Исследование деятельности института опеки и попечительства в России

Исследование деятельности института опеки и попечительства в России

ОГЛАВЛЕНИЕ

опека попечительство правовой

Введение

Глава 1. Опека и попечительство, как правовой институт

.1 Опека и попечительство - понятие, правовая характеристика

.2 Зарождение и возникновение института опеки и попечительства

Глава 2. Организационно-правовое регулирование органов опеки и попечительства

.1 Понятие, значение и цели опеки и попечительства

.2 Лица, назначаемые опекунами и попечителями. Права и обязанности опекунов и попечителей

.3 Государственные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей

ГЛАВА 3. Сравнительно-практический анализ деятельности органов опеки и попечительства в ХМАО-ЮГРЕ

.1 Организационно-правовые основы деятельности органов опеки и попечительства в ХМАО-Югре

.2 Сравнительно-практический анализ деятельности органов опеки и попечительства в некоторых муниципальных образованиях округа и в целом по ХМАО-Югре

Заключение

ВВЕДЕНИЕ

В представленной дипломной работе проводится комплексный анализ института опеки и попечительства и практики его применения в РФ.

Актуальность темы выпускной квалификационной работы. Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находится проект закона о Ювенальной юстиции. Изменения в организации и правовом регулировании деятельности органов опеки и попечительства в РФ в случае принятия этого законопроекта весьма существенны.

Значимость исследования представленной темы в связи с принятием закона «Об опеки и попечительстве в РФ» в 2008 году и в связи с внесением изменений после его принятия в ряд законов огромна. В ряде регионов страны органы местного самоуправления, в структуру которых входит опека и попечительство сталкиваются с проблемами, сущность и пути решения которых будут представлены в главах работы.

Предметом выпускной квалификационной работы является анализ деятельности института опеки и попечительства в России. Предметная направленность исследования определяется выделением и изучением, в рамках заявленной темы, нормативно-правовых источников, судебной практики и авторских исследований.

Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные отношения в сфере опеки и попечительства, регулирующие норму российского законодательства.

Задачи выпускной квалификационной работы. Исходя из поставленной цели задачами выпускной квалификационной работы являются:

1) ознакомиться с вехами исторического развития института опеки и попечительства в России;

) определить структуру правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства в РФ;

) дать оценку существующим на сегодняшний день государственным формам устройства детей, оставшихся без попечения родителей и выявить современные и приоритетные направления в существующих на сегодняшний день формах устройства несовершеннолетних;

) провести сравнительно-практический анализ деятельности органов опеки и попечительства в отдельном субъекте РФ (ХМАО-Югре) путем практического и теоретического изучения работы данных органов в ряде муниципальных образований и в округе в целом.

Теоретическая основа выпускной квалификационной работы. Теоретические основы организационно-правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства в РФ заложены в трудах таких известных в данной области правоведов, как: А.Г. Гойхбарг, Е.Г.Азарова, А.Д. Джабраилова, О.А. Кабышев, И.М. Кузнецова, А.М. Нечаева, К.И. Скловский, Л.Ю. Михеева, О.Ю. Косова, Р. Мурзин, Л. Шохина.

Исторические исследования данного вопроса освещены в работах М.Ф. Владимирского-Буданова, О.И. Чистякова, А.А. Клишина и А.А. Шугаева, В.М. Хвостова, А.Ф. Шебанова, Г.В. Згурского.

Социальный аспект исследования рассматривался в публикациях А.С. Воронина, И. Дементьевой, В. Озерова.

 Нормативно-правовую основу выпускной квалификационной работы образовали Конституция Российской Федерации, акты международного права и другие федеральные законы и развивающие их положения подзаконные нормативно-правовые акты.

Методологическую основу выпускной квалификационной работы составляет совокупность научных приемов и методов исследования объективных явлений и процессов, в частности, диалектический метод. В ходе исследования использовались обще- и частнонаучные, а также специальные методы познания.

Хронологические рамки исследования. В работе подробно освещается современный период. Так же описаны вехи становления института опеки и попечительства с даты первого упоминания об опеке в 879 году в Послании Рюрика.

Географические рамки исследования: Российская Федерация.

На защиту выпускной квалификационной работы выносятся следующие теоретические положения:

. Институт опеки и попечительства направлен на обеспечение защиты интересов недееспособных и ограниченно дееспособных граждан в частноправовой сфере. Цели назначения опеки и попечительства: содержание, воспитание, образование детей, защита их прав и интересов.

2. Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан необходимо реализовывать:

посредством разработки и внедрению плановых мероприятий по контролю деятельности органов опеки и попечительства в отношении недееспособных или не полностью дееспособных граждан;

- получением и анализом сведений о деятельности органов опеки и попечительства в отношении недееспособных или не полностью дееспособных граждан <#"512780.files/image001.gif">

В 2009 году прокуратурой автономного округа проведена проверка соблюдения федерального законодательства в сфере обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В ходе проверки выявлены нарушения закона в деятельности органов опеки и попечительства и организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, проверкой установлено, что при отсутствии контроля со стороны органов опеки и попечительства за сохранностью и управлением имуществом детей, находящихся под опекой (попечительством) либо помещенных под надзор в соответствующие организации, в ряде муниципальных образований допущены факты неоплаты за коммунальные услуги и за пользование жилыми помещениями, закрепленными за несовершеннолетними. В Березовском районе за несовершеннолетними проживающими в Государственном образовательном учреждении ХМАО-Югры для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии «Специальный (коррекционный) детский дом «Березка» задолженность за коммунальные услуги перед МУП Саранпаульским ЖКХ составляет 586 175 рублей. В Нефтеюганском районе в закрепленное за несовершеннолетними жилое помещение незаконно, при отсутствии правоустанавливающих документов, вселена гражданка, которая не оплачивала коммунальные платежи, в результате образовалась задолженность в размере 41 905 рублей. Кроме того, допускаются факты существенных нарушений требований закона и получения выпускниками детских домов жилых помещений, непригодных для проживания. Так, в Сургутском районе выпускница ГОУ ХМАО-Югры для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, «Детский дом «Северяночка» после выпуска из учреждения не смогла вернуться в закрепленное жилое помещение, поскольку оно непригодно для проживания, так как требует капитального ремонта. Факт нарушения закона стал основанием для обращения в суд прокурора Сургутского района с исковым заявлением в интересах сироты об обязании администрации района провести капитальный ремонт жилого помещения. Бездействие органов опеки и попечительства, руководства организаций для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, влечет за собой нарушение прав и законных интересов детей этой категории. По результатам проверки органами прокуратуры округа внесено 12 представлений об устранении нарушений закона, в суды округа направлено 9 исковых заявлений в защиту прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Ход рассмотрения актов прокурорского реагирования находится на контроле прокуратуры округа. Завершая четвертую главу, хочется подвести итоги по сравнительно-практическому анализу деятельности органов опеки и попечительства в ХМАО-Югре. В результате проведенного исследования мы выяснили, что работа органов опеки и попечительства в целом по округу удовлетворительная. Но так же можно сказать, что наиболее часто возникающие ситуации по ущемлению прав опекаемых в сфере обеспечения жильем происходят из-за недостаточного контроля за деятельностью этих органов. Опасения, вызванные результатами проведенного исследования в сфере контроля за деятельностью органов опеки и попечительства обусловлены еще и тем, что в настоящее время уже в двух чтениях в Государственной Думе принимается закон о ювенальной юстиции. Органы опеки и попечительства в случае принятия этого законопроекта значительно расширят свои полномочия, что в условиях недостаточного контроля за ними просто недопустимо. Так, ювеналы подготовили проект федерального закона № 198484-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения гарантий прав детей на надлежащее воспитание», внесённый депутатами Государственной Думы Мизулиной Е.Б., Морозовым О.В., Герасимовой Н.В., Исаевым А.К., Ивлиевым Г.П., Васильевым В.А., Плигиным В.Н. и Борзовой О.Г. Данный законопроект предусматривает введение таких понятий, как «воспитание» и «ненадлежащее воспитание». Вместе с тем, в законопроекте не предусмотрено никакой ответственности должностных лиц государственных органов и организаций в случае необоснованного привлечения родителей и иных лиц к ответственности, предусмотренной законопроектом. Такое положение делает указанные органы безнаказанными и создаёт условия для коррупции. Другое предложение - проект федерального закона № 143212-4 «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации», внесённый депутатами Государственной Думы Е.Ф. Лаховой, К.Ж. Давлетовой, Н.А. Останиной, А.А. Сизовым, Т.А. Фральцовой, А.Н. Хайруллиным предлагает принять ускоренный порядок рассмотрения судами дел о лишении родительских прав (до истечения месяца со дня поступления заявления) (пункт 1 законопроекта). Такое положение позволит рассматривать в судах дела о лишении родительских прав в ускоренном порядке, не обеспечивающем надлежащей предварительной подготовки к слушанию дела, требование об обязательном проведении которой установлено в статье 147 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. В пункте 2 законопроекта предлагается при решении вопроса об ограничении родительских прав производить органами опеки и попечительства по месту жительства родителей (одного из них) обследование условий жизни и поведения родителей (одного из них), ограниченных судом в родительских правах. Пунктом 3 законопроекта предлагается обязать органы опеки попечительства при участии в деле о лишении родительских прав предъявлять в суд в интересах ребенка требования:

о компенсации ребенку морального вреда и возмещении имущественного вреда, причиненного действиями или бездействием родителей; 

о выселении родителей (одного из них), лишенных родительских прав, из жилого помещения в случае, предусмотренном жилищным законодательством (согласно части 2 статьи 91 Жилищного кодекса Российской Федерации граждане, лишённые родительских прав, могут быть выселены из жилого помещения без предоставления другого жилого помещения);

о временном отобрании ребенка у родителей (одного из них) до разрешения спора судом в связи с угрозой причинения вреда физическому и психическому здоровью ребенка, его нравственному развитию и о передаче ребенка на попечение органа опеки и попечительства;

иные требования в случаях, если того требуют интересы ребенка.

На основании вышеизложенного необходимо усилить контроль за органами опеки и попечительства. В рамках работы над выпускной квалификационной работой нами разработан проект Положения об общественном инспекторе по охране прав детства в г. Нижневартовске. (Приложение А). Данное положение позволило бы: 1. Содействовать в работе органа опеки и попечительства по защите прав и интересов несовершеннолетних, проживающих на территории г. Нижневартовска. 2. Более эффективно взаимодействовать с образовательными, медицинскими учреждениями, учреждениями социальной защиты, отделом внутренних дел по г. Нижневартовску и другими государственными и общественными организациями в пределах своих полномочий. 3. Выявлять детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и своевременно сообщать сведения о них в орган опеки и попечительства. 4. Проводить профилактическую работу с семьями и детьми, находящимися в социально опасном положении, осуществляя при этом связь с комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделением по делам несовершеннолетних ОВД г. Нижневартовска.          5. Выявлять лиц, желающих принять несовершеннолетнего на воспитание в свою семью и сообщать о них в орган опеки и попечительства. 6. Оказывать необходимую психолого-педагогической помощь детям, находящимся в трудной жизненной ситуации. 7. Совместно с органом опеки и попечительства вести учет и контроль за воспитанием, обучением, состоянием здоровья, организацией досуга, материальным содержанием опекаемых (подопечных) детей, находящихся в данном образовательном учреждении, и передача сведений о них при переходе опекаемых (подопечных) детей в другое образовательное учреждение.

. Территориальному отделу Росздравнадзора для осуществления своих контролирующих функций своевременно и в полном объеме получать информацию о деятельности органа опеки и попечительства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проделанной работы нами проведен анализ литературы по теме исследования; раскрыто понятие опеки и попечительства, выявлены особенности правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства. В представленной выпускной квалификационной работе на защиту были вынесены следующие теоретические положения: 1. Институт опеки и попечительства направлен на обеспечение защиты интересов недееспособных и ограниченно дееспособных граждан в частно-правовой сфере. Цели назначения опеки и попечительства: содержание, воспитание, образование детей, защита их прав и интересов. Наше исследование показало, что Статьей 7 Конституции Российской Федерации установлено, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В послании Президента России Федеральному собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. глава государства Д.А.Медведев подчеркнул: «Свободное развитие людей и их социальная защита всегда будут приоритетом государственной политики. Будут нашей главной заботой. Будут целью развития нашего общества». В настоящее время в стране реализуется комплекс мер, направленных на защиту прав и интересов граждан, в том числе лиц, признанных судом недееспособными или не полностью дееспособными. Таким образом, одним из важнейших направлений государственной политики является организация опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами. Вместе с тем установлено, что деятельность органов опеки и попечительства не служит эффективным способом защиты имущественных и жилищных прав несовершеннолетних. Органы опеки и попечительства необоснованно запрещают отчуждение жилых помещений, ставят трудновыполнимые условия перед законными представителями при совершении сделок с недвижимостью. Не существует критериев оценки их решений, не определены принципы деятельности, ответственность и т.д. Законодательная база рассредоточена по нормативным актам разных отраслей (гражданского, семейного, административного) и уровней законодательства (федерального, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления). Неопределенность деятельности органов опеки и попечительства порождает почву для злоупотреблений со стороны органов опеки, провоцирует взятки. По нашему мнению, устранение контроля со стороны органов опеки и попечительства за сделками с жилыми помещениями, в которых проживают несовершеннолетние, обладающие правом пользования ими, не решает проблем в их деятельности. Полагаем, что целесообразно на законодательном уровне принять меры, направленные на изменение структуры и порядка деятельности органов опеки и попечительства, четко определить права и обязанности этих органов, принципы деятельности, положения об ответственности. 2. Следующим теоретическим положением, вынесенным на защиту является то, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2009 г. №1059 «О внесении изменений в положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации и положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» установлено, что с 1 января 2009 г. контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития. На основании проведенного исследования можно говорить о том, что контроль за деятельностью органов опеки и попечительства не всегда выполняется надлежащим образом. По результатам проведенной работы мы полагаем следующее: принимая во внимание, что деятельность по осуществлению опеки и попечительства связана с надлежащим обеспечением интересов особой категории лиц, не способных в соответствии с законом в полной мере самостоятельно реализовать свои права и интересы, органам опеки и попечительства необходимо принять следующие меры:

усилить работу по выявлению граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве;

обеспечить ведение банка данных обо всех совершеннолетних лицах, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными;

усилить надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;

при проведении проверок обращать особое внимание на условия жизни подопечных и сохранности имущества указанной категории граждан. Кроме того, в субъектах Российской Федерации требуется формирование нормативной правовой базы, необходимой для работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также определение структуры органов опеки и попечительства в отношении этих граждан.

. И последним теоретическим положением, вынесенным на защиту явилось то, что деятельность органов опеки и попечительства по оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями, осуществляется во взаимодействии с другими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» закреплен единый порядок регулирования отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами, установлены полномочия органов опеки и попечительства, а также регламентирована их деятельность. Во исполнение действующего законодательства и подзаконных актов Российской Федерации, с учетом положений, изложенных в письме Росздравнадзора от 31 марта 2009 г. №03И-172/09, управлениями Федеральной службы по субъектам Российской Федерации началось проведение мероприятий по контролю за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных и не полностью дееспособных граждан. В I полугодии 2009 г. территориальными управлениями Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития было проведено 65 проверок. Указанные проверки были проведены в 24 субъектах Российской Федерации. Результаты анализа деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по рассматриваемому направлению показали, что в большинстве субъектов Российской Федерации приняты и действуют нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы опеки и попечительства, обозначающие структуру органов опеки и попечительства в субъекте Российской Федерации, а также определяющие орган исполнительной власти, на который возложены полномочия по координации деятельности по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан.        В ходе проверок по субъектам Российской Федерации были выявлены нарушения в ведении личных дел подопечных, отмечено отсутствие информации о закрепленном имуществе за недееспособными гражданами, а также отчетов опекунов и попечителей о расходе денежных средств подопечных (Республика Хакасия, Ставропольский край, Курская, Нижегородская, Самарская, Тамбовская области и др.). Действующая структура органов опеки и попечительства определена в следующих субъектах Российской Федерации: в Краснодарском крае, Магаданской, Мурманской, Нижегородской, Новосибирской, Ростовской, Свердловской, Тверской, Томской, Тульской областях, Еврейской автономной области и др. Структура органов опеки и попечительства не определена в Республике Дагестан, Тыва и др. В Чеченской Республике органы опеки и попечительства отсутствуют. Исследовав вышеуказанные проблемы Российского законодательства в области организационно-правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства в РФ, предлагаем систематизировать разрозненную на сегодняшний день законодательную базу, содержащую нормы, регулирующие деятельность органов опеки и попечительства. В области более эффективной организации деятельности этих органов предлагаем усилить контроль на местах за соблюдением органами опеки и попечительства прав недееспособных и ограниченно дееспособных граждан. Для осуществления более эффективной работы по реализации прав детей нами разработан проект Положения об общественном инспекторе по охране прав детства в г. Нижневартовске. (Приложение А). Данное положение позволило бы: 1. Содействовать в работе органа опеки и попечительства по защите прав и интересов несовершеннолетних, проживающих на территории г. Нижневартовска. 2. Более эффективно взаимодействовать с образовательными, медицинскими учреждениями, учреждениями социальной защиты, отделом внутренних дел по г. Нижневартовску и другими государственными и общественными организациями в пределах своих полномочий. 3. Выявлять детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и своевременно сообщать сведения о них в орган опеки и попечительства. 4. Проводить профилактическую работу с семьями и детьми, находящимися в социально опасном положении, осуществляя при этом связь с комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделением по делам несовершеннолетних ОВД г. Нижневартовска. 5. Выявлять лиц, желающих принять несовершеннолетнего на воспитание в свою семью и сообщать о них в орган опеки и попечительства. 6. Оказывать необходимую психолого-педагогической помощь детям, находящимся в трудной жизненной ситуации. 7. Совместно с органом опеки и попечительства вести учет и контроль за воспитанием, обучением, состоянием здоровья, организацией досуга, материальным содержанием опекаемых (подопечных) детей, находящихся в данном образовательном учреждении, и передача сведений о них при переходе опекаемых (подопечных) детей в другое образовательное учреждение. 8. Территориальному отделу Росздравнадзора для осуществления своих контролирующих функций своевременно и в полном объеме получать информацию о деятельности органа опеки и попечительства.

Таким образом, цель исследования, заключающаяся в осуществлении комплексного анализа существующей законодательной базы Российской Федерации, регулирующей организационно-правовую деятельность органов опеки и попечительства в целях совершенствование теории, законодательства и правоприменительной деятельности в данной области достигнута, задачи выполнены.