Статистический анализ государственного управления

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РФ

УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Филиал в г.Ижевске

Кафедра                                                    

Допустить к защите              

Зав.кафедрой                                       

«            »                           2005 г.

Статистический анализ государственного управления
Российской Федерации в сравнении с Францией, Италией, Германией

Дипломная работа       

Научный руководитель

Консультант

Ижевск, 2005

Введение                                                                                                                                         3

глава 1. Общетеоретические проблемы эффективности  государственного управления                                                                                                                                   6

1.1. Государственная служба России: прошлое и настоящее                                            6

1.2. Должности государственной службы: категории, группы, их  характеристика   14

1.3. Прохождение государственной гражданской службы                                              19

Глава 2. Государственное управление зарубежом                                           26

2.1. Государственная служба Италии                                                                                    26

2.2. Система государственной службы Германии                                                              32

2.3. Государственная служба во Франции                                                                            40

Глава 3. анализ и предложения зарубежного опыта в  повышении эффективности государственной службы  россии                                         47

3.1. Совершенствование законодательства о государственной службе                     47

3.2. Оценка персонала государственной службы на основе зарубежного опыта      53

3.3. Предложения по реформирование государственной службы                                   61

Заключение                                                                                                                                 70

Список литературы                                                                                                                76

Введение

Актуальность избранной темы обусловлена тем, что именно государственный механизм является основным звеном в структуре власти. Этот механизм приводится в действие людьми, а его функции зависят от кадрового состава. Следовательно вопросы комплектования организованной деятельности государственного механизма приобретают одно из первостепенных значений. В соответствии с принципом федерализма государственная служба в Российской Федерации на основании ФЗ № 58 от 27.05.2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» разграничивается на федеральную и государственную службу в субъектах Российской Федерации. В субъектах, таким образом, должны в соответствии с общими принципами построения государственной службы выработать самостоятельные подходы к определению региональной государственной службы. Поэтому, также актуально изучение становления, комплектования, организации государственной службы на уровне субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования являются отношения, связанные с государственной службой и их соотношение как зарубежом, так и в России.

Предметом исследования являются общетеоретические проблемы эффективности государственного управления, государственное управление зарубежом, правовые институты, регулирующие государственную службу.

Целью данной работы является попытка обобщить и проанализировать ту законодательную базу, которая уже наработана в ряде субъектов Российской Федерации по управлению персоналом государственной службы, выявить слабые и сильные стороны принятых законов, новое и специфическое по отношению к Федеральному Закону и провести сравнительный анализ с аналогичным законодательством ряда зарубежных стран, поиск и обозначение  ресурсов, которые могли бы быть использованы в повышнии эффективности государственного управления, и рассмотрение механизмов, способствующих этому, учитывая специфику нашего государства.

В соответствии с поставленной целью основными задачами работы являются:

-   изучение общетеоретических проблем эффективности государственного управления;

-   анализ опыта государственного управления зарубежом;

-   применение зарубежного опыта в повышении эффективности государственной службы России.

В данной работе используется научная методология права и государства как применение обусловленной философским мировоззрением совокупности определенных теоретических принципов, логических приемов и специальных методов исследования государственно-правовых явлений. В работе исследуются общенаучные методы: диалектический, анализ и синтез, аналогия, абстрагирование, моделирование; специальные методы: системный, сравнительный, функциональный, статистический; частнонаучные методы: сравнительное правоведение, правовое прогнозирование.

Теоретической основой данной работы явидлись труды, относящиеся к передовым разработкам в области обеспечения эффективности государственного управления, ученых России и зарубежных специалистов. Среди российских специалистов в области государственного управления хочется отметить следующих исследователей: Г.В Атаманчук, В.Игнатов и др.. Относящиеся к новейшим исследованиям западных ученых и практиков в вопросе повышения эффективности государственного управления являются использованные в данной работе труды М.Хольцер, Мэри Е.Гай, Даниэль В. Мартин.  Сразу хочу оговориться, что западная литература, к сожалению, не выявляет специфики государственного управления в рамках России, точнее, западные авторы не интересуются этой спецификой в должной мере. Очень важно не воспринимать все достижения в области западных специалистов как образец для подражания. Сравнительный анализ роли государства в общественных процессах России и западноевропейских стран показывает даже на первый взгяд, что недопустимо подавление многих государственных функций и самоустранение от выполнения своих обязанностей, что ведет к ослаблению, а не усилению нашей государственности. Но, безусловно,  знание и применение западного опыта там, где это возможно, является необходимым.

Государственная служба освещалась рядом ученых и в монархической литературе советского периода. Это такие авторы как Манохин В.М.,
Воробьев В.А., Бахрах Д.Н. и ряд других[1]. Новым толчком к изучению государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года “перестройка”, когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия Союзного Закона “О государственной службе”. Появляется ряд научных статей, посвященных этой теме, идет активное обсуждение концепции нового закона и активное изучение государственной службы как таковой. Этот интерес сохраняется и сейчас.

глава 1. Общетеоретические проблемы эффективности
государственного управления

1.1. Государственная служба России: прошлое и настоящее

История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны[2].

Законы XVI-XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый "служилый" человек. Уклонение от нее строго каралось.

С изменением юридического положения служилого сословия претерпевал изменение и характер службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с появлением Генерального регламента (1720) и Табели о рангах (1722).

В истории государственной службы можно выделить, по меньшей мере, четыре периода, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков:

XVII в. - завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы, превращение поручений -- "приказов" -- в более или менее устойчивые должности;

XVIII в. - кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как устойчивой социальной характеристике государственного служащего;

XIX в. - расцвет бюрократического государства, "отлаживание" государственной машины;

XX в. - советский период, революционное новаторство и преемственность в организации государственной службы, складывание советской номенклатуры.

После распада СССР наступил пятый этап - новейшая Российская история государственной службы.

Конец XVII - начало XVIII в. характерен переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершено продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращение отдельных поручений - приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закрепил 24 января 1722 г. Табель о рангах. При ее подготовке были использованы соответствующие акты Англии, Венецианской Республики, Дании, Польского Королевства, Пруссии, Франции и Швеции с учетом российских особенностей.

Приняв Табель о рангах, законодатель почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата.

Табель о рангах делила чиновников на 14 классов; в каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины, а воинские, в свою очередь, делились на сухопутные, гвардию, артиллерийские и морские.

В своем первоначальном виде Табель о рангах устанавливала не иерархию чинов (как впоследствии), а иерархию должностей.

В течение второй четверти XVIII в. Табель о рангах выступала как регулятор государственной службы. Политика в этой сфере имела ярко выраженный продворянский характер. Дворянам обеспечивались преимущества при чинопроизводстве по сравнению с представителями других сословий. Кроме того, всячески затруднялось проникновение в государственный аппарат выходцев из податных сословий, а также продвижение по службе для них и для разночинцев[3].

Появление признаков сословия, т.е. устойчивых особенностей юридического статуса, было обусловлено необходимостью обеспечить привилегированное положение государственных служащих как носителей государственной власти, не допустить размывания дворянской сословности из-за проникновения в дворянство с помощью механизма, предусмотренного Табелью о рангах, представителей других сословий.

Специфика статуса чиновничества как особой социальной группы поддерживалась формированием во второй половине XVIII в. особых источников материального обеспечения государственных служащих.

Принципиально новым во взаимоотношениях государства и чиновничества было введение в середине 60-х годов XVIII в. постоянного денежного жалованья государственным служащим всех категорий. Устанавливалась возможность дифференцированного подхода к оплате труда мелких канцелярских служащих в зависимости от их способностей и прилежания. Высшие должностные лица производили жалование низшим, имели право регулировать количественный состав нижних канцелярских служащих, не превышая положенной штатной суммы. Высшие чиновники, имевшие офицерский (в том числе соответствующий статский чин), должны были получать жалованье в точном соответствии со штатными окладами. Мелкие канцелярские служащие ставились в зависимость от руководства соответствующего учреждения.

Другая законодательная мера, направленная на усиление зависимости чиновничества от центральной власти, - назначение пенсиона. Для его получения при отставке чиновник должен был прослужить не менее 35 лет, считая с 15-летнего возраста. Эта оговорка имела немаловажное значение, так как на мелких канцелярских должностях часто начинали служить в 12-13 лет, а иногда и раньше[4].

С введением к концу XVIII в. постоянного денежного жалованья чиновникам всех категорий, а также пенсионов статским чиновникам выросли расходы на содержание государственного аппарата. Манифест от 15 декабря 1763 г. "О наполнении судебных мест достойными и честными людьми..." указывал источники, из которых должна была производиться выплата жалования. Наиболее важными из них являлись налоги и сборы с торговли, сделок, производства спиртных напитков и пр. Там же давалась детальная регламентация размера и порядка взимания того или иного сбора.

Наиболее существенные изменения в организации государственной службы произошли в период царствования Николая I.

Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда:

-   окончившие курс наук в высших учебных заведениях;

-   окончившие курс наук в средних учебных заведениях;

-   не окончившие высших и средних учебных заведений.

В 1835 г. Николай I подписал указ "О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно".

В течение XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, "гражданская честь". Право поступать на гражданскую службу имели потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников и др[5].

Законодательство Российской империи устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет (действительной она считалась только с 16 лет).

К числу немаловажных преимуществ государственной службы относилось получение пенсий, которое регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам. Исходя из средних показателей только, к 60 годам должностное лицо могло выслужить пенсию, что превышало среднюю продолжительность жизни по стране. Поэтому часто служащим не приходилось самим пользоваться такой пенсией и ее получала семья.

Основа законодательства о государственной службе -- Табель о рангах, введенная Петром I в 1722 г., просуществовала до ноября 1917 г.

После Октябрьской революции 1917 г., советская власть отменила дореволюционное законодательство о государственной службе, не выработав при этом полноценной правовой базы госслужбы.

Существовавшая в советский период до недавнего времени практика подбора и расстановки кадров была основана на "номенклатуре", представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций, при приеме на которые требовалась санкция соответствующего партийного органа. Советская номенклатура была монополизирована одной партией более 70 лет. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий лидера партии или его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники низовых звеньев государственного аппарата.

Принять закон о государственной службе, дать определение понятий "государственная должность", "государственная служба", "государственный служащий" было трудно потому, что сложившаяся в стране система государственной службы не имела четких параметров.

Государственных служащих в РСФСР и СССР стали относить к административно-управленческому персоналу. Попытки выделить из всей массы служащих управленцев привели к весьма своеобразной трактовке понятия "орган государственного управления". По мнению правоведов, диапазон органов государственного управления был весьма широк - от правительства до администраций предприятий и учреждений. Это не позволяло дать однозначный ответ на вопрос, что представляет собой государственная служба, кто такой государственный служащий

Сложившаяся "нормативная база" госслужбы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления.

В советский период были разработаны правовые акты, регулирующие прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел, где важное место занимали вопросы социальных гарантий указанной категории лиц[7].

Работа над правовым оформлением института госслужбы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в условиях независимой России.

Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993 г. предусматривали принятие на федеральном уровне основ законодательства о государственной службе, закона о федеральной государственной службе.

В течение последнего десятилетия формирование новой системы государственной гражданской службы ведется на основе принципов Конституции РФ. В результате заложены основы государственной гражданской службы Российской Федерации, принципиально отличающейся от действовавшей в СССР системы партийно-государственного аппарата. В частности, по-новому определены взаимоотношения между законодательными, исполнительными и судебными органами власти, органами государственной власти федерального и регионального уровней и органами местного самоуправления. Произошло отделение государственной гражданской службы от хозяйствующих субъектов и отраслей бюджетной сферы. Партийные, профсоюзные, общественные структуры, хозяйствующие субъекты лишены большей части несвойственных им функций государственного управления. Функции государственных органов в значительной степени адаптировались к новой экономической и политической системе.

Остро обозначилась необходимость принятия основополагающего законодательного акта, в котором были бы заложены все основные положения будущей системы государственной службы.

К 31 июля 1995 г. был принят Федеральный закон N 119-ФЗ (далее -Закон) "Об основах государственной службы Российской Федерации", который впервые на законодательном уровне дал определение понятия государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также установивший категории государственных должностей, принципы государственной службы, перечень квалификационных требований к государственным служащим, основы их правового положения, основные обязанности государственных служащих и ограничения, связанные с государственной службой[8].

При его создании был использован опыт, накопленный в дореволюционной России, опыт советского периода и зарубежный опыт государственного управления. Так, например, рамочный закон о государственной службе был принят в ФРГ в 1947 г. Подобные законы, принятые в ряде стран, были конкретизированы законами о доходах и пенсиях государственных служащих, о порядке прохождения службы.

Конституция РФ содержит некоторые исходные параметры организации государственной службы и определения правового положения государственных служащих РФ. В ней закреплены верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; разделение законодательной, исполнительной и судебной власти; равный доступ граждан к государственной службе; некоторые обязанности должностных лиц.

С принятием Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" были заложены основы правового регулирования государственной службы как механизма государственного управления и служебных отношений государственных служащих[9].

Понятие государственной службы со времени принятия первого закона о государственнной службе РФ в принципе не изменилось. Существенное новшество ФЗ 2003 года – установление системы государственной службы с тремя ее видами – гражданская, военная, правоохранительная, что долгое время существовало лишь в теории российского административного права[10].

ФЗ 2003 года провозглашает принцип взаимосвязи государственной службы с муниципальной. ФЗ 2003 года фактически не регулирует конкретных вопросов прохождения государственной службы, оставляя это специальным законам (поступление на государственную службу, классные чины, предельный возраст пребывания на должности и др.).

Ныне государственная служба является комплексно-публичным, социально-правовым, организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, учреждаемые Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, и конституционные должности субъектов Федерации, учреждаемые конституциями субъектов Федерации.

Основными принципами функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих являются[11]:

-   соблюдение законности при верховенстве Конституции РФ;

-   служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина;

-   независимость государственного служащего от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан РФ;

-   ответственность государственного органа и государственного служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан РФ;

-   гласность при осуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу;

-   единство основных требований, предъявляемых на государственной службе;

-   равный доступ граждан РФ к государственной службе;

-   профессионализм и компетентность государственного служащего;

-   должностная субординация при принятии и исполнении решений;

-   стабильность государственной службы на основе формирования государственно-служебных отношений государственного служащего и государства;

-   социальная и правовая защищенность государственного служащего;

-   сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий;

-   этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ.

Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы. В настоящее время сформировались уровни государственной службы - федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам - гражданская служба, военная служба, служба в правоохранительных органах. Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения.

1.2. Должности государственной службы: категории, группы, их
характеристика

Действующим законодательством гражданской службы подразделяются на следующие категории:

-   руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

-   помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

-   специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

-   обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

-   высшие должности гражданской службы;

-   главные должности гражданской службы;

-   ведущие должности гражданской службы;

-   старшие должности гражданской службы;

-   младшие должности гражданской службы.

Должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории "обеспечивающие специалисты" подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента Российской Федерации.

Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей группы, присваивается классный чин гражданской службы - советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы старшей группы, присваивается классный чин гражданской службы - референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы младшей группы, присваивается классный чин государственной гражданской службы - секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса. Классный чин гражданской службы - действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается Президентом Российской Федерации.

В федеральных органах исполнительной власти классный чин федеральной гражданской службы - государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса присваивается Правительством Российской Федерации. В иных федеральных государственных органах указанный классный чин присваивается руководителем федерального государственного органа.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации высшей и главной групп, классные чины гражданской службы субъекта Российской Федерации присваиваются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации, для гражданских служащих субъекта Российской Федерации - законом субъекта Российской Федерации.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего (далее - должностной регламент).

Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

-   признания его недееспособным пли ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

-   осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

-   отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;

-   наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации;

-   близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

-   выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

-   наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

-   представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;

-   непредставления установленных сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Таким образом, в соответстсвии с действующим законодательством, установлены основные категории и группы государственных служащих, квалификационные требования к ним и ограничения, связанные с прорхождением государственной службы.

1.3. Прохождение государственной гражданской службы

В настоящее время прохождение государственной гражданской службы регламентировано Федеральным законом Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее Закон 79-ФЗ), которым в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации") устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации.

В соответствии со ст. 2 Закона 79-ФЗ, предметом регулирования данного закона являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 3 Закона 79-ФЗ, государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Принципами гражданской службы, в соответствии со ст. 3 Закона 79-ФЗ являются:

-   приоритет прав и свобод человека и гражданина;

-   единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

-   равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

-   профессионализм и компетентность гражданских служащих;

-   стабильность гражданской службы;

-   доступность информации о гражданской службе;

-   взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

-   защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

-   соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

-   установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

-   учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

-   соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

В соответствии со ст. 12 Закона 79-ФЗ 1, в число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации, для гражданских служащих субъекта Российской Федерации - законом субъекта Российской Федерации.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего.

Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным настоящим Федеральным законом. Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет.

В акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года.

В соответствии со ст. 50 Закона 79-ФЗ, оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы. Денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы  и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат.

Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации. По отдельным должностям гражданской службы указом Президента Российской Федерации может устанавливаться денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения, в котором учтены должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, но не учтены премии и ежемесячное денежное поощрение.

Служебная дисциплина на гражданской службе - обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом.

В соответствии со ст. 60 Закона 79-ФЗ Формирование кадрового состава гражданской службы в государственном органе обеспечивается на основе следующих принципов:

-   назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств;

-   совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих.

Приоритетными направлениями формирования кадрового состава гражданской службы являются:

-   профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих;

-   содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе;

-   ротация гражданских служащих;

-   формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование;

-   оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена;

-   применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении.

В числе основных гарантий, предоставляемых государственным служащим, следует отметить создание надлежащих материально-технических условий работы; денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации; ежегодный оплачиваемый отпуск, медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода на пенсию; переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; обязательное получение согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы; пенсионное обеспечение, обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей, обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения государственной службы и др.

Уровень материального и социального обеспечения государственных служащих должен зависеть от замещаемой государственной должности, ее значения в деятельности государственного органа, степени ответственности государственного служащего и одновременно быть достаточным не только для обеспечения необходимых жизненных потребностей, но и соответствовать определенным стандартам, присущим жизни гражданского общества.

В 2004 г. среднемесячная начисленная заработная плата (включая выплаты социального характера) работников органов государственной власти всех ветвей и уровней составила - 4,1 тыс.руб. (т.е. приблизительно 141 долл.), а органов местного самоуправления - 2,8 тыс.руб. (около 100 долл.).

Наиболее высокий уровень среднемесячной заработной платы, (в 1,7 - 1,9 раза выше, чем у работников органов исполнительной власти) отмечен у работников конституционных судов и "других" государственных органов (счетных палат и избирательных комиссий) - 9,2 тыс.руб. и 8,1 тыс. руб., или около 300 долл[12].

Вместе с тем, следует отметить, что в настоящее время сохраняется тенденция значительного понижения статуса государственных служащих в связи с нарастающим отставанием размера их денежного содержания от уровня оплаты труда соответствующих по квалификации работников внебюджетного сектора экономики. Это вызывает отток высококвалифицированных специалистов, и как результат - ослабление деятельности госаппарата.

Глава 2. Государственное управление зарубежом

2.1. Государственная служба Италии

В Италии существует хорошо налаженный и отрегулированный государственный и административный аппарат, который функционирует, как правило, независимо от смены власти. Систему исполнительной власти в Италии возглавляет Совет Министров, статус которого определяется Законом № 400 от 23 августа 1988 г. о деятельности правительства и организации Бюро Совета Министров, а внутренняя организация и деятельность - регламентом, утвержденным декретом Председателя Совета Министров 10 ноября 1993 года.

В Италии нет специального закона о центральной администрации либо об организации и деятельности публичной администрации. В самом общем виде принципы, касающиеся образования государственных учреждений, подбора кадров и организации их деятельности, устанавливаются в ст. 97 Конституции: учреждения создаются на основании предписаний закона; набор персонала, как правило, происходит на конкурсной основе; критерием оценки деятельности является правильность работы и беспристрастность администрации. В итальянской доктрине к публичной администрации относят все структуры, созданные преимущественно для осуществления какой-либо из трех задач:

-   содействие политическим институтам в сфере управления;

-   осуществление деятельности по достижению целей государственного характера, определенных политическими институтами;

-   производство продукции, оказание услуг и извлечение прибыли в коллективных интересах в соответствии с предписаниями Конституции и законов, курсом правительства страны.

Основным нормативным актом, регламентирующим статус государственных служащих, является Закон-рамка о государственной службе № 93 от 29 марта
1983 г., однако в отношении каждого из типов государственных служащих действует значительное число нормативных актов. В соответствии с предписаниями Закона-рамки только на законодательном уровне могут регламентироваться следующие вопросы: органы службы, порядок предоставления им правомочий, основополагающие принципы организации этих служб; порядок возникновения, изменения и прекращения отношений с государственной службой; критерии определения профессиональной квалификации и профессионального уровня, требуемых для замещения той или иной должности; принципы организации профессиональной подготовки и переподготовки; штатное расписание, общее число ставок, общий фонд заработной платы; гарантии для персонала по осуществлению основных прав и свобод; ответственность служащих, в том числе дисциплинарная; максимальная продолжительность рабочего дня; осуществление гражданами своих прав в отношениях с государственными службами, в том числе право на ознакомление с актами государственного управления и на участие в их выработке  (ст. 2).

Вместе с тем в данном акте устанавливались и те вопросы, которые должны определяться на основании коллективных договоров: порядок выплаты заработной платы, за исключением дополнительной оплаты труда служащих дипломатических представительств, консульских, культурных и просветительских учреждений за границей; принцип организации труда; определение функциональной квалификации с учетом профессионального уровня и должностных обязанностей; критерии производственной загруженности и других факторов обеспечения эффективности деятельности служб; рабочее время, его продолжительность и распределение, а также порядок его соблюдения; сверхурочная работа; система профессиональной подготовки и переподготовки; способы реализации гарантий, предоставленных служащим; критерии перемещения служащих с учетом оснований несменяемости, предусмотренных законом (ст. 3).

Хотя формально все, кто работает в государственном секторе, могли бы признаваться государственными служащими, на деле проводится довольно четкое размежевание между работниками государственных предприятий и служащими. Правовое положение последних регулируется специальными нормативными актами. В частности, в Конституции Италии прямо сказано, что к государственным служащим относятся только те, кто работает в системе государственной администрации. Именно Конституция и является основным актом, определяющим роль и место государственных служащих в системе административно-правовых институтов. Согласно Конституции, государственные служащие находятся исключительно на службе народу.

Действующим в Италии Законом-рамкой о государственной службе (как, впрочем, и в других странах Запада) четко разграничивают политические и чиновничьи должности на госслужбе[13]. Так, например, министры, вице-министры, их советники - это посты политические и поэтому они подлежат смене вместе с правительством. Более низкие должности - это и есть собственно служащие, которые теоретически должны быть аполитичными; их положение относительно стабильно, т. к. их увольняют только в случае серьезных проступков.

Государственные служащие делятся на постоянных (или кадровых), которых в общем числе служащих примерно три четверти, и непостоянных (или служащих по соглашению), составляющих четверть всего персонала работников госаппарата. Все кадровые служащие, т. е. чиновники, делятся на пять составов: администраторы, специалисты, исполнительский, вспомогательный и специальный составы[14].

К администраторам относятся руководящие чиновники с административными функциями. К числу специалистов принадлежит целый ряд самых различных служащих: научные работники, инженерно-технический состав, эксперты, переводчики, землеустроители, консультанты, библиотечные служащие, бухгалтеры и т. д. В исполнительский состав входят помощники, делопроизводители, инспекторы, хозяйственные, складские и т. п. служащие. К вспомогательному составу принадлежат регистраторы, техники, охранники, мелкие служащие по поручению. В специальный состав включены некоторые категории периферийных служащих трех министерств - внутренних дел, финансов и казначейства: начальники спецслужб, инспектора, надзиратели, ревизоры и т. д.

Кадровые служащие получают классные чины. В целом для служащих установлено восемь уровней профессиональной квалификации. Для занятия должностей, соответствующих пятому или шестому уровням, необходим диплом о среднем образовании. Для седьмого и восьмого уровней требуется, как минимум, диплом о высшем образовании. Кроме того, для работников руководящего звена предусмотрено еще три уровня - первый, средний и высший.

Конституцией закреплено равное право граждан обоего пола на одинаковых уровнях поступать на государственную службу и занимать выборные должности. Конституция допускает, однако, ограничение права принадлежности к политическим партиям для судей, кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатов и консульских представителей за границей.

Замещение должностей государственных служащих происходит или путем назначения по усмотрению администрации, или в результате конкурсов, на которых изучаются документы кандидатов, проводятся собеседования и нередко экзамены. Как и во многих других странах, в Италии ведомства самостоятельно проводят набор своих служащих. В министерствах, например, для каждого экзамена создаются свои экзаменационные комиссии[15].

Конкурсные экзамены, приспособленные к программам соответствующих факультетов университета, проводятся письменно и устно. Письменные применяются большей частью к административному и исполнительскому составам, а устные - к специалистам. Почти по всем основным составам чиновников большая часть экзаменов падает на правовые науки.

В каждом министерстве функционирует так называемый Административный совет, состоящий из начальников управлений министерства и возглавляемый статс-секретарем или министром. Эта коллегия, созываемая не реже одного раза в месяц, решает вопросы о кадрах и структуре штатов по управлениям, принимает решения по конкурсному отбору на вакантные должности (обычно решается вопрос о выборе одного из трех первых, прошедших по конкурсу). Решения принимаются большинством голосов. И еще одна задача стоит перед Административными советами министерств - развитие инициативы сотрудников данного ведомства. С этой целью лицам, вносящим рационализаторские предложения, выдаются по постановлению совета так называемые стимулирующие премии.

В Законе о государственной службе названы следующие "непременные качества", которыми должен обладать любой государственный чиновник: верность нации, осуществление своих функций беспристрастно и исключительно в общих интересах, соблюдение служебной тайны и подчиненности. К служащим и их руководителям, пренебрегающим своими обязанностями, могут применяться различные дисциплинарные санкции. В то же время служащие имеют право на сохранение своего рабочего места, на продвижение по службе.

Для определения зарплаты по должности в бюджетных учреждениях действует очень подробная тарификация, в связи с чем в системе государственного управления Италии насчитывается 60 тарифных разрядов (в частном секторе все тарифные колебания укладываются в пределах дюжины). В основе тарификации лежит совокупность целого ряда условий: потребность в специальных знаниях, необходимость длительного совершенствования на данной работе, государственная важность поста, степень его ответственности и т. д. С учетом выслуги лет служащим каждые -два года увеличиваются дополнительные выплаты, начиная с 8%, а затем на 2,5% (в результате в течение 16 лет зарплата увеличивается на 64%). Пенсия за выслугу лет выплачивается после достижения 60-летнего возраста и не должна превышать 72% последнего заработка.

Государственный служащий не вправе получать другие доходы, кроме зарплаты в данном учреждении. Это не распространяется на акции, которые в силу их безымянности крайне трудно контролировать. Совместительство, как правило, не разрешается (исключение делается для преподавателей университетов, научных работников, врачей и представителей некоторых других специальностей).

При совете министров создан специальный департамент государственной деятельности, который ведет реестр служащих государственных и международных организаций, координирует управленческую деятельность и контролирует ее эффективность. Этот департамент также выявляет потребность в кадрах для государственной службы и планирует их подбор. Что касается местных органов власти, то большинство служащих низового звена попадает в них непосредственно после окончания средней школы, но уже с самого начала работы они проходят подготовку, ориентированную на практическую деятельность. Как правило, руководящие кадры выдвигаются из числа тех, кто начинал свою карьеру в местных органах управления.

Общепринятые нормы по подготовке управленческого аппарата в Италии только складываются. Большинство высших функционеров готовят университеты, в особенности - юридические факультеты. Кадровое пополнение обеспечивают также ведущие высшие учебные заведения и научные институты, подчиненные тем или иным министерствам. Вообще каждая ведомственная администрация, как уже указывалось, стремится готовить собственные кадры: обычно те, кого специально готовят к работе в административном аппарате, получают статус стажеров государственной службы.

Хотя для занятия большинства должностей обычно достаточно университетского диплома, после своего назначения чиновник должен пройти профессиональную подготовку. С этой целью в ряде вузов в последние годы возникли факультеты послеуниверситетской подготовки управленческого персонала. Кроме того, совершенствование кадров государственного аппарата, повышение их профессиональной квалификации осуществляется на курсах, организуемых Высшей школой государственного управления, созданной в 1962 г. Являясь главным центром подготовки и переподготовки кадров государственного управленческого аппарата, она координирует работу отраслевых школ и курсов, а также организует прикладные исследования в области управления. Обучение в Высшей школе государственного управления длится обычно 2-3 года. Главные предметы - политические и административные науки. В учебе чиновников, пришедших с практической работы, большое место занимает изучение зарубежного опыта, ознакомление с управленческими проблемами и методами их решения с помощью последних достижений научно-технического прогресса.

Часто чиновники экономических управленческих структур совершенствуют свои знания в общенациональных государственно-частных центрах переподготовки хозяйственных кадров. Таким центром является, например, основанный в 1952 г. в Турине Институт послеуниверситетской подготовки организаторов производства - ИПСОА. Это крупный учебный и исследовательский комплекс по проблемам управления производством. Диплом ИПСОА или получаемая после учебы ученая степень открывают широкую дорогу для занятия высоких постов в государственном аппарате.

Проводившиеся в Италии специальные расследования обнаружили дефекты в организации работы чиновников органов управления. Последовавшие санкции не могли, разумеется, кардинальным образом изменить положение. Поэтому в общественном мнении Италии утвердилось убеждение в необходимости перестройки всего государственного аппарата, придания ему большей эффективности и демократичности.

Таким образом, в Италии госслужба и политическая власть отделены друг от друга, хотя отбор чиновников самого высокого уровня осуществляется, разумеется, политической властью. Правда, хотя в каждом конкретном ведомстве бюрократическая машина формально подчиняется министру, на практике она нередко играет самостоятельную роль, т. к. на пост министра обычно назначается политический деятель, а не специалист в той или иной области. Он не может проявлять самостоятельности без своих советников из аппарата, обладающих профессиональным мастерством и специальными знаниями. Иногда бюрократический аппарат даже подталкивает деятельность министра в нужном ему направлении, оказывая огромное влияние на процесс принятия решений. Кроме того, бюрократия имеет возможность наполнять конкретным содержанием те законы, которые одобрены парламентом в самых общих чертах. В случае необходимости используются также различные отсрочки, ссылки на отсутствие порядка применения и другие методы проволочек.

2.2. Система государственной службы Германии

В Германии сегодня нет понятия «государственная служба». После первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общественных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность.

Понятие «публичная служба» охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием разделения выступает правовая форма назначения: для чиновника – издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего – заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально обличенных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников, является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 года. По этому закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков. Табель о рангахпредусматривает 16 групп чиновников: А1-А5 - низшие чины (вспомогательно-технические); А6-А9 - средние чины (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт-секретари); А10-А13 - высшие чины 1 ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-атаманы); А14-А16 - высшие чины 2 ступени (высшие правительственные советники). Материальное содержание чиновников составляется из основного оклада, территориальной надбавки, надбавки на детей, за выслугу лет, за звание. Размеры, динамика и структура выплат определяются специальным законом об оплате[16].

Почетные чиновники – это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают на почетную должность без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение. К ним относятся присяжные, выборные консулы.

Согласно исконно германской доктрине, чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система подготовки чиновников и их последующего продвижения по службе. И хотя по Конституции (ст.33, п.2) «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией»[17].

Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющие претендовать на это звание. Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца (например, в качестве преподавателя высшего учебного заведения Германии); такое назначение, однако, не ведет автоматически к приобретению гражданства. Далее, лицо, претендующее на должность чиновника, должно предоставить гарантии своей политической благонадежности, т.е. готовности в любое время выступить в защиту конституционного строя. Помимо этого будущий чиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии[18].

К службе на низшем уровне (А1-А5) допускаются лица, успешно закончившие народную школу и прошедшие подготовительную службу (§ 16 ФЗоЧ), службе на среднем уровне (А6-А9) – лица, успешно кончившие народную школу, проходившие служебную подготовку в течение года и сдавшие специальный экзамен для поступления на должность среднего уровня (§ 17 ФЗоЧ).

Значительно более строгие требования предъявляются к поступающим на службу высшего уровня. К службе на высшем уровне 1 ступени допускаются лица, успешно окончившие среднюю школу, проходившие специальную подготовку в течение 3 лет и сдавшие экзамен по требованию этого уровня (§ 18 ФЗоЧ). Наконец, к службе на высшем уровне 2 ступени допускаются лица с высшим образованием, сдавшие первый государственный экзамен, прошедшие подготовительную службу в течение 2 лет и сдавшие второй экзамен (§ 19 ФЗоЧ)[19].

Дополнительно к этим требованиям устанавливаются еще возрастные барьеры при допуске на должности различных уровней: от 16 до 30 лет – низшие ступени; от 16 до 32 лет на средние ступени; от 18 до 30 лет – на высшие должности. Постановлением 1968 года для многих видов службы возрастной «потолок» для приема поднят до 50 лет.

Среди сфер, из которых рекрутируется персонал министерства бюрократии, на первом месте стоит юстиция, потом – экономика и социальные науки. Профессия юриста в Германии традиционно представляла наилучшие возможности для поступления на государственную службу. Закон 1953 г. нарушил «юридическую монополию». Согласно данному закону, высшее образование в сфере экономики и общественных наук приравнивается к юридическому, т.е. признается достаточным для занятия руководящих постов на государственной службе. Тем не менее, как показывают современные социологические исследования, среди руководящего и высшего руководящего персонала профессия юриста продолжает преобладать – юристы составляют 67%.

Что касается социального происхождения руководящих чинов, то более чем на 2/3 они рекрутируются из «верхнего среднего слоя» (свободные профессии, руководящие служащие и высшие чиновники, состоятельные коммерсанты) и почти на ¼ из «нижнего слоя» (чиновники средней и низшей категорий, служащие, ремесленники, крестьяне).

Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она основана на 2 принципах: повышения квалификации и принципе постепенного продвижения. Исключения из двух правил допускается лишь по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам. В низших должностных группах при оценке «хорошо» повышение производится через 6 лет, а при оценке «вполне удовлетворительно» - через 8 лет. При назначении на высшую должность в этой группе, если претенденту нет 40 лет, требуется специальное разрешение министра. В средних и высших группах продвижение регламентируется для каждой должности отдельно. Отступление от этих правил может произойти, если служебная деятельность оценивается как «очень хорошая». Если государство в лице начальника не выполнит своих обязательств по продвижению, оплате или другим меркам заботы о чиновнике, он вправе добиваться возмещения убытков (§ 79 ФЗоЧ, §839, §847 Гражданского кодекса)[20].

Правовое положение федеральных чиновников регулируется двумя важнейшими законами: Федеральным законом о государственных служащих (в ред. от 27.02.1985 г.) и Федеральным законом о правовом положении чиновников (в ред. от 27.02.1985 г.). Землями Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этих законов положениям федерального закона.

Существование и функционирование профессионального чиновничества опирается на исторические традиции, закреплено Основным законом и регламентировано рядом специальных законов и правительственных постановлений (всего насчитывается более 20 нормативных актов о чиновничестве, включая "Дисциплинарный кодекс").

Чиновником считается тот, кто: 1) состоит с государством в публично-правовом "отношении службы и верности"; 2) осуществляет важные государственные функции, обеспечивающие безопасность государства и общества; 3) публичное служебное отношение которого фиксируется в административном акте о назначении на должность, который вручается чиновнику. Назначают чиновника на должность Федерация, земли, союзы общин, общины, а также другие публично-правовые образования, учреждения и организации. Прекращение служебных отношений между чиновником и государством возможно лишь на основаниях, указанных в законе, после чего чиновник уходит в отставку (если он не уволен по дискредитирующим его обстоятельствам).

Законы различают следующие категории чиновников по правовому статусу[21]:

-   чиновники, назначаемые на должность пожизненно;

-   чиновники, назначаемые на должность на определенное время на основе особых правовых предписаний;

-   чиновники, назначаемые на неопределенное время. Эта группа является наиболее социально незащищенной. К ней относятся те, кто закончил подготовительную службу и является претендентом на занятие пожизненной должности;

-   чиновники, назначенные на должность с испытательным сроком. Испытательный срок устанавливается чиновнику по окончании им высшего образовательного учреждения. Как правило, такой чиновник первоначально назначается на неопределенное время, а затем - на испытательный срок. После успешного окончания испытательного срока он получает должность пожизненно (если для этого имеются все необходимые правовые предпосылки). Продолжительность испытательного срока зависит от ранга чиновника и составляет от одного до четырех лет;

-   почетные чиновники, которые исполняют свои функции временно, а не профессионально. Их деятельность осуществляется на выборных началах, как правило, в рамках муниципального управления: это, например, бургомистр, его заместитель и т.п. Тем не менее на них, в основном, распространяется статус пожизненно назначаемых чиновников. Как и профессиональные чиновники, они получают документ, подтверждающий их назначение на должность.

Федеральный закон перечисляет требования, которым должен соответствовать чиновник: он должен иметь германское гражданство, быть психически и физически здоровым, обладать необходимыми для административного работника чертами характера, устойчивым материальным лоложением. Он приносит присягу, что всегда будет защищать свободный демократический строй ФРГ, руководствуясь Основным законом. Ему предписывается справедливо и беспристрастно исполнять свои обязанности.

Чиновники в Германии делятся на четыре ранга: низший, средний, повышенный и высший. Каждому рангу соответствует определенный "образовательный ценз", т.е. наличие определенного уровня базового образования. Для чиновников повышенного и высшего ранга обязательно, помимо ряда других требований, высшее образование (для высшего ранга - университетское).

Претенденты на чиновничью должность должны пройти, как правило, длительную подготовительную службу и сдать экзамен на допуск к работе в соответствующей должности (по некоторым профессиям вместо этого требуется определенный стаж работы).

В рамках каждого служебного ранга имеется несколько должностей (фактически аналогичных званиям) от низших до более высоких, что дает возможность продвигаться по служебной лестнице.

Существует система должностных групп чиновников. В каждой из них предусматривается увеличение окладов в зависимости от служебного стажа. Должностные оклады государственных служащих повышаются через каждые 1-2 года службы в органах государственной власти. Для руководящего состава установлена особая система должностных групп. У этой категории должностные оклады не зависят от служебного стажа.

Персонал государственных учреждений комплектуется на конкурсной основе. Ответственность за проведение конкурса возложена на высшую инстанцию в данном ведомстве. Так, министры отвечают за проведение конкурсов на замещение должностей в министерствах. В обязанности ответственных лиц входит и внесение изменений (в случае необходимости) в требования к кандидатам на занимаемую должность с учетом специфических особенностей работы в ведомстве, земле, общине.

Органы государственного управления несут ответственность за действия, совершаемые их должностными лицами, только в тех случаях, когда последние совершали их в границах предоставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе, оно наказывается в обычном, т.е. гражданско-правовом порядке. Основной закон предоставляет потерпевшему от действий чиновника право предъявления иска об убытках, если потерпевший понес их в результате умышленных действий или грубой небрежности чиновника.

Для чиновников предусмотрена уголовная ответственность за преступления, которые могут быть совершены ими при исполнении должностных функций: за шпионаж, разглашение судебной тайны, взяточничество, преступное использование служебного положения. Для них предусмотрена дисциплинарная ответственность за проступки, совершенные на службе и вне ее.

Подготовка чиновников повышенного ранга осуществляется разветвленной сетью так называемых высших профессиональных школ государственного управления. Наряду с соответствующей высшей школой Федерации имеются аналогичные школы в землях. Кроме того, специальные учебные заведения и учебные центры имеют некоторые ведомства, занимающиеся также и повышением квалификации чиновников. Условием приема в высшую профессиональную школу является поступление на государственную службу (учащиеся числятся кандидатами на чиновничью должность, проходящими подготовительную службу, получающими денежный оклад). Обучение продолжается три года, из которых первая половина, как правило, приходится на теоретическое обучение, а вторая - на прохождение практики в органах управления.

На протяжении нескольких лет в ФРГ идет оживленная дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида государственных служащих, имеющих особый статус. Требования эти обосновываются превращением чиновничества в своего рода замкнутую касту, наличием у чиновников многих привилегий и связанной с этим неповоротливостью громоздкого аппарата управления. Вот почему все чаще звучит требование отменить или существенно ограничить привилегии чиновников.

Таким образом, разница между чиновниками и служащими (и рабочими) государственной службы в Германии состоит в том, что первые назначаются на службу, а со вторыми (и третьими) заключается трудовое соглашение. Чиновники назначаются пожизненно, а трудовое соглашение может быть расторгнуто. Оплата труда чиновников - это установленное законом денежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают государственную пенсию, а служащие и рабочие - пенсию на основе договора о социальном страховании.

2.3. Государственная служба во Франции

Действующее сегодня во Франции законодательство о гражданской службе есть итог реформ, которые начались сразу же после освобождения страны после второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По существу, оно относится только к служащим гражданской «публичной» службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» не различаются.

«Закон об общем статусе чиновника» действует с 1946 г. Он регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда чиновников. В 1959 г. Ордонанс внес не значительное число поправок, но они все направлены на то, чтобы усилить иерархическое подчинение чиновников власти.

Закон 1946 г. ввел в систему гражданской службы понятие «кадр», означающее объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одинакового ранга. Другими словами, это понятие охватывает положение группы людей, занимающих аналогичные должности. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспекторов, и т.д[22].

Помимо этого существует понятие класс чиновников. Всего классов четыре, в понижающем иерархическом порядке они обозначены буквами A, B, C и D. На класс А возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний. Он составляет 20% общего числа чиновников административно - государственного управления. Класс В выполняет задачу реализации этих установок. В него входит около 40 % чиновников. Класс С занят специализированным исполнением и охватывает 32% чиновников. Класс D включает технических работников, которые являются простыми исполнителями. Французские администраторы отмечают, что между двумя последними классами трудно провести какое-либо существенное разграничение[23].

Ни Закон 1946 г., ни Ордонанс 1959 г. не охватывает всю гражданскую службу Франции. Установленный ими статус чиновника не применяется к нескольким категориям государственных служащих: судьям, военным, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера, полиции. Таким образом, наряду с основным статусом чиновника во Франции существуют еще частные статусы чиновников перечисленных выше категорий.

Согласно законодательству, лицо не может быть назначено на гражданскую должность:

-   если не имеет французского гражданства;

-   не обладает гражданскими правами и не удовлетворяет требованиям хорошего морального поведения;

-   нарушает законодательство о военной службе.

Последнее требование на практике сводится к следующему: кандидат должен либо завершить военную службу, либо быть освобожден от нее[24].

Теоретически отбор кандидатов на должности производится на основе единого критерия – способности выполнять возложенные на них обязанности. Это определяется оценкой профессиональной квалификации. Существует Инструкция 1946 г, устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса.

Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление обширных общих и технических знаний и должны оставить уверенность в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый характер. Необходим также диплом об окончании высшего учебного заведения[25].

Кандидат для поступления в класс В должен уметь определят, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц, находящихся под его управлением. Это достаточно сложная функция, поскольку применение общих предписаний требует большей гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер, чем экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний[26].

Конкурсные экзамены в класс С (члены которого заняты техническим исполнением) призваны выявлять именно исполнительско - технические навыки, способность к личной инициативе здесь не требуется[27].

Для замещения должностей класса D подходят работники, не обладающие специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пределы программы общеобразовательной школы[28].

Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специалистов, известных своей беспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Конкурс включает письменный и устный экзамены. Во время письменного экзамена строго соблюдается принцип автономности. Письменный экзамен может принимать самые различные формы: задание может состоять в редактировании текста, подготовки определенного досье и т.п. на устном экзамене оценивается общая культура кандидатов, их специальные знания, а также способность логично излагать свои мысли. Иногда кандидаты подвергаются тестированию.

Во Франции существуют два типа конкурсов: внешний и внутренний. На внешних конкурсах производится набор новых чиновников, внутренние конкурсы производятся для продвижения части чиновников по иерархической лестнице. Главным принципом отбора на конкурсе являются не профессиональные качества претендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование[29].

Особое место в создании высших кадров государственного аппарата занимает Национальная школа администрации. В это учебное заведение принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30 лет, имеющие стаж практической работы не менее 5 лет.

Карьера заканчивается в связи с достижением определенного возраста, что является важным фактором обновления корпуса служащих. Обычно верхний возрастной предел составляет 60-63 года, однако, в исключительных случаях в зависимости от занимаемой должности – от 58 до 75 лет[30].

Правовое положение французских государственных служащих определено в Конституции Франции, Законе об общем статусе чиновника от 19 октября 1946 г., Ордонансе о государственной службе от 4 февраля 1959 г., Инструкции 1946 г и других нормативных актах ведомств.

Систему центральной государственной службы формально возглавляет премьер-министр, подписывающий все распоряжения, регламентирующие работу служащих. Обычно он передает свои полномочия члену правительства (министру или государственному секретарю по вопросам государственной службы). В настоящее время во Франции существует специальное Министерство государственной службы, государственной реформы и децентрализации, в состав которого входит Генеральная дирекция администрации и государственной службы. Ее задачи таковы: контролировать соблюдение Общего устава (статута) государственной службы, собирать статистические данные, управлять соответствующим имуществом, руководить работой по реорганизации административных учреждений. Полномочия Генеральной дирекции распространяются на всех государственных служащих. Она участвует и в руководстве учебными заведениями по подготовке и переподготовке кадров для государственной службы.

Премьер-министр председательствует в Высшем совете центральной государственной службы. Совет состоит из 19 представителей администрации государственных учреждений и 19 представителей персонала, делегированных профсоюзами. Члены совета и их заместители назначаются декретом Совета Министров на 3 года. Совет принимает участие в решении общих вопросов, касающихся государственной службы, в разработке рекомендаций, предварительном рассмотрении законопроектов.

В системе центральной государственной службы существует также ряд консультативных органов: 1) Паритетные административные комиссии для каждого корпуса (штата)1 служащих, состоящие из равного числа представителей администрации и персонала; они занимаются вопросами продвижения по службе и дисциплины. 2) Паритетные технические комитеты, занимающиеся организационными и уставными вопросами государственной службы. 3) Комитеты гигиены и безопасности, создаваемые в каждом учреждении (большинство мест в них принадлежит представителям персонала).

В организации государственной службы Франции сочетаются система найма ("открытая государственная служба") и система карьеры ("закрытая государственная служба"). В соответствии с этим государственные служащие делятся на две большие группы[31]:

-   служащие, не являющиеся чиновниками, работающие в государственных учреждениях по найму. Сюда относятся те, кто работает на условиях почасовой оплаты и по контракту, стажеры;

-   служащие-чиновники, постоянно работающие в системе государственной службы и составляющие ее костяк.

Чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в определенный корпус (штат) госслужащих и получившее определенный ранг (разряд) в иерархии административных органов, служб, учреждений государства или местных коллективов.

Корпус объединяет чиновников, выполняющих одинаковую работу (учителя, канцелярские служащие, инспекторы казначейства, гражданские администраторы и др.). Всего в системе центральной государственной службы насчитывается около 1000 таких корпусов. Войдя в корпус, чиновник может оставаться в нем всю свою профессиональную жизнь. Особые правила регулируют перемещения служащего из одного корпуса в другой.

Каждому чиновнику присваивается ранг. Ранг - это звание, дающее обладателю право занимать определенные должности. Каждый корпус состоит из многих рангов, которые, в свою очередь, делятся на ступени. Хотя ранги и должности в принципе зависят друг от друга, полного совпадения между ними может и не быть. Повышение в ранге не обязательно влечет за собой повышение в должности (так же, как в армии, где повышение в воинском звании ив должности не совпадает). Карьера чиновника обычно проходит внутри корпуса путем повышения в ступени и ранге (и, конечно, во многих случаях в должности). Получение ранга определяется результатами конкурсных экзаменов и прохождением повышения квалификации. Повышение в ранге зависит от выслуги лет и аттестации. Аттестация является также условием повышения в должности. Для перевода в более высокую категорию необходимо либо решение руководства, либо прохождение конкурса. Конкурс обычно необходим и при переходе в другой корпус.

При приеме на государственную службу практикуется набор по конкурсу, организуемый в одном из двух возможных вариантов: а) сдача экзаменов и прохождение тестов; б) сопоставление послужных списков кандидатов на должность. При создании нового корпуса, назначении на высшие должности (префекты, послы и др.) и на некоторые низшие должности конкурс не проводится. Существует различие между "внешним конкурсом" (для кандидатов извне, имеющих высшее образование) и "внутренним" - для лиц, уже находящихся на государственной службе, но претендующих на другую должность. (Особый случай представляют собой конкурсные экзамены в Национальную школу администрации, региональные институты администрации и ряд специализированных административных школ.) При проведении конкурсных экзаменов обеспечивается своевременное и полное информирование о должностях, выносимых на конкурс, количестве экзаменов, составе жюри, списках кандидатов, допущенных к прохождению конкурса (списки утверждаются министром или лицом, отвечающим за набор в данный корпус госслужащих). Решение жюри окончательно и может быть отменено только судом в случае, если будет доказано проявление пристрастности. Лица, прошедшие конкурс, как правило, работают в течение года стажерами. Назначение на должность производят премьер-министр, министры, префекты, руководители местных служб министерства.

Каждый чиновник получает жалование в соответствии с тарифной сеткой. Соотношение между самыми низкими и самыми высокими окладами составляет 1:5. Кроме жалования, выплачиваются надбавки (например, на жилье, на членов семьи и др.). Чиновник имеет право на ежегодный 5-недель-ный оплачиваемый отпуск, отпуск по болезни, для женщин - на отпуска по родам и уходу за ребенком. Карьера чиновника завершается автоматически переходом на пенсию по достижении возрастного предела (для большинства пенсионный возраст составляет 60 лет, но работать разрешается до 65). Чиновник может оставить госслужбу и по собственному желанию, подав в отставку. Государство имеет право в качестве дисциплинарного взыскания уволить чиновника, а если речь идет о серьезном проступке, то лишить его пенсии.

Пенсии выплачиваются частью за счет отчислений из оклада работающего чиновника (7%), частью за счет государства. Размер пенсии зависит от величины последнего оклада и количества ежегодных выплат. Пенсия не должна превышать 75% размера последнего общего оклада или максимального общего оклада.

Таким образом, согласно Конституции, все французские граждане независимо от пола, расы, религиозных и политических убеждений имеют право поступать на государственную службу. Этот принцип равенства неуклонно подтверждался судебными решениями в ряде конкретных случаев. Исключения могут иметь место лишь в случаях, когда, например, некоторые функции требуют труда только мужчин или женщин, или когда данное лицо лишено гражданских прав, не выполнило своих обязанностей перед государством, проистекающих из законов о прохождении военной службы, или по состоянию здоровья не может исполнять должностные обязанности. Для некоторых должностей существуют также возрастные ограничения и особые требования к образовательному уровню. Иностранные граждане принимаются только на внештатные должности.

Глава 3. анализ и предложения зарубежного опыта в
повышении эффективности государственной службы
россии

3.1. Совершенствование законодательства о государственной службе

Развитие представлений о системе органов исполнительной власти, повышение эффективности их деятельности, оптимизация компетенции и административно-правового статуса в целом невозможны без параллельного совершенствования законодательства о государственной службе и прежде всего без четкого законодательного закрепления этого понятия. Учитывая, что нахождение граждан на государственной службе налагает на них дополнительные обязанности и ограничения, предоставляет им определенные права, крайне важна четкая законодательная дефиниция государственной службы и установление критериев отнесения тех или иных должностных лиц к государственным служащим.

Как известно, в соответствии со ст.2 ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Под государственным органом здесь понимается орган, наделенный конкретными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти. Однако в ряде случаев возникает вопрос, является ли государственным органом та или иная конкретная организация и можно ли считать государственной службой исполнение работниками этой организации своих должностных обязанностей.

Например, статьями 4 и 9 ФЗ "О естественных монополиях" установлено, что в сферах деятельности субъектов естественных монополий (транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии и др.) образуются органы регулирования, на работников которых распространяется статус государственного служащего.

Анализируя положения ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации», задаешься и другим вопросом: должностные лица всех ли государственных органов являются государственными служащими? Дело в том, что статьей 3 от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» к государственным служащим отнесены государственные служащие только федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации[32].

Из Закона неясно, являются ли государственными служащими сотрудники структур, подведомственных федеральным министерствам, государственным комитетам и другим федеральным органам исполнительной власти, которые, имея статус юридических лиц, осуществляют определенные управленческие функции, в частности, в регионах. Думается, что, поскольку эти организации создаются для осуществления полномочий исполнительной власти, их правомерно именовать государственными органами, а профессиональную деятельность соответствующих должностных лиц - государственной службой. Аргументом здесь может служить положение ч.1 ст.78 Конституции РФ о том, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

А возможно ли относить к государственной службе деятельность должностных лиц, например, в управлениях и отделах Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, образуемых в субъектах РФ, в других создаваемых им учреждениях? Ведь Конституцией РФ не предусмотрено создание каких-либо территориальных органов, входящих в систему судебной власти, хотя, согласно ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", это возможно. Возникает еще немало подобных вопросов.

Между прочим, анализируя положения ст.3 ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации», можно заключить, что сотрудники самого федерального аппарата Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации также не являются государственными служащими. Напомним, что в соответствии со ст.3 ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации»  к государственным служащим помимо государственных служащих федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ отнесены лица, работающие лишь в государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ. Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, не будучи органом государственной власти, а являясь федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности судов, Конституцией РФ не предусмотрен. Однако, согласно ст.12 ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", работники аппарата Судебного департамента и работники органов и учреждений Судебного департамента являются государственными служащими. Права и обязанности этих работников, порядок прохождения ими службы устанавливаются нормативными правовыми актами о федеральной государственной службе.

Приведем еще один аналогичный пример. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, не будучи органом государственный власти, является иным государственным органом, статус которого определен ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в соответствии со ст.21 этого Закона Центральная избирательная комиссия РФ является федеральным государственным органом). Между тем Конституцией РФ образование Центральной избирательной комиссии Российской Федерации не предусмотрено, что, согласно ст.3 ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации», исключает возможность для сотрудников ее аппарата быть государственными служащими. Вместе с тем Приложениями 19 и 20 к Указу Президента РФ определены перечни государственных должностей федеральной государственной службы, учреждаемых для обеспечения деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

При этом воинская служба может проходить как в органах военного управления (что принципиально не отличается от гражданской государственной службы), так и в основном в воинских частях, соединениях, объединениях, а также в различных военных учреждениях и учебных заведениях. Отметим, что работа в гражданских учреждениях, не являющихся органами управления, а также в гражданских образовательных заведениях государственной службой не является. Естественно, на гражданской государственной службе нет работы, аналогичной службе в воинских частях, соединениях и объединениях. Таким образом, полномочия военнослужащих гораздо шире полномочий обычных государственных служащих.

Думается, определяя понятие государственной службы, не следует ограничиваться, как это сделано в ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации», лишь профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Необходимо говорить также о федеральной государственной службе в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях.

При этом, рассматривая вопрос о военной службе как особом виде федеральной государственной службы, не можем согласиться с высказываемым нередко мнением, что к государственным служащим нельзя отнести военнослужащих, проходящих службу по призыву, приравненных к ним курсантов и слушателей военных учебных заведений. В соответствии со ст.2 ФЗ "О статусе военнослужащих" военную службу (т.е. федеральную государственную службу) военнослужащие проходят и по контракту, и по призыву, причем вне зависимости от их звания.

Помимо "военной службы" в литературе[33] встречается и термин "государственная служба в правоохранительных органах". Думается, что такой термин неудачен. Дело в том, что в российском законодательстве не дается дефиниции "правоохранительные органы" и не существует единого понимания этого определения (к сожалению, нет необходимой ясности по данному вопросу и в ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов").

С одной стороны, в законах и иных нормативных правовых актах, определяющих правовой статус ряда органов, которые традиционно относят к правоохранительным, термин "правоохранительный орган" не используется (исключением здесь, пожалуй, являются только таможенные органы, так как в ст.8 Таможенного кодекса РФ прямо сказано, что таможенные органы являются правоохранительными органами Российской Федерации). Не случайно, рассматривая государственную службу в таких ведомствах, как Министерство внутренних дел РФ, Государственный таможенный комитет РФ и др., подавляющее большинство авторов предпочитают не называть ее государственной службой в правоохранительных органах.

С другой стороны, в различных нормативных правовых актах к правоохранительным относят самые разные органы государственной власти и иные государственные органы. Работа в некоторых из них, указанных как правоохранительные органы, по сути дела, ничем не отличается от федеральной государственной гражданской службы (например, в ряде подразделений системы Министерства юстиции РФ). Ряд структур, нередко обозначаемых как правоохранительные органы, входят в системы Министерства здравоохранения РФ, Министерства сельского хозяйства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, основная деятельность которых далека от правоохранительной (например, подразделения санитарно-эпидемиологического надзора, государственной лесной охраны, рыбоохраны и т.п.). На соответствующих государственных служащих, как правило, не распространяются нормы специальных уставов и положений, особые дисциплинарные требования.

Коренным отличием правового положения государственных служащих в традиционно называемых "правоохранительных органах" и в некоторых других органах исполнительной власти (например, в системах МЧС России, МИД России) от правового положения государственных служащих обычной федеральной государственной гражданской службы является наличие у государственных служащих, проходящих службу в органах и организациях, относящихся к этим системам, специального звания или дипломатического ранга. Лица, имеющие такие звания или ранги, обязаны подчиняться особой (хотя и менее жесткой, чем у военнослужащих) служебной дисциплине, во многом определяющей особенности их правового положения. Такие звания и ранги, как и военнослужащим, присваиваются лицам, проходящим службу не только в самих федеральных органах исполнительной власти и их территориальных структурах, но и в иных организациях, входящих в систему этих органов исполнительной власти.

В этой связи представляется, что единая система государственной службы включает такие виды государственной службы, как: 1) федеральная гражданская служба и государственная гражданская служба субъекта РФ; 2) федеральная государственная служба в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации; 3) федеральная государственная служба лиц, имеющих специальные звания или дипломатические ранги[34].

Уточнение понятие государственной службы необходимо и в связи с излишней, исходя из сегодняшних финансовых возможностей государства, категоричностью формулировки ч.1 ст.3 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Согласно этой статье, государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Дело в том, что существует немало государственных служащих, которые содержатся за счет местных бюджетов, что обусловливается скудностью федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Например, в соответствии со ст.1 Закона РФ "О милиции" милиция в Российской Федерации является системой государственных органов исполнительной власти, а следовательно, ее сотрудники - государственными служащими. Между тем значительное число сотрудников милиции содержатся за счет средств местных бюджетов. Нередко также за счет местных бюджетов производятся доплаты и тем сотрудникам милиции, которые содержатся за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъекта РФ.

Видимо, положение действующего ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» о том, что государственный служащий исполняет обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, требует более мягкой редакции. Можно предложить, например, такую формулировку: "Государственный служащий получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъекта Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законом".

3.2. Оценка персонала государственной службы на основе зарубежного опыта

В условиях становления демократического правового государства возросли требования, предъявляемые к работникам органов государственной власти всех уровней. Поэтому очень многое в кадровой политике зависит от выявления состояния и учета динамики количественных и качественных параметров кадрового корпуса государственных органов, его реального состояния и использования. Остро стоит задача качественного обновления кадрового потенциала субъектов Российской Федерации, обеспечения притока на государственную службу новых свежих сил при сохранении преемственности управления[35].

В числе наиболее важных современных технологий и инструментов работы с персоналом следует выделить его оценку, что обусловлено, в первую очередь, практикой формирующихся новых социально-экономических, правовых, трудовых и нравственных отношений в системе государственной службы, переходом на контрактную систему найма государственных служащих и пр.

Оценка кадров является важным компонентом управления персоналом в развитых странах, посредством которого решаются задачи отбора кандидатов на работу в данный орган; определение эффективности деятельности работника (например, соответствие занимаемой должности); выявление потенциальных возможностей сотрудников с точки зрения их дальнейшего использования (назначение на более высокую должность, выдвижение в резерв, увольнение); выявление тенденций развития работников и разработка программ обучения и др.

Кроме того, продуманная и высокоэффективная система оценки персонала государственной службы зарубежом выполняет ряд важных социальных функций. Она позволяет[36]:

-   снижать конфликты в коллективах, а также способствует созданию благоприятных социально-психологических отношений между сотрудниками, руководителем и подчиненными;

-   стимулировать работу персонала;

-   устанавливать справедливое соотношение между количеством и качеством труда и денежным содержанием государственного служащего;

-   получать информацию об уровне профессионального развития персонала государственной службы;

-   наблюдать динамику изменения оцениваемых показателей и производить сравнение по группам должностей, структурным подразделениям.

Исходя из специфики государственной службы, объектом оценки выступает ее служащий во всем многообразии его социально значимых черт, элементов личности (направленность личности, способности, характер и др.). Предмет оценки определяется, прежде всего, целью, содержанием и характером труда персонала государственной службы, его формами в системе государственного управления (эвристической, административной, операторной). Предметом могут выступать деловые и личностные качества государственных служащих; характеристики их поведения в различных ситуациях; качество выполнения управленческих функций; характеристики применяемых средств руководства; показатели результатов организаторской деятельности и пр.

Проблема оценки государственного служащего весьма дискуссионная. В науке существуют многочисленные подходы к детерминации самого понятия оценки, ее функциональной направленности, осмыслению и практике использования.

В зависимости от субъектов оценки (кто проводит оценку) выделяют индивидуальные, групповые, экспертные оценки. Рядом авторов отмечается возможность проведения и самооценки, которая может осуществляться, например, при аттестации государственного служащего. Типология оценок может быть произведена и по средствам представления информации о предмете оценки: вербальные (словесные), формализованные (знаковые, графические), комбинированные.

По моему мнению, оценка - это результат соизмерения, результат сравнения познаваемого с тем, что может выступать в качестве эталона, то есть известного, познанного или представляемого человеком. Если оценивается, к примеру, деятельность сотрудника, то сравниваются познанные исследователем его способности, личностные качества, результаты работы и т.д. с тем, что выступает в виде известного или желаемого нами идеала, эталона -- способа деятельности, результата труда, личностных характеристик.

Заслуживает внимания позиция Н.И. Захарова, который детерминирует "оценивание" как органическую часть процесса мотивации[37]. Он аргументирует свой подход, прежде всего тем, что само "оценивание" является имманентной функцией сознания, на основании которой происходит субъективная (эмоциональная или рациональная) оценка внешних и внутренних воздействий и соответствующая корректировка правильности выбора деятельности. Кроме того, оно отражает меру сбывшихся или несбывшихся ожиданий результатов деятельности.

Важность изучения мотивации, мотивационного потенциала в системе государственной службы, на наш взгляд, обусловлена, прежде всего, наличием тесной связи между идеалом и мотивацией в ценностных ориентациях. Ведь с мотивацией связан весь комплекс морального и материального стимулирования. Кроме того, система воспитания патриотизма, гражданственности, правовой культуры, проблемы социальных целей, приоритетов как побудительной силы в деятельности профессионала, в том числе государственного служащего, - это все находится в прямой зависимости от мотивационных побуждений личности.

В этом плане крайне интересны данные, полученные в результате проведенного автором статьи в составе группы ученых Российской Академии Государственной Службы при Президенте РФ социологического исследования, посвященного основным современным проблемам кадрового обеспечения федерального и регионального аппарата органов государственной власти. При ответе на вопрос: "Какие, на Ваш взгляд, ключевые моменты поступления на государственную службу?", мы просили высказать мнение государственных служащих по отношению и к себе, и к своим коллегам по работе.

Как и предполагалось, большинство государственных служащих основными мотивами поступления на государственную службу для себя считают стремление к стабильности - 44,6%, достижение и совершенствование деловых, личностных и профессиональных качеств - 48,9% и способ заработать средства к существованию - 34,3%[38].

Но для нас в большей степени были интересны данные, полученные в результате обработки тех оценок мотивационных (побудительных) причин поступления на госслужбу, которые государственные служащие дали своим коллегам. Ведь очень часто то, что люди не решаются сказать про самих себя, они могут высказать в отношении других. Мнение же опрошенных государственных служащих по поводу мотивов поступления на государственную службу, высказанное в отношении своих коллег, оказалось существенно отличным от мотивов собственных. Так, на первое место была поставлена цель государственных служащих заработать средства к существованию (37,5%). Очень высоко оценили стремление к налаживанию "нужных" связей (16,2%), к стабильности (32,6%), а также к социальной защищенности государственных служащих (23,5%). Что же касается, например, стремления "служить народу", то как один из наиболее значимых мотивов поступления на государственную службу в отношении себя его отметили 21,5% респондентов, в то время как для своих коллег он упоминается в два раза реже -- 11,5%. А ведь "служение народу" должно быть важнейшим мотивом, побуждающим людей поступать на государственную службу, которая является своеобразным проводником политики государства, его лицом перед обществом[39].

Одним из основных вопросов оценки государственных служащих в зарубежной практике является проблема определения и выбора ее критериев. Ведь этап формулировки критериев оценки особенно значим для дальнейшей работы, потому что именно на этом этапе выявляется потребность заказчика, определяются подходы к формулированию критериев оценки: не от идеальной модели личности, а через анализ деятельности и изучение требований к должности.

В государственной службе важно исходить из понятия критерия и как качественного признака госслужбы, и как ее эталона, высшего уровня. Действенность же критериев, по мнению ряда ученых, -- это степень, до которой отборочная техника способна выполнять свою функцию предсказания важных элементов поведения на работе или коррелировать с ними. Кроме того, необходимо выбрать такие критерии, которые смогут обеспечить функцию предсказания, качество и надежность социальной технологии.

При выявлении критериев оценки государственной службы крайне важны ее цели и функции. Оценку кадров нельзя осуществлять по отдельным признакам и качествам, особенно по таким, как верность чему-либо, потому что этого явно недостаточно для эффективной служебной деятельности. Кроме того, в связи со сложностью самого института государственной службы, при оценке его персонала практически невозможно провести исследование, базируясь на едином основании, выбрав единый критерий для оценки.

Р. Тихонов, Н. Пищулин, В. Ковалевский приходят к признанию "единственно правильным, научным путем диагностики профессиональной пригодности - изучение личности в конкретной трудовой деятельности"[40].

Вызывает определенный интерес позиция Вегерчук И.Э., которая строит свою концепцию, исходя из того, что критерии и показатели компетентности госслужащих выступают критериальным основанием для оценивания уровней ее сформированности. Концепция оценивания, по ее мнению, предполагает четырехкомпонентную структуру взаимосвязанных этапов достижения цели - диагностического, аналитического, развивающего, корректирующего[41].

Многие специалисты отмечают сегодня необходимость учета в оценке государственного чиновника (особенно руководителя) не его обещания или намерения, а прежде всего, результаты и эффективность его труда. При этом важно подчеркнуть значительное отличие критериев и методов оценки личности и труда человека. Ученые подчеркивают, что на сегодняшний день, существует насущная необходимость в разработке такой системы критериев оценки, которая бы учитывала результативность труда государственного служащего (особенно степень соответствия результатов намеченным целям), его эффективность.

В основе всех характеристик и критериев оценки персонала органов власти, согласно позиции И.П. Литвинова[42], лежит модель должности государственного служащего, создаваемая для оптимального разделения и кооперации управленческого труда в структурном подразделении государственной службы, носящем информационно-инструктивный, соционометрический характер. Необходимость обоснования этой модели, по его мнению, связана с тем, что должность является первичной, основной, неделимой единицей управленческой структуры, обеспечивающей реализацию конкретных функций, компетенцию и полномочия управления. Кроме того, большое значение ученый уделяет вопросам измерения и оценки стиля мышления и проблемам действия и формирования опережающего стиля мышления и оптимального стиля действия субъектов деятельности.

Помимо указанных, существует еще целый ряд подходов к проблеме оценки персонала государственной службы, однако все они, на наш взгляд, являются в значительной степени односторонними, затрагивающими только лишь одну или несколько сторон этой проблемы. Между тем, многогранность и многоаспектность этого вопроса требуют комплексного, системного подхода к его решению.

В этом плане мы разделяем подход В.А. Сулемова[43], убежденного, что важным моментом при характеристике кадрового потенциала государственной службы является необходимость учета существенного различия критериев оценки "качества" отдельных чиновников и кадрового корпуса государственного аппарата в целом. Ведь состав аппарата не может формироваться из специалистов с одним лишь техническим или гуманитарным образованием, из одних аналитиков или прагматиков и пр. Методы и показатели оценки результатов труда работников аппарата управления следует определять дифференцированно по видам и группам категорий служащих.

По моему мнению, вести речь о создании унифицированной системы оценки персонала государственной службы и его профессионального опыта можно только при условии нахождения примерно одинаковой структуры критериев, по которым в дальнейшем и производить оценку персонала и наполнения содержания этих критериев именно теми индикаторами, которые отражают специализацию и уровень самой должности. В практике работы с персоналом, руководителям и специалистам кадровых служб весьма важно получить в руки такой инструментарий, который бы позволял давать комплексную оценку персонала. Решение этой задачи не простое. Оно связано и с разработкой критериев и, прежде всего, с учетом специализации должностей, уровня и профиля образования и т.д. Основной проблемой сегодня, на наш взгляд, является вопрос о нахождении правильной пропорции в их сочетании. Это позволит оптимально использовать способности всех категорий служащих, что, в свою очередь, способствует созданию действительно дееспособного коллектива, в котором отсутствие отдельных качеств у одного служащего дополняется наличием этих качеств у других.

Решение задачи получения объективной оценки персонала связано с целым рядом трудностей. Прежде всего, необходимо отметить, что восприятие, понимание и оценка человека человеком значительно отличаются от восприятия неживых объектов. Как правило, образ другого человека зачастую "достраивается", в результате чего оценка всегда в некоторой степени искажена.

Кроме того, крайне слабо на данный момент проработана проблема методов оценки результатов труда государственных служащих. Некоторые экономисты и юристы считают, что эта категория служащих имеет исключительную специфику, и на осуществление ими их полномочий не распространяются законы организации труда.

Что касается способов оценки работников, то, обобщая современный опыт, их можно условно разделить на несколько групп.

Прежде всего, большой практический интерес, представляют количественные методы оценки труда государственных служащих, под которыми в научной литературе понимают совокупность приемов, операций и средств теоретического и практического познания качественных свойств параметров состояния объектов и процессов, выражающуюся в их количественном измерении и отражающую информационно их величину в виде объема, уровня, структуры, динамики, тенденции, темпа и степени их развития, а также связи внутренних отношений с внешней средой. Эти методы (система классификации по порядку или метод рангового порядка, метод парных сравнений работников, метод заданной бальной оценки, метод "эксперимента" и др.) позволяют в значительной степени формализировать процессы оценки, повысить ее беспристрастность.

Несмотря на важность применения количественных, нельзя пренебрегать и описательными, "качественными" методами (библиографический метод, система произвольных устных и письменных характеристик, метод дискуссии, метод эталона и пр.), которые позволяют без количественного выражения характеристики работника оценить его деятельность. С помощью этих методов можно значительно расширить диапазон оцениваемых параметров работника, и в частности, таких, количественное выражение которых еще не определено или не может быть определено в принципе (искренность, порядочность, аккуратность, тактичность и др.). Кроме того, в разработанных к настоящему времени методиках оценка нередко осуществляется в целях решения какой-либо конкретной проблемы управления: подбора, расстановки, подготовки и воспитания кадров, установление должностного оклада, повышение качества управленческого труда, решение вопросов о присвоении звания или чина и др. Все это крайне усложняет создание унифицированных систем оценки для государственных служащих.

Путь решения данной задачи лежит в плоскости разработки и более активного применения социологических методов оценки персонала. Смысл этих методов состоит в том, чтобы на основе различной информации о предмете оценки государственного служащего, выявить ее обобщенный показатель. Именно они могут быть тем инструментом в руках руководителей и специалистов кадровых служб, который позволит дать комплексную оценку государственного служащего, а также оценить его качественные стороны.

Важно отметить, что каждая из должностей может иметь свой набор характеристик, которые следует устанавливать и оценивать в перечисленной группе критериев в зависимости от их специализации, однако структура критериев всегда остается неизменной, что еще раз доказывает необходимость комплексного, системного и в то же время дифференцированного анализа всех показателей. И мы убеждены, что только при этом условии можно рассчитывать на получение полной и достоверной информации, крайне необходимой для проведения созидательной работы по кадровому обеспечению государственной службы Российской Федерации.

3.3. Предложения по реформирование государственной службы

Проводимые реформы в федеральных органах государственной власти предусматривают модернизацию власти в целом. Ее структура должна быть логично устроена, а госаппарат - стать надежным проводником в реализации экономической политики, что возможно в результате качественного реформирования государственной службы.

Несмотря на значительный объем действующего законодательства о государственной службе, даже в недавно принятом ФЗ-79 от 27.07.1994 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не решены важнейшие задачи ее правового регулирования:

-   недостаточно четко определена законодательная компетенция РФ и ее субъектов в сфере государственной службы;

-   не сформирован механизм реализации базового принципа организации государственной службы - принципа служения государству;

-   не обеспечена взаимосвязь между различными видами государственной службы;

-   не установлены законом надежные правовые и социальные гарантии для государственных служащих;

-   не сформирована система управления государственной службой.

Эти общие недостатки правового регулирования государственной службы можно и нужно устранить, ориентируясь на создание на этой основе стабильной унифицированной нормативно-правовой базы государственно-служебных отношений на уровне закона, путем разработки новых норм с определением первоочередных приоритетов правового обеспечения государственной службы.

Законодательство в данной области должно обеспечить максимально полное и непосредственное регулирование отношений государственной службы в федеральных органах государственной власти и иных федеральных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ; создать условия для правового регулирования государственной службы в органах государственной власти субъектов РФ и иных государственных органах, образованных в соответствии с конституциями (уставами) субъектов РФ, по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов и требующим единообразного регулирования; определить необходимые взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы.

В последнее десятилетие в Удмуртской Республике проходит процесс формирования новых законодательных основ государственной службы - важнейшего механизма государственного управления в современных условиях. Использование накопленного опыта правового регулирования государственной службы и функционирования государственного аппарата в целом, имеющего как позитивную, так и негативную составляющую, - обязательное условие качественного реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

Начиная с 1997 года, направления реформы государственной службы находят отражение в ежегодных посланиях Президента России Федеральному Собранию. 15 августа 2001 г. Президентом Российской Федерации была утверждена Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации и План первоочередных мероприятий по ее реализации. Одновременно была образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации. Во исполнение указанных решений Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336 была утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", определившая комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых, кадровых и методических основ государственной службы. Показательно, что первым в числе главных направлений ее реформирования в Программе определено создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации. Иные направления реформирования тесно связаны и, в конечном счете, зависят от того, какой будет ее нормативно-правовая основа.

Принципиально, что Концепция - это не только политические положения о приведении системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями. Данный документ следует одновременно рассматривать и как модель правового регулирования государственной службы. В ней определены основные правовые формы, главный смысл материальных и процессуальных норм будущего законодательства о государственной службе.

К числу ведущих положений Концепции следует отнести идею формирования единой системы государственной службы Российской Федерации, основой которой стал Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 25 апреля 2003 г.

В результате реформирования государственная служба будет представлять собой целостную, базирующуюся на единых принципах систему и включать в себя две подсистемы: федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации. В свою очередь, предполагается, что федеральная государственная служба будет состоять из трех относительно самостоятельных блоков: федеральной государственной гражданской службы, военной службы, правоохранительной службы. Таким образом, если государственная гражданская служба будет существовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, то военная служба и правоохранительная служба - только на федеральном уровне.

Следует отметить, что наряду с перечисленными блоками в состав федеральной государственной службы могут быть включены и другие ее виды, но только путем внесения изменений и дополнений в действующее законодательство.

Должны быть приняты как "видовые" федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе. Комплексное решение этих вопросов позволит создать единую, взаимосвязанную систему законодательства о государственной службе, включающую как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов Российской Федерации, объединенное общими принципами и обеспечивающее полноту регулирования; ликвидировать в нем противоречия, обеспечить реализацию гражданами конституционного права на равный доступ к ней.

Наряду с законом "О системе государственной службы Российской Федерации" принят федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которого создал правовую основу для эффективного функционирования государственной гражданской службы, имея в виду и тот исторический опыт, который имелся в России до 1917 года.

Исключительно важным представляется определение места гражданской службы в системе государственной службы Российской Федерации, ее взаимосвязь с иными видами государственной службы. При определенной специфике и различиях для всех видов государственной службы установлены общие принципы относительно порядка поступления на государственную службу и ее прохождения, ограничений, обязательств, соблюдения правил служебного поведения, разрешения конфликта интересов и служебных споров, соотносимости должностных окладов и окладов за классный чин гражданской службы, дипломатический ранг, воинское звание или специальное звание и классный чин, освобождения от замещаемой должности или увольнения с гражданской службы, а также некоторых других вопросов. В частности, важным является создание единых базовых принципов применительно к решению вопросов учета стажа (в том числе при наличии стажа по нескольким видам службы), равенства предоставления государственных социальных гарантий и пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу.

Создание единой системы государственной службы не означает отсутствия необходимости разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов в области правового регулирования организации государственной службы и правового положения государственных служащих. Это один из наиболее сложных и актуальных вопросов, без решения которого невозможно успешное реформирование законодательства и создание правовых основ государственной службы.

Представляется, что к полномочиям Российской Федерации должны быть отнесены полномочия по вопросам правового регулирования и организации федеральной государственной службы, а также установление основ правового положения федерального государственного служащего, единых принципов регулирования порядка прохождения государственной службы. К совместным полномочиям Российской Федерации и ее субъектов относится установление ограничений при прохождении государственной службы, гарантий государственным служащим, принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы, а также системы и полномочий органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль.

За органами государственной власти Удмуртской Республики в таком случае остается урегулирование конкретных вопросов организации и прохождения государственной гражданской службы Удмуртской Республики, включая установление порядка ее осуществления в отдельных государственных органах Удмуртской Республики, порядка утверждения реестров должностей государственной гражданской службы Удмуртской Республики, случаев и порядка предоставления государственному служащему Удмуртской Республики в зависимости от условий прохождения им государственной гражданской службы жилой площади, служебного транспорта или денежной компенсации транспортных расходов; размера должностного оклада, размеров и порядка установления надбавок к должностному окладу государственного гражданского служащего государственной службы Российской Федерации с учетом положений законодательства о государственной гражданской службе.

Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам государственной службы - не единственная проблема. Одним из существенных недостатков законодательства Удмуртской Республики о государственной службе является слабая реализация возможностей собственного правового регулирования по важным для субъектов Федерации вопросам:

-   финансирования государственной службы. В большей части законов вообще нет статей, касающихся данного вопроса;

-   квалификационных требований к должностям;

-   поощрения государственных служащих;

-   гарантий для государственных служащих;

-   материального и социально-бытового обеспечения государственных служащих;

-   управления государственной службой и др.

Наиболее типичными отступлениями от конституционных принципов регулирования государственной службы (п."т" ст.71, п."к" ч.1 ст.72, ч.2 ст.76 Конституции) в актах субъектов РФ являются:

-   закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит ст.1 и 6 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации";

-   включение в число государственных служащих лиц, не являющихся в соответствии с Федеральным законом государственными служащими (руководителей субъектов Федерации, служащих органов местного самоуправления и т.д.);

-   расширение исчерпывающего перечня видов дисциплинарных взысканий;

-   расширение (или сужение) исчерпывающего перечня правоограничений;

-   закрепление за собой полномочий по законодательному регулированию вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральным законодательством. Например, регулирование отдельных видов государственной службы субъекты нередко относят к своему ведению;

-   закрепление присяги на верность исключительно субъекту Федерации при поступлении на государственную службу без указания на обязанности неукоснительно соблюдать Конституцию и законодательство РФ;

-   требование наличия у лица гражданства субъекта Федерации в качестве необходимого условия поступления на государственную службу, что противоречит ч.4. ст.32 Конституции РФ, и др.

С учетом сложившегося положения в регулировании государственной службы в субъектах Российской Федерации и формирования нового федерального законодательства необходимо провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы для определения их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также современным потребностям государственного строительства.

Муниципальная служба не является государственной, но их единство должно обеспечиваться. И не только в отношении целей и функций, но и принципов организации, которые надо выстраивать на единых исходных основаниях, чтобы не утратить общественно-политического содержания и государственной службы, и муниципальной службы - их направленности на защиту интересов всего общества.

Обеспечить взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы позволит проведение общих принципов регулирования:

-   порядка поступления на гражданскую и муниципальную службу и ее прохождения;

-   профессиональной служебной деятельности гражданских и муниципальных служащих;

-   ограничений и обязательств, установленных на гражданской и муниципальной службе;

-   оснований освобождения от замещаемой должности гражданской и муниципальной службы, увольнения со службы;

-   учета стажа гражданской службы при прохождении муниципальной службы и стажа муниципальной службы при прохождении гражданской службы;

-   предоставления основных и дополнительных социальных гарантий гражданским и муниципальным служащим;

-   пенсионного обеспечения гражданских и муниципальных служащих.

В результате принятия пакета законопроектов о государственной службе должна быть реализована и другая важная идея Концепции: о публично-правовом характере государственной службы, определении ее как института, призванного обеспечивать выполнение государственными служащими социальной функции государства, а не только исполнения полномочий государственных органов.

Концепцией реформирования системы государственной службы предусматривается упорядочение присвоения специальных отличий. В настоящее время государственным служащим в зависимости от замещаемой должности присваиваются квалификационные разряды, чины и ранги. В результате преобразований в системе государственной гражданской службы предполагается сохранить только классные чины и дипломатические ранги. Реализация этой идеи Концепции будет способствовать унификации государственной гражданской службы и консолидации корпуса государственных гражданских служащих. Унификация специальных отличий будет иметь важное положительное значение для ротации кадров государственной службы, механизм которой будет определен в ходе предстоящей реформы. При этом важно, чтобы введение единых классных чинов было взаимоувязано с одновременным введением новых принципов и подходов к квалификационным требованиям для государственных гражданских служащих по уровню образования, стажу службы, уровню профессиональных знаний и т.д., соответствующих должностному регламенту.

Принципиальным является положение Концепции о том, что правовое регулирование системы государственной службы осуществляется "в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации". В прежние годы разработчики актов законодательства о государственной службе исходили из ошибочного представления о том, что подобное законодательство является замкнутой системой, ориентированной на минимальное взаимодействие с правовыми системами других стран. Эта точка зрения будет преодолена в новом законодательстве.

Россия ратифицировала значительное число международно-правовых актов, касающихся статуса государственного служащего и порядка прохождения государственной службы. Государственные органы обязаны учитывать обязательства государства по международному праву и не допускать противоречия в издаваемых актах. Представляется необходимым инициировать заключение соглашений по вопросам государственной службы, особенно с государствами - членами СНГ.

Реформа государственной службы - не самоцель, ее проведение направлено на обеспечение процессов построения, формирования правового демократического государства. И в этом плане представляются исключительно важными вопросы достаточной открытости, прозрачности деятельности государственных органов, дебюрократизации государственной службы.

Заключение

Как показало проведенное исследование, реформирование государственной службы не является самоцелью, а выступает в качестве важного средства совершенствования государства и государственного управления, развития экономической, политической и социальной сфер, общества в целом. Существенная роль государственной службы в жизни страны делает задачу ее реформирования делом всего общества, а не только государственных деятелей и самих государственных служащих. Государственная служба выступает в качестве социально-правового института, деятельность которого не только регулируется правом, но и обеспечивается поддержкой со стороны общества – признанием ее необходимости и важности, заботой о ее совершенствовании и развитии, выработкой адекватных средств контроля и общественного воздействия, чтобы государственная служба служила обществу, а не обслуживала интересы малой его части.

Основываясь на рассмотренном в дипломной работе опыте государственного управления в Италии,  Германии и Франции, если речь идет о демократическом обществе, создающем государственную власть и формирующем государственные органы в результате свободных выборов, само государство не может рассматриваться исключительно в узком смысле, как совокупность государственных органов. Государство – это политическая общность людей, объединенных общими духовно-нравственными ценностями, общей политической волей и общим интересом. Поэтому государственная служба в условиях демократии – это служба обществу и народу посредством профессиональной деятельности по исполнению государственных функций.

Общество, в свою очередь, должно быть способно создать условия и эффективный механизм для обеспечения органов государства высококачественным персоналом, выделив на службу в государственных органах таких своих членов, которые отвечают самым высоким общественным требованиям. На государственную службу (т.е. на службу обществу) должны приходить высоконравственные, способные, активные, высокопрофессиональные люди, способные мыслить и действовать по государственному. Обеспечение государственных органов таким персоналом – это дело всего общества, а не только кадровых служб министерств и ведомств. Представляется, что без осознания этого факта и соответствующих практических действий проблема кадрового обеспечения государственных органов не может быть успешно решена. По сути, речь идет о формировании, без преувеличения, золотого фонда, элиты государственного управления, которая, будучи объединена и организована, призвана взять на себя значительную долю ответственности за судьбу своего народа и страны.

На настоящем этапе развития в России с одной стороны, государственная служба признается служебной деятельностью по обеспечению полномочий государства, что отражает ее действительную роль и значение, а также указывает на ее тесную взаимосвязь и взаимодействие с обществом в целом. С другой стороны, сами государственные служащие оказываются замкнутыми в клетках штатных расписаний и реестров должностей, их служба народу и государству сведена к деятельности по исполнению полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности. В новых исторических условиях возрождается старая российская дилемма: «служить или прислуживаться», угождая начальству, храня верность конторе, клану.

Как показал опыт стран с развитой демократией, государственный служащий служит стране и народу, выполняя свои должностные обязанности. Но не наоборот: выполнение обязанностей и предписаний отнюдь не тождественно служению государству и обществу, ибо для служащего и его деятельность, и ее результаты, и все, что происходит рядом с ним – могут быть безразличны. А это прямая угроза обществу.

Вопрос, также, заключается в том, только ли за деньги служат своей стране государственные служащие? И могут ли деньги сами по себе обеспечить верную службу? Современная российская практика показывает, что никакое денежное содержание от государства не может удовлетворить аппетиты коррупционеров. И воспрепятствовать коррупции могут лишь меры, которые наряду с укреплением материального положения государственных служащих, включают осуществление эффективного общественного контроля за их деятельностью, повышение социального статуса служащих и престижа государственной службы в целом. Особая роль принадлежит совершенствованию механизмов отбора для государственной службы людей с высокими нравственными, волевыми, психологическими качествами, необходимым профессиональным и культурным уровнем, развитым чувством ответственности и собственного достоинства.

Необходим отбор государственных служащих по типу личности, по их социальным, культурным, психологическим характеристикам. Служение – особого рода деятельность, со своими мотивами, содержанием, достижениями, оценкой, престижем, даже темпом, ритмом, напряженностью и результативностью.

Не следует механически переносить в государственную службу методы организации и стимулирования, доказавшие эффективность в иных областях деятельности. Деятельность государственных служащих, призванных обеспечить исполнение функций государства во благо общества и его членов, не может оцениваться исключительно с позиций экономической эффективности. Это может быть высокозатратная деятельность (например, различные меры контроля и обеспечения безопасности), которые полностью оправдывают себя, если учесть возможный ущерб от катастроф. Поэтому ни в коей мере не отрицая необходимости поиска критериев и показателей эффективности деятельности государственных органов и государственных служащих, а также выработки методов экономического стимулирования достижения соответствующих показателей, следует подчеркнуть, что это лишь один из возможных путей повышения эффективности государственной службы. Причем далеко не самый действенный.

Деятельность государственных служащих в рассмотренных нами странах, как правило, заключается в обеспечении на основе действующих законов реализации политического курса победившей партии. Судьба этого курса, как и самой партии, во многом находится в руках исполнительного аппарата государства. Правящая партия крайне заинтересована в эффективной деятельности государственных служащих и всегда будет прилагать значительные усилия для повышения ее эффективности. Разумеется, можно прибегнуть и к фальсификациям, в том числе, и экономических показателей. Но народ, который на себе реально ощущает результативность проводимой политики, в условиях демократии сумеет по достоинству оценить результаты деятельности, как политиков, так и чиновников. При наличии развитой системы институтов и структур гражданского общества, граждане страны способны влиять на деятельность государственных служащих, не дожидаясь очередных выборов, оказывая воздействие на принятие или корректировку необходимых политико-управленческих решений.

Следовательно, развитие государственной службы в Российской Федерации неразрывно связывается с развитием полноценной партийной системы, гражданского общества, укреплением принципов и норм демократии. Если существуют сильные партии, развитое гражданское общество, механизмы общественного контроля за деятельностью государственных служащих, то общество имеет возможность в полной мере проявить свою заинтересованность в создании организованного элитного слоя управленцев, которые служат народу, обеспечивая реализацию функций государства. При таких условиях нет оснований опасаться отчуждения народа от власти и ее узурпации государственной бюрократией. Да и не бюрократия нужна обществу, не послушные исполнители любых приказов начальства, а добросовестные, ответственные, высокопрофессиональные и творческие исполнители политической воли народа. Достижение этого результата, построение эффективной системы государственной службы требует встречного движения и усилий со стороны общества в целом.

Как показал проведенный анализ зарубежного опыта, высокие требования выдвигает общество перед государственным управлением с точки зрения уровня его  демократичности. Причем, в самом понимании демократичности вырисовываются два аспекта. Первый определяет демократичность массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает  управление с государственной властью, что обеспечивает  и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть, без ее введения в управленческие процессы, является  мнимым, призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность  тогда, когда выступают в единстве.

Проводимые реформы в федеральных органах государственной власти предусматривают модернизацию власти в целом. Ее структура должна быть логично устроена, а госаппарат - стать надежным проводником в реализации экономической политики, что возможно в результате качественного реформирования государственной службы. Законодательство должно обеспечить максимально полное и непосредственное регулирование отношений государственной службы в федеральных органах государственной власти и иных федеральных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ; создать условия для правового регулирования государственной службы в органах государственной власти субъектов РФ и иных государственных органах, образованных в соответствии с конституциями (уставами) субъектов РФ, по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов и требующим единообразного регулирования; определить необходимые взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы.

На мой взгляд, к полномочиям Российской Федерации должны быть отнесены полномочия по вопросам правового регулирования и организации федеральной государственной службы, а также установление основ правового положения федерального государственного служащего, единых принципов регулирования порядка прохождения государственной службы. К совместным полномочиям Российской Федерации и ее субъектов должно относится установление ограничений при прохождении государственной службы, гарантий государственным служащим, принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы, а также системы и полномочий органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль.

С учетом сложившегося положения в регулировании государственной службы в субъектах Российской Федерации и формирования нового федерального законодательства необходимо провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы для определения их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также современным потребностям государственного строительства.

В результате принятия пакета законопроектов о государственной службе должна быть реализована и другая важная идея: о публично-правовом характере государственной службы, определении ее как института, призванного обеспечивать выполнение государственными служащими социальной функции государства, а не только исполнения полномочий государственных органов.

Россия ратифицировала значительное число международно-правовых актов, касающихся статуса государственного служащего и порядка прохождения государственной службы. Государственные органы обязаны учитывать обязательства государства по международному праву и не допускать противоречия в издаваемых актах. Представляется необходимым инициировать заключение соглашений по вопросам государственной службы, особенно с государствами - членами СНГ.

Реформа государственной службы - не самоцель, ее проведение направлено на обеспечение процессов построения, формирования правового демократического государства. И в этом плане представляются исключительно важными вопросы достаточной открытости, прозрачности деятельности государственных органов, дебюрократизации государственной службы.

Список литературы

I. Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). – М., 2002.

2. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. – 2003. - № 765.

3. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.) // СЗ РФ. – 1998. - № 176.

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". // СЗ РФ. – 2003. - № 524.

5. Закон УР от 6 марта 2001 г. N 8-РЗ "О присвоении и сохранении квалификационных разрядов государственным служащим Удмуртской Республики и муниципальным служащим в Удмуртской Республике" // Известия Удмуртской Республиуи. – 2001. - № 28.

6. Закон УР от 25 февраля 1999 г. N 749-I "О муниципальной службе в Удмуртской Республике" (с изм. и доп. от 8 февраля, 1 марта 2000 г., 16 декабря 2002 г., 16 октября, 5 декабря 2003 г., 8 октября 2004 г.) // Известия Удмуртской Республики. – 1999. - № 19.

7. Закон УР от 9 февраля 1999 г. N 732-I "О стаже государственной службы Удмуртской Республики" (с изм. и доп. от 26 февраля 2002 г.) // Известия Удмуртской Республики. – 1999. № 17.

8. Закон УР от 26 ноября 1997 г. N 523-I "О государственной службе Удмуртской Республики" (с изм. и доп. от 6 марта, 9 июля 2001 г.) // Известия Удмуртской Республики. – 1997. - № 54.

9. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" // СЗ РФ. – 2002. - № 62.

10. Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 604 "Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы" // СЗ РФ. – 1996. - № 108.

11. Указ Президента РФ от 7 февраля 1995 г. N 103 "О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих" (с изм. и доп. от 9 августа 1995 г., 17 сентября 1998 г., 26 ноября 2001 г., 10 января 2003 г.) // СЗ РФ. – 1995. - № 89.

II. Монографии, учебники, статьи

12. Атаманчук Г.В  Общая теория управления. -  М., 2003.

13. Атаманчук Г.В.  Теория государственного управления. - М., 2004.

14. Атаманчук Г.В. Функционирование государственного аппарата управления. -  М., 2004.

15. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. - М. 1984.

16. Войтович В.Ю. Основы теории права. – Ижевск: Удмуртия, 2005.

17. Воробьев В.А. Советская государственная служба .- Ростов: Изд-во Ростовский университет, 1986.

18. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М.: Высшая школа, 1983.

19. Игнатов В. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России. – М., 2003.

20. Лазарев Б.М. Государственная служба. - М: Ин-т гос-ва и права АН, 2003.

21. Манохин В.М. Советская государственная служба - М: Юридическая литература, 1966.

22. Токтыбеков А.А  Теоретические основы механизма государственного  управления. - М., 2004.

23. Чиканова Л.А  Государственные служащие. -  М., 2003

24. Государственная служба основных капиталистических стран. - М: Наука, 1977.

26. Коржухина Т., Сенин А. История российской государственности. - М. 2002.

27. Российское законодательство X-XX веков. - М: Юридическая литература, т. 2, 1985; т. 4, 1986; т. 6, 1988.

28. Служба в государственных и общественных организациях: Мехвуз. Сборник научных трудов. Ответ. ред. Бахрах Д.Н. - Свердловск: Свердловский юридический институт им. Р.А. Гуденко, 1988.

29. Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы. / Под ред. Бессонов Б.Н. -  М., 2003.

30. Эффективность государственного управления. / Под  ред. С.А Батчиков, С.Ю Глазьев. -  М., 2003

31. Государственное и муниципальное управление. / Под ред. А.Я Понамаева    С-П., 2004.

32. Государственное управление и государственная служба за рубежом. / Под Ред. В.В Чубинского. -  С-П., 2003.

33. Розембаум Ю. О государственной службе в СССР. // Проблемы теории и практики управления. - 1990, № 5, с. 99-103.