Право собственности органов местного самоуправления

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ ЭКОНОМИКИ, СТАТИСТИКИ И ИНФОРМАТИКИ (МЭСИ)

ИНСТИТУТ ПРАВА И ГУМАНИТАРНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Специальность

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

На тему Право собственности органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации

Студент           Олигов Исмаил Беланович                                             __________

Руководитель  Коргутлова Татьяна Алексеевна                                              __________

Рецензент        Петрова Елена Алексеевна                                              __________

Заведующий кафедрой______________________                                            ___________

Москва 2006

Содержание

Введение………………………………………………………………………………..3

Глава 1 Понятие и общая характеристика права собственности органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации………………………………………………………………………………8

1.1 Понятие органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации…………………………………………………….8

1.2 Институт права собственности: понятие, содержание и виды………………...16

1.3 Гражданская правоспособность и дееспособность органов местного самоуправления……………………………………………………………………….24

Глава 2 Муниципальная собственность (имущество) как основа выступления муниципальных образований в гражданских правоотношениях………………….29

2.1 Понятие права собственности органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации…………………29

2.2 Финансовая самостоятельность местного самоуправления……………………35

2.3 Юридическая характеристика правомочий органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов РФ в отношении принадлежащего им имущества……………………………………………………………………………..40

2.4 Формирование и распределение муниципального имущества, финансовых средств местных бюджетов муниципальных образований………………………...46

Глава 3 Участие муниципальных образований в хозяйственных обществах, договорных отношениях……………………………………………………………...62

3.1 Участие муниципальных образований в хозяйственных обществах………….62

3.2 Приобретение муниципальными образованиями права собственности на бесхозяйные недвижимые вещи……………………………………………………..65

3.3 Некоторые проблемы договорной практики муниципальных образований….71

Заключение……………………………………………………………………………79

Список использованных источников………………………………………………..84

Введение

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации [1] форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, не зависимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации система органов местного самоуправления была выведена из системы органов государственной власти, что обусловило слом прежних административных механизмов контроля за местными представительными органами и депутатами со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Необходимо отметить то, что под местным самоуправлением, таким образом, понимается самостоятельное решение вопросов местного значения, т.е. вопросов, непосредственно затрагивающих жизнедеятельность муниципального (местного) сообщества, его управленческих и финансовых возможностей.

На наш взгляд, конституционная природа местного самоуправления, проявляясь в его системе, предполагает наличие совокупности государственных гарантий надлежащего осуществления самоуправления на местах. Во-первых, данные гарантии касаются обеспечения защиты и охраны местного самоуправления, во-вторых, они определяют условия для его самоопределения и развития с учетом всех его исторических и национальных особенностей.

Одним из этапов административной реформы стало принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон) [6], призванного заменить Закон 1995 г. Целями данного этапа являются обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. В этих целях предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления [28, c.9].

Конституция РФ, признавая и гарантируя жиз­неспособность местного самоуправления, опре­деляет экономические условия его функциониро­вания. Это находит свое выражение, прежде всего, в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муни­ципальной собственностью (ст. 132). При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муни­ципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной соб­ственностью (ст. 130).

В соответствии с концептуальными положениями законодательства органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя. Закон устанавливает право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом, это может быть осуществлено именно на местном уровне, существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления должно обеспечивать одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление. Обязательным условием является обеспечение финансовыми и материальными средствами, необходимыми для выполнения своих функций.

Эти положения являются определяющими в конституционно-правовом регулировании организации и функционирования системы местного самоуправления в Российской Федерации. Принципы местного самоуправления должны быть признаны во внутреннем законодательстве страны и, по возможности, в конституциях государств, ратифицировавших Хартию.

Основные принципиальные положения, касающиеся государственной и муниципальной собственности, установлены Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ) [2,3]. Так, согласно ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами; к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов права.

Экономические отношения собственности составляют основу, базис любого общества, а правовое регулирование (право) появляется и сохраняется, прежде всего, как система норм, закрепляющих, регламентирующих и охраняющих данные отношения (их волевую сторону). Поэтому охрана существующих отношений собственности - важнейшая задача любой правовой системы, ее стержень, в конечном счете.

Согласно ст. 124 ГК РФ муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами; к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов права. От имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления, также в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ).

С 1 января 2006 г. система местного самоуправления детально регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6].

Практика перехода от действующего состояния местного самоуправления в Российской Федерации к состоянию, предписанному Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вызвала большое число вопросов. К сожалению, в указанном Федеральном законе выявилось довольно большое число нечетких формулировок, слабо корреспондирующихся друг с другом положений.

На наш взгляд, совершенствование правово­го инструментария в управлении муниципальной собственностью бу­дет способствовать снижению из­держек, связанных с некомпетен­тными и непрофессиональными в этой области решениями, большей к согласованности во взаимодействии между государственными и муни­ципальными органами, ясности и от­крытости путей достижения высо­ких экономических результатов.

Целью данной работы является изучение права собственности органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации и внесение предложений по совершенствованию законодательного регулирования правового статуса органов местного самоуправления.

Задачами исследования являются:

- дать понятие органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации

- раскрыть институт права собственности: понятие, содержание и виды

- проанализировать гражданскую правоспособность и дееспособность органов местного самоуправления;

- дать понятие права собственности органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации;

- рассмотреть финансовую самостоятельность местного самоуправления;

- проанализировать порядок участия муниципальных образований в хозяйственных обществах и договорных отношениях

В процессе исследования данной темы изучалась научная литература по проблемам истории и теории гражданского и муниципального права, правоприменительного процесса, комментарии к существующему законодательству, практика применения гражданского законодательства, нормативно-правовые акты, материалы Верховного Суда РФ, публикации периодической печати.

В последнее время было опубликовано немало работ, посвященных изучению органов местного самоуправления, однако лишь некоторые из них затрагивали вопрос о праве собственности органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Данные отношения представляют собой весьма интересный предмет исследования не только с научной, но и с практической точки зрения. Правоотношения, возникающие между муниципальным образованием и его участником, составляют основу внутренней структуры любого общества.

Изучение права собственности органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации не нашло широкого отражения в научной литературе в трудах ученых. Можно назвать лишь некоторых авторов, исследующих данную проблематику: Е.А. Суханов, А.Е. Черноморец, С. Зинченко, А. Кичихин, Д. Савельев, Н. Толчеев, Ю.В. Романец, Г.Е. Быстров, М.И. Козырь.

Актуальность проблемы, поставленные цели и задачи определили структуру работы, которая состоит из введения, трех глав, включающих одесять параграфов, заключения и списка использованных источников.

Глава 1 Понятие и общая характеристика права собственности органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации

1.1 Понятие органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [41, c. 15].

Новый Федеральный закон существенно меняет концепцию местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени изменениям подвергаются территориальные основы местного самоуправления.

В настоящее время в России существует одноуровневая модель местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускается существование муниципальных образований различных уровней). Кроме того, действующее законодательство за некоторыми исключениями не предусматривает различий между муниципальными образованиями. Новый Федеральный закон предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление [40, c. 4].

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Под основами конституционного строя Российской Федерации обычно понимаются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Федерации характер конституционного государства [34, c. 3]. Таким образом, организация местного самоуправления является одним из условий признания Российской Федерации конституционным демократическим государством. В соответствии с п. 1 ст. 16 Конституции РФ основы конституционного строя Российской Федерации не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

На практике местное самоуправление осуществляется не на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это обозначает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящейся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.

Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой позитивной ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов

Вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно. Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области", передача органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти недопустима [44, c.23].

Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д.

Определение местного самоуправления в Законе несколько отличается от используемого в Европейской Хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). В соответствии с п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимаются право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Как видно, в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления, в то время как российский Закон подчеркивает именно участие населения [32, c. 40].

Результатом назревших изменений стало принятие нового Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закона).

По сути, новый Закон по аналогии со структурой органов государственной власти произвел разделение властей на уровне местного самоуправления на представительную (нормотворческую), осуществляемую представительным органом муниципального образования, исполнительную, которая представлена местной администрацией, являющейся исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, а также определил главу муниципального образования в качестве высшего должностного лица муниципального образования [15, с. 47].

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом (ч. 2 ст. 34 Закона). Иные органы местного самоуправления (например, контрольные, ревизионные) должны быть предусмотрены уставом муниципального образования и обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Вместе с тем новый Закон позволяет создавать и наделять органы местной администрации правами самостоятельных юридических лиц. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц будут являться решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования. Указанная возможность предусмотрена ч. 3 ст. 41 Закона, который вступит в силу с 1 января 2006 года (ст. 83 Закона). Вопрос об оправданности наделения органов местной администрации правами юридического лица при наличии прав юридического лица у самой администрации представляется весьма дискуссионным [29, с. 19].

Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение (ч. 8 ст. 34 Закона). С одной стороны, вопрос о структуре органов местного самоуправления имеет существенное значение, и новый Закон обеспечил ее наибольшую стабильность. С другой стороны, представительный орган местного самоуправления лишен возможности определять структуру органов местного самоуправления в соответствии с насущными потребностями муниципального образования или изменением бюджетного и иного законодательства [14, с. 20].

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно Федеральному закону от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти отстранены от какого-либо участия в формировании органов местного самоуправления и назначении их должностных лиц. Данный конституционный принцип претворялся в жизнь, в том числе путем осуществления прокурорского надзора. Федеральный закон впервые допустил участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления. Случаи и порядок такого участия строго ограничены и касаются только порядка назначения и освобождения от должности главы местной администрации. Частями 5 и 11 ст. 37 Закона установлено, что при формировании конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации в муниципальном районе (городском округе) одна треть членов назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 37 Закона). Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 2 ч. 11 ст. 37 Закона). Таким образом, органы государственной власти на законных основаниях вправе влиять на процессы назначения и освобождения от должности главы местной администрации.

Формами прямого волеизъявления являются муниципальные выборы, местный референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом муниципального образования предусмотрено осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Местный референдум является универсальной формой прямого волеизъявления - на него можно вынести любой вопрос местного значения, за исключением запрещенных к вынесению федеральным законом. Иные формы прямого волеизъявления являются целевыми, они предназначены для решения конкретных вопросов.

Формами осуществления местного самоуправления через представителей являются деятельность выборных и невыборных органов местного самоуправления.

Наряду с осуществлением местного самоуправления законодательство предусматривает институт участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это собрания и конференции жителей на части территории муниципального образования, территориальное общественное самоуправление, правотворческая инициатива граждан, участие жителей в публичных слушаниях, опросах граждан, обращения жителей в органы местного самоуправления.

В отличие от ранее действующего законодательства о местном самоуправлении, новый Закон предусматривает существование различных видов муниципальных образований. В Российской Федерации предусматривается введение двухуровневой системы местного самоуправления. Муниципальными образованиями первого уровня являются городские и сельские поселения. Муниципальными образованиями второго уровня являются муниципальные районы. В состав муниципальных районов будут входить территории городских и сельских поселений, а также межселенные территории [15, с. 20].

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 34 Закона).

Дискуссии вызвало общее наименование главы муниципального образования, который назван председателем Совета депутатов, поскольку в названии отражена лишь часть правового статуса соответствующего должностного лица.

Законодатель, установив обязательность создания органов местного самоуправления и их полномочия, совершенно "забыл" о принимаемых ими правовых актах. Например, не определено, кто должен принимать решения о предоставлении земельных участков - глава муниципального образования или глава администрации, поскольку из их полномочий, установленных ст. ст. 37 и 38 Закона, определить это достаточно сложно [20, с. 14-15].

В ряду должностных лиц местного самоуправления Закон предусматривает выделение выборных и иных должностных лиц местного самоуправления. К выборным должностным лицам местного самоуправления относятся:

1) главы муниципальных образований;

2) депутаты представительного органа местного самоуправления;

3) члены иных выборных органов местного самоуправления (таковым, например, может являться контрольный орган муниципального образования);

4) иные выборные должностные лица местного самоуправления [17, с. 84].

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Закон предусматривает несколько способов избрания главы муниципального образования, однако конкретный способ должен быть определен уставом муниципального образования: избрание на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. От способа избрания главы муниципального образования зависит возможность совмещения должности главы муниципального образования с должностью председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации [41, с. 173].

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. На практике главы муниципальных образований свою деятельность осуществляют практически только в период подготовки и проведения сессий депутатов. В связи с этим встал вопрос о возможности и целесообразности осуществления главой муниципального образования - председателем Совета депутатов своей деятельности на постоянной основе, поскольку содержание должностного лица вместе со штатом сотрудников влечет немалые финансовые расходы.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в части установления территориальной основы местного самоуправления базируется на понятии "поселение". В соответствии с Конституцией РФ "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях". Если буквально следовать норме этой статьи, а под поселениями понимать населенные пункты, то каждый населенный пункт должен получить статус муниципального образования, что представляется нецелесообразным и не соответствующим отечественным и зарубежным традициям и практике [43, c. 10].

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Поскольку в Республике Мордовия главы муниципальных образований не вправе (исходя из действующих уставов муниципальных образований) совмещать должности глав местных администраций, последние на должности назначены по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

1.2. Институт права собственности: понятие, содержание и виды

В праве собственности находят свое выражение экономические отношения собственности.

Отношения собственности в экономическом смысле – это отношения между людьми по поводу определенных материальных благ, выражающиеся в принадлежности (присвоенности) этих благ одним лицам и отчужденности их от других лиц [25, c. 163].

Собственник обладает полным хозяйственным господством над вещью, использует ее по своему усмотрению и устраняет от пользования ею других лиц (либо допускает их к использованию вещи, но тоже по своему усмотрению).

Юридическое оформление экономические отношения собственности находят в различных отраслях права. В гражданском праве статика отношений собственности оформляется правом собственности и иными (ограниченными) вещным правами, а динамика – обязательственным правом.

Понятие права собственности в объективном смысле – совокупность гражданско-правовых норм, регулирующих и охраняющих состояние принадлежности материальных благ конкретным лицам (институт права собственности):

 -нормы, устанавливающие принадлежность вещей определенным лицам;

- нормы, определяющие полномочия собственника по использованию принадлежащего ему имущества;

- нормы, устанавливающие средства защиты прав собственника [23, c. 126-127].

Е.А. Суханов, раскрывая экономическое содержание отно­шения собственности, использует парные категории «благо» и «бремя». Под «приятным благом» он подразумевает возможность собственника получать доходы и удовлетворять различные  потребности, «бремя собственности» предполагает необходимость осуществления расходов по содержанию, ремонту, охране имущества, а также риск его гибели [24, c. 238]. По мнению автора, именно сочетание «блага» и «бремени» характеризует настоящего собственника, а отсутствие одного из названных составляющих исключает трансформацию владельца имущества в его подлинного хозяина.

В. П. Грибанов усматривает в праве собственности как и в дру­гих вещных правах двойственный характер. Оно представляет со­бой, во-первых, отношение собственника к принадлежащей ему вещи, во-вторых, отношения между собственником и другими ли­цами по поводу данной вещи. По его мнению, «такая двойственная природа вещных отношений имеет принципиальное значение» [25, c. 185].

Право собственности в субъективном смысле – мера возможного поведения собственника. Собственник вправе по своему усмотрению:

- владеть вещью, то есть фактически иметь ее в своем хозяйстве. Владение вещью на законном основании называется титульным (законным);

- пользоваться вещью, то есть эксплуатировать (использовать) вещь путем извлечения из нее присущих полезных свойств;

- распоряжаться вещью, те есть определять ее юридическую судьбу (отчуждать ее, сдавать во временное пользование и т. п.).

По мнению А. В. Венедиктова, такая триада представля­ет собой юридическое выражение того общего, «что свойственно праву собственности... во всех формациях, в которых в том или ином объеме и форме действует закон стоимости». Такой позиции придерживаются также ряд других ученых, [13, с. 68] и она, на наш взгляд, не утратила своего значения [14, c. 274].

Наряду с этим собственник, по общему правилу, несет бремя содержания имущества (ст. 210 ГК) и риск его случайной гибели или повреждения (ст. 211 ГК).

Право собственности бессрочно и опирается непосредственно на закон. Право собственности защищено от нарушений со стороны любых третьих лиц (абсолютная защита).

По субъекту права право собственности делится на следующие формы собственности:

- право собственности граждан;

- право собственности юридических лиц;

- право собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (государственная собственность);

- право собственности муниципальных образований (муниципальная собственность).

Все перечисленные формы собственности одинаково защищаются законом (п. 4 ст. 212 ГК), однако обладают определенными особенностями в области объектов, оснований возникновения и прекращения, и пр.

Закон называет лишь основные формы собственности, не считая этот перечень исчерпывающим и допуская возможность образования и иных форм собственности.

Количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничивается, за исключением случа­ев, когда такие ограничения установлены законом в целях, предусмот­ренных абз. 2 п. 2 ст. 1 ГК, т.е. если это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и за­конных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопас­ности государства.

Способы приобретения права собственности – это юридические факты, которые влекут возникновение у лица права собственности.

Существуют общегражданские и специальные способы приобретения права собственности. Первые (например, сделки) могут быть использованы любыми субъектами гражданского права, тогда как вторые могут привести к возникновению права собственности у строго определенных субъектов права (конфискация, реквизиция и т. п.).

Способы приобретения права собственности делятся:

- на первоначальные, когда право собственности на вещь возникает впервые либо помимо воли предыдущего собственника;

- на производные, когда право собственности возникает по воле предыдущего собственника и с согласия нового. В этом случае объем прав нового собственника зависит от объема прав, принадлежавшего бывшему собственнику. Соответственно, на нового собственника переходят все существовавшие обременения права собственности (сервитута, другие вещные и иные права третьих лиц на перешедшее к новому собственнику имущество).

Первоначальные способы:

- создание новой вещи (ст. 218 ГК РФ); определенными особенностями обладает приобретение права собственности на вновь созданное недвижимое имущество (ст. 219 ГК РФ);

- приобретение права собственности на плоды, продукцию и доходы от имущества лицом, использующим это имущество на законном основании (ст. 136, 218 ГК РФ);

- переработка вещи (ст. 220 ГК РФ);

- приобретение права собственности на бесхозяйное имущество (вещи, от которых собственник отказался, находка, безнадзорные животные, клад – ст. 225, 226, 228, 230, 233 ГК РФ);

- обращение в собственность общедоступных для сбора вещей (сбор грибов, лов рыбы и пр. – ст. 221 ГК РФ);

- приобретательная давность: лицо, не являющееся собственником, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее как своим собственным недвижимым имуществом в течение 15 лет либо иным имуществом в течение 5 лет, приобретает право собственности на это имущество.

Производные способы:

- приобретение права собственности по договору купли-продажи, мены, дарения или иной сделке об отчуждения имущества;

- наследование по закону или завещанию (п. 2 ст. 218 ГК);

- приобретение права на имущество юридического лица при его реорганизации;

- приобретение членом жилищного, дачного, гаражного или иного потребительского кооператива права собственности на соответствующее помещение после полного внесения своего паевого взноса (п. 4 ст. 218 ГК).

Основания прекращения права собственности – это юридические факты, влекущие прекращение права собственности лица на определенное имущество [24, c. 193].

Обычно прекращение права собственности одного лица ведет к возникновению права собственности другого лица на это же имущество (за исключением гибели или уничтожения имущества).

Виды оснований прекращения права собственности:

- гибель или уничтожение имущества;

- прекращение права собственности по воле собственника;

- отчуждение своего имущества другим лицам по договору купли-продажи, мены, дарения и т. п.;

- отказ от права собственности (ст. 236 ГК), который не влечет его прекращения до приобретения права собственности на это имущество другим лицом;

Право собственности граждан – одна из разновидностей частной собственности.

Право собственности граждан позволяет юридически оформить отношения присвоения ими материальных благ. Содержание права собственности гражданина заключается в его правомочиях владения, пользовании и распоряжения в отношении принадлежащего ему имущества.

По общему правилу количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан, не ограничивается (п. 2 ст. 213 ГК). Некоторые особенности права собственности граждан выражаются, например, в том, что только физическое лицо – собственник может распоряжаться принадлежащим ему имуществом путем составления завещания или быть получателем ренты по договору пожизненного содержания с иждивением. Существуют некоторые ограничения права собственности граждан в отношении жилых помещений (ст. 288, 290, 292 ГК) и в иных установленных законом случаях [27, c.72].

Право собственности граждан охраняется законом наравне с другими формами собственности. В собственности граждан может находиться любое имущество, за определенными исключениями, установленными законом (п. 1 ст. 213 ГК).

Не может принадлежать гражданам имущество, изъятое из оборота (радиоактивные материалы, военная техника и т. д.). Перечень таких объектов устанавливается законом. Объекты, ограниченные законом в обороте, могут принадлежать гражданам только при наличии специального разрешения – лицензии (газовое или охотничье оружие).

Собственность юридических лиц – это одна из разновидностей частной собственности. Наличие имущества на праве собственности является необходимым условием участия большинства юридических лиц в хозяйственном обороте (исключение – унитарные предприятия и финансируемые собственником учреждения, которые обладают имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления). Учредители (участники) юридических лиц сохраняют в отношении имущества юридического лица права требования либо вообще не имеют на это имущество никаких прав (ст. 48 ГК).

Имущество юридических лиц подпадает под общие нормы закона, регулирующие содержание права собственности, основания его возникновения и прекращения. Порядок непосредственного управления и распоряжения имуществом юридического лица определяется его учредительными документами.

Объектом права собственности юридического лиц может быть любое, не изъятое из оборота имущество. Имущество, ограниченное в обороте, может принадлежать юридическому лицу только при наличии соответствующего разрешения [29, c. 73]. Определенное влияние на объекты, которые могут находиться в собственности юридических лиц, оказывает наличие у некоторых из них специальной правоспособности (ст. 43 ГК). По общему правилу количество и стоимость имущества юридического лица не ограничиваются.

Имущество хозяйственного общества или товарищества состоит из формируемого его учредителями (участниками) уставного (складочного) капитала.

Управление и распоряжение имуществом товарищества осуществляют полные товарищи, а управление и распоряжение имуществом общества – специально создаваемые органы общества.

В отношении обществ установлены минимальный размер уставного капитала, а также обязательные фонды целевого назначения (например, резервный фонд). Если на конец финансового года стоимость чистых активов общества становится меньше минимального размера уставного капитала, общество подлежит ликвидации.

Государственная собственность – это имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации или субъектам РФ [30, c. 12].

Особенности права государственной собственности:

- субъектом права собственности является само государственное образование, а управление и распоряжение принадлежащим ему на праве собственности имуществом осуществляют органы государственного управления, а также специально уполномоченные юридические и физические лица;

- полномочия собственника государство осуществляет в основном путем издания правовых актов;

- Российская Федерация может иметь на праве собственности любое имущество, в том числе и изъятое из оборота, а субъекты Российской Федерации – любое имущество, за исключением имущества, отнесенного к исключительной собственности РФ (например, ядерного оружия);

- существуют способы приобретения права собственности, характерные только для государства: национализация, конфискация, реквизиция, иные случаи принудительного возмездного изъятия имущества, налоги и т. п.;

- присущее только государственной собственности основание прекращения права собственности – приватизация, то есть отчуждение имущества из государственной (а также муниципальной) собственности в собственность граждан или определенных юридических лиц в порядке, установленном законом [31, c. 45-46].

В государственной собственности выделяют две части:

- распределенное государственное имущество, то есть собственность государства, закрепленная за государственными унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; в отношении этого имущества правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению ограничены;

- нераспределенное государственное имущество (казна).

Муниципальная собственность – имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям: городским, сельским поселениям и пр. (понятие муниципального образования дано в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Муниципальная собственность, как и государственная, является публичной формой собственности, поэтому она строится в основном по принципу государственной собственности [32, c. 38].

Имущество, находящееся в собственности двух или нескольких лиц, принадлежит им на праве общей собственности (п. 1 ст. 244 ГК).

Общая собственность возникает:

- при поступлении в собственность нескольких лиц неделимой вещи (например, автомобиля) либо вещи, не подлежащей разделу в силу закона (например, имущество крестьянского (фермерского) хозяйства);

- в иных случаях, установленных законом или договором. Участниками права общей собственности могут быть любые субъекты гражданского права.

Таким образом, на наш взгляд, собственность представляет собой общественное отношение между субъектами по поводу вещей, заключающееся в присвоенности материальных благ ли­цу, относящемуся к ним как к своим, и отчужденности этих же благ от всех других лиц. Собственность — это не столько отно­шение между людьми по поводу имущества. Эти отношения в значительной мере регулируются нормами обязательственного права. Собственность - это в большей мере отношение челове­ка к вещи как своей собственной.

Экономические отношения собственности составляют матери­альную основу любого общества. В свою очередь право собствен­ности представляет собой юридическую форму закрепления эко­номических отношений собственности. Следовательно, понятия собственности и права собственности тесно взаимосвязаны.

1.3 Гражданская правоспособность и дееспособность органов местного самоуправления

Согласно ст. 124 ГК РФ «муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами». Данные субъекты гражданского права приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и исполняют обязанности через свои органы - органы местного самоуправления. Однако, как показывает практика, нередко органы муниципальной власти, а также их структурные подразделения выступают в гражданско-правовых отношениях от своего собственного имени, а не от имени муниципального образования [15, с. 98]. Данные правовые явления возникают в результате того, что действующее федеральное и местное законодательство предусматривает возможность органов местного самоуправления являться юридическими лицами.

Муниципальные образования - образования публичные и именно в силу своей публичности не являются корпорациями.

Как отмечает В.С. Белых, публичные образования обладают специальной правоспособностью, которая в силу публично-правовой природы этих образований не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права [16, с. 29].

В современной литературе, вместе с тем, высказываются и другие точки зрения. Так, Кисликова М.А. утверждает, что государство можно считать "общественной корпорацией" [34, с. 3]. По мысли Г. Алимурзаева, муниципальное образование представляет собой форму своеобразной территориальной корпорации, причем с соответствующими преобразованиями отношений собственности [12, с. 21]. Подобные подходы к данной проблеме использует и О.А. Камалов [31, с. 38-39].

Думается, что приведенные суждения основываются на некоторых объективных предпосылках, в частности, на внешнем сходстве публичных образований и корпоративных объединений в силу множественности субъектного состава. Но сходство это внешнее, природа отношений в публичных образованиях иная. Вероятно, поэтому сами названные авторы пишут лишь о возможности применения к публичным образованиям теорий юридического лица, принципов формирования и управления имуществом в юридических лицах. Но такая возможность не означает тождественности обозначенных отношений. К публичным образованиям некоторые принципы, являющиеся сущностнообразующими для корпораций, применимы только по аналогии.

Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления обладают двойным статусом. С одной стороны, они являются органом власти, носителем властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны - равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица. Однако ни федеральное законодательство, ни уставы муниципальных образований не определяют, в какой организационно-правовой форме юридических лиц они могут существовать. Любое юридическое лицо участвует в гражданском обороте в какой-то определенной организационно-правовой форме, так как без определения такой формы не может быть определен правовой статус данного субъекта права. Данный правовой пробел можно заполнить аналогией с нормами гражданского законодательства, регулирующими правовой статус учреждений. Учреждением согласно ст. 120 ГК РФ признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. В данном случае орган муниципальной власти учреждается муниципальным образованием для осуществления управленческих и иных функций некоммерческого характера. Осуществляя управленческие функции, орган местного самоуправления, являющийся учреждением, действует от имени муниципального образования, выступая в отношениях административно-правового характера. При осуществлении иных социально-полезных функций (например, жилищно-коммунальное управление местной администрации оказывает населению жилищно-коммунальные услуги) орган местного самоуправления может вступать в гражданско-правовые отношения от имени муниципального образования, действуя в качестве органа местного самоуправления, а может выступать от своего имени, действуя в качестве юридического лица, в этом случае гражданские права и обязанности возникают у органа местного самоуправления как субъекта гражданского права [33, с. 59].

Использование аналогии корпоративных отношений к муниципальным образованиям, по мнению О.А. Камалова, в первую очередь может быть обусловлено определяющим значением территориального коллектива, что дает возможность применения здесь "теории коллектива", разработанной для раскрытия людского субстрата юридического лица [31, с. 75].

В определенной мере здесь усматривается "прозрачность" границ между частным и публичным правом. Как совершенно справедливо отмечает В.А. Бублик, "...одной из моделей взаимодействия публичного и частного права является внедрение частноправовых начал в публично-правовую материю, когда публичные отношения начинают все более широко регулироваться с использованием элементов частноправового метода (цивилистического инструментария)..." [15, с. 67].

Думается, что законодатель создал дефиницию государственной корпорации как раз для того, чтобы заложить презумпцию тождественного функционирования этого субъекта в экономическом обороте наряду с другими субъектами гражданского права, хотя, безусловно, с точки зрения внутренних отношений государственная корпорация не может быть отнесена к "классическим" корпорация. Не являются корпорациями государственные и муниципальные унитарные предприятия, поскольку представляют собой форму реализации "индивидуальным" собственником (государством, муниципальным образованием) своих экономических возможностей; не являются корпорациями иные некоммерческие организации (за исключением потребительских кооперативов) [36, C. 58]. Иначе говоря, законодатель презюмировал корпорацией со специальной правоспособностью ту организационную форму отношений, которая "стоит" за государственной корпорацией.

Постановка проблемы о том, что корпоративные отношения присутствуют и в государственных и муниципальных унитарных предприятиях, традиционно обосновывается существованием в них трудового коллектива (множественности субъектного состава), а также особой имущественной обособленности, предопределяемой производственными целями деятельности предприятия.

По мнению Мананникова О.В., предприятие имеет экономическое происхождение и рассматривается как экономическое единство, в котором объединяются и координируются человеческие и материальные факторы хозяйственной деятельности [38, с. 26]. Или, как пишет В.К. Андреев, теория коллектива с учетом достижений науки социальной психологии должна служить ключом к раскрытию воли предприятия, производственного объединения при их правовой характеристике как хозяйственного органа. В коллективе определяющее значение имеют взаимодействие и взаимоотношения людей, обусловленные целями, задачами и ценностями совместной деятельности [18, с. 84].

При участии органов муниципальной власти в гражданском обороте в качестве юридических лиц возникает много проблем, связанных с тем, что данные органы осуществляют хозяйственную деятельность. Возникает много вопросов, связанных с регистрацией юридических лиц, являющихся органами местного самоуправления. Если ранее согласно гражданскому законодательству, действующему до введения в действие нового Гражданского кодекса РФ, правоспособность юридического лица возникала с момента утверждения его устава или положения, в случаях, когда оно должно действовать на основании общего положения об организациях данного вида - с момента издания компетентным органом постановления о его образовании, а если устав подлежал регистрации - с момента такой регистрации, то сейчас в соответствии с Гражданским кодексом РФ правоспособность юридического лица возникает с момента его создания (п. 3 ст. 49), а созданным юридическое лицо считается с момента его государственной регистрации (п. 2 ст. 51 ГК РФ). Порядок государственной регистрации юридических лиц регулируется Указом Президента РФ "Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации" от 08.07.1994. Данный Указ определяет, что регистрации подлежат субъекты предпринимательской деятельности, а также некоммерческие организации, если им предоставлено право заниматься предпринимательской деятельностью.

Муниципальные образования - образования публичные и именно в силу своей публичности не являются корпорациями.

Таким образом, основываясь на вышеизложенном, можно сделать вывод о том, что сейчас согласно действующему гражданскому и иным отраслям законодательства нет необходимых предпосылок к наделению органов местного самоуправления статусом юридического лица, что подтверждается отсутствием правовых норм по регулированию данного правового явления.

Глава 2 Муниципальная собственность (имущество) как основа выступления муниципальных образований в гражданских правоотношениях

2.1 Понятие права собственности органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов Российской Федерации

Как представляется, установленный законом подход к муниципальному имуществу (собственности) лишает муниципальные образования важных инструментов для решения задач собственного комплексного социально-экономического развития, а также сводит к минимуму неналоговые источники доходов местного бюджета. Между тем муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, увеличения его экономического потенциала. Местное самоуправление без экономической независимости безжизненно.

В сложной системе экономических отношений общественной собственности муниципальная собственность представляет собой экономическую категорию, тождественную общенародному присвоению имущества, обособленного от имущества других организаций и граждан. Совпадение общенародного и государственного присвоения как экономических категорий должно иметь место в демократическом государстве и возможно, если государство выражает интересы всего народа и использует государственное имущество по целевому назначению, не допуская его трансформации в частную собственность, за исключением случаев, предусмотренных законом [42, c. 120].

Конституция РФ определяет экономические условия местного самоуправления. Это находит свое выражение, прежде всего:

- в признании и равной правовой защите наряду с другими фор­мами собственности муниципальной собственности (ст. 8);

- в праве органов местного самоуправления самостоятельно уп­равлять муниципальной собственностью (ст. 132).

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владе­ния, пользования и распоряжения закрепляются также ГК РФ, Законом об общих принципах организации местного самоуправле­ния, другими законами и нормативными правовыми актами [48, с. 74].

Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О соб­ственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие части первой ГК РФ с 1 января 1995 г.

Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной, собственностью явля­ется имущество, принадлежащее на праве собственности город­ским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственни­ками муниципального имущества [16, с. 84].

В соответствии со ст. 215 ГК РФ права собственника муниципального имущества принадлежат муниципальному обра­зованию. От его имени эти права реализуют органы местного само­управления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, непосредст­венно само население.

Имущество, находящееся в собственности муниципального об­разования, делится на две части: одна часть закрепляется за муни­ципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйст­венного ведения и праве оперативного управления, а другая (сред­ства местного бюджета и иное муниципальное имущество, неза­крепленное за муниципальными предприятиями и учреждения­ми) составляет, согласно ст. 215 ГК РФ, муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования [51, с. 30].

Признание и защита муниципальной собственности наравне с государственной и частной провозглашена в ст. 8 Конституции РФ.

Статья 212 ГК РФ закрепляет, что в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 1), права всех собственников защищаются равным образом (ч. 4). Это свидетельствует о юридическом равенстве указанных лиц, в том числе при приобретении и осуществлении права собственности на имущество. Однако особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество для отдельных типов субъектов могут устанавливаться только законом (ч. 3 ст. 212 ГК РФ), т.е. предполагается, что законом могут устанавливаться особые основания и способы приобретения права собственности отдельными субъектами.

Муниципальная собственность представляет собой форму собственности, существующую параллельно с государственной. По своему характеру и юридической природе она находится в одном ряду с правом государственной собственности. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, т.е. имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Управляют муниципальной собственностью согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления.

Имущество, являющееся объектом права муниципальной собственности, подразделяется на следующие группы:

1) имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на режиме права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Оно имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение;

2) имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющее муниципальную казну соответствующего поселения или иного муниципального образования. Оно призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления [33, с. 128].

Новый Закон дает закрытый перечень муниципального имущества, в соответствии с которым в собственность муниципальных образований входит имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления переданных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений.

В собственности муниципальных образований может находиться:

1) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

2) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В собственности поселений могут находиться:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7) библиотеки;

8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

16) обособленные водные объекты на территории поселения;

17) леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;

18) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения [32, c. 63-64].

На формировании муниципальной собственности существен­ным образом сказывался процесс приватизации, на который, одна­ко, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) прак­тически не оказывали какого-либо заметного влияния [29, с. 10-11].

Начало приватизации муниципального имущества относится к 1992 г. Ее правовой основой послужили Закон РФ «О приватиза­ции государственных и муниципальных предприятий в Россий­ской Федерации» (1991 г.) и Государственные программы прива­тизации государственных и муниципальных предприятий в Рос­сийской Федерации.

Приватизация - длительный процесс. Главными ее целями являются: формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений; создание кон­курентной среды; ускорение развития сферы торговли и услуг на основе приватизации большинства объектов «малой приватиза­ции», содействие в реализации мероприятий по социальной защи­те населения [46, с. 19].

В настоящее время организационные и правовые основы преоб­разования отношений собственности в нашей стране посредством приватизации государственного и муниципального имущества в целях повышения эффективности экономики устанавливаются Федеральным законом РФ от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации госу­дарственного и муниципаль­ного имущества в Российской Федерации» [8]. При этом под привати­зацией муниципального имущества понимается возмездное от­чуждение находящегося в собственности муниципальных образо­ваний имущества (объектов приватизации) в собственность физи­ческих и юридических лиц.

Как представляется, процесс формирования муниципальной собственности еще не завершен, как нельзя считать завершенным и процесс формиро­вания муниципальных образований. Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит правило о форми­ровании муниципальной собственности, в соответствии с которой субъекты Федерации должны передавать в собственность муни­ципальных образований объекты, находящиеся в их собственнос­ти, но необходимые для решения вопросов местного значения. Передача данных объектов в собственность местного самоуправ­ления должна осуществляться в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. При этом споры, которые могут возникнуть в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную, раз­решаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.

Порядок передачи объектов собственности субъектов Федера­ции в муниципальную собственность регулируется органами госу­дарственной власти субъектов Федерации [20, c.14].

Кроме того, возможна передача объектов федеральной собст­венности в муниципальную собственность. Порядок такой переда­чи должен регулироваться федеральными законами.

Муниципальная собственность - одно из обязательных усло­вий существования самостоятельного муниципального образова­ния. Но вместе с тем, отсутствие муниципаль­ной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу Закона не может служить основанием для упразднения или преобразования соответствующего муници­пального образования либо отказа в образовании нового муници­пального образования.

2.2 Финансовая самостоятельность местного самоуправления

Закрепление в Конституции России местного самоуправления как важнейшей части конституционного строя и его самостоятельности от системы органов государственной власти - неотъемлемого элемента демократичности общества и государства позволяет считать данный институт конституционного права формой выражения власти народа и его суверенитета.

Другими словами, местное самоуправление - это важнейший элемент публичной (народной) власти, т.к. понятие "публичность" представляет собой коллективную самоорганизацию и самоопределение, т.е. самоуправление [50, c.80].

Механизм государственного управления, и местное самоуправление в сути нераздельны, ибо они - составные части единого конституционного механизма [51, c.32].

Вполне очевидно то, что финансовая самостоятельность местного самоуправления складывается из совокупности полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по решению вопросов местного значения в финансовой сфере на территории муниципального образования.

Обращаясь к опыту зарубежных государств, можно заметить то, что в странах с федеративным устройством вопросы финансового обеспечения местного самоуправления находятся в ведении регионов, однако прочные демократические традиции позволяют осуществлять их правовое регулирование без ущемления финансовой самостоятельности местных органов самоуправления [52, c. 14].

Известно, что многие теоретические аспекты финансовой самостоятельности местного самоуправления были разработаны в дореволюционной России. Так, А.А. Мошкин в свое время отметил: "Финансовое хозяйство местных общественных союзов более древнее по своему происхождению, чем государственное финансовое хозяйство. ...Отличие местного финансового хозяйства от государственного заключается, во-первых, в том, что органы общественного самоуправления, сами по себе, не являются субъектами финансового верховенства. Они действуют на основании полномочий государственной власти и только в пределах этих полномочий..." [53, c. 274].

Похожей точки зрения придерживался и И.Х. Озеров: "Помимо государства есть еще и другие союзы публичного характера, которые также нуждаются в финансовых средствах для выполнения своих функций, все эти союзы имеют свое собственное, более или менее самостоятельное финансовое хозяйство, конечно, с известными особенностями, обусловливаемыми их положением по отношению к государству" [51, c. 34].

В советский период профессор Н.Н. Ровинский, характеризуя значение местных финансовых ресурсов, заметил, что на началах покрытия местных расходов местными же доходами местные финансы являются важнейшим методом децентрализации власти и автономного управления на местах [27, c. 83-84].

В современный период развития российской государственности финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом муниципальных образований самостоятельно формировать и использовать собственные материально-финансовые ресурсы. Примечательно то, что принцип финансовой самостоятельности местного самоуправления отдельно подчеркивается законодательством субъектов Федерации и муниципальными нормативно-правовыми актами.

Таким образом, финансовая самостоятельность производна от конституционного принципа самостоятельного осуществления местного самоуправления.

Согласно ст. 132 Конституции РФ органам самоуправления гарантируется право самостоятельного процесса по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установления местных налогов и сборов. При этом формирование и использование местных финансовых ресурсов основываются на государственной финансовой поддержке, ибо каждое муниципальное образование имеет конституционное право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Федерации.

Важной гарантией реализации рассматриваемого принципа являются конституционные положения о финансировании осуществления государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления, и о компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

На наш взгляд, финансовую самостоятельность местного самоуправления следует относить к числу конституционно-правовых институтов. Данный принцип осуществления местного самоуправления, закрепленный в ст. 132 Конституции РФ, возможно, является небольшим (по совокупности норм) конституционно-правовым институтом, но не является "незначительным" по характеру отношений, им регулируемых.

К отношениям, которые регулируются данным конституционно-правовым институтом, необходимо относить:

1) отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование; в свою очередь, оно, в соответствии с Конституцией и законом, имеет местный бюджет и другие финансовые ресурсы, принадлежащие к числу объектов собственности муниципалитета, которыми муниципальное образование вправе распоряжаться самостоятельно и свободно;

2) отношения, в которых одним из участников выступает население муниципалитета; данную группу отношений составляет процесс самостоятельного волеизъявления населения по финансовым вопросам муниципального значения;

3) отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления, которые осуществляют деятельность по решению вопросов местного значения в финансовой сфере самостоятельно и несут за ее ненадлежащее осуществление различные виды юридической ответственности.

Характерной чертой конституционно-правовых норм, закрепляющих финансовую самостоятельность местного самоуправления (муниципальной публичной власти), является их особое место и роль в системе юридических правоустановлений. Конституционно-правовые нормы в качестве базовых составляют фундамент, на основе которого возникают, изменяются и прекращаются финансовые отношения (муниципальные финансовые отношения), ибо конституционные нормы вытекают из общих начал политического, социального и экономического устройства публичной власти. Государственно-правовые (конституционные) нормы играют определяющую роль по отношению к автономному (самостоятельному) использованию, распределению и накоплению муниципальных финансовых ресурсов.

Кроме того, действующее российское законодательство считает муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами [19, c. 85].

Конституция РФ, признавая и гарантируя самостоятельность местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение, прежде всего, в признании и равной правовой защите наряду с другими формами муниципальной собственности (ст. 8 Конституции РФ), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132 Конституции РФ). При этом Конституция в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ).

Предполагается то, что население по вопросам владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью должно выражать свое мнение в формах прямого волеизъявления:

а) на сходах граждан, процедура которых должна быть закреплена в актах местного самоуправления;

б) на местном референдуме.

На наш взгляд, в уставе местного самоуправления необходимо предусмотреть перечень объектов муниципальной собственности, отчуждение которых возможно только с согласия местного населения.

Финансовая автономия местного самоуправления, являясь составной частью экономической самостоятельности местной власти, по мнению И.И. Овчинникова, обусловлена тем, что органы самоуправления обладают фактической властью лишь при наличии финансовых средств, которые принадлежат им на праве муниципальной собственности [48, c. 84].

Наличие муниципального бюджета активизирует финансовую и хозяйственную деятельность на местном уровне, которую осуществляют органы муниципальной власти, поэтому финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления приобретает ярко выраженное общеконституционное значение в свете становления и развития муниципальных финансово-хозяйственных отношений.

Конституционные нормы, закрепляющие финансовую самостоятельность местного самоуправления, имеют прямое действие и сами по себе могут регулировать финансовые отношения на муниципальном уровне. В целом в структуре самоуправленческих отношений необходимо выделить отношения, связанные с формированием и распределением финансовых ресурсов местного самоуправления, которые должны развиваться на принципах конституционной самостоятельности муниципальной власти.

Таким образом, в процессе осуществления местного самоуправления возникают многие общественные отношения, которые регулируются конституционным правом, объектами которых выступают финансовые ресурсы муниципального образования. Нормы финансового права, регулирующие финансовые отношения на муниципальном уровне, группируются вокруг норм, составляющих неотъемлемую часть конституционного права.

2.3 Юридическая характеристика правомочий органов местного самоуправления и муниципальных образований субъектов РФ в отношении принадлежащего им имущества

Конституция РФ гарантирует, что органы местного самоуправ­ления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ст.132).

Полномочия органов местного самоуправления в области уп­равления муниципальной собственностью связаны с процессом формирования муниципальной собственности, имевшим в своей основе раздел прежней государственности собственности.

На практике органы местного самоуправления пользуются полной гражданско-правовой свободой и административно-правовой самостоятельностью. И это приводит к тому, что органы местного самоуправления нарушают федеральные и региональные нормативные акты по экономическим и финансовым вопросам.

Органы местного самоуправления имеют право передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование юридическим и физическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления других муниципальных образований [39, c. 24].

В соответствии со ст. 215 ГК РФ и Закону об общих прин­ципах организации местного самоуправления права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной соб­ственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных обра­зований, население непосредственно [41, с. 130].

Порядок передачи объектов федеральной собственности в муни­ципальную собственность в соответствии с Законом об общих прин­ципах организации местного самоуправления должен регулиро­ваться законами.

Субъекты Федерации самостоятельно регулируют порядок передачи (и осуществляют передачу) объектов своей собственности в муниципальную собственность. Этот процесс должен осущест­вляться в соответствии с разграничением полномочий между субъ­ектами РФ и муниципальными образованиями. Кроме того, в слу­чае если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, субъекты РФ соответствующим законом разграничивают между данными муниципальными образованиями объекты муни­ципальной собственности.

В муниципальную собственность могут передаваться объекты областной собственности, приобретенные в порядке разграниче­ния государственной собственности в Российской Федерации, и областная собственность, созданная или приобретенная за счет средств областного бюджета, внебюджетных и валютных фондов или в результате хозяйственной деятельности предприятий об­ластной собственности, а также по иным основаниям:

- объекты, находящиеся в хозяйственном ведении действую­щих унитарных предприятий или оперативном управлении действующих учреждений областной собственности;

- объекты, находящиеся в хозяйственном ведении унитарных предприятий или оперативном управлении учреждений об­ластной собственности, в отношении которых принято реше­ние о реорганизации, ликвидации или приватизации;

- объекты областной собственности, находящиеся во владении коммерческих организаций, обрадованных в процессе прива­тизации предприятий и учреждений областной собственнос­ти, стоимость которых не включена в уставный капитал этих коммерческих организаций;

- областная собственность, находящаяся во владении и (или) пользовании коммерческих и некоммерческих организация на основании соответствующих договоров я соглашений, в том числе по договорам аренды;

- унитарные предприятия и учреждения областной собствен­ности;

- филиалы и структурные подразделения унитарных предпри­ятий и учреждений областной собственности;

- ценные бумаги;

- объекты областной собственности, ранее переданные в управ­ление органам местного самоуправления;

- областная собственность, составляющая казну Ульяновской области [20, с. 15].

Споры, возникающие в связи с передачей объектов государст­венной собственности в муниципальную собственность, разреша­ются посредством согласительных, процедур или в судебном по­рядке [18, с. 31].

Разграничение объектов муниципальной собственности в отно­шении внутригородских муниципальных образований осущест­вляется уставом города.

Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью связаны также с процессом при­ватизации, который существенным образом влияет на формиро­вание муниципальной собственности.

Существенное значение для перехода муниципального хозяйства на новые экономические принципы имеет установленное Законом право органов местного самоуправления участвовать в создании муниципальных предприятий и учреждений, хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью) [14, с. 73]. В соответствии с концепцией Закона эти общества также должны содействовать осуществлению полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Вопросы создания и функционирования муниципальных предприятий регулируются ГК РФ и Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

При приватизации муниципального имущества используются следующие способы:

- продажа муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

- продажа муниципального имущества на коммерческом кон­курсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

- продажа акций созданных в процессе приватизации откры­тых акционерных обществ их работникам;

- выкуп арендованного муниципального имущества;

- преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых на­ходится в муниципальной собственности;

- внесение муниципального имущества в качестве вклада в ус­тавные капиталы хозяйственных обществ;

- отчуждение находящихся в муниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытых акцио­нерных обществ владельцам муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций [16, с. 27-28].

Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в мест­ный бюджет.

Средства, поступающие от приватизации в местные бюджеты, направляются:

- на содержание объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, не вошедших в имуществен­ный комплекс приватизируемых предприятий и переданных в ведение соответствующих органов местного самоуправ­ления:

- на финансирование мероприятий по социальной защите на­селения;

- на реализацию соответствующих инвестиционных про­грамм.

Деятельность органов местного самоуправления по управле­нию муниципальной собственностью предполагает осуществле­ние ими иных прав собственника муниципального имущества.

Органы местного самоуправления осуществляют правовое регу­лирование отношений, связанных с управлением и распоряжени­ем муниципальной собственностью.

Представительные органы местного самоуправления устанав­ливают порядок управления и распоряжения муниципальной соб­ственностью, а также общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, затрагивающие вопросы управления муниципальной собственностью, в частности:

- правила передачи и продажи муниципального жилья в соб­ственность граждан и организаций; сдачи муниципального жилья в аренду;

- правила пользования земельными ресурсами;

- правила пользования сооружениями, предназначенными для удовлетворения нужд населения.

Органы местного самоуправления ведут реестры объектов му­ниципальной собственности. Порядок ведения данных реестров и требования к их содержанию устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответст­вии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов [21, с. 20].

Органы местного самоуправления, выступая от имени муници­пального образования, должны эффективно использовать права собственника муниципального имущества.

В ведении органов местного самоуправления находятся различ­ные объекты муниципальной собственности: земли и другие при­родные ресурсы, муниципальные предприятия и учреждения, жи­лищный и нежилой фонд; объекты инженерной инфраструктуры и др.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во вре­менное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, определяя в договорах и соглашениях условия использова­ния передаваемых объектов. Они могут сдавать объекты муници­пальной собственности в аренду, а также совершать с муниципаль­ным имуществом иные сделки в соответствии с законом.

Органы местного самоуправления обладают большими права­ми в отношении муниципальных предприятий, учреждений и ор­ганизаций, что дает им возможность эффективно управлять муни­ципальным хозяйством, создавать необходимые условия для удов­летворения населением муниципальных образований повседнев­ных жизненных потребностей.

Для осуществления хозяйственной деятельности органы мест­ного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации, решать вопросы их ре­организации и ликвидации.

Согласно ГК РФ (ст. 215) часть муниципального имущества закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждения­ми на самостоятельных, хотя и ограниченных, вещных правах хозяйственного ведения и оперативного управления. Другая часть муниципального имущества (нераспределенная) составляет казну соответствующего муниципального образования. Такое разделе­ние муниципального имущества важно прежде всего для обосно­вания раздельной имущественной ответственности муниципаль­ного образования и созданных" им предприятий и учреждений по их долгам.

Согласно ГК РФ муниципальные учреждения в отношении за­крепленного за ними имущества на праве оперативного управле­ния осуществляют права владения, пользования и распоряжения им в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собст­венника (от его имени выступают органы местного самоуправле­ния) и назначением имущества. Органы местного самоуправления, осуществляющие от имени муниципального образования права собственника, могут изъять излишки, неиспользуемое либо ис­пользуемое не по назначению имущество и распорядиться ими по своему усмотрению.

Особенно часто возникают проблемы установления субъектной принадлежности земли и других природных ресурсов, которые следует особо выделить среди других объектов государственной собственности.

В Конституции РФ (ст. 9) устанавливается, что земля и природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности. Они используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В п. 2 ст. 214 ГК определен особый режим земли и природных ресурсов, который заключается в том, что государственной собственностью признается вся та земля и все те природные ресурсы, которые прямо не переданы в частную либо муниципальную собственность. Таким образом, устанавливается своеобразная презумпция государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, что исключает их существование в качестве бесхозяйного имущества (ст. 225 ГК).

2.4 Формирование и распределение муниципального имущества, финансовых средств местных бюджетов муниципальных образований

Финансово-экономические основы местного самоуправления Законом 1995 г. сформулированы в общем виде, так как предполагалось, что они будут урегулированы другими федеральными законами, принятыми в развитие базового федерального закона. Однако Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" был принят только в 1997 году. До сих пор так и не приняты федеральные законы, регулирующие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, порядок передачи федеральной собственности в муниципальную, основы формирования муниципального заказа [45, с. 19].

Следствием этих законодательных недоработок стало недостаточное финансово-экономическое обеспечение муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований. Основными проблемами являются нерациональное формирование состава объектов муниципальной собственности и неэффективное управление муниципальным хозяйством.

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации.

Наличие бюджета укрепляет экономическую самостоятельность органов местного самоуправления, способствует активизации хозяйственной деятельности и развитию инфраструктуры соответствующих территорий.

С точки зрения экономической теории местный бюджет следует рассматривать как "совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов власти" [52, c. 15].

Как правовая категория местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления [50, c. 271].

Местные бюджеты характеризуются:

- широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса;

- высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории;

- гибкостью, поскольку система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся в зависимости от целей и задач территориального развития.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный процесс - это регламентированная нормами права деятельность органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.

Бюджетный процесс представляет собой сложную систему связей и отношений, направленных на изъятие части доходов у населения и предоставление средств из бюджета с целью решения комплекса социально-экономических задач.

К бюджетам муниципальных образований относятся городские, районные, поселковые бюджеты, а также районные бюджеты в районах городов и бюджеты сельских населенных пунктов.

Местный бюджет включает в себя доходную и расходную части.

Согласно ст. 6 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" доходная часть состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать в себя финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

В БК РФ доходы муниципальных бюджетов подразделяются на собственные и регулирующие (ст. 60), налоговые и неналоговые (ст. 61, 62).

Закон вводит «целевой режим» имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. При этом указывается имущество, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов, городских округов. Такой "целевой режим" имущества обусловлен вопросами местного значения, решение которых возложено комментируемым Федеральным законом к соответствующим муниципальным образованиям.

В случае возникновения права собственности на имущество, не отвечающее "целевому режиму", имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества должны быть установлены особым федеральным законом.

Целесообразно отметить, что приняты федеральные законы, регламентирующие соответствующие отношения, и определение целевого назначения имущества может быть осуществлено с учетом действующих норм.

Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ [5] устанавливает, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

В муниципальной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (ст. 19).

В соответствии со ст. 5 Федерального закона N 101-ФЗ основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав:

- земель особо охраняемых природных территорий местного значения, земель водного фонда, занятых обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;

- земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назначения; земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; земель водного фонда, если на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собственности; эти находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр местного значения;

- земель запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.

Муниципальная собственность допускается только на обособленные водные объекты (ст. 34). Обособленные водные объекты относятся к недвижимому имуществу и являются составной частью земельного участка. Положения водного законодательства РФ применяются к обособленным водным объектам в той мере, в какой это не противоречит гражданскому законодательству (ст. 11). Обособленные водные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, если в водоохранных, экологических или иных интересах законодательством РФ не предусмотрено иное (ст. 20).

Муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Часть 1 ст. 52 Закона указывает, что каждое муниципальное образование имеет свой бюджет.

Изменения, которые внес Закон от 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] в экономические основы местного самоуправления, направлены на решение указанных проблем. В целом гл. 8 "Экономическая основа местного самоуправления" закрепляет общие положения, определяющие экономические и финансовые основы местного самоуправления в РФ, а также принципы межбюджетных отношений. Ее положения в основном направлены на создание нового механизма регулирования межбюджетных отношений. Данные положения определяют состав собственных доходов муниципальных образований, их полномочия по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, порядок выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов), а также другие вопросы [31, с. 58].

В соответствии с нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 года в Бюджетный кодекс Российской Федерации" вводит новую форму межбюджетных трансфертов - субвенции из местных бюджетов в бюджеты более высоких уровней бюджетной системы. Первый тип таких субвенций - перечисления из местных бюджетов в региональные фонды финансовой поддержки поселений или муниципальных районов в случае, если налоговые доходы по единым нормативам в данном муниципальном образовании в два и более раза превышают средний по субъекту Российской Федерации уровень - режим "отрицательного трансферта". Указанные субвенции направлены на сокращение необоснованных различий в бюджетной обеспеченности в условиях закрепления за местными бюджетами крупных местных налогов и отчислений от федеральных и региональных налогов по единым нормативам. Их расчет должен проводиться по единой методике, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Кодекса, основным из которых является недопустимость изъятия более чем 50 процентов "условно избыточных" налоговых доходов. Второй тип субвенций - перечисления из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на осуществление межмуниципальных функций. Данные субвенции применяются только в тех муниципальных районах, представительные органы которых формируются делегированием представителей органов местного самоуправления поселений, что позволит внедрить принцип "обслуживания" поселений и тем самым повысить эффективность совместного использования бюджетных ресурсов территории [16, с. 29].

Особого внимания заслуживают положения Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", связанные с передачей органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в гражданско-правовых отношениях. Редакция статьи фактически исключает возможность возникновения полномочий, не обеспеченных финансовыми ресурсами. Поэтому в тех случаях, когда один уровень власти делегирует свои полномочия другому уровню власти предусмотрено, что одновременно возникают "вмененные" расходные обязательства бюджета более низкого уровня и расходные обязательства по их финансовому обеспечению за счет субвенций из вышестоящего бюджета. В целях защиты региональных и местных бюджетов от "необеспеченных федеральных мандатов" предусматривается также введение соответствующих законов в действие ежегодным законом о федеральном бюджете.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Между тем в настоящее время можно отметить тревожную тенденцию в современном развитии местного самоуправления - это усиливающийся дисбаланс между доходной и расходной частями местных бюджетов.

Представляется, что в современный период необходимых предпосылок для исправления положения не создано. Значительное расширение социальных функций местного самоуправления, многие из которых реализовывались ранее предприятиями и организациями за счет своих ресурсов и объектов социальной сферы, не привело к адекватному перераспределению средств в пользу органов местного самоуправления. Действующее федеральное законодательство хотя и предоставило органам местного самоуправления право самостоятельного формирования своих бюджетов и за счет их доходной части решения социальных задач, однако объем и направления движения финансовых потоков для наполнения этой доходной части органам местного самоуправления оказались неподконтрольны.

При этом вопросы взаимоотношений муниципального образования, в качестве должника, с кредиторами и временной финансовой администрацией должны будут дополнительно регулироваться отдельным федеральным законом, определяющим порядок и финансовые последствия возбуждения и производства дела о восстановлении платежеспособности муниципального образования. Поэтому можно утверждать, что введение временной финансовой администрации рассматривается в качестве механизма, обеспечивающего баланс интересов должника и кредиторов при инициировании и согласовании основных параметров процесса восстановления платежеспособности.

С целью упорядочения, прозрачности и контроля за исполнением бюджетов различных уровней, включая и бюджеты муниципальных образований, установлено, что кассовое обслуживание бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством через счета, открытые в Банке России.

К основным характеристикам бюджета относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.

Ответственный за подготовку проекта бюджета орган местного самоуправления выносит проект решения о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение представительного органа местного самоуправления в срок, определенный муниципальными правовыми актами.

Новый Закон ввел норму, в соответствии с которой органы местного самоуправления представляют федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Федерации сведения об исполнении местных бюджетов, т.е. органы местного самоуправления должны отчитываться перед государственными органами. Такое положение не соответствует ст. 132 Конституции РФ. Представляется, что такое требование можно применить только в части финансирования отдельных государственных полномочий. Отчет об исполнении местного бюджета органы местного самоуправления должны представлять населению муниципального образования через публичные слушания и средства массовой информации [32, c. 74].

Органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований. БК РФ предусматривает, что органы местного самоуправления, а также муниципальные заказчики должны вести реестры закупок. При этом под реестром закупок следует понимать документ, содержащий в себе перечень приобретенных товаров (работ, услуг) и оплаченных за счет бюджетных ассигнований (ст. 73).

В местных бюджетах раздельно учитываются доходы и расходы, направленные на решение вопросов местного значения и субвенции, предоставленные органами государственной власти для выполнения отдельных государственных полномочий.

Статья 36 БК РФ выделяет 2 основных момента:

1) обязательное опубликование основной информации о принятых бюджетах;

2) прозрачность процедуры обсуждения и утверждения бюджетов.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. уточняет, что должны быть обнародованы сведения о численности и фактических затратах на денежное содержание муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений. Представляется, что данная норма весьма справедлива, так как жители муниципальных образований, т.е. налогоплательщики, имеют право знать, на что расходуются уплаченные ими налоги и сборы.

Принцип гласности предполагает также информированность граждан о всех деталях обсуждения и утверждения бюджетов. Особо отмечается необходимость обнародования информации о всех разногласиях по бюджетным вопросам, возникающим внутри законодательного органа власти либо между представительным и исполнительным органами местного самоуправления.

В средствах массовой информации публикуются утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении. Кроме того, должна обнародоваться информация о ходе исполнения бюджетов и обеспечиваться доступность информации о решениях представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления по вопросам бюджетной политики.

Особое значение принципа гласности в сфере бюджетно-правового регулирования объясняется еще и тем, что в соответствии со ст. 11 БК РФ местные бюджеты разрабатываются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных БК РФ. БК РФ в ст. 69 содержит исчерпывающий перечень форм расходов бюджетов. К ним относятся: ассигнования на содержание бюджетных учреждений; средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по муниципальным контрактам; трансферты населению; бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и других обязательств); субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам; инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам; кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований; кредитов иностранным государствам; средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе муниципальных гарантий.

Уровень власти, который устанавливает обязательство, должен обеспечить финансами его исполнение.

В частности, бюджетная система Российской Федерации, основанная на принципах, закрепленных в ст. 28 БК РФ, рассматривает местные бюджеты не иначе как свою органическую часть и предопределяет пределы самостоятельности местных бюджетов в рамках бюджетной системы. Эти принципы сводятся к следующему:

- единство бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

- самостоятельность бюджетов;

- полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- сбалансированность бюджета;

- эффективность и экономность использования бюджетных средств;

- общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

- гласность;

- достоверность бюджета;

- адресность и целевой характер бюджетных средств.

В редакции ст. 31 БК РФ принцип самостоятельности местных бюджетов означает:

- право представительных и исполнительных органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

- наличие собственных источников доходов местного бюджета, определяемых в соответствии с российским законодательством;

- законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством;

- право органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с бюджетным законодательством определять направления расходования средств местных бюджетов;

- право органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с бюджетным законодательством определять источники финансирования дефицита местных бюджетов;

- недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения решений о местном бюджете, сумм превышения доходов над расходами местных бюджетов и сумм экономии по расходам местных бюджетов;

- недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения решений о местных бюджетах, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Анализ данной нормы Бюджетного кодекса, определяющей закрытый перечень содержания самостоятельности местного бюджета, дает возможность сделать следующие выводы:

- налоговые доходы как финансовая основа местного самоуправления в Российской Федерации определяются на федеральном уровне, фиксируемы и не могут быть изменены органами местного самоуправления;

- право органов местного самоуправления расходовать средства местных бюджетов не может осуществляться иначе как в пределах, установленных бюджетным законодательством;

- компенсация за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходах не зависит от воли органов местного самоуправления.

Данная конструкция финансового федерализма и местного самоуправления в условиях федеративного государства не вызывала бы претензий, если бы фактически предоставляемая финансовая основа местного самоуправления позволяла органам местного самоуправления удовлетворять местные потребности и решать местные вопросы, отнесенные федеральным законом к их ведению. Однако с начала экономических реформ проблемы местного самоуправления приобретают особую остроту и социальную напряженность именно в силу концептуальной финансовой невозможности реализации социальных гарантий. В данном случае речь идет не только о повсеместном фактическом дефиците местных бюджетов - превышении расходов бюджета над доходами (ст. 6 БК РФ). Такое понимание проблемы было бы чрезвычайно узким и упрощенным [34, c. 5].

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим решением о местном бюджете утверждаются источники финансирования дефицита местного бюджета. Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. В случае утверждения указанным нормативным актом размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита местного бюджета может превышать данное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества (п. 5 ст. 92 БК РФ).

В соответствии со ст. 96 БК РФ источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в следующих формах:

- муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

- кредиты, полученные от кредитных организаций;

- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Но, даже использовав все доступные для органа местного самоуправления финансовые ресурсы - продав ликвидное муниципальное имущество и приняв бюджет с максимальным дефицитом, большинство органов местного самоуправления не сможет решить весь спектр стоящих перед ними задач. При этом экономически дефицит местных бюджетов не будет иметь к этому никакого отношения. Можно принимать бюджеты и без дефицита, просто для этого население надо не лечить, не учить, не ремонтировать и не строить муниципальное жилье, что на самом деле в масштабах государства в настоящее время де-факто и происходит. Невозможность содержать в удовлетворительном состоянии и далее развивать социальную инфраструктуру нашего "социального государства" за счет средств местного самоуправления - прямое следствие реализованной юридической конструкции налоговой и бюджетной систем в условиях федеративного государства. На этом фоне исключительно неоправданным представляется несоразмерная роль и место в бюджетной системе страны бюджетов субъектов Федерации.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции находятся такие важнейшие сферы, влияющие на степень решения местных вопросов, как:

- защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

- установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

- установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Однако ни в Конституции, ни в федеральных конституционных законах субъекты Российской Федерации не наделены конкретным объемом обязанностей и вопросов, подлежащих решению за счет средств бюджетов субъектов. К сожалению, применяемые при этом термины "координация", "общие вопросы" и "общие принципы" недостаточно четко определяют назначение и приоритеты использования бюджетных средств субъектов Российской Федерации. Видимо, поэтому, обладая всей полнотой государственной власти в соответствии со ст. 73 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, субъекты Федерации не всегда стремятся использовать эту власть и финансовые ресурсы в интересах населения.

Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления наделил субъекты Российской Федерации широкими полномочиями в области установления общих принципов организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта. Однако, как справедливо отмечает В.И. Васильев, "опыт показал, что такая децентрализация регулирующих полномочий в сфере местного самоуправления себя не оправдала. Субъекты Российской Федерации оказались не заинтересованными в создании условий для эффективной деятельности органов местного самоуправления вследствие объективно существующей конкуренции в сферах полномочий и ресурсов" [40, c. 3-4]. Прежде всего это касается финансовых ресурсов.

Многие субъекты (особенно национальные республики), не связанные строгим целевым назначением бюджетных средств, не стали направлять их на решение социальных проблем и развитие экономики, а начали использовать финансовые ресурсы на борьбу с федеральной властью, установление контроля над муниципальными образованиями и эксплуатировать идею "суверенитета". Обладая возможностью предоставления местным бюджетам субсидий и субвенций (ст. 78 БК РФ), субъекты Российской Федерации не всегда стремились к достижению цели решения наиболее острых местных вопросов, зачастую реализовывая собственные политические интересы, фактически предоставляя финансовую поддержку в качестве платы за личную преданность и поддержку на выборах.

Подобное положение дел привело к подрыву доверия населения к местной власти, веры в ее способность решать насущные проблемы и к отторжению обществом институтов демократии. Благодаря этому стало возможным "покушение" органами государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации на существование местного самоуправления (муниципальной власти) на своей территории.

Таким образом, Закон предусматривает два пути финансирования расходных полномочий муниципальных образований: первый - выделение субвенций из федерального или региональных бюджетов на финансирование вопросов местного значения через фонды финансовой поддержки муниципальных образований; второй - выделение субвенций из федерального или региональных бюджетов на выполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

Глава 3 Участие муниципальных образований в хозяйственных обществах

3.1 Участие муниципальных образований в хозяйственных обществах

Статьи 66 и 125 ГК РФ наделили государство двойным правовым статусом, который позволяет Российской Федерации и муниципальным образованиям создавать любые хозяйственные общества без принятия дополнительных законодательных актов, а органам государственной власти и местного самоуправления это разрешается только в случае прямого указания на это федерального закона. Таким образом, законодатели, суды предоставили государству максимальную свободу в выборе формы хозяйственной деятельности.

Вопросы участия в хозяйственных обществах РФ ее субъектов и муниципальных образований регулируются ст. 124 - 125 ГК РФ. Согласно ст. 124 ГК РФ все они, вступая в хозяйственную деятельность, уравниваются в правах с гражданами и юридическими лицами, к ним применяются нормы ГК РФ, регулирующие деятельность юридических лиц, "если иное не вытекает из закона или особенностей данного субъекта" [11, с. 76].

Абзац 7 п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ "О некоторых вопросах применения ФЗ "Об акционерных обществах" от 18.11.2003 №19 прямо предусматривает, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования могут выступать в качестве учредителей (участников) акционерных обществ с особенностями, предусмотренными п. 4 ст. 7 Федерального закона "Об акционерных обществах" от 26.12.95 №208-ФЗ (далее - Закон об АО), то есть только открытых АО. Данное требование распространяется только на те случаи, когда Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование выступают в качестве учредителей в случаях, установленных федеральными законами, и не распространяется на создание обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий.

На практике хозяйственные общества с участием Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования создаются не только в форме открытых акционерных обществ, но и в форме закрытого акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью [33, с.193].

Таким образом, действующее законодательство не содержит прямого запрета на участие муниципальных образований в хозяйственных обществах. Их право на участие в хозяйственных обществах подтверждается и судебной практикой.

Кроме того, согласно п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ муниципальные образования могут участвовать в хозяйственных обществах через уполномоченные органы, что подтверждено и судебной практикой [20, с.17-18].

Вопросы участия органов местного самоуправления регулируются п. 4 ст. 66 ГК РФ, абз. 2 п. 1 ст. 10 Закона об АО в действующей редакции, п. 2 ст. 7 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью" от 08.02.98 №14-ФЗ. Указанные нормы предусматривают, что государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками обществ, если иное не установлено федеральным законом. Иными словами, государственные органы и органы местного самоуправления могут выступать учредителями хозяйственных обществ только в случае прямого указания федерального закона.

Необходимо отметить, что в настоящее время право участия в хозяйственных обществах на уровне федерального закона предусмотрено в отношении органов местного самоуправления. Пунктом 4 ст. 51 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 №131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. В отношении государственных органов прямое указание федерального закона о праве участия в хозяйственных обществах отсутствует.

Судебная практика также придерживается позиции, согласно которой государственным органам и органам местного управления запрещено выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено федеральным законом.

Принимая во внимание п. 4 ст. 66, п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ, можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления имеют двойной правовой статус:

- выступают от собственного имени в гражданско-правовых отношениях (самостоятельные участники гражданско-правовых отношений);

- выступают от имени муниципальных образований.

Следует различать случаи, когда органы местного самоуправления выступают в гражданских правоотношениях от собственного имени, и случаи, когда они выступают от муниципальных образований соответственно.

Более того, нельзя отождествлять муниципальные образования, с одной стороны, и органы местного самоуправления - с другой. Правовой статус указанных участников гражданско-правовых отношений различен.

Основное отличие заключается в том, что государственные органы и органы местного самоуправления могут выступать учредителями (участниками) хозяйственных обществ в случае прямого на то указания федерального закона, а в отношении участия Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в хозяйственных обществах подобный запрет отсутствует.

Правовой статус государственных органов и органов местного самоуправления, выступающих от собственного имени, и правовой статус Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, от имени которых выступают соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления, различает и судебная практика [19, с. 137]

При внесении имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ встает вопрос о необходимости проведения процедуры его приватизации. Данное обстоятельство объясняется тем, что хозяйственные общества приобретают право собственности на имущество, переданное им в качестве вкладов их учредителями (п. 3 ст. 213 ГК РФ). В свою очередь, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217 ГК РФ).

Согласно п. 14 информационного письма Президиума ВАС РФ "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением арбитражными судами Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ" от 21.02.2001 №60 внесение государственного (муниципального) имущества (объектов приватизации) в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ допускается только в порядке, установленном законодательством о приватизации [31, с. 148-149].

Обобщая вышеизложенное, следует отметить, что наличие двойного правового статуса государственных органов и органов местного самоуправления не позволяет отождествлять РФ, муниципальные образования, с одной стороны, и государственные органы самоуправления - с другой. Так, действующее законодательство РФ в отношении указанных субъектов по-разному определяет наличие права на участие в хозяйственных обществах. Органы местного самоуправления могут выступать учредителями (участниками) хозяйственных обществ в случае прямого на то указания федерального закона.

Муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Таким образом, действующее законодательство не содержит прямого запрета на участие муниципальных образований в хозяйственных обществах.

3.2 Приобретение муниципальными образованиями права собственности на бесхозяйные недвижимые вещи

Политическая независимость местного самоуправления в современных российских рыночных условиях должна быть обеспечена экономической самостоятельностью муниципальных образований, которая, в свою очередь, может быть достигнута только лишь при наличии достаточно полной муниципальной казны. Практика показывает, что зависимость местных бюджетов от региональных прямо пропорциональна политической оригинальности принимаемых представительными органами местной власти решений.

Муниципальные образования также наделены правом приобретения права собственности по особым следующим основаниям:

1) муниципализация (п. 3 Указа Президента РСФСР от 5 ноября 1991 года N 166 "О первоочередных мерах по обеспечению деятельности органов управления российских городов", Приказ Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике от 11 декабря 1997 года N 17-132 "Об утверждении нормативно-методических материалов по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ");

2) принудительное отчуждение муниципальными образованиями у лица имущества, которое находится на земельном участке, законно изымаемом для муниципальных нужд (ст. 239 ГК РФ);

3) принудительный выкуп имущества у лица, которое не может ему принадлежать (ст. 238 ГК РФ);

4) приобретение права собственности на безнадзорных животных при отказе от этого по истечении шести месяцев лица, его нашедшего (ст. 231 ГК РФ).

Особым основанием приобретения права собственности муниципальными образованиями следует назвать признание судом права муниципальной собственности на бесхозяйные недвижимые вещи. В п. 3 ст. 225 ГК РФ закреплено, что бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.

Данное основание является особым в силу того, что здесь тесно переплетаются публично-правовые и частноправовые аспекты деятельности муниципальных образований. Органы местного самоуправления, осуществляя местную власть на своей территории, выполняют множество социально значимых функций. Бесхозяйность же имущества представляет собой своеобразное девиантное явление. Брошенные дома, производственные здания, какие-либо инженерные коммуникации в последнее время становятся местом сборища деклассированных лиц - нередких виновников пожаров, причиняющих вред рядом стоящим зданиям, имеющим своего "хозяина". Поэтому задачей органов местного самоуправления становится выявление подобного имущества и осуществление контроля за ним. Они же потенциально могут пополнить и скудную казну муниципальных образований. Несмотря на достаточно подробное описание механизма приобретения права муниципальной собственности в ст. 225 ГК, в практике возникает множество проблем, требующих в первую очередь теоретического разрешения, чему, как известно, способствует исторический анализ развития данного института в праве [48, c. 50].

В римском праве захват (завладение) бесхозяйной вещи (или, как иначе его называют, оккупация (occupatio)) относился к первоначальным способам приобретения права собственности, поскольку было закреплено правило, что вещь, не изъятая из оборота, но и не имеющая собственника, поступает в собственность того, кто первый ее захватит с намерением присвоить себе. К вещам, не имеющим хозяина (res nullius), в первую очередь относились дикие животные, и птицы, и рыбы, - все, что живет, все, что находится на земле, в море и на небе; животные, когда-то одомашненные, но опять одичавшие; жемчуг и драгоценные камни, найденные в море или на берегу; возникшие острова. Также могли быть присвоены как бесхозяйные вещи, от которых отказался собственник (res derelictae) с намерением никогда больше не включать их в свое имущество. Правовой режим бесхозяйных вещей распространялся и на вещи, чьи хозяева не обладали правовой защитой своей собственности, например вещи врагов [47, c. 128]. Источники римского права непосредственно не дают нам прямого ответа, могли ли недвижимые вещи присваиваться как бесхозяйные, но в любом случае земля и иные крупные объекты недвижимости относились к вещам res mancipi, чей правовой оборот требовал специальных и освященных форм, то есть определенной формализации, поэтому можно предполагать, что бесхозяйная недвижимость могла приобретаться только в силу приобретательской давности (usucapio). Когда в постклассическом праве манципация была отменена, сменившая ее традиция применяться к бесхозяйной недвижимости также не могла. Поэтому usucapio и в европейском континентальном праве после рецепции римского права оставалась единственным способом приобретения права собственности на бесхозяйные недвижимые вещи. Введенный в конце XVIII века институт ипотечной записки исключал возможность существования бесхозяйного недвижимого имущества, поскольку в ипотечных книгах (с конца XIX века - в поземельных книгах) давалось "точное изображение юридического положения всякой недвижимости".

В России оккупация недвижимых вещей имела несколько иную историю. Как отмечает Г.Ф. Шершеневич, завладению благоприятствовала неопределенность границ частных владений и государственной территории [53, c. 285].

В Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года и принятом на их основе Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. понятие бесхозяйного имущества было воспроизведено практически без изменений и определялось как имущество, которое не имеет собственника или собственник которого неизвестен (ст. 143 ГК 1964). Изменению подвергся только порядок перехода бесхозяйного имущества в собственность лиц. В ГК 1922 года бесхозяйность имущества устанавливалась в административном порядке по распоряжению местных органов, и для такого перехода имущества в собственность государства вовсе не требовалась санкция судебных органов. Гражданским кодексом РСФСР 1964 года был установлен судебный порядок признания имущества бесхозяйным. Последнее изменение многие ученые встретили с одобрением, поскольку, по их мнению, все споры о признании строения бесхозяйным, а также правильность передачи строения в фонд местного Совета должны разрешаться в судебном порядке, т.к. здесь имеет место гражданский спор. Хотя высказывались и противоположные точки зрения, что, например, "признание имущества бесхозяйным и передача его в фонд местных Советов являются прерогативой административных органов, и суд не вправе вмешиваться в их решения", что не получило политической поддержки при разработке нового кодифицированного акта [49, c. 73].

В конце 80-х годов прошлого века такое положение изменилось, поскольку Закон "О собственности" 1990 года отменил презумпцию права государственной собственности. Теперь каждое лицо могло приобрести право собственности на бесхозяйное имущество. Однако третья кодификация гражданского законодательства обогатила перечень способов приобретения права собственности приобретательной давностью, которая непосредственно связана с оккупацией именно недвижимого имущества. На наш взгляд, абз. 1, 2 п. 3 ст. 225 ГК РФ (закрепляющие, что бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся; по истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь) и абз. 3 п. 3 ст. 225 ГК РФ (закрепляющий, что бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности) установили неприемлемую для стабильности имущественного оборота возможность конкуренции двух самостоятельных институтов, поскольку одна и та же вещь может оказаться в сфере действия как правил о приобретательной давности, так и правил об административном приобретении права собственности. Гражданский кодекс не определяет признаков, по которым можно судить о том, что вещь не поступила в муниципальную собственность. Буквальное толкование абз. 3 п. 3 ст. 225 ГК позволяет утверждать, что законодатель отдает предпочтение приобретательному владельцу, если до постановки на учет какое-либо лицо осуществляет в течение известного времени добросовестно, открыто и непрерывно владение чужим бесхозяйным строением как своим собственным, то есть в данном случае суд должен отказывать муниципальным образованиям в исках о признании права муниципальной собственности по истечении одного года. Но в любом случае суд должен проверять наличие условий, при которых имущество может быть приобретено в силу приобретательной давности.

Решением Арбитражного суда Московской области от 15 марта 2001 г. по делу N А41-К2-15315/00 в удовлетворении иска было отказано. Апелляционная инстанция Постановлением от 17 мая 2001 г. оставила решение суда без изменения. В кассационной жалобе заявитель просил об отмене судебных актов и вынесении нового решения о признании права владения спорными объектами. От администрации Ленинского района поступил отзыв на жалобу. Представитель совхоза поддержал жалобу по аргументам, приведенным в ней, представители ответчиков считают вынесенные судом решения обоснованными. Проверив материалы дела, законность обжалуемых судебных актов, выслушав объяснения представителей сторон, кассационная инстанция пришла к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения жалобы.

В обоснование исковых требований о признании недействительным решения МОРП от 30 декабря 1998 г. о постановке на учет бесхозяйного имущества (12 объектов незавершенного строительства) и признании права владения на недвижимое имущество истец сослался на строительство этих объектов на земле предприятия по договору N 2 от 21.04.94, заключенному совхозом с фирмой ТА "ЛТД". По названному договору в счет взаиморасчетов истец обязался передать в собственность фирме земельный участок площадью 5,5 га.

Согласно уставу истца имущество предприятия находится в федеральной собственности и принадлежит ему на праве хозяйственного ведения, что соответствовало положениям ст. ст. 113, 114, 294 ГК РФ. Земельный участок площадью 2315,4 гектаров был передан истцу в бессрочное (постоянное) пользование для ведения сельскохозяйственного производства.

Судом было установлено, что истцом не представлено доказательств, подтверждающих право владения спорным имуществом, возведения имущества за счет средств совхоза; у истца отсутствует разрешительная документация на строительство объектов, на распоряжение земельным участком, находящимся в государственной собственности. При указанных обстоятельствах у суда не имелось оснований для признания права владения недвижимым имуществом и недействительными решений о постановке его на учет. Таким образом, суд отказал в признании владения, поскольку оно осуществлялось незаконно, с нарушением установленных требований [44, c. 25-26].

Резюмируя вышесказанное, следует указать, что, если какое-либо лицо после постановки на учет бесхозяйного имущества начало владение соответствующей недвижимостью, отвечающее требованиям приобретательной давности, муниципальные образования должны иметь приоритет перед ним в признании права собственности на бесхозяйное недвижимое имущество. Данное предположение отвечает основным началам гражданского права о равенстве всех субъектов гражданского права, в том числе и в приобретении права собственности.

3.3 Некоторые проблемы договорной практики муниципальных образований

Имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, может быть предметом многих сделок, преимущественно договоров. Однако участие в правоотношениях Российской Федерации, государственных и муниципальных образований, которых принято называть общим термином "публично-правовые образования", основывается на их двойной правосубъектности, поскольку они одновременно являются субъектами публичного права, наделенными определенными властными полномочиями, и субъектами частного права, участвующими в гражданских правоотношениях с физическими и юридическими лицами на общих основаниях.

Указанный факт иногда приводит ученых к мнению, что участие таких образований в гражданском обороте должно быть ограничено, например, в отношении мены: "Выступление государства в гражданско-правовом договоре мены невозможно, поскольку натуральный обмен противоречит основным принципам бюджетного устройства страны" [31, c. 74-75]. Однако те же муниципальные образования (муниципалитеты), будучи коллективными образованиями, обладают всеми признаками, необходимыми для участия практически в любых гражданских правоотношениях:

1) организационным единством, характеризующим коллективное образование как единое целое, имеющее четко определенную структуру построения; наличием органов с определенной компетенцией и подчиненных подразделений, определенных в уставах муниципальных образований в соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, а также Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

2) обособленным имуществом (право муниципальной собственности у городских, сельских и других муниципальных образований);

3) ответственностью по своим обязательствам и возможностью выступления муниципальных образований от собственного имени при приобретении и осуществлении своих прав, выступления в суде (ст. 125 ГК).

Мена - одна из немногих договорных конструкций современной системы российского договорного права, не имеющая видов, нормативно выделяемых на основании специального субъекта либо объекта (или предмета) правоотношений. Поэтому данная конструкция может применяться для регулирования правоотношений с участием любых лиц, признаваемых субъектами гражданских прав, т.е. граждан, юридических лиц, Российской Федерации, государственных и муниципальных образований, которые обладают каким-либо имуществом, как правило, на праве собственности.

Несмотря на кажущуюся универсальность и простоту конструкции мены, в договорной практике муниципальных образований, муниципальных унитарных предприятий, хозяйствующих с муниципальным имуществом на праве хозяйственного веденья, и муниципальных учреждений, действующих на праве оперативного управления, возможно возникновение некоторых проблем.

Современный правопорядок не устанавливает для муниципальных образований ограничений в распоряжении собственным имуществом, поэтому при экономической целесообразности муниципалитет может заключить договор мены какого-либо движимого имущества с физическими и юридическими лицами (при условии, если оно не является объектом исключительной муниципальной или иной публичной собственности), другими публично-правовыми образованиями, в том числе другими муниципальными образованиями, а после передачи переместить его на собственную территорию. Более того, многие региональные акты прямо указывают, что муниципальная собственность формируется (т.е. приобретается) на основании договора мены (ст. 4 Закона Московской области "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области").

Однако возникает вопрос, а возможна ли мена недвижимости, т.е. случаи, когда муниципальное образование, передавая соответствующее имущество, как движимое, так и недвижимое, взамен получает недвижимое, находящееся вне его территории, например земли или здания, сооружения?

На первый взгляд, возможен отрицательный ответ, поскольку установлено, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей.

Учитывая двойную правосубъектность муниципальных образований, необходимо отличать муниципальную территорию и муниципальную землю, поскольку первая служит для обозначения пространственных рамок осуществления всего множества полномочий местного самоуправления конкретных сообществ жителей, а вторая является объектом права муниципальной собственности. Поэтому в состав территории муниципального образования, помимо его собственных земель, могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных образований; а также иное недвижимое имущество муниципального образования может находиться за пределами его территории.

Указанные положения соответствуют законодательным актам, принимаемым субъектами РФ по вопросам муниципальной собственности. Например, в соответствии с Законом Московской области "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области", муниципальная собственность может находиться как на территории соответствующего муниципального образования, так и за ее пределами (п. 4 ст. 3). Это находит подтверждение и в последних федеральных законодательных актах: например, ст. 19 Земельного кодекса РФ устанавливает, что "в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований", т.е. на территории других муниципальных образований [46, c. 27-28]. В практике распространены случаи, когда осуществляется обмен зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в целях размещения соответствующих органов власти и управления, а также государственных и муниципальных учреждений. Следовательно, сами муниципалитеты не ограничены в мене каким-либо имуществом.

Наибольшие проблемы, по нашему мнению, могут возникнуть у муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, поскольку у них нет собственного имущества, а в гражданском обороте они участвуют с вещами, находящимися у них соответственно на праве хозяйственного веденья и праве оперативного управления.

Исходя из легального определения договора мены, в соответствие с которым каждая из сторон обязуется передать в собственность другой стороне один товар в обмен на другой (п. 1 ст. 567 ГК РФ), может сложиться мнение, что муниципальные унитарное предприятие и муниципальное учреждение не правомочны заключать указанный договор. Практически в любой специальной литературе вы встретите мнение, что данное определение предполагает возможность передачи имущества по договору мены в хозяйственное ведение и оперативное управление, поскольку последние, во-первых, являются вещными, во-вторых, включают в себя правомочие по распоряжению (право хозяйственного веденья упоминается в источниках, датируемых с 6 марта 1990 года, когда был принят Закон "О собственности в СССР").

Такая организационно-правовая форма, как унитарное предприятие, при которой юридическое лицо не является собственником имущества, находящегося у него в хозяйственном обороте, не свойственна нормальному, развитому имущественному обороту и, как отмечается некоторыми авторами, представляет собой исключение, сохраненное законом на период становления рыночной экономики прежде всего для государственных и муниципальных (публичных) собственников [48, c. 92].

Обособление их имущественной базы в форме права хозяйственного ведения имуществом государства, государственного или муниципального образования влечет относительную хозяйственную автономию и исключает директивное воздействие со стороны органов государственной власти и управления, местных органов представительной власти и местной администрации, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Муниципальное унитарное предприятие вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом с учетом предусмотренных законом ограничений, а именно: в рамках его целевой правоспособности распоряжение (в том числе отчуждение) недвижимого имущества осуществляется с согласия собственника, движимого - без такового (ст. 295 ГК РФ).

Муниципальное учреждение по общему правилу вообще лишено права распоряжаться закрепленным за ним на праве оперативного управления имуществом. Однако если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то имущество, приобретенное за счет этих доходов, поступает в самостоятельное распоряжение учреждения и может быть отчуждено по своему усмотрению (ст. 298 ГК РФ).

Распространяются ли данные положения на договор мены? Большинство придерживается положительного ответа на данный вопрос, поскольку исторически сложилось, что законодательно закрепляется субсидиарное применение правил о купле-продаже к отношениям мены. Поэтому, на наш взгляд, ни в теории гражданского права, ни в практике не должно возникать проблем правового или организационного характера, когда муниципальное унитарное предприятие вступает в договорные отношения с физическими и юридическими лицами, в том числе государственными унитарными предприятиями и муниципальными унитарными предприятиями, созданными другими муниципальными образованиями, государством, государственными образованиями и муниципальными образованиями, не являющимися их учредителями.

Но возникает вопрос, а могут ли заключить договор мены между собой, во-первых, два муниципальных унитарных предприятия, созданных одним муниципальным образованием, во-вторых, муниципальное образование и муниципальное унитарное предприятие, в отношении которого оно выступает учредителем?

Ни в законодательстве, ни даже в литературе эти вопросы не поднимаются, поэтому нам придется самим логическим путем найти ответы. Муниципальные образования и юридические лица, основанные на базе их собственности, в качестве субъектов гражданских правоотношений установлены только последней кодификацией, а значит, нам следует обратиться к опыту гражданского законодательства советского периода.

Все вышесказанное позволяет нам сделать вывод, что указанный запрет устанавливался из соображений учета результатов хозяйственной деятельности в деньгах, а не юридической конструкции мены, предполагающей обоюдную смену собственников на обмениваемое имущество.

В настоящее время ситуация представляется иной, поскольку субъекты в рыночной экономике наделены правом на свободу хозяйственной деятельности. Можно предположить, что, исходя из уже упоминаемых соображений, муниципалитет в учредительных документах или договоре о передаче имущества на праве хозяйственного ведения может прямо установить запрет на сделки мены. Но если такого ограничения не будет в уставных документах и муниципальных нормативных актах по распоряжению муниципальной собственностью, вправе ли унитарные предприятия, созданные одним муниципальным образованием, заключить между собой мену? На наш взгляд, нет, поскольку мена, даже совершаемая не собственником имущества, все равно предполагает передачу его другому субъекту на праве собственности, пусть даже опосредованно, т.е. через субъект ограниченного вещного права (хозяйственного ведения или оперативного управления) или в силу договора комиссии, агентирования или доверительного управления. Логичной является невозможность и заключения договора купли-продажи между унитарными предприятиями, созданными одним муниципальным образованием, поскольку и здесь смены собственника не происходит. В подтверждение можно привести аналогичную ситуацию, ранее регулируемую в гражданском законодательстве.

В советский период развития нашего государства, когда большая часть граждан по договору жилищного (ныне именуемого социальным) найма проживала в жилых помещениях преимущественно государственного жилищного фонда, единственной возможностью распоряжения данным имуществом являлся обмен. Данные правоотношения рассматривались в юридической литературе как специальные, не имеющие отношения к договору мены. Такой обмен жилыми помещениями осуществлялся по правилам, предусмотренным ст. 325 ГК 1964 года, согласно которой наниматель жилого помещения имел право обменять занимаемое им помещение на помещение, занимаемое другим нанимателем, со взаимной передачей прав и обязанностей по договорам найма. В силу этого некоторые авторы утверждали, что такой договор влечет прекращение одних жилищных правоотношений и возникновение других [22, c. 83], другие полагали, что такое соглашение порождает изменение договора найма жилого помещения - перемену лиц в обязательстве, при взаимной передаче прав и обязанностей нанимателями по договорам найма не происходит ни смены собственников, ни перехода оперативного управления имуществом [46, c. 63]. Для нас интерес представляет вторая точка зрения, поскольку в соответствии с ней можно предположить, что при мене возможна и смена только ограниченных вещных прав без изменения прав собственников. В соответствии с действующим законодательством и уже высказываемыми выше положениями, конструкция мены только смену ограниченных вещных прав не предполагает. Другое дело, что экономическая потребность у муниципальных унитарных предприятий и учреждений в этом есть, но вместо удобной конструкции мены им придется обращаться к собственнику с предложением о добровольном возврате им имущества из права хозяйственного ведения и последующей передаче его. Однако собственник может отказать в этом, или, взяв имущество, передать его другим лицам, или оставить в казне. Выходом из сложившейся ситуации может стать изменение ст. 567 ГК редакцией, что по договору стороны обязуются передать друг другу товары в собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление.

Заключение

На основе проведенного исследования можно сформулировать основные выводы.

Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично - правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично - правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.

Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично - правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы.

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, не зависимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы.

Анализ организации местного самоуправления в Российской Федерации позволяет выявить общие проблемы, связанные с его становлением. Среди них необходимо выделить следующие. Имеет место несогласованность и несистемность российского законодательства о местном самоуправлении, вызванная тем, что ряд действующих федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, содержит положения, не соответствующие конституционно закрепленной концепции местного самоуправления. В то же время нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законов и иных нормативных актов.

Наблюдаются неполнота и неоднозначность законодательного регулирования нормами гражданского права договорных отношений с участием местного самоуправления.

Поскольку основными видами гражданско - правовых отношений являются имущественные, которые в свою очередь строятся на базе собственности, вопросы права собственности стали краеугольным камнем при переходе к новым общественным отношениям.

Конституция РФ, признавая и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132). При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст. 130).

Применение этого положения является проблематичным из-за отсутствия законодательного регулирования механизма участия населения в управлении муниципальным имуществом. С владением, пользованием понятно. Но как быть с распоряжением? Эта проблема требует безотлагательного решения. Думается, население должно выражать свое мнение в формах прямого волеизъявления только в случаях отчуждения муниципального имущества, которое приносит доход в местный бюджет. Это может происходить в небольших муниципальных образованиях на сходах граждан, процедура которых должна быть закреплена в уставе муниципального образования. В городских поселениях могут проводиться референдумы. В этой связи в уставе муниципального образования необходимо предусмотреть перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности, отчуждение которых возможно только с согласия населения.

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплены в ГК, Законе об организации местного самоуправления, других законах и нормативных правовых актах.

На формирование муниципальной собственности существенным образом повлиял и процесс приватизации. Однако у органов местного самоуправления (прежде всего в небольших городах, поселках, сельских населенных пунктах) практически не было возможности оказать на него какое-то заметное воздействие.

Вообще приватизация привела к сокращению объектов муниципальной собственности и не принесла местному самоуправлению каких-либо существенных экономических выгод.

Российское законодательство, определяя общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем устанавливает и особенности муниципальной собственности. Среди них следует назвать такие.

Как собственники своего имущества публично - правовые образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях в качестве вполне самостоятельных, равноправных и имущественно обособленных субъектов. Попытки федеральной власти устанавливать для других публичных собственников случаи распоряжения их имуществом (например, определять объекты приватизации) не могут быть признаны основанными на законе. Не случайно ст. 217 ГК разрешает устанавливать специальным законодательством лишь "порядок" (способы, процедуру) приватизации, но не ее объекты.

Именно поэтому Российская Федерация, ее субъекты не отвечают по обязательствам муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (ст. 126 ГК).

Изменения, которые внес Закон от 2003 г. в экономические основы местного самоуправления, направлены на решение многих проблем. В целом гл. 8 "Экономическая основа местного самоуправления" закрепляет общие положения, определяющие экономические и финансовые основы местного самоуправления в РФ, а также принципы межбюджетных отношений. Ее положения в основном направлены на создание нового механизма регулирования межбюджетных отношений. Данные положения определяют состав собственных доходов муниципальных образований, их полномочия по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, порядок выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов), а также другие вопросы.

Следует помнить, что формирование экономических основ местного самоуправления основывается на гражданском, бюджетном и налоговом законодательстве. Поэтому нормы Закона 2003 г. будут действовать в той мере, в какой они будут согласовываться с БК РФ, НК РФ и ГК РФ.

Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично-правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Между тем в настоящее время можно отметить тревожную тенденцию в современном развитии местного самоуправления - это усиливающийся дисбаланс между доходной и расходной частями местных бюджетов.

Законом внесены существенные изменения в экономическую основу местного самоуправления, которые в основном направлены на решение объективно существующих проблем в сфере межбюджетных отношений. Новый механизм регулирования межбюджетных отношений, основанный на территориальной организации местного самоуправления, вводится при условии последующего внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство.

Муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, увеличения его экономического потенциала. Местное самоуправление без экономической независимости безжизненно.

Государственная и муниципальная собственность - сложное комплексное и многоотраслевое хозяйство. Необходима четкая организация управления ею, когда бы разграничение функций разных органов способствовало согласованному решению общих задач.

Список использованных источников

1.  Конституция Российской федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.

2.  Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Федеральный закон от 30.11.1994 г. №51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - №32. - С. 23-194.

3.  Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. Федеральный закон от 26.01.1996 г. №14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №5. - С. 152-298.

4.  Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. №138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 02.12.2002. - №31. - С. 38-86.

5.  Земельный кодекс РФ от 28.09.2001 г. // Российская газета. - 30 октября 2001. - №211-212. – С. 2-5.

6.  Федеральный Закон РФ от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2003. - №40. - С. 38-47.

7.  Федеральный Закон РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 г. // Собрание законодательства РФ. – 1997. - №30. –С. 172-196.

8.  Федеральный Закон РФ от 21.12.2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - №4. - С. 251-263.

9.  Закон Ульяновской области от 15.09.2004 г. №055-ЗО «Об организации местного самоуправления в Ульяновской области» // Ульяновская правда. - 2004. - 21 сентября.

10. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда от 25.02.1998 г. «О некоторых вопросов практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. – 1998. - №10. – С. 74-83.

11. Айдаев Г.К. Укрепление финансовых основ местного самоуправления // Информационно Методический Бюллетень Государственной думы. - 2003. - №3. - С. 75-79.

12. Алимурзаев Г. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики // Российский экономический журнал. - 2005. - №3. - С. 19 - 22.

13. Баранчиков В. А. Муниципальное право. - М.: Юридическая литература, 2004. – 329 с.

14. Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Общие положения. - М.: Статут, 2002. - 682 с.

15. Бублик В.А. Публично - и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления. - М.: Юрист, 2004. – 264 с.

16. Белых В.С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономико-правовые вопросы // Государство и право. - 2004. - №10. - С. 27 - 30.

17. Берг О.В. О некоторых сложных вопросах правового регулирования права собственности местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2004. - № 3. - С. 27-32.

18. Витрянский В. В. Проблемы арбитражно-судебной защиты гражданских прав участников имущественного оборота. - М.: Юридическая литература, 1996. – 275 с.

19. Вишневский А.А. Органы местного самоуправления в современной России. - М.: Бек, 2005. - 178 с.

20. Вятчин В.А. Защита права субъектов муниципальных образований // Арбитражная практика. – 2005. - №2. – С. 13-20.

21. Головцова С.А. Муниципальные образования в сделках с недвижимым имуществом // Законодательство. – 2005. - № 7. - С.19-25.

22. Горемыкин В.А., Бугулов Э.Р. Недвижимость: регистрация прав и сделок, ипотечное кредитование. - М.: Владос, 2003. – 218 с.

23. Гражданское право. Учебник. Часть 1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. - М.: Теис, 2005. - 552 с.

24. Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. - М.: Издатель­ство БЕК, 2004. - 816 с.

25. Гражданское право России. Учебник. Часть первая / Под ред. 3.И. Цыбуленко. - М.: Юристъ, 2002. - 459 с.

26. Гришаев С.П. Правовое регулирование обязательственных отношений с участием муниципальных образований // Государство и право. – 2004. - №5. - С. 61-68.

27. Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском кодексе. - М.: Юрист, 2004. – 283 с.

28. Ем В.С. Новый закон о местном самоуправлении и его место в системе российского законодательства // Законодательство. – 2005. - №3. - С.8-12.

29. Жариков Ю.Г., Масевич М.Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование. - М.: Бек, 2001. - 252 с.

30. Зырянов А.И. Право собственности государства и муниципальных образований. – Саратов: Издательство Саратовской академии права, 2003. – 281 с.

31. Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований. - М.: Статут, 2003. – 175 с.

32. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Юрист, 2005. – 187 с.

33. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Отв. ред. О. Н. Садиков. - М.: Юринформцентр, 2003. - 448 с.

34. Кисликова М.А. Особенности нормативно - правового регулирования деятельности муниципальных образований // Современное право. – 2005. – №1. – С. 2-5.

35. Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал Российского права. - 2005. - № 4. - С. 77-84.

36. Латычев А.Н. Муниципальные образования в гражданских правоотношениях // Гражданин и право. – 2004. - № 6. – С. 56-61.

37. Макаров Г. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество в жилищной сфере // Хозяйство и право. – 1998. - №3. - С. 39-45.

38. Мананников О.В. Процессуальное положение муниципальных образований // Российская юстиция – 2004. - №8. - С.22-27.

39. Модин Н.М. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления // Российская юстиция - 2005. - № 3. - С.23-24.

40. Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития права собственности // Журнал российского права. - 2004. - №10. - С. 3-6.

41. Муниципальное право России / Под ред. А.М. Никитиной. - М.: Юрайт, 2005. – 374 с.

42. Муниципальное право РФ / Под ред. Н.С. Бондаря. - М.: Приор, 2004. – 538 с.

43. Новак Д. Новое в законодательном регулировании обязательственных отношений с участием муниципальных образований // Право и экономика. – 2003. - №10. – С. 9-12.

44. Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с применением законодательства о праве собственности // Российская юстиция. - 2004. - № 17. - С. 22-37.

45. Овакимян М.А. Правовое обеспечение эффективности управления муниципальной собственностью // Юридический вестник. - 2005. - №2. - С. 18-21.

46. Павлодский Е.Т. Ответственность муниципальных образований за нарушение договорных обязательств // Юрист. – 2000. - №15. - С. 26-34.

47. Римское частное право / Под ред. И.Б. Новицкого, И.С. Перетерского. - М.: Юристъ, 1997. – 473 с.

48. Ручкина Г.Ф. Гражданская правосубъектность муниципальных органов власти Российской Федерации (организационно-правовые аспекты). - М.: Закон и право, 2004. – 193 с.

49. Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. - М.: Юрист, 2002. – 241 с.

50. Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. - М.: Юринформцентр, 2003. - 365 с.

51. Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. - 2003. - №3/4. - С. 29-37.

52. Федоренко П.Т., Лапач Л.В. Особенности оборота имущественных прав муниципальных образований // Хозяйство и право. - 2004. - №11. - С.12-17.

53. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. - М.: Наука, 1995. – 573 с.