектов нарушает конституционный принцип равенства граждан перед законом и судом независимо от места проживания. Вполне очевидно, что там, где образован и функционирует конституционный (уставный) суд, граждане имеют преимущество в обеспечении доступности к судебной защите своих прав и свобод, а также двойной уровень конституционной защищенности - региональный и федеральный.
В связи с этим необходимо формирование конституционных и уставных судов во всех российских регионах, поскольку это не только залог правового и демократического развития любой страны, но также шаг по введению дополнительного и неотъемлемого элемента в действующие механизмы защиты прав человека, существенно поднимающий уровень обеспечения и соблюдения конституционных прав и свобод граждан. Введение анализируемого института сведет к минимуму вероятность возникновения противоречий между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с законодательными актами Федерации; соответственно, минимизируется количество фактов нарушения прав и свобод человека.
При этом представляется возможным законодательно закрепить положение о том, что субъекты РФ создают конституционные (уставные) суды, финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности которых осуществляются по схеме, применяемой к мировым судьям, т.е. зарплата судей и социальные выплаты производятся из федерального бюджета, а иные расходы компенсируются из бюджета субъекта РФ.
В настоящее время федеральная правовая основа конституционных (уставных) судов складывается из разрозненных норм, которые не дают исчерпывающих ответов на вопросы относительно деятельности конституционных (уставных) судов, а их применение часто вызывает споры, по которым приходилось высказываться Конституционному Суду РФ.
Представляется, что наиболее принципиальные вопросы не только могут, но и должны быть решены единообразно. Причем для того, чтобы принять унифицированный закон, не следует дожидаться, пока спорные вопросы конституционного (уставного) судопроизводства будут однозначно решены наукой или пока все субъекты Российской Федерации учредят уставные суды. Этот закон должен носить рамочный характер и закреплять такие наиболее важные стороны организации и деятельности конституционных (уставных) судов, как, например:
назначение данных судов и границы их компетенции, в том числе в соотношении с иными судами;
допустимость разнообразных способов формирования, устройства и режимов работы судов;
требования к кандидатам в судьи и их статус;
обязательные элементы и принципы судопроизводства;
материальные, финансовые и иные гарантии независимости и эффективной деятельности судов.
Не обязательно принимать специальный законодательный акт. Вполне логично развить действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», включив в него главу об общих принципах организации судебной власти в субъектах Российской Федерации и изменив название Закона - «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Конституционные (уставные) суды имеют двойственную природу: с одной стороны, они как органы судебной власти входят в судебную систему Российской Федерации, а с другой - являются органами, входящими в систему органов государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем их положение в системе государственной власти не стоит переоценивать. Ошибочны предположения о том, что органы конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации представляют собой высшую государственную власть, являются «судом над властью». Противовесом конституционному (уставному) контролю выступают контрольные полномочия, присущие законодательной (представительной) и исполнительной ветвям государственной власти. Тем самым достигается равновесие властей в тех субъектах Российского федеративного государства, в которых учреждены и реально функционируют региональные органы конституционной юстиции.
Можно выделить следующие особенности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации:
) создание конституционных (уставных) судов является решением самих субъектов Российской Федерации;
) перечень вопросов, подведомственных конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации при условии их соответствия Конситуции Российской Федерации и федеральному законодательству, определяется непосредственно субъектами Российской Федерации;
) возможность осуществления конституционными (уставными) судами правосудия провозглашается как Федеральным конституционным законом, так и основными законами субъектов Российской Федерации, а процесс отправления правосудия регламентируется соответствующими законами о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации;
) решения конституционных (уставных) судов обязательны для исполнения и соблюдения только на территории субъектов Российской Федерации, их действие и сила распространяются на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, общественные объединения и граждан субъектов Российской Федерации;
) деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации финансируется из средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Проблема юрисдикции конституционных (уставных) судов может быть разрешена путем законодательного определения на федеральном уровне оптимального унифицированного перечня их полномочий по рассмотрению вопросов, находящихся в компетенции субъектов Российской Федерации.
Представляется, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ могли бы осуществлять не только последующий, но и так называемый предварительный конституционный нормоконтроль. Суть его в том, что изучаемые суды будут активно участвовать в нормотворческом (законотворческом) процессе в субъектах РФ в качестве экспертов, заключения которых обязательны для законодателя, а их «преодоление» законодателем возможно лишь при определенных условиях и в установленном законом порядке. В то же время предварительный нормоконтроль правомерен лишь в случае проверки соблюдения законодательных процедур, урегулированных в конституции или уставе. Вторжение в законодательную деятельность посредством дачи судом императивных указаний парламенту нельзя признать допустимым.
Расширение компетенции конституционных (уставных) судов, безусловно, будет способствовать увеличению количества субъектов РФ, их создавших. Особое внимание следует уделить тем проектам, которые предполагают наделение конституционных (уставных) судов правом проверять региональные нормативные правовые акты на предмет соответствия не только основному закону субъекта РФ, но и Конституции РФ, федеральному законодательству.
В то же время наделение уставных судов субъекта РФ полномочиями в той или иной мере оценивать на предмет законности либо толковать федеральный закон прямо противоречит нормам Конституции РФ, поскольку дублирует и по сути своей вторгается в компетенцию Конституционного Суда РФ. Неизбежными будут ситуации, когда один и тот же акт субъекта РФ будет признан Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ, а конституционным (уставным) судом - соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ. Кроме того, может сложится такая правовая ситуация, при которой в разных субъектах РФ установится разное официальное толкование и понимание федеральных законов, а следовательно, разная судебная практика их применения. Данные обстоятельства ни в коей мере не способствуют достижению единообразного применения законодательства на территории РФ и обеспечению принципа законности судопроизводства.
При этом нет аналогичной ссылки относительно соблюдения компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, что способствует возникновению сложностей при практической реализации указанных норм. Получается, что действующее процессуальное законодательство не позволяет решать проблему взаимоотношений конституционного и общего правосудия либо вносит элемент «конкуренции» в полномочия судов. Оно исключает включение конституционных (уставных) судов в разрешение публично-правовых споров, которые объективно являются предметом конституционно-судебного разбирательства.
Необходимо дополнить ч. 3 ст. 251 ГПК РФ нормой о том, что пределы полномочий судов общей юрисдикции по делам о признании недействующими нормативных правовых актов ограничены исключительной компетенцией не только Конституционного Суда Российской Федерации, но и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Это позволит исключить противоречия, которые могут возникнуть при оспаривании одного и того же нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления одновременно в конституционном (уставном) суде и суде общей юрисдикции.
Роль постановлений конституционных (уставных) судов не может быть сведена исключительно к аннулированию неконституционного акта или интерпретации основного закона субъекта РФ. Эти постановления обеспечивают не только непосредственное действие регионального основного закона, но и развивают правовую доктрину.
Список использованной литературы
1.Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // СЗ РФ. 2009. №4 ст. 445
2.Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991 №1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // «Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР», 26.12.1991, №52, ст. 1865
.Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ, 1994, №13, ст. 1447
.Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ, 1997. №1 ст. 1.
5.Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 №95-ФЗ // СЗ РФ, 2002, №30, ст. 3012.
6.Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 №138-ФЗ // СЗ РФ, 2002, №46, ст. 4532.
.Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2003, №40, ст. 3822.
8.Федеральный закон от 14 марта 2002 г. №30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. №11 ст. 1022.
.Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. №168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. №47 ст. 4472.
.Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ, 1999. №42 ст. 5005.
11.Закон РФ от 26 июня 1992 г. №3132-I «О статусе судей в Российской Федерации» // «Российская газета» от 29 июля 1992 г.
12.Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. Сборник нормативных актов. М., 2009.
13.Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. №5-1777 // Краевой вестник. 2008. 11 июня. №1.
.Закон Республики Марий Эл от 1 декабря 2008 г. №61-З «О республиканском бюджете Республики Марий Эл на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» // Марийская правда. 2008. 5 декабря. №223.
.Авакьян С.А. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия // Вестник Московского университета. Серия «Право». 2003. №4.
.Анисимова Т.В. Возникновение конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации на современном этапе // «Адвокат», 2009, №6.
.Анненкова В.Г. Единство Российского государства: проблемы конституционной теории и практики: Автореф. дис…. д-ра юрид. наук. М., 2006.
.Артемова С.Т. Исторические этапы развития конституционного правосудия в субъектах РФ // «Конституционное и муниципальное право», 2009, №2.
.Ахметзянова Э.Р. Влияние концепции судебного федерализма на организацию судебных систем России и Германии // Российская юстиция. 2009. №10.
.Баринов Э.Э., Овчинников А.И. Толкование права в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 2004.
.Безруков А.В., Кондрашев А.А. Уставный суд как необходимый элемент государственно-правовой системы объединенного Красноярского края // «Журнал конституционного правосудия», 2008, №5.
.Боботов С.В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). М.: БЕК, 2001.
.Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия. М., 2011.
.Брежнев О.В. Порядок образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: проблемы правового регулирования // «Конституционное и муниципальное право», 2008, №20.
.Будаев К.А. Защита прав и свобод человека и гражданина - одна из главных задач конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // «Конституционное и муниципальное право», 2009, №5.
.Витрук В.Н. Конституционное правосудие в России (1991-2001 годы). М., 2001.
.Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М.: Закон и право, 2002.
.Гаврюсов Ю.В. Конституционное право Российской Федерации: Сб. статей. Сыктывкар: КРАГСиУ, 2004.
.Гаврюсов Ю.В. Проблемы становления конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации. Сыктывкар, 2005.
.Гатауллин А.Г. К вопросу о совершенствовании конституционного контроля в субъектах Российской Федерации // «Юридический мир», 2007, №9.
.Гатауллин А.Г. Теория и практика конституционного контроля в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. Казань, 2000.
.Геляхов А.С. К вопросу о некоторых дополнительных функциях конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Материалы Всероссийской конференции «Конституционные основы судебной власти». М., 2004.
.Горюнов В.В. О совершенствовании системы органов конституционного правосудия в России // Российская юстиция. 2011. №9.
.Григорьева Н.В., Поликутин Ю.С. Проблемы становления и легитимизации конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации // «Государственная власть и местное самоуправление», 2009, №3.
.Гусев А.В. К вопросу о вхождении конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в единую судебную систему Российской Федерации // «Журнал конституционного правосудия», 2009, №1.
.Гусев А.В. О правозащитных полномочиях конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // «Российский судья», 2008, №10.
.Гусев А.В. Региональная конституционная юстиция: роль в социально-экономическом развитии регионов и ближайшие перспективы // «Журнал конституционного правосудия», 2008, №4.
.Демидов В.Н., Мухаметшин Ф.Х. Конституционная (уставная) юстиция как фактор развития российского федерализма // Гос. и право. 2007. №2.
.Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. М., 1997.
.Ермолова Т.Ю. Правовое регулирование конституционного (уставного) судопроизводства субъектов Российской Федерации и участия в нем прокурора // «Современное право», 2007, №5.
.Ершов В.В. Признание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, судебная практика // Российская юстиция. 2003. №5.
.Жилин Г.А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы: монография. М.: Проспект, 2010.
.Заболотских Е.М. Межрегиональный круглый стол «Уставный суд Кировской области: проблемы и перспективы создания» // Журнал конституционного правосудия. 2010. №1.
.Заболотских Е.М., Опалев Ю.М. Конституционное (уставное) правосудие в субъектах Российской Федерации: быть или не быть? // Российская юстиция. 2010. №12.
.Зражевская Т.Д., Медведев С.В. Становление конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2003
.Иванин А.А. Особенности регионального судебного конституционно-уставного контроля и перспективы его развития в Российской Федерации: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 2008.
.Иванин А.А., Павликов С.Г. Обеспечение законности в деятельности исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации с участием конституционных (уставных) судов // «Конституционное и муниципальное право», 2007, №22.
.Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / под ред. П.П. Сергуна. Саратов: ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», 2010.
.Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. М., 2006.
51.Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М.: Городец-издат, 2002.
.Конституционное право субъектов Российской Федерации. М., 2009
53.Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии / Сост. В.К. Боброва, М.А. Митюков. М., 1998.
.Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. Сравнительное исследование законодательства и судебной практики. Нормативные акты / Отв. ред. проф. М.А. Митюков. М.: Зерцало, 1999.
.Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992.
.Кряжков В. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития // «Сравнительное конституционное обозрение», 2007, №3.
.Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 30.
.Кряжков В.А. Региональная юстиция // ЭЖ-Юрист. М., 2003. №49.
.Куликов В. Суд поставил точку в споре // Российская газета. 2003. №82.
.Ланская С.В. Необходим ли унифицированный закон о конституционном (уставном) судопроизводстве? // «Журнал конституционного правосудия», 2008, №4.
.Ливеровский А.А., Бернацкий Г.Г. О некоторых вопросах совершенствования законодательства, регулирующего деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006.
.Митюков М.А. К истории региональной конституционной юстиции в России // Конституционная юстиция в Российской Федерации: Сб. статей. Екатеринбург, 2003.
.Митюков М.А. О проблемах создания и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ: Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 1999 г.). М., 2000.
.Морщакова Т.Г. Конституционное правосудие: критерии оценки качества // ЭЖ-Юрист. 2007. №33.
.Морщакова Т.Г. Судебная власть. М., 2003.
.Мурзина Е.А. Конституционное правосудие в республиках Российской Федерации: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 2000.
.Нарутто С.В. Оспаривание муниципальных нормативных правовых актов в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации: теория и практика // Журнал конституционного правосудия. 2010. №2.
.Невинский В.В. Пределы абстрактного контроля конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1999. №4.
.Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990-2000 гг.). М., 2001.
.Опря О.В. Конституционный суд Республики Болгарии // Журнал российского права. 2002. №9.
.Павликов С.Г. К вопросу о статусе конституционных (уставных) судов субъектов РФ // «Конституционное и муниципальное право», 2005, №5.
.Павликов С.Г. О совершенствовании правового регулирования статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // «Конституционное и муниципальное право», 2007, №3.
.Пантелеев В.Ю. Некоторые вопросы совершенствования законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. №7.
.Петренко Д.С. Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации (современные правовые проблемы и перспективы). М., 2007.
.Пирбудагова Д.Ш. Институт конституционного контроля в Республике Дагестан: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 2002.
.Пряхина Т.М. Конституционная доктрина современной России. Саратов.: Изд-во Саратовского ун-та, 2002.
.Райкова Н.С. Сущность конституционного судопроизводства // «Журнал конституционного правосудия», 2008, №5.
.Стародубцева И.А. Коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации. Воронеж, 2004.
.Таева Н.Е. Конструкция толкования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации: обязательные элементы и проблемы их нормативного закрепления // Журнал конституционного правосудия. 2010. №1.
.Татаринов С.А. Некоторые вопросы размежевания компетенции между Конституционным Судом Российской Федерации и судами общей и арбитражной юрисдикции в сфере осуществления нормоконтроля // Журнал конституционного правосудия. 2010. №4.
.Терехин В.А. Некоторые достижения и просчеты современной судебной реформы // Российская юстиция. 2008. №10.
.Терехин В.А. Приоритетные направления судебной реформы в современной России // Российская юстиция. 2008. №8.
.Хабриева Т.Я. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: проблемы компетенции // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания / Под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой, С.Е. Заславского. М.: Формула права, 2000.
.Хабриева Т.Я. Толкование Конституции РФ: теория и практика. М., 2008.
.Цалиев А.М. О возможностях дальнейшего развития органов конституционной юстиции // «Журнал конституционного правосудия», 2008, №4.
.Цалиев А.М. Об актуализации проблемы образования конституционных (уставных) судов // Российская юстиция. 2007. №5.
.Цалиев А.М. Судебная власть в системе разделения властей субъекта Российской Федерации // «Российская юстиция», 2009, №2.
.Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008.
.Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995.
.Эбзеев Б.С. Конституционное правосудие в России: системность и роль в обеспечении единства и целостности Российского государства // Конституционное правосудие в Российской Федерации: правовое регулирование, опыт, перспективы. Казань, 2005.
.Юсупова Е. Конституционное (уставное) правосудие субъектов Российской Федерации - неотъемлемый элемент в механизме защиты прав человека // Право и экономика. 2006. №12.