й
.3 Трудности и противоречия, связанные с подбором, расстановкой и карьерным ростом кадров городской прокуратуры
Заключение
Список использованной литературы
государственное управление прокуратура кадры
Введение
На протяжении всего времени существования государства актуальным остается вопрос о его сущности и назначении. Переходный период, переживаемый Россией, поставил вопрос о роли государства, заставил пересмотреть механизм государства, поскольку на начальной стадии преобразований было очевидно, что средства, используемые государством в управлении всеми сторонами жизни общества, не позволяли достичь целей управления. Понимание сущности государственного управления является необходимым условием совершенствования системы государственного управления.
Российская Федерация - государство с самой большой в мире территорией, где без органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, сложно сохранить территориальную целостность. Поэтому создание в России прокуратуры как отдельной власти - явление уникальное. Именно прокуратура призвана быть балансом, уравновешивающим другие ветви власти.
Без малого 289 лет российская прокуратура верой и правдой служит Российскому государству, своему народу. В современных условиях глубоких социально-экономических перемен деятельность прокуратуры очень важна, так как она призвана обеспечивать верховенство закона, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Прокуратура России имеет давнюю историю. Ее появление связано с реформами, проводимыми Петром I. И на протяжении всего существования прокуратуры не утихают споры о роли и месте прокуратуры в системе государственной власти.
В настоящее время прокуратура Российской Федерации представляет собой сложную иерархическую, системную организацию по осуществлению властных полномочий. В этом учреждении находят свое выражение индивидуальные, групповые и государственные интересы. Прокуратуре присущи безусловная дисциплина и профессионализм в работе сотрудников, индивидуальная инициатива. Поэтому прокуратура России имеет свой облик, профессиональную культуру и репутацию.
На сегодняшний день, на мой взгляд, организация и деятельность прокуратуры испытывает на себе мощное воздействие ситуативных и глобальных факторов, формирующих новые тенденции в эволюции современного общества. В связи с чем переход к эффективным формам и методам построения и работы прокуратуры предопределила выбор темы дипломной работы.
Основная цель моей работы состоит в том, чтобы на основе изучения истории возникновения и развития российской прокуратуры, анализа теоретических положений действующего отечественного и зарубежного законодательства, практики его реализации, теории и практики прокурорского надзора, провести теоретическое осмысление места и роли прокуратуры в системе государственного механизма, сформулировать некоторые рекомендации по совершенствованию организации и деятельности городской прокуратуры. В соответствии с целью были определенны основные задачи дипломной работы: обозначить современные проблемы деятельности городских прокуратур, предложить меры по устранению этих проблем; определить нормативные и правовые основы деятельности органов прокуратуры.
Объектом исследования является система органов прокуратуры, а предметом исследования - отношения, возникающие в процессе функционирования городской прокуратуры.
Большое внимание в работе уделяется проблеме, связанному с подбором, расстановкой и карьерным ростом кадров городской прокуратуры. Достаточно подробно рассмотрены также вопросы технического оснащения прокуратур городов и районов, вопросы компьютеризации и связанные с ними проблемы.
Глава 1. Роль и место органов прокуратуры в системе государственного управления Российской Федерации
§ 1. Понятие, сущность и основные функции системы государственного управления
Общественные и социально-экономические преобразования, происшедшие в России за последние годы, обострили интерес к осмыслению природы государства, его институтов и способов управления. Актуальность этих вопросов приобретает особую значимость в условиях переходного периода, когда еще окончательно не сформирован механизм реализации государством своих функций, не отработана схема взаимодействия между обществом и властными институтами, отсутствует реальная основа для консолидации политических партий и движений. Рассмотрение системы государственного управления в РФ как целостной структуры позволяет получить адекватное представление об особенностях функционирования государственного аппарата и методах осуществляемой им политики.
Управление - это целенаправленное воздействие на сложную систему. Сущность управления на протяжении десятилетий остается неизменной. Наиболее широко управление рассматривает кибернетика: под управлением понимается преобразующая и направляющая деятельность, осуществляемая субъектом (управляющей системой) по отношению к объекту управления, обеспечивающая движение к заданной цели. Данное определение отражает содержательную сторону процесса управления: наличие в той или иной системе двух обязательных элементов - субъекта (управлящий элемент) и объекта (управляемый элемент); а также сущностную сторону - целенаправленное воздействие субъекта на объект.
Отношения, в которых человек выступает в качестве субъекта и объекта подобного воздействия, представляют собой социальное управление. Разновидностью последнего является государственное управление. Как отмечает Г. В. Атаманчук, среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, что объясняется властной природой государства (субъекта управления), распространенностью данного вида управления на все общество, системностью управления.
Сущность государственного управления проявляется в его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.
Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых и иных ресурсов; справедливое перераспределение доходов; гарантирование основных социальных прав; поддержание общественного порядка.
Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей всех граждан. Государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно как бы вторгается в общественную жизнь и само определяется общественными отношениями.
Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач для получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств.
Также рассматривая вопрос о сущности государственного управления, необходимо отметить, что продолжительное время дискутировался вопрос о «широком» и «узком» понимании государственного управления
Так, в широком смысле государственное управление определяется непосредственное осуществление государственной власти через принятие государственных решений и их реализацию, а также через контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия. Такое понимание позволяет отделить государственные органы по управленческой деятельности от негосударственных.
Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры. Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.
В узком смысле государственное управление представляет собой деятельность государства в лице специальных государственных органов - органов исполнительной власти. В данном случае государственное управление рассматривается как деятельность, направленная на выполнение законов и иных нормативно-правовых актов путем разных форм властного влияния на объекты управления.
Как отмечает Буркова Ю. В., «наличие двух подходов в понимании государственного управления, на наш взгляд, рационально: они не исключают друг друга, а позволяют глубже понять сущность такого явления, как государственное управление».
Государственное управление в деятельности каждого государственного органа осуществляется с единственной целью - организовать надлежащую работу аппарата государственного органа, позволяющего ему реализовать заданные объемы полномочий по установленным предметам ведения.
Необходимо знать, что государственное управление носит системный характер.
Система государственного управления представляет собой совокупность задач и целей государственного управления, субъекта и объекта управления, связей субъекта и объекта (наличие определенной организационной структуры), функций управления, форм и методов деятельности.
Основу механизма системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория, экономическая система.
Власть определяет порядок и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления.
Управление, будучи производным от власти, выражает комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Оно воплощается в характере государственного вмешательства в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. составным элементом государственной системы управления является политический режим.
Пространственные особенности территории оказывают особое влияние как на саму систему государственного управления, так и на характер экономической политики государства. Если территория государства занимает значительную площадь, это требует создания большого числа управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Важнейшим средством ассимиляции территориальных особенностей в характер системы государственного управления является форма государственного устройства.
И наконец, экономическая система государства, служащая функциональной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической системы государства отражает избранная государством хозяйственная модель (форма хозяйствования).
Функции государственного управления - это деятельность государственного аппарата по оказанию влияния на общественные процессы для достижения поставленных перед государством целей.
Система функций государственного управления предстает как взаимосвязанная совокупность нормативно регулируемых действий государственного аппарата, находящаяся под контролем уполномоченных государственных и общественных институтов.
При рассмотрении вопроса о функциях государственного управления прежде всего необходимо четко различать функции государства и функции государственного управления.
Функции государства присущи государству как целостному политическому образованию и вытекают из необходимости сохранения суверенитета, а также защиты и развития существующих политической, экономической и социальной систем. Отсюда следует, что государство самим своим существование реализует политическую, социальную и оборонительную функции.
Политическая функция государства ориентирована на поддержание государственного суверенитета и защиту государственных интересов в международных отношениях. Составной частью политической функции является функция политического управления, которая осуществляется не только государством, но и другими партиями.
Экономическая функция государства призвана способствовать экономическому развитию общества, упорядочению экономических и хозяйственных отношений, предотвращению кризисных тенденций и явлений в экономике, стимулированию развития важных для государства и общества отраслей экономики.
Социальная функция государства предусматривает гармонизацию общественных отношений, предотвращение социальных конфликтов, создание механизмов перераспределения национального богатства в интересах наименее социально защищенных групп населения. Создание, поддержание и развитие системы социальных услуг и социальной защиты населения также входит в социальную функцию государства.
Военная (оборонительная) функция государства подразумевает создание и развитие необходимых институтов, способных обеспечить защиту суверенитета, безопасности и территориальной целостности государства от всех внутренних и внешних угроз.
Функции государственного управления характеризуют непосредственно процесс воздействия на общественные отношения, необходимый для достижения целей и решения задач государственного управления. Выделяют общие функции государственного управления, характерные для системы в целом, и частные, свойственные отдельным отраслям государственного управления.
К общим функциям государственного управления относятся: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль и бюджетирование.
Функция организации состоит в определении организационных положений, устанавливающих порядок управления и процессуального регулирования: регламентов, нормативов, должностных инструкций, требований ответственности и т.п. Четкая организация является необходимым условием эффективного управления, так как позволяет упорядочить и рационально использовать имеющиеся в системе управления ресурсы.
Функция планирования выражается в постановке целей, определении необходимых для достижения ресурсов, сроков и способов достижения поставленных задач, создании механизмов поэтапного контроля за их выполнением.
Функция прогнозирования тесно связана с планированием. Прогнозирование - это выработка научно обоснованного суждения о будущем состоянии управляемой системы, вариантах ее развития, путях и сроках достижения.
Функция мотивации, как правило, реализуется на уровне отдельных организаций. В сфере государственного управления она находит нормативное закрепление в законодательстве о государственной гражданской службе. В обществе в целом функцию мотивации выполняют либо национальная идеология, либо гражданский патриотизм.
Функция регулирования в государственной управлении реализуется двояко.
В широком смысле государство осуществляет регулирование общественных отношений нормативным путем, т.е. через издание законов, подзаконных и судебных актов
Функция контроля в государственном управлении предназначена для выявления отклонений управляемой системы от заданных параметров и дальнейшего принятия мер для приведения ее в соответствие с ними. Контроль следует отличать от надзора, при котором отклонения только констатируются, а информация о них передается в полномочные органы. Таким образом, контрольная функция государственного управления заключается в выявлении отклонений и корректировке управленческих воздействий. Контроль в государственном управлении должен отвечать требованиям оперативности, гласности, объективности и целесообразности.
Функция бюджетирования в американской теории и практике государственного управления призвана главной функцией управления государством. В основе теории бюджетирования лежит представление о том, что любое вмешательство государства в общественные отношения может быть осуществлено лишь при наличии соответствующего бюджетного финансирования. Поэтому любое государственно-управленческое решение может быть в конечном счете сведено к решению о финансировании либо нефинансировании того или иного проекта из бюджетных средств. Для рационализации процесса расходования бюджетных средств в 50-е гг. XX столетия в США была введена в практику государственного управления система «планирование - программирование - бюджетирование» (СППБ). Таким образом, американское государственное управление перешло к применению на практике принципов системного подхода к составлению государственного бюджета. СППБ требовала от государственных органов детализации программных целей и показателей оценки результатов, прогнозирования расходов на пять лет вперед, проведения специальных работ, анализирующих издержки и выгоды. По такому же пути пошла и Россия: в 2007 г. государственный бюджет России был принят на три года (2008-2010 гг). В настоящее время в контексте стратегического развития страны до 2020 г. появляется возможность прогнозирования расходов на пять лет.
Как отмечает Г.В. Атаманчук, процесс совершенствования государственного управления представляет собой подсистему в государственном управлении с соответствующими целями, предметом, принципами и организацией, смысл которого заключается в придании государственному управлению, как системному общественному явлению, способности самопреобразования, саморазвития, самоулучшения.
§2. Генезис российской прокуратуры, ее роль в системе государственного управления современной России
Для определения роли прокуратуры в системе государственного управления современной России несомненный интерес представляет изучение исторических корней данного государственного органа.
Считается, что впервые прокуратура была образована во Франции в XIV в. в период инквизиционного процесса. Король Филипп IV Ордонансом от 25 марта 1302 года учредил прокуратуру как орган представительства интересов монарха. Впоследствии на этот орган была возложена обязанность наблюдения за законностью. Этот тип института прокуратуры был затем заимствован и другими странами (Австрия, Германия) и к началу XIX в. сделался господствующей формой организации прокуратуры на Европейском континенте.
История образования российской прокуратуры как официального государственного органа берёт своё начало с 1722 г., когда Пётр I издал указ о создании особого государственного образования, «ока государева», в делах надзора за законом.
В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, доселе не существовавший в России, - прокуратуру. Это был орган наблюдения за законностью действий должностных лиц и охраны государственных интересов. Генерал-прокурору предписывалось надзирать за законностью деятельности Сената, а впоследствии - и всех иных государственных органов. При обнаружении нарушения закона он был обязан предложить исправить ошибку, а в случаях неподчинения имел право «протестовать и оное дело остановить». Избиравшиеся Сенатом нижестоящие прокуроры осуществляли контроль за деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных недостатках. Обнаружив нарушение, прокурор сначала устно предлагал устранить его, а при неподчинении устному распоряжению мог принести письменный протест в орган, нарушивший закон, а далее - в соответствующую коллегию или в Сенат. Принесение протеста на незаконный акт приостанавливало его действие. Если сведения о нарушениях закона поступали к вышестоящему прокурору, то он обязан был принять меры к быстрому и правильному рассмотрению дела. С созданием Министерства юстиции (1802 г.) министр юстиции (первым министром юстиции России был назначен знаменитый поэт Гавриил Романович Державин) стал одновременно занимать должность генерал-прокурора.
По мнению С.М. Казанцева, в России, таким образом, возникает институт надзора, который, хотя и получил французское название, однако был создан не по образу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения.
Вопрос о причинах создания прокуратуры относится к разряду дискуссионных. Так, Л.А. Стешенко и Ю.В. Ким связывают образование прокуратуры с установлением абсолютизма как формы управления государством. Возражая против данного мнения, Ю.М. Горячковская считает, что абсолютизм - это не единственный и далеко не решающий фактор. По её словам, «...к причинам, обусловливающим возникновение института прокурорского надзора, полагаем возможным также отнести и политический мотив, а именно: необходимость противодействия централистским и сепаратистским тенденциям, источником которых является столкновение интересов верховной и исполнительной власти как в центре, так и на местах».
А вот С.А. Петровский главную причину возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры в частности в период петровских реформ видел в «крайнем упадке нравственности в обществе».
Как правильно отметил Андреев Г., прокурор управления Генеральной прокуратуры РФ, анализ документов о становлении и развитии прокуратуры свидетельствует о том, что Петр Великий, не копируя ни один из зарубежных образцов, не воспринимая буквально предложенные проекты, сам тщательно разработал документы об учреждении российской прокуратуры - постоянного надежного органа надзора, наделенного правом силой закона влиять на ход и эффективное решение государственных дел.
Таким образом, мы видим, что первоначально прокуратура возникла как построенный по принципу централизации с подчинением всех прокуроров генерал-прокурору орган государства, основной функцией которого являлось осуществление надзора. Причины появления прокуратуры, уникального по тем временам органа, следует искать также и в менталитете российского чиновничества, и в правовом сознании общества. Пресечение мздоимства наталкивалось на жесткое сопротивление чиновничества. Не приходилось ожидать активного содействия со стороны остального общества, большинство которого составляли крепостные крестьяне. Их мечтой было не тождество закона, а ничем не ограниченная свобода и от помещика, и от закона.
Судебная реформа 1864 г. существенно изменила институт прокуратуры, лишив ее общенадзорных полномочий. Помимо функции поддержания государственного обвинения в суде, пореформенные прокуроры согласно Уставу уголовного судопроизводства наблюдали за деятельностью судебных следователей, могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, контролировать взятие под стражу обвиняемого, требовать дополнительного расследования. После вынесения приговора прокурор имел право на принесение апелляционного или кассационного протеста. Учреждение судебных установлений от 20 ноября 1864 г. вверяло прокурорский надзор в судах обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам (заместителям) под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. В это время появляются основы организации прокуратуры как базирующегося на иерархической дисциплине, единоначального и независимого от местных административных и судебных органов института. Такой правовой статус прокуратуры сохранился до Октябрьской революции 1917 г., до своей ликвидации. После Октябрьской революции прокуратура Декретом о суде от 22 ноября 1917 г. №1 была ликвидирована.
Однако, в 1922 году прокуратура была восстановлена в своих правах. Сталинская Конституция 1936 г. предусматривала дальнейшее усиление прокуратуры, поскольку содержала положение о независимости генеральных прокуроров от местных органов власти. В период пребывания у власти Н.С. Хрущева было сделано несколько попыток по приданию независимости прокуратуры от контроля партии и проведения прочих структурных реформ. Но данные реформы, с приходом к власти Л.И. Брежнева, были свернуты. В рамках проводившегося в конце 1970-х гг. движения по усилению «социалистической законности» были проведены кампании по борьбе со взяточничеством и коррупцией в правоохранительных органах, которые продолжились в период пребывания у власти Ю.В. Андропова и М.С. Горбачева. Уже на закате периода правления М.С. Горбачева прокуратура подверглась особой критике за широту закрепленных за ней надзорных полномочий.
В СССР действие прокуратуры осуществлялось в соответствии со ст. 113 Конституции СССР, а гл. IX этой Конституции закрепляла организационные принципы ее построения. Конституция СССР окончательно выделила прокуратуру в самостоятельную систему государственных органов.
Затем, в связи с ликвидацией СССР и провозглашением государственного суверенитета РСФСР Прокуратура СССР прекратила свое существование. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. № 1879-1 «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР» Генеральному прокурору РСФСР предписывалось принять в ведение расположенные на территории Российской Федерации органы прокуратуры, а также находящиеся в подчинении Прокуратуры Союза ССР предприятия, учреждения и организации. Организация и деятельность вновь созданной системы органов прокуратуры Российской Федерации с 17 января 1992 г. стали регулироваться Федеральным законом № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Однако первым документом, в котором достаточно четко была поставлена задача изменения места и роли прокуратуры в обновленной России, следует считать Концепцию судебной реформы в РСФСР, принятую Верховным Советом РСФСР в ноябре 1991 г. В ней авторы поставили под сомнение целесообразность сохранения прокурорского надзора и пришли к выводу о сосредоточении усилий прокуратуры на функции уголовного преследования и составной ее части - поддержании обвинения в суде.
С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации завершился советский период развития прокуратуры. Постсоветский этап для органов прокуратуры ознаменовался новыми дискуссиями политиков, ученых и практиков о месте и роли прокуратуры в строительстве новой России. Названная проблема стала предметом жарких споров еще до принятия Конституции РФ, в период, когда формировалась новая модель государственного устройства Российской Федерации. И это не случайное совпадение. Исследования правового статуса прокуратуры в различные периоды развития России, в том числе и в современный, показывают, что прокуратура являлась неотъемлемым элементом любой системы государственной власти в России.
Таким образом, на протяжении столетий честным и добросовестным трудом десятков тысяч высокопрофессиональных юристов создано уникальное общественно-правовое явление - прокуратура России, которая оберегает законность и является цементирующей опорой государства, оплотом единства правопорядка.
февраля 1996 года Российской Федерации вступила в Совет Европы. Парламентская Ассамблея отметила наметившийся прогресс в функционировании прокуратуры и заявила, что ждет от российского руководства завершения реформы этого органа в соответствии с принципами Совета Европы и взятыми Россией обязательствами.
Совет Европы фактически требовал радикально уменьшить полномочия российской прокуратуры.
В заключении №193 (1996 г.) ПАСЕ по заявке России на вступление в Совет Европы (п. V) говорилось: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Совета Европы новые законы: о роли, деятельности и организации прокуратуры и Бюро уполномоченного по правам человека; о защите национальных меньшинств; о свободе собраний и вероисповедания». Как видим, действующий в то время Закон РФ от 17 января 1992 года «О Прокуратуре Российской Федерации» Совет Европы не устраивал. Предполагалось, что в готовящемся законопроекте будут помещены новые принципы организации и работы российской прокуратуры соответствующие Конституции РФ.
Но, начиная с 2002 года процесс реформирования, практически остановился. Это обстоятельство было вызвано двумя причинами:
) введение в действие в период между 1 июля 2002 г. и 1 января 2004 г. нового Уголовно-процессуального кодекса позволило упорядочить полномочия прокуратуры в уголовном судопроизводстве в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 5 и 6 Европейской конвенции по правам человека (ЕКЧП).
) функция общего надзора на сегодняшний день остается актуальной только для России, а поэтому не существует таких европейских норм, которые бы запрещали российскому руководству использовать институт прокуратуры, доказавший свою общественную значимость на протяжении нескольких столетий.
В России с 15 января 2011 года начала работу самостоятельный орган Следственный комитет Российской Федерации, созданный по инициативе президента Дмитрия Медведева на базе бывшего Следственного комитета при прокуратуре РФ.
января 2011 года Дмитрий Медведев подписал указ "Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации". В частности, глава государства утвердил положение о Следственном комитете, перечень соответствия специальных званий его сотрудников классным чинам прокурорских работников и воинским званиям, а также перечень должностей, по которым предусмотрено присвоение высших специальных званий.
В соответствии с действующим УПК РФ, подследственность следователей СК России переходит от следователей СКП - по более 50 статьям УК, в том числе по наиболее тяжким видам преступлений - убийствам, похищениям, изнасилованиям, а также преступлениям, совершенным лицами с особым правовым статусом (судьи, следователи, адвокаты, депутаты), и преступления, совершенные должностными лицами. Новацией с 1 января нынешнего года стала передача в подследственность СК уголовных дел о налоговых преступлениях. Таким образом, по словам Владимира Маркина, "практически все основные тяжкие и особо тяжкие преступления к началу 2012 года будут находиться в подследственности Следственного комитета РФ".
Закон "О Следственном комитете РФ" предусматривает отдельную присягу для своих сотрудников, которые ранее приносили присягу работников прокуратуры. Кроме того, он не исключает возможности установления новой формы для работников СК РФ, отличной от форменной одежды органов прокуратуры.
В связи с появлением нового федерального органа его сотрудники также будут переведены с должностей прокурорских работников, которыми они до последнего времени считались, в должности сотрудников Следственного комитета РФ.
В декабре нынешнего года на оперативном совещании с членами Совета безопасности РФ президент Дмитрий Медведев выразил надежду, что новый орган "будет работать эффективно, результативно и сможет в расследовании целого ряда преступлений добиться лучших результатов, чем это было до того". По словам президента, для этого у Следственного комитета есть все полномочия, а также есть своя подследственность, "которая, конечно, может со временем меняться".
Однако, в последнее время отношения между Генпрокуратурой и СКР привлекли внимание СМИ в связи с расследованием резонансного дела о подпольной игорной сети в Московской области. Сеть подпольных казино, предположительно организованная бизнесменом Иваном Назаровым, была раскрыта в феврале этого года. Это дело «отрыла» ФСБ. По версии следствия, бизнес Назарова покрывали руководители и сотрудники прокуратуры и ГУВД Московской области.
Стороны постоянно обменивались ударами через СМИ и в конфликт дважды даже пришлось лично вмешаться президенту, в конце концов вызвавшего к себе на «рабочую встречу» Александра Бастрыкина и Юрию Чайку. Произошло это после того, как оппоненты «перешли на личности» и представители СК собирались допросить в рамках дела об игорном бизнесе сына генпрокурора Артема Чайку
Закончилось все громкими отставками в подмосковной прокуратуре.
Я считаю, что все эти события происходили на фоне окончания срока полномочий генерального прокурора. В июне исполнится 5 лет, как он занимает этот пост. До этого срока президент должен предложить Совету Федерации для утверждения кандидатуру нового главы надзорного ведомства. Еще несколько месяцев назад не вызывало сомнений, что это будет Юрий Чайка и он будет просто переназначен.
Между тем эксперты считают, что Юрий Чайка продемонстрировал решимость жестко бороться с любыми нарушениями своих подчиненных и тем самым доказывает свою профпригодность для дальнейшей работы- переназначении на пост.
Заместитель директора Центра политических технологий Алексей Макаркин причину конфликта между СК и прокуратурой видит как в системных противоречиях между ведомствами, так и в том, что стороны уже делают ставки к выборам президента. «Чайка более близок к Медведеву. Бастрыкин- к Путину. Если перед переназначением генпрокурора не подвернулся бы конфликт в Московской области, то нашли бы что-нибудь другое»,- резюмировал Макаркин.
§3. Нормативные и правовые основы деятельности органов прокуратуры
Правовые основы деятельности прокуратуры РФ - это комплекс правовых норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, указах Президента РФ, международных договорах РФ.
Основное содержание правовых основ деятельности современной российской прокуратуры определены ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которой закреплено: «Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами».
Конституции Российской Федерации посвящает прокуратуре лишь одну статью. В ст. 129 Конституции Российской Федерации определены только общие принципы организации системы органов прокуратуры, порядка и назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации и иных прокуроров, но ничего не сказано о функциях прокуратуры, ее положении в системе органов государственной власти и конкретных полномочиях. В ч. 5 ст. 129 Конституции Российской Федерации определено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.
Несмотря на то, что ст. 129 Конституции Российской Федерации открывает раздел 7 Конституции - "Судебная власть", что породило в общественном восприятии необоснованную и опасную иллюзию о прокуратуре как элементе судебной власти, прокуратура не является частью судебной власти, не принадлежит к судебной системе и занимает особое положение среди органов государственной власти Российской Федерации.
Разделение власти в России на законодательную, исполнительную и судебную не исключает возможности существования иных функционально самостоятельных правовых институтов, к числу которых, например, относится Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и др. Особый статус отечественной прокуратуры обусловлен историческими традициями, юридическими, национальными, экономическими, социальными и другими (объективными) условиями функционирования прокуратуры.
К сожалению, в многочисленных проектах Конституции РФ, опубликованных до принятия ныне действующей Конституции (период 1990-1993 гг.), статус прокуратуры не был прописан должным образом. Чаще всего статья о прокуратуре оказывалась все в том же разделе о судебной власти.
Таким образом, необходимо дальнейшее совершенствование законодательства о прокуратуре, обеспечивающего усиление ее влияния на состояние законности, правопорядка, защиту прав личности, интересов общества и государства. На мой взгляд, обосновывается необходимость следующих изменений в Конституции РФ.
Прокуратуре в Конституции РФ должна быть посвящена самостоятельная глава. В ней в общей форме должно быть определено назначение прокуратуры, ее место в механизме государственной власти, закреплены функции прокуратуры.
В интересах обеспечения независимости прокуроров субъектов Федерации предлагается установить порядок их назначения без предварительного согласования кандидатур с органами местной власти.
В Конституции необходимо предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, а также аналогичные полномочия Генерального прокурора применительно к законодательным органам субъектов Российской Федерации.
Часть первая ст. 11 Конституции должна быть дополнена указанием на прокуратуру РФ, как одного из носителей государственной власти.
Наконец, Конституция должна установить, что о прокуратуре принимается не федеральный, а федеральный конституционный закон, что важно для престижа прокуратуры как органа надзора за законностью в стране и стабильности законодательства о ней.
Федеральный закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" был принят 17 января 1992 г. (шесть разделов, 47 статей). В дальнейшем Государственной Думой РФ 18 октября 1995 г. была принята его новая редакция, а фактически - новый Закон о прокуратуре (семь разделов, 54 статьи).
Закон содержит основные положения статуса прокуратуры в целом и различных составляющих ее звеньев. В нем определяется понятие прокуратуры как единой федеральной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры, функции прокуратуры, систему и структуру органов прокуратуры, полномочия прокуроров различных уровней по руководству подчиненными органами прокуратуры.
В самостоятельных разделах Закона содержатся нормы, характеризующие отдельные виды (отрасли или подфункции) прокурорского надзора. В Законе регулируются общие условия участия прокурора в рассмотрении дел судами.
Значительное место уделено регламентации прохождения службы и требования к кадрам в органах и учреждениях прокуратуры. Существенно развиты меры поощрения и дисциплинарной ответственности работников. Определен специальный порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности. Установлена особая защита прокурорских работников.
Ст. 3 ФЗ «О прокуратуре РФ» указывает на международные договоры как на правовую основу организации и деятельности прокуратуры России после перечисления иных элементов правовой основы. Однако согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы, и если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Отсюда следует, что по юридической силе такие международные договоры, нормы и принципы международного права выше, чем иные нормативные акты.
В связи с ратификацией Российской Федерацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и признанием юрисдикции Европейского суда по правам человека прокуратура исполняет нормы этих договоров, конвенций, касающихся непосредственно ее, либо когда это вытекает из общих положений договоров, когда исполнитель определяется согласно компетенции прокуратуры, определяемой федеральными законами. Международное поручение об осуществлении уголовного преследования направляется через Генеральную прокуратуру и как процессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты, определяемые международными договорами, - этого требует Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 3 августа 1998 г. N 50 "Об организации международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации".
В числе международно-правовых основ организации и деятельности прокуратуры указываются лишь международные договоры Российской Федерации, вместе с тем элементом правовой основы, несомненно, являются и нормы и принципы международного права.
Однако, нормы и принципы международного права являются правовой основой организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации лишь в случае, если такие нормы и принципы изложены в различного рода двусторонних или многосторонних международных документах (конвенциях, соглашениях, пактах и др.), к которым Россия присоединилась или в заключении которых непосредственно участвовала.
К числу международно-правовых актов, регламентирующих вопросы деятельности прокуратуры Российской Федерации, ее полномочий, например, относятся: Европейская конвенция о выдаче (1957 г., с дополнительными Протоколами 1975 и 1978 гг.), Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г., с дополнительным Протоколом 1978 г., ратифицированная Россией в 2000 г.), а также многочисленные двусторонние договоры бывшего СССР и России о правовой помощи.
Деятельность органов прокуратуры, помимо Конституции РФ, международных договоров и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", регламентируется также и иными федеральными законами.
Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Гражданский-процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях занимают важное место среди нормативно правовых актов, регулирующих правовые основы деятельности прокуратуры РФ, поскольку ими регламентируется процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях.
Надзорные полномочия прокурора в соответствующих сферах правоотношений регламентируются Таможенным кодексом Российской Федерации, Трудовым кодексом Российской Федерации и другими кодексами.
Нормы, касающиеся прокурорского надзора, содержатся в федеральных законах, определяющих организацию и деятельность правоохранительных органов. По своей сути, они корреспондируют нормам Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", посвященным надзору за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. К их числу следует отнести: Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», Федеральные законы от 3 апреля 1995 г. "О Федеральной службе безопасности" (ст. 24), от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности" (ст. 4, 21) и другие.
Компетенция прокуроров закреплена также в таких Федеральных законах, как "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", и др.
При разрешении вопроса о конкуренции норм Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и иных федеральных и федеральных конституционных законов следует учитывать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, отраженные в Постановлении от 29 июня 2004 года N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 УПК Российской Федерации и Определении от 8 ноября 2005 года N 439-О по жалобе граждан С.В. Бородина, В.Н. Буробина, А.В. Быковского и других на нарушение их конституционных прав статьями 7, 29, 182, и 183 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Согласно позиции Конституционного Суда РФ приоритет нормативного акта в случае коллизии нормативных актов равной юридической силы определяется с учетом основного предмета регулирования. Однако этот критерий не является безусловным. Так, вопрос о приоритете нормативного акта может решаться с учетом времени его принятия или объема предоставляемых прав участникам правоотношений.
Также к числу правовых основ организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации могут быть отнесены отдельные нормативные акты Президента Российской Федерации.
Так, деятельность прокуратуры регулируется указами Президента Российской Федерации в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Например, Указом Президента Российской Федерации N 659 от 30 июня 1997 г. было утверждено Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации.
Элементом правовой основы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации являются нормативные акты Генерального прокурора Российской Федерации. С их помощью до нижестоящих прокурорских работников доводятся цели и задачи, стоящие перед органами прокуратуры по различным направлениям их деятельности.
Значительная часть актов посвящена организационному обеспечению деятельности органов прокуратуры, порядку разрешения обращений, регламенту, статистической отчетности, планированию, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и т.д.
Приказы Генерального прокурора Российской Федерации издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников.
Указания Генерального прокурора Российской Федерации, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. Они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением отдельных законов (например, о приватизации, о внешнеэкономической деятельности и др.).
Распоряжения Генерального прокурора Российской Федерации связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера.
Положения как нормативный акт, утверждаемый Генеральным прокурором Российской Федерации, регламентируют статус отдельных структурных подразделений прокуратуры, например структурных подразделений Центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Инструкции, утверждаемые Генеральным прокурором Российской Федерации, определяют процедуру осуществления отдельных видов деятельности, в частности организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов и т.д.
Следует заметить, что ведомственные акты Генерального прокурора РФ играют исключительно важную роль в организации и деятельности органов прокуратуры.
Глава 2. Анализ современных проблем, относящихся к совершенствованию деятельности городских прокуратур
§ 1. Организация труда, распределение поручений, планирование работы сотрудников прокуратуры: сложившаяся ситуация и проблемные вопросы
В новых экономических реалиях, вызвавших обострение криминогенной ситуации, продолжающегося кризиса законности, повысились требования государства и общества, предъявляемые к деятельности всех звеньев органов прокуратуры и в большей степени к деятельности самого многочисленного, основного звена прокурорской системы - прокуратурам городов и районов.
В системе прокуратуры Российской Федерации прокуратуры городского звена занимают особое место. Это самое многочисленное и, по сути, основное звено прокурорской системы. Именно на эти прокуратуры приходится значительный, превосходящий по масштабам нагрузку прокуратур вышестоящих уровней, объем прокурорской деятельности, осуществления надзора, расследования преступления, участия в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел. Результаты этой деятельности имеют важное значение в формировании отношения общества к органам прокуратуры, характеризуют реальную роль прокуратуры в обеспечении верховенства закона, укреплении законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых интересов государства и общества. Несмотря на признаваемую учеными и практическими работниками роль прокуратур городов и районов как первичного звена прокурорской системы РФ в укреплении законности, вопросы организационного обеспечения гор(рай)прокуратур не нашли всестороннего освещения в правовой литературе. Разработка методик организации работы в органах прокуратуры по различным направлениям ее деятельности занимает заметное место в планах научно-исследовательских и образовательных учреждений системы прокуратуры РФ.
Хотелось бы отметить, что методические пособия, охватывающие основной спектр направлений организации городской прокуратуры, издаются крайне редко. К настоящему времени оно стало библиографической редкостью, а главное, содержащиеся в нем рекомендации малоприменимы в нынешних условиях развития социально-экономической жизни страны, так как не соответствует месту и роли органов прокуратуры в обновляющемся обществе.
Внимание к рассматриваемой проблеме не случайно. От правильной организации работы в первую очередь зависят результаты прокурорской деятельности, а следовательно, и авторитет прокуратуры в обществе.
Организация работы в органах прокуратуры - это устойчивая система действий, основанная на иерархии рангов и разделении труда для достижения общих целей и задач, стоящих перед данными органами.
Ю. Е. Винокуров определяет организацию работы в органах прокуратуры как «комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы по реализации целей и задач прокуратуры».
По мнению Ергашева Е. Р., данное определение не в полной мере отражает суть организации работы в органах прокуратуры. В частности, из него не ясно, действия каких субъектов включены в определение. Думается, что субъектами указанных действий являются работники прокуратуры. С учетом изложенного организацию работы в органах прокуратуры, как он считает, можно определить как систему взаимосвязанных действий работников прокуратуры, основанных на иерархии и разделении труда, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы для реализации общих целей.
Организация работы прокуратуры - это прежде всего своевременная постановка конкретных задач перед коллективом и каждым работником, правильная расстановка его членов по участкам работы, эффективное руководство их деятельностью, обеспечение работы коллектива как единого слаженного механизма.
Организация работы конкретной городской прокуратуры зависит от ее штатной численности, объема работы, территориально-экономической характеристики района, структуры преступности и нарушений законности. Изучение опыта работы прокуратур районов показало, что в отдельных прокуратурах не все участки работы были распределены между прокурором и его помощниками. Наиболее характерны случаи, когда никому персонально не поручались контроль исполнения, систематизация законодательства, надзор по делам несовершеннолетних. В других случаях распределение обязанностей между районным прокурором, его заместителем и помощниками не оформляется приказом или распоряжением.
Немаловажное значение в организации работы прокуратуры имеют такие элементы, как местонахождение прокуратуры относительно местонахождения городского (районного) федерального суда и мировых судей; рациональное размещение и оборудование рабочих мест работников прокуратуры (удобное их расположение, оснащение средствами связи, предметами труда, техническими приспособлениями); обеспечение средствами и материалами, необходимыми для бесперебойной работы (канцелярские товары, бумага, бланки). Большое значение имеет обеспечение сотрудников справочной и методической литературой, научно-техническими средствами, т.е. теми средствами, которые относятся к научной организации труда.
Научной следует считать такую организацию труда работников прокуратуры, которая опирается на точный расчет и основывается на достижениях науки и передовой практики, обеспечивает непрерывное повышение продуктивности труда в целях эффективного осуществления задач, возложенных на органы прокуратуры.
Организация труда имеет и большой социально-психологический эффект. Благожелательные, товарищеские отношения, готовность оказать коллегам помощь в работе, дать полезный совет оказывают положительное влияние на работоспособность коллектива, содействует мобилизации «человеческого фактора».
Организация работы в городской прокуратуре требует надлежащего руководства подчиненными как обязательного эффективного организационного условия. Руководство связано с постановкой целей и задач для исполнителей, определением направления их деятельности с учетом мероприятий, подлежащих осуществлению. Главным элементом в руководстве является достижение согласованных действий подчиненных при выполнении ими задач прокурорско-следственной деятельности.
Организация работы в городской прокуратуре включает систему мероприятий, которые по целевому назначению можно разделить на три вида:
- основные мероприятия (подбор и расстановка кадров, меры поощрения и взыскания, распределение поручений между сотрудниками, планирование работы, контроль и руководство и т.д.);
- технические мероприятия (учет работы, статистическая отчетность, ведение кодификации, материально-техническое обеспечение);
- мероприятия по совершенствованию профессионального мастерства (оперативные совещания, распространение вышестоящими прокурорами положительного опыта работы нижестоящих прокуроров и других работников, стажировка).
При организации труда сотрудников прокуратуры необходимо учитывать такие законы как: закон экономии труда, закон экономии времени, закон перемены труда. Эти законы с необходимостью действуют при любой организации труда.
Организация труда имеет свои принципы - динамичность, оптимальное распределение труда, нормирование и планомерность.
Динамичность - это постоянное совершенствование существующей организации труда, непрерывный процесс рационализации. То, что сегодня ново, прогрессивно, завтра может устареть и стать консервативным.
Оптимальное распределение труда (как индивидуального, так и в совокупного) с учетом всех имеющихся в данный момент возможностей имеет отношение к распределению обязанностей, координации действий, планированию. Этот принцип означает, что распределение сил должно быть таким, чтобы обеспечить наивысшую производительность в данных конкретных условиях и вместе с тем оптимальную экономию как индивидуального, так и общественного труда. Когда говорится об экономии труда, то имеется в виду экономию не только живого труда, но и труда прошлого и будущего. Экономия прошлого труда в органах прокуратуры может практически выражаться в экономии материалов, бумаги, рациональном использовании автомашин, приборов и т.п.
Экономия живого труда - это прежде всего разумное его использование. Осуществляя надзор за органами дознания прокурор должен иметь в виду, что экономия будущего труда - это в первую очередь высокое предварительное следствие. От того, насколько полно, всесторонне и объективно проведено расследование, зависят не только ход и результаты судебного разбирательства, но и затраты труда и времени судей, прокурора и других участников процесса.
Нормирование обеспечивает повышение производительности и эффективности труда на основе установления минимальных его затрат на основе установления минимальных его затрат на выполнение необходимых функций при нормальной интенсивности труда.
Нормативы позволяют добиться равномерной нагрузки работников, правильно решить вопрос о распределении обязанностей и специализации работников, а, следовательно, использовать работников с учетом их квалификации.
Планомерность должна соблюдаться при внедрении всех мероприятий по организации труда. В условиях ограниченности людских, материальных и финансовых ресурсов невозможно одновременно внедрение сразу всех, даже самых наилучших усовершенстований. Но вместе с тем недопустима и стихийность в решении этого вопроса. Все мероприятия по организации труда следует проводить планомерно.
Одним из важнейших направлений организации труда является разделение труда. Применительно к деятельности городских прокуратур это в первую очередь вопрос о рациональном распределении обязанностей сотрудников прокуратуры с учетом всех имеющихся возможностей. В настоящее время помощники прокуроров, их заместители и сами прокуроры расходуют свое время не в соответствии с установленным в самих прокуратурах распределением обязанностей. Такое положение мешает специализации - одному из необходимых условий повышения продуктивности труда. Установлено, что в среднем только после пяти лет специализации по соответствующим отраслям прокурорского надзору у прокуроров наступает устойчивая тенденция к сокращению затрат рабочего времени на выполнение основных трудовых процессов.
Правильное распределение обязанностей - непременное условие слаженной, четкой и бесперебойной работы аппарата.
Распределение поручений должно производиться так, чтобы предусмотреть все участки работы в соответствии с Законом о прокуратуре РФ, приказами Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов федерации. Необходимо учитывать также специфику деятельности конкретной прокуратуры, характеристику города: уровень, структуру и динамику преступности, социально-экономические, демографические факторы и др.
При распределении поручений в органах прокуратуры Российской Федерации используются принципы, характерные для территориальных прокуратур. В прокуратурах городского и районного звена при распределении служебных обязанностей между прокурорским составом применяется предметно-зональный принцип.
Предметный принцип отражает распределение обязанностей по направлениям прокурорской деятельности, где критерием являются группы законов и нормативных актов, а также направления деятельности прокуратуры.
При использовании зонального принципа вся территория города (района) разделяется на определенные участи (зоны) с последующим закреплением их за конкретными работниками прокуратуры. Указанный принцип достаточно часто применяется в прокуратурах городов с небольшой численностью оперативных работников для осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, за исполнением законов в органах внутренних дел и т.д.
При распределении обязанностей прокурор должен руководствоваться также и общими принципами разделения труда; это принципы определенности, самостоятельности, стабильности выполняемых функций. Принцип определенности предполагает, что каждый работник несет ответственность за выполнение возложенных на него обязанностей в полном объеме. Принцип стабильности означает специализацию каждого работника по отдельным видам надзора в течение достаточно продолжительного времени. Реализация в городской прокуратуре указанного принципа позволила бы повысить производительность труда не только конкретного работника, но и всей прокуратуры в целом. К сожалению, на практике данный принцип работает лишь в отдельных случаях в связи с тем, что в последнее время органы прокуратуры подвержены сильной ротации кадров. Крайне редко в городской прокуратуре встречаются оперативные работники, занимающиеся конкретным видом надзора свыше трех лет.
Суть принципа самостоятельности заключается в том, что каждый работник выполняет свои функции в строгом соответствии с порученным ему участком работы, закрепленным в приказе прокурора города о распределении служебных обязанностей, без вмешательств других работников прокуратуры и независимо от них.
Основной принцип разделения поручений между любыми должностными лицами сводится к тому, что определенное лицо целиком отвечает за ведение определенной работы. Правильное распределение поручений должно отвечать еще двум принципам - самостоятельности и стабильности выполняемых трудовых функций.
В ходе прохождения учебной практики я столкнулась с такой проблемой как помощник прокурора отводит много времени на техническое оформление материалов дела (подшивку, нумерацию листов, выписку сопроводительных писем, поиск материалов дела и вызова по телефону граждан).
В большинстве случаев, на мой взгляд, это объясняется не только перегрузкой сотрудников канцелярии, но и неправильной организацией труда. Мне кажется нужно бороться со сложившимися привычками помощников прокуроров самим делать техническую работу. Ими должны заниматься сотрудники канцелярии, секретари.
В сложившейся ситуации необходимо внедрить в повседневную работу передовых приемов и методов, которые позволили бы с наименьшими затратами труда и времени достигнуть наилучших результатов.
Одним из основных таких приемов должно быть обязательное ознакомление с законом до принятия какого-либо решения по делу или дачи разъяснения по правовому вопросу, несмотря на кажущуюся очевидность дела. Из-за того, что это требование нарушается, прокуроры городов, их замы, помощники тратят много лишнего времени.
Не думаю, что в настоящее время помощники прокуроров, да и сами прокуроры в свободное время читают юридическую литературу. А ведь хорошее знание литературы, судебной практики и законодательства, высокая квалификация, культурный уровень прокуроров способствует более быстрому и, главное, правильному решению вопросов. А также мало кто из помощников прокуроров используют календари-еженедельники для планирования личной работы.
На практике сложилось так, что иногда некоторые помощники прокуроров не могут найти нужную бумагу у себя на столе. Я сама сталкивалась с такой ситуаций на практике. Письменный стол помощника нужно же использовать только для текущей работы, а не для постоянного хранения материалов и дел. Поэтому очень важно в организации работы сотрудников прокуратуры улучшить условия труда.
Не последнюю роль в создании благоприятных условий труда играет внешний вид помещения, поддержание в нем чистоты и порядка, окраска стен, оснащение и т.д.
Одним из организующих начал в обеспечении деятельности городской прокуратуры по реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом о прокуратуре является планирование работы. Состояние планирования в городской прокуратуре отражает не только уровень организации ее работы, но и целенаправленность принимаемых мер по усилению борьбы с преступностью и укреплению законности на поднадзорной территории.
План в органах прокуратуры есть управленческий акт, содержащий систему мероприятий, реализация которых позволяет усилить борьбу с правонарушениями, улучшить состояние законности.
Значимость рационального планирования для повышения эффективности деятельности органов прокуратуры всех уровней не вызывает сомнений. Однако как в теории, так и на практике не выработано единого подхода к методике планирования, к формированию плановых мероприятий. В связи с этим существующая практика планирования в органах прокуратуры на уровне субъекта федерации и города далеко не всегда позволяет достигнуть весомых результатов по укреплению законности и правопорядка. Один из недостатков системы планирования видится в том, что при формировании планов не в полной мере соблюдается баланс интересов вышестоящей прокуратуры и подчиненных ей прокуратур, не учитываются цели и задачи, стоящие перед отдельно взятой прокуратурой по влиянию на состояние законности на поднадзорной территории и объектах.
Планирование как процесс, будучи деятельностью, привязанной к определенным периодам, по своей внутренней логике должно исходить из преемственности планов, их взаимосвязи. Только при таком подходе можно рассчитывать на определенный успех в укреплении законности.
В огромной массе проблем, которые стоят перед прокуратурой, необходимо выбирать главные и реализовать их через последовательные действия. Для этого нужны не только профессиональные навыки прокурора, но и известная степень его организационной свободы, независимость от вышестоящей прокуратуры, которая не должна перегружать подчиненных своими заданиями. Кроме того, необходимо по основным проблемам создание целевых программ, которые должны создавать основу преемственности в планировании прокурорской работы.
Как известно, при составлении плана работы районного и городского звена учитываются как минимум три основных фактора:
- анализ состояния законности на территории города, района;
- плановые мероприятия прокуратуры субъекта федерации;
- постоянная схема прокурорского надзора по отраслевым видам.
В то же время опытные прокуроры всегда учитывают и оставляют ресурсный резерв для двух других факторов: вероятность поступления внеплановых заданий прокуратуры субъекта федерации; возможность возникновения «внештатных ситуаций.
Практика показывает, что внеплановые задания влияют со знаком минус на эффективность работы прокуратуры так как:
Срок проведения внеплановых заданий всегда строго ограничен, в связи с чем проводится без должной подготовки, без тщательного анализа механизмов, которые воздействуют на данную проблему и, зачастую, докладные отражают статистику и видимую часть «айсберга», т.к. Изучить и проанализировать проблему невозможно в связи с ограниченным сроком проверки.
Надо признать, что тематика внеплановых заданий, как правило, не отвечает потребностям района или города в момент проведения проверки, т.к. развитие ситуации требует проведения прокурорских проверок другой тематики, которые на данный момент являются более перспективными.
Проведение внеплановых заданий приводит к необходимости переноса или отмены плановых мероприятий, а с учетом того, что в настоящее время к проверке привлекаются специалисты других органов, то это уже отрицательно сказывается на авторитете прокуратуры.
Кроме того, мы должны осознавать, что совокупность плановых и внеплановых заданий вышестоящей прокуратуры в количественном показателе может сделать бессмысленным планирование на городской и районном звене, так как анализ затрат трудовых и временных ресурсов прокуратуры на исполнение заданий прокуратуры субъекта федерации показывает, что в резерве у прокурора остается ноль целых, ноль десятых. Более того, это может привести к тому, что работа районной, городской прокуратуры будет ориентирована на режим по принципу «что спустят с верху», потерю аналитической работы, она становится бесполезной, так как не реализуется в конкретных мероприятиях, потерю влияния прокуратуры на процессы законности.
сотрудник прокуратура управление распределение
§2. Потенциальные возможности и некоторые препятствия, в применении информационных технологий
В наш информационно-технологический век трудно представить работу юриста без использования компьютера. Умение пользоваться необходимым набором программ - это обязательное условие для современного юриста, и, конечно, прокурора.
Указом Президента РФ от 28.06.93 утверждена Концепция правовой информатизации России - процесса создания оптимальных условий максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, предприятий, организаций, учреждений и граждан на основе эффективной организации и использования информационных ресурсов с применением прогрессивных технологий. Главной целью правовой информатизации является информационно-правовое обеспечение внутренней деятельности органов государства.
Базовая на сегодняшний день норма, регулирующая использование компьютерных технологий в прокуратуре, прописана в п. 2.3.7 Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры. Она позволяет вести обработку документов на компьютерах при условии обеспечения полной надежности и защищенности информации.
В настоящее время в системе органов прокуратуры Российской Федерации можно выделить два основных уровня использования компьютерных технологий. Первым из них является использование компьютерной техники на персональном рабочем месте работника прокуратуры. Второй уровень предполагает использование компьютерной техники в аппарате конкретной прокуратуры и в целом в системе органов прокуратуры.
К важнейшим мерам по совершенствованию организации работы в органах прокуратуры относится внедрение в повседневную деятельность всех звеньев прокуратуры, в том числе городской прокуратуры, вычислительной техники.
Большинство практических работников уже преодолели бытовавшую некогда боязнь вычислительной техники. Компьютеры, принтеры, сканеры и другие когда-то загадочные устройства ныне активно используются работниками прокуратуры - от секретарей до руководителей. Тому несколько причин. Пришло понимание, что компьютер на рабочем столе - это не игрушка и не дань моде, а насущная необходимость, поскольку в противном случае можно, как говорится, отстать навсегда. Кроме того, качественно изменилась и сама электронно-вычислительная техника, причем меняется она стремительно. Всего лишь пять-шесть лет назад в прокуратурах разных уровней можно было встретить, пусть даже и в единичных экземплярах, разнообразные "персональные электронно-вычислительные машины", которые таковыми можно было назвать с большой натяжкой, а именно - отечественные "Искры", минские "ЕС-1840" и "ЕС-1841", "Роботроны" из бывшей ГДР и многие другие. Вся эта ненадлежащая маломощная техника доставляла больше хлопот, нежели давала положительный эффект, редко была совместима между собой и другими моделями.
Сейчас ситуация совсем иная. К сожалению, отечественный производитель пока не смог занять достойного места на рынке компьютеров, но это тема отдельного разговора. Сейчас грамотные (и не очень) пользователи стремятся работать на технике хорошего качества и хороших возможностей. Прокуроры и следователи быстро оценили отличия техники класса "пентиум" от 386-х до 486. Обычным делом стало, например, вполне профессиональное обсуждение между прокурорскими работниками положительных сторон и недостатков работы с редакторами текстов "Ворд" в среде "Виндоуз" и "Лексикон", "Слово и Дело" в среде "Дос", или, скажем, преимущества различных справочно - информационных систем, таких, как "Гарант" или "Консультант-плюс".
Но само по себе наличие компьютеров - еще не решение проблемы. Отдельные разрозненные машины, не обеспеченные надлежащим программным продуктом, не объединенные в локальные компьютерные сети, не имеющие грамотных пользователей, не принесут и доли потенциально возможного эффекта.
Прокуратуры субъектов Федерации оснащались компьютерами в основном за счет средств местной администрации, что имело как положительные моменты (ускорение компьютеризации), так и отрицательные (большая разнотипность компьютеров в системе органов прокуратуры). Ряд горрайпрокуратур установил модемную связь с вышестоящими прокуратурами.
Однако есть прокуратуры, с которых, по моему мнению, надо брать пример. Прокуратура Рязанской области, помимо количественного наращивания и качественного улучшения компьютерной техники, ведет активную работу по применению новых информационных технологий как в аппарате прокуратуры области, так и в подчиненных прокуратурах.
В кабинете криминалистики прокуратуры области в постоянную эксплуатацию сдан комплекс ввода и распечатки изображений с видеопленки в черно - белом и цветном вариантах. Возможные достоинства этой технологии были известны, но эффект превзошел ожидания. Прокуроры - криминалисты и следователи все чаще обращаются к этому методу фиксации действий обвиняемых, например, при проведении следственного эксперимента, при осмотре места происшествия и т.п.
С 1995 г. прокуратура Рязанской области имеет доступ к информационным ресурсам областного УВД посредством модемной связи, что позволяет, в частности, получать оперативные сводки дежурной части УВД сразу же после их подготовки. На первых порах такая связь казалась чуть ли не вершиной технической мысли, но скоро выяснилось, что модемное соединение не позволяет в полной мере использовать всю мощь и возможности территориальной вычислительной сети УВД.
Существующая модемная связь низкоскоростная и достаточно эффективна лишь при обмене информацией посредством электронной почты, доступ же ко всему массиву информации сети УВД в данном случае весьма затруднен. В связи с этим в сентябре 1997 г. прокуратурой области по проекту, разработанному совместно с техническими службами УВД, произведено соединение локальной вычислительной сети облпрокуратуры и территориальной вычислительной сети УВД путем прокладки оптоволоконного (световодного) кабеля. Кабель проложен между зданиями прокуратуры и УВД области, расположенными недалеко друг от друга (450 м). Выбор такого способа соединения обусловлен тем, что этот тип кабеля позволяет передавать данные с очень высокими скоростями, кроме того к оптоволоконному кабелю практически невозможно подключение посторонних лиц, что предотвращает несанкционированный доступ и обеспечивает конфиденциальность и надежную защиту передаваемой информации.
В перспективе, с развитием вычислительных сетей, в том числе в прокуратурах районов, станет возможным проведение телеконференций, оперативных совещаний руководства и сотрудников различных правоохранительных органов, администраций области и города, экспертных учреждений и т.д.
Уже сейчас кроме подключения к сети УВД прокуратура области подключена также к системе электронной почты областной избирательной комиссии, что предоставляет дополнительные коммуникационные возможности (незамедлительная передача текстовой информации в каждый районный центр области, а также в столицу, областные, краевые и республиканские центры РФ).
Прокуратура области принимает меры и к надлежащему программному обеспечению. С привлечением специалистов рязанских вузов разработаны оригинальные программы учета и анализа уголовных дел по нераскрытым убийствам, по учету форменного обмундирования, которые активно используются. В бухгалтерии прокуратуры области компьютеры соединены в локальную сеть с использованием сервера, произведен переход на работу с автоматизированной системой бухгалтерского учета "Парус". Большая помощь в обеспечении программными продуктами прокурорско-следственной тематики оказана отделом криминалистики Генеральной прокуратуры РФ.
Если такой подход будет реализован во всех городских прокуратурах страны, то это позволило бы создать, на мой взгляд, благоприятные условия для совершенствования системы управления органов прокуратуры, повышение прозрачности их работы, эффективности и результативности прокурорского надзора.
Вместе с тем еще остро ощущается нехватка специализированных программ по таким отраслям надзора, как надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, надзор за законностью судебных постановлений по уголовным и гражданским делам и ряду других. Если бы такие программы разрабатывались и централизованно направлялись в регионы, была бы весьма ощутимая польза на территориях.
Хотелось бы также, чтобы прокурорские работники активно использовали все имеющиеся возможности распространения правовых знаний: выступления перед гражданами с чтением лекций и докладов, проведение бесед, тематических вечеров и вечеров вопросов и ответов, недель, декад и месячников правовых знаний по месту жительства и работы. В связи с эти предлагаю размещать большое количество материалов в средствах массовой информации и в сети Интернет, во всех прокуратурах страны организовать телефонные прямые линии по вопросам разъяснении законодательства.
§ 3. Трудности и противоречия, связанные с подбором, расстановкой и карьерным ростом кадров городской прокуратуры
Одним из важнейших организационных мероприятий в городской прокуратуре является подбор и расстановка кадров.
Работа с кадрами в системе прокуратуры имеет свои особенности. Непосредственно вопросы подбора, расстановки, закрепления и воспитания кадров органов прокуратуры (кадровой политики) выполняют руководители органов прокуратуры и кадровые службы субъектов Российской Федерации.
Прокуроры городов, наряду с руководителями вышестоящих прокуратур решают следующие вопросы: подбор кадров; расстановка работников, контроль за соблюдением ими трудовой и исполнительной дисциплины, осуществление мер воспитательного воздействия; работа с молодыми специалистами; аттестация работников и представление их к присвоению классных чинов; подготовка и повышение квалификации работников; социально-правовые гарантии прокурорских работников, меры правовой и социальной защиты прокуроров и следователей.
В компетенцию прокурора города также входит назначение и освобождение от должности технических работников прокуратуры (секретари, заведующей канцелярией, уборщица, водитель и т.д.).
Основным содержанием всей работы является отбор, расстановка, закрепление и воспитание кадров.
Первоначальным этапом организации кадровой работы является анализ информации. Сбор и оценка такой информации служат основой для прогнозирования и планирования потребностей в кадрах, определения рациональной структуры управления, наиболее целесообразного использования кадрового потенциала. Систематический анализ профессионального, возрастного состава, дисциплинарной и аттестационной практики позволяет своевременно вносить коррективы в кадровую работу органов прокуратуры.
Источниками информации о кадровой работе являются статистическая отчетность, различная оперативная информация о работе с кадрами и самих кадрах органов прокуратуры, общая справочная информация по этим вопросам, научные и научно-методические материалы.
Процесс непосредственно кадровой работы обычно начинается с отбора кадров для службы в органах прокуратуры. Как кадровые службы прокуратур субъектов Федерации и Генеральной прокуратуры РФ, так и прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры после определения потребностей в кадрах проводят работу по подбору кандидатов для службы в органах прокуратуры.
Источниками пополнения кадрами органов прокуратуры в первую очередь являются образовательные учреждения (институты) системы прокуратуры РФ, а также иные образовательные учреждения высшего профессионального образования, имеющие государственную аккредитацию.
На мой взгляд, для отбора наиболее достойных абитуриентов для участия в конкурсе на выделенные целевые места необходимо также взаимодействие с общественностью, военными комиссариатами, трудовыми коллективами.
В республике Тыва такие мероприятия не проводятся. До населения не доводится информация об отборе кандидатов, в газетах не публикуется.
В июле 1996 г. было принято Постановление Правительства РФ "О создании институтов прокуратуры Российской Федерации в составе Московской государственной юридической академии, Саратовской государственной академии права и Уральской государственной юридической академии". Во исполнение этого Постановления Генеральная прокуратура РФ заключила с названными академиями договоры, предусматривающие целевую подготовку специалистов юридического профиля и трудоустройство их в органы прокуратуры. Кроме того, кадры для прокуратуры в настоящее время, после некоторого перерыва, готовятся в Московском, Санкт-Петербургском и Иркутском юридических институтах Академии Генеральной прокуратуры, а также на договорной основе в некоторых высших учебных заведениях юридического профиля. В результате органы прокуратуры, и что особенно важно - отдаленных регионов страны, получают довольно высококвалифицированных работников, подготовленных по специальным программам в ведущих юридических вузах России.
Согласно статистическим данным за 8 лет (2002 - 2009 гг.) в органы прокуратуры РФ принято на службу (за исключением принятых в порядке перевода из других прокуратур и иных правоохранительных органов) более 30280 сотрудников. За это время на целевые места рекомендовано 17213 лиц, из них в названные вузы поступило на учебу 4846 абитуриентов, в том числе в институты прокуратуры - 2413. На работу в органы прокуратуры из ранее направленных учиться на целевые места было принято 3897 лиц, что составляет только около 13% от более чем 30 тыс. сотрудников, поступивших на службу в органы прокуратуры в рассматриваемый период. Это означает, что большую часть кадров органы прокуратуры подбирают из числа выпускников "непрофильных" вузов страны. Но уделяется ли в этих учебных заведениях должное внимание изучению дисциплин прокурорско-следственной специальности, и прежде всего - так необходимого для прокурорских работников учебного курса "Прокурорский надзор"?.
Хотя в настоящее время прокурорский надзор преподается в большинстве юридических высших учебных заведений страны, в последнее время в этом вопросе наметились нежелательные тенденции, которые отрицательно сказываются на качестве подготовки специалистов для органов прокуратуры, - сокращение в некоторых вузах объема лекционных и практических (семинарских) занятий; экзамен нередко заменяется на зачет; в большинстве вузов не ведется преподавание спецкурсов по этой дисциплине; вызывает замечания состав преподавателей; в некоторых вузах "Прокурорский надзор" не преподается вообще.
Следует обратить внимание и на прохождение практики студентами. Государственным образовательным стандартом и учебными планами предусмотрено три вида практики студентов: учебная, производственная и преддипломная. В институтах прокуратуры общее руководство практикой студентов и ответственность за ее проведение возложены на прокуроров субъектов Федерации, что позволяет студенту ознакомиться с работой соответствующей прокуратуры, а кадровой службе органов прокуратуры ближе узнать будущего молодого специалиста, его деловые, моральные качества и с учетом способностей и склонностей практиканта определить, на какую должность он может быть принят по окончании обучения.
Но одна из нерешенных пока проблем проведения практики - то, что при ее прохождении студенты далеко не всегда занимаются тем, что предусмотрено учебным планом, а выполняют различные поручения (как правило, технического характера) работников прокуратуры. Это недопустимо, и кадровые службы прокуратур субъектов Федерации должны навести порядок в этом вопросе, а преподавателям вузов при защите студентами отчетов о ее прохождении следует предъявлять к ним требования, предусмотренные программами о порядке проведения и защиты соответствующей практики, и в случае обнаружения нарушений или невыполнения программ безотлагательно информировать об этом руководителей прокуратуры, где студент проходил практику.
Говоря о целевой подготовке кадров, нельзя обойти вопрос социальной защищенности студентов. Вызывают озабоченность проблемы с обеспечением местами в общежитиях. Представляется, что по числу целевых мест в институтах прокуратуры должно резервироваться и необходимое количество мест в общежитиях.
При составлении списков претендентов на службу в органы прокуратуры для кадрового резерва следует учитывать также требования Закона о прокуратуре к профессиональной, возрастной, моральной и медицинской пригодности для прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры.
К сожалению, встречаются случаи, когда региональные прокуратуры выдают целевые направления лицам не вполне, по мнению преподавателей, отвечающим требованиям морального соответствия облику прокурорского работника. Так, например, в 2007 году в Институте прокуратуры по направлению поступил гражданин П. (25 лет), длина волос которого была ниже плеч. У абитуринета Л., поступавшего по направлению от другой прокуратуры в ходе вступительных испытаний была выявлена в ухе серьга. Некоторые девушки, а иногда и юноши имеют пирсинг-украшения в носу и на языке. По мнению преподавателей Института прокуратуры, такие «атрибуты» не вполне согласуются с обликом потенциального прокурорского работника. Это требует от региональных прокуроров, выдающих направления для поступления, более пристального внимания к своим абитуриентам.
Для кандидатов на должность прокурора в качестве критерия пригодности выделяется безупречная репутация. С учетом особого характера условий работы в органах и учреждениях прокуратуры, напряженности и интенсивности труда прокурорских работников, нередко связанных с риском для жизни и здоровья, других объективных обстоятельств, к кандидатам на эти должности предъявляются определенные требования по состоянию их здоровья. Такие лица проходят медицинское обследование.
После изучения, оценки и выбора кандидата для зачисления на службу в прокуратуру обычно следует предложение конкретному претенденту занять определенную вакантную должность.
К следующим видам кадровой работы относится деятельность по расстановке, закреплению и воспитанию кадров. Правильность расстановки кадров в органах прокуратуры выражается в оптимизации перечня должностей и заполнении их такими работниками, которые по своим профессиональным, деловым и морально-нравственным качествам способны с максимальной результативностью в интересах органов прокуратуры выполнять служебные обязанности. Эффективность расстановки кадров связана с обеспечением возможности служебного роста, с перемещением прокурорских работников по различным должностям.
Надлежащая расстановка кадров и особенно их закрепление в органах прокуратуры в большой степени зависят от тщательного, ответственного изучения кадрового состава и от проведения с прокурорскими работниками воспитательной работы. Специфика прокурорской деятельности вызывает необходимость воспитания нравственной чистоты, верности служебному долгу, ответственности за порученное дело. В приказе Генерального прокурора РФ от 11.11.96 № 66 указывается, что внимание руководителей должно быть обращено на непосредственную работу с людьми, на воспитание работников в духе неуклонного соблюдения требований закона, интересов личности, общества и государства, профессиональной этики.
Существенную роль в повышении качественного состояния кадрового корпуса, его профессионализма, возможностей служебного роста выполняет аттестация работников прокуратуры. Согласно ст. 41 Закона о прокуратуре аттестация прокурорских работников проводится для определения их соответствия занимаемой должности и в целях повышения квалификации прокурорских работников, формирования резерва на выдвижение, укрепления служебной дисциплины, а также для присвоения классных чинов (воинских званий).
Порядок и сроки проведения аттестации установлены Положением об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры РФ. Аттестация проводится не реже одного раза в пять лет специально создаваемыми в органах прокуратуры аттестационными комиссиями, выводы которых утверждаются соответствующими руководителями прокуратур. По результатам аттестации дается оценка профессиональных, деловых, нравственно-психологических и других качеств аттестуемого лица и делается вывод о соответствии или несоответствии его занимаемой должности. Кроме того, высказываются рекомендации о возможности зачисления в резерв на выдвижение по должности, присвоения классного чипа (воинского звания) и др.
Как правило, на основании выводов аттестационных комиссий в органах прокуратуры формируется внутренний кадровый резерв. В отличие от резерва для приема на службу в прокуратуру внутренний резерв имеет целью выдвижение наиболее подготовленных и проверенных в практической деятельности прокурорских работников на вышестоящие должности. Основанием для включения в резерв служит наличие определенного стажа службы в органах прокуратуры, необходимой профессиональной подготовки, способности к руководящей работе, соответствующих моральных качеств. После зачисления работника во внутренний кадровый резерв с ним проводится работа по дальнейшей подготовке для занятия вышестоящей вакантной должности.
Важным условием служебного роста и обеспечения высокого уровня профессиональной подготовки прокурорских работников в соответствии со ст. 43.4 Закона о прокуратуре являются занятия в системе непрерывного обучения, включающие индивидуальную и групповую учебу по специальным планам, стажировку в вышестоящих органах прокуратуры, научных и образовательных учреждениях прокуратуры, обучение в институтах повышения квалификации.
Законом о прокуратуре повышение уровня квалификации включено в круг служебных обязанностей прокуроров и следователей. Отношение к учебе и рост профессионального мастерства учитываются при решении вопросов о соответствии прокурора или следователя занимаемой должности, их поощрении и влияют на дальнейшее продвижение по службе.
По мнению к.ю.н., доцента кафедры прокурорской деятельности УрГЮА В. В. Кравчука, необходимо провести серьезную реорганизацию системы повышения квалификации работников районной, городских прокуратур. Центрами обучения прокуроров этого звена могут стать действующие по согласованной программе прокуратуры субъектов РФ, институты прокуратуры вузов. Это позволит повысить качества обучения прокурорских работников и, в то же время, учесть конкретные особенности региона, выделить «болевые точки», более активно использовать индивидуальные формы обучения и таким образом обеспечить реальное влияние процесса повышения уровня профессиональных знаний работников прокуратуры на оперативную обстановку в регионе.
Немаловажное значение имеет правильное использование лиц, впервые принимаемых на службу в органы прокуратуры после окончания высших юридических учебных заведений. В настоящее время сложилась такая ситуация, что молодых специалистов плохо принимают в коллектив, небрежительно к ним относятся. Я считаю, что руководители прокуратур города должны окружить каждого малоопытного помощника прокурора постоянным вниманием и заботой, организовать работу по подготовке к аттестации и принятию Присяге прокурора, прививать им опыт и методы работы лучших прокуроров, помогать в совершенствовании профессиональных знаний и мастерства.
При отборе кандидатов главным специалистом-психологом прокуратуры субъекта РФ проводится психологическое тестирование, в ходе которого выявляются эмоциональные свойства кандидата, его поведение в сложных и неоднозначных ситуациях, реакция на критику и ряд других качеств, необходимых в работе.
Но в настоящее время возникают трудности кадровой политики в связи с отсутствием в некоторых городских прокуратурах специалистов-психологов. В частности, в прокуратуре республики Тыва, вообще нет такого специалиста. На мой взгляд, в каждой прокуратуре города, района обязательно должны быть такие специалисты, т.к. использование их помощи положительно влияет на организацию повседневной работы с кадрами, особенно в осуществлении психологического сопровождения молодых специалистов при освоении ими прокурорско-следственной деятельности. Взаимодействие прокурора города со специалистом-психологом подскажет, как помочь более успешному становлению прокурорских работников и исключить возможные конфликты в коллективе.
В настоящее время весьма актуальной темой остается проблема комплектования прокурорского аппарата людьми, действительно способными бороться с преступлениями и правонарушениями, отвечающими необходимым требованиям. А.А. Демин отмечает, что общепризнанными являются два способа комплектования государственного аппарата - система добычи и система заслуг. Вновь пришедший руководитель стремится окружить себя своими сторонниками - родственниками, близкими людьми, друзьями или же теми людьми, которыми легко управлять, невзирая на их профессиональные качества - это признаки системы добычи. Как показывает практика, работники аппарата прокуратур субъектов Федерации, прокуроры, используя свое влияние, обеспечивают трудоустройство своих детей и родственников, близких знакомых в органы и учреждения прокуратуры. "По блату" устраиваются также дети руководителей предприятий и фирм, не имеющих материальных затруднений. Система заслуг - это когда приоритет отдается личным, профессиональным качествам работника. В этом случае сотрудник, повышающий свою квалификацию, имеет преимущество при поступлении на работу в органы прокуратуры и продвижение по службе. Именно по этому принципу должны комплектоваться органы прокуратуры.
Еще одной проблемой является прием женщин на оперативные должности органов прокуратуры. Так, по состоянию на 01.04.2007 в прокуратуре Саратовской области в качестве оперативных работников работало 60 лиц женского пола, почти третья часть из них трудилась в аппарате. Конституция Российской Федерации закрепляет равный доступ граждан РФ к государственной службе. Однако на практике выясняется, что многим женщинам отказывают в приеме на работу в органы прокуратуры под различными предлогами. Между тем анализ работы лиц женского пола показывает, что в ряде случаев они относятся к исполнению своих должностных обязанностей более добросовестно, чем мужчины, случаи привлечения их к дисциплинарной ответственности крайне редки. Они относятся к проведению проверок ответственно, адаптируются к постоянным стрессовым ситуациям и увеличивающимся нагрузкам в работе. Никаких формальных ограничений при приеме их на работу не должно быть. При решении данного вопроса целесообразно разработать и внедрить дополнительные психологические тесты на профессиональную пригодность, подверженность стрессам, трудностям и большой нагрузке в работе, это должно быть закреплено законодательно.
При подборе кадров на должности помощников прокурора предпочтение отдается русскоязычному населению. Как правило, представители национальных меньшинств, выходцы из ближнего зарубежья, лица иных национальностей, имеющие гражданство Российской Федерации, не принимаются в органы и учреждения прокуратуры. В некоторых прокуратурах субъектов РФ предпочтение при приеме на работу отдается лицам коренной национальности. В основе подбора кадров должны лежать принципы профессионализма и компетентности. Прокуратура Российской Федерации должна быть доступной для всех граждан, отвечающих установленным требованиям, никаких национальных, религиозных, расовых ограничений не должно быть. Это положение необходимо закрепить в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации".
Заключение
Подводя итог дипломному исследованию, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, приоритетными направлениями дальнейшего совершенствования системы государственного управления должно быть, во-первых, достижение соответствия содержания управляющих воздействий потребностям управляемого объекта - человеческого общества, во-вторых, формирование наиболее эффективных взаимосвязей между субъектом управления и объектом управления, в-третьих, поддержка стабильности системы управления.
Во-вторых, самым главным выводом для меня стало понимание того, что в каждой стране роль, место прокуратуры в государственной системе, тип прокуратуры, ее функции и полномочия определяются историческими и национальными традициями, уровнем развития государства и общества, их судебных и правоохранительных систем, и какого-либо единого стандарта ни в мировом сообществе, ни в европейском нет и быть не может.
В-третьих, необходимость сохранения надзора за исполнением законов и законностью правовых актов на протяжении последних десятилетий остается одним из наиболее остро обсуждаемых вопросов в обществе. В тоже время показатели прокурорского надзора, их позитивная динамика свидетельствуют о его востребованности. В течение последних пяти лет (2006 - 2011 гг.) наблюдается стабильный рост коррумпированности должностных лиц органов власти, правонарушений в сфере государственной и муниципальной службы, и, как следствие, повышается интенсивность мер прокурорского реагирования.
Отечественная прокуратура имеет глубокие исторические корни и вековые традиции. Созданная великим русским реформатором Петром I на переломном этапе развития государства, его экономики, культуры, права, прокуратура подтвердила свое значение и жизнестойкость.
Чтобы не было споров о роли и месте прокуратуры в системе государственного механизма необходимо, на мой взгляд, прокуратуре посвятить отдельную главу в Конституции РФ. Конституция должна установить, что о прокуратуре принимается не федеральный, а федеральный конституционный закон, что важно для престижа прокуратуры как органа надзора за законностью в стране и стабильности законодательства о ней.
Помимо этого на современном этапе развития прокуратуры требуется существенное улучшение качества подготовки и переподготовки кадров прокуратуры, с использованием специализированных программ обучения. Важное место в подготовке кадров должно занимать их воспитание (правовое, нравственное), преодоление негативных явлений в прокурорской среде, повышение требований к профессиональному уровню. Необходимость расширения состава прокуратуры и преодоления текучести кадров диктуется требованием обеспечения состязательности судебных процессов по уголовным делам, обеспечения участия прокуроров в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве.
Также необходимо совершенствовать структуры аппарата Генеральной прокуратуры РФ, усилить связь со средствами массовой информации, повысить воздействие на общественное правосознание, формировать уважения населения к закону и правопорядку; совершенствовать формы и методы взаимодействия прокуратуры и других правоохранительных органов с судами, органами исполнительной и законодательной власти. Для этого требуется более подробная нормативная регламентация вопросов о порядке подготовки и обмена информацией, разработке и проведении совместных мероприятий, выполнении принятых решений, процедур разрешения противоречий, возникающих в процессе координации деятельности, и др.
Обеспечение правопорядка и законности все более и более становится приоритетной задачей государственного уровня, от успешного решения которой во многом зависит стабильность в обществе и государстве. Она является важной составляющей обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Для более успешного решения этих задач целесообразно расширить законодательную базу деятельности прокуратуры путем включения в Закон о прокуратуре специальной главы, где законодательно закрепить право органов прокуратуры в борьбе с преступностью координировать деятельность не только правоохранительных органов, но и органов государственного контроля.
В завершение следует отметить роль прокуратуры. Российскую прокуратуру характеризуют доступность для населения (об этом говорит хотя бы тот факт, что в прошедшем году прокуратуры всех субъектов федерации создали Интернет-сайты, где размещается наиболее актуальная информация о принятых ими мерах по защите граждан), оперативность рассмотрения обращений в определенные законом сроки (для того, чтобы людям было удобнее обращаться в прокуратуру с жалобами и предложениями, на сайте Генпрокуратуры открылась интернет-приемная), бесплатность юридической помощи, дифференцированная система реагирования на выявленные нарушения законности, в том числе и путем обращения в суды в защиту прав граждан.
Прокуратура действует от имени государства в интересах общества. Поэтому ее реформирование должно носить эволюционный характер, проводиться с учетом национальных традиций и исторического опыта, реального состояния законности и правопорядка, потребностей общества, соответствовать происходящим в стране политическим, экономическим и социальным изменения. Преобразования должны быть направлены на упрочение правозащитной функции прокуратуры.
Список использованных нормативных источников
- Конституция Российской Федерации. Правовая система «Гарант».
- Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 22.11.01//Правовая система «Гарант».
- О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и ФЗ «О прокуратуре»: Федеральный закон от 05.06.07 №87-83 // Правовая система «Гарант».
- О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.92 №2202-1. В редакции от 07.02.2011 // Правовая система «Гарант».
- О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 №3-ФЗ // Правовая система «Гарант».
- Устав Свердловской области: постановление Свердловской областной Думы от 25.11.94. № 88.
- О Концепции правовой информатизации России: Указ Президента РФ от 28.06.1993 №966 (ред. от 22.03.2005) // Правовая система «Консультант Плюс».
- О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: Указ Президента РФ от 18.04.96 №567 // СЗ РФ. 1996. №17 Ст. 1958.
- Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: Приказ Ген. Прокурора от 06.09.07. № 136.
- Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания: Приказ Ген. Прокурора от 06.09.07. №137.
- Об основных направлениях работы с кадрами в органах прокуратуры Российской Федерации: Приказ Ген. Прокурора от 11.11.96 №66.
- Об утверждении Положения об аттестации работников органов и учреждений Прокуратуры Российской Федерации: Приказ Ген. Прокурора от 30.10.1998 №74.
- Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федеарации сообщений о преступлениях: Приказ Генпрокуратуры РФ от 21.10.2003 №45.
- О совершенствовании системы подготовки и повышения квалификации прокурорско-следственных кадров: Приказ Ген. Прокурора РФ от 28.11.97. № 71.
- Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации: Приказ Ген. Прокурора РФ от 15.01.03. №2.
- Вестник Конституционного Суда РФ, 2000 г. №4.
- О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия: Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 8 от 31 октября 1995 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 1.
- О создании институтов прокуратуры Российской Федерации в составе Московской государственной юридической академии, Саратовской государственной академии права и Уральской государственной юридической академии: Постановление Правительства РФ от 08.07.1996 №787 // Правовая система «Консультант Плюс».
Список использованной литературы
Буркова Ю.В. К вопросу о системе государственного управления // Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (4-5 ноября 2003 г.) - Екатеринбург: УрГЮА, 2004.
Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: учеб. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.
Бессарабов В. Г. Дореформенная (петровская) прокуратуры (1772-1864 гг.) Журнал российского права, 2002 г. № 8.
Бессарабов В. Г. Постсоветская российская прокуратура Журнал российского права, 2003 г. № 3.
Гурулев Д.В. Использование компьютерных технологий. «Законность», 2011, №1. // Правовая система «Консультант Плюс».
Дибиров Ю.С. Проблемы конституционно-правовых основ организации и деятельности Генеральной прокуратуры и Следственного комитета при Генпрокуратуре РФ ("Конституционное и муниципальное право", 2010, N 6)
Добрынин Н.М. Теория и практика государственного управления: Учебник. - Новосибирск: Наука, 2006.
Ергашев Е. Р. Организация работы городской (районной) прокуратуры: Учебное пособие. - Екатеринбург: Издательский дом УрГЮА. 2005.
Ергашев Е. Р. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права. Екатеринбург: издательский дом УрГЮА, 2005.
Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб., 1993.
Кебеков Т. Внедрение информационных технологий в организацию прокурорского надзора. «Законность», 2010, №11.// Правовая система «Консультатн Плюс».
Китова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» - ООО «Новая правовая культура», 2007 г.
Кожевников О. История прокурорского надзора за законностью расследования преступлений (1722-1917 гг.): Учебное пособие. - Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2004.
Кондрашков Н. Круглый стол // Законность. 1994. № 6.
Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: Науч-метод. пособие / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Ген. Прокуратуре РФ. М., 2002.
Лазутин Л. А. Правовая реформа в России: материалы Всероссийской ежегодной научно-практической конференции молодых ученых и студентов Екатеринбург: УрГЮА, 2008.
Лазутин Л.А., Шобухин В.Ю. Подготовка кадров для органов прокуратуры в условиях образвоания Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации: материалы научно-практической конференции. - Екатеринбург: УрГЮА, 2008.
Левицкая А. Ю. Национальные проекты: от идеи к практике её раелизации. Журнал Российского права, 2006. № 4.
Ломовский В. Д. О понятии и значении прокурорского надзора в современных условиях // Закон и право. 2002. № 2.
Максимов В. Принципы планирования в органах прокуратуры // Законность. 2004. № 6.
Митин А.Н. Психология управления. Часть 2: Учеб. Пособие. - Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2005.
Митин А.Н., Рассохин А.В. Системные основы государственного и муниципального управления: Учебное пособие. - Екатеринбург: УрГЮА, 2010.
Мыцыков А. Смысл реформ - повышение эффективности надзора // Законность. 2007. № 3.
Мыцыков А. Смысл реформ - повышение эффективности надзора. Законность, 2007. № 1.
Настольная книга прокурора / Кол. Авторов. М.: Эксплит, 2002.
Нормативные акты Генерального прокурора РФ, учебно-методическое пособие. Екатеринбург: издательский дом УрГЮА, 2007.
Организация работы органов прокуратуры по правовому просвещению граждан: методические рекомендации. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2010. // Правовая система «Консультант Плюс».
Послание Президента Российской Федерации Д. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // с официального сайта Президента РФ - #"justify">Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб. / Под ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2004.
Скуратов Ю. И., Шнид В. И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994.
Тимофеев В. Прокуратуре - лучшие кадры. Законность, 2005. № 9.
Чайка Ю. Я. О развитии органов прокуратуры. «Адвокат», 2006. № 7.
Шалумов М. С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического государства: Дис. ...д.ю.н. - Екатеринбург: УрГЮА, 2002 г.
Шобухин В.Ю. Юридическое образование работников прокуратуры. Законность. 2006. № 6.
Шобухин В.Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: УрГЮА. - Екатеринбург, 2005.