Становление гражданства в Российской Федерации

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………….....3

1. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГРАЖДАНСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ……………………………………………………….…………….8

1.1 Сущность и понятия гражданства как правового института………....8

1.2 Развитие законодательства о гражданстве………………………....…..19

2. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ГРАЖДАНСТВА

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ…………..………………………………..…….26

2.1 Сущностные характеристики Закона РФ «О гражданстве РФ»

от 28 ноября 1991г. с изменениями и дополнениями к нему…………….26

2.2 Действующий закон РФ «О гражданстве РФ» от 31 мая 2002г……...47

2.3 Изменения и дополнения к закону РФ «О гражданстве РФ»

от 31 мая 2002г………………………………………………..………………...61

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………..………………...……64

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ………………………….....…68

ВВЕДЕНИЕ

В Конституции Российской Федерации кроме заключенных в ней институтов – Конституционного строя, федеративного устройства государства, системы государственной власти и системы местного самоуправления, немаловажное место занимает институт, нормы которого закрепляют основы правового статуса личности. По Конституции Российской Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и зашита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Основы правового статуса человека и гражданина отражают, прежде всего, взаимоотношения государства и личности, и это включает в себя принадлежность к гражданству и регулирование отношений по поводу него. Гражданство является тем необходимым условием, которое является обязательным для того, чтобы человек получил те или иные права, свободы и мог исполнять обязанности, признаваемые за гражданином, кроме того, от государства гражданин так же имеет право требовать создания благоприятных условий для жизни, защиту и покровительство гражданам Российской Федерации, находящимися за её пределами.

В части первой статьи  6  Конституции  закреплен  принцип единого гражданства.  Это связано прежде всего с тем, что законодательство республик,  входящих в состав Российской Федерации,  устанавливает гражданство данных субъектов Федерации. Единство гражданства  означает  следующие:  граждане  России, постоянно проживающие на территории республики,  являются одновременно и гражданами этой республики. В соответствии с Законом о  гражданстве  Российской  Федерации прекращение гражданства Российской Федерации влечет за  собой  и  прекращение гражданства республики в ее составе.

 Конституцией провозглашается принцип равного  гражданства независимо от оснований его приобретения.  В законодательстве ряда зарубежных стран наблюдается иная картина:  там  введены определенные ограничения в приобретении гражданства в зависимости от оснований приобретения.  Россия идет по более демократическому пути.  Она  не ставит различий в правах граждан в зависимости от того, как и когда оно было приобретено.

  Проживание гражданина  России за ее пределами не изменяет его гражданства.  Заключение или расторжение брака гражданина России с  лицом,  не принадлежащим к гражданству РФ,  тоже не влечет за собой изменения гражданства.  Изменение гражданства одним из  супругов  не  влечет за собой изменение гражданства другого супруга.  Расторжение брака не влечет изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.

  В Конституции подчеркивается,  что каждый гражданин обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет  равные обязанности.  Следует  отметить,  что граждане Российской Федерации по сравнению с другими лицами, законно находящимися на территории России,  наделены правами в сфере осуществления политической власти. Например, только граждане могут избирать и быть  избранными  в представительные органы государственной власти РФ и ее субъектов. Только граждане  обязаны  защищать наше отечество и нести некоторые другие обязанности.

 Одной из  важных  гарантий использования гражданином Российской Федерации своих прав и  свобод  является  закрепление в ст.  6  Конституции РФ положения,  исключающего возможность лишения гражданина его гражданства.  Гражданин Российской Федерации не  может  быть  лишен своего гражданства и выслан за  пределы Российской Федерации.  Он не может быть  также  выдан другому государству  иначе как на основании закона или международного договора РФ. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство и за ее пределами.

Гражданство является одним из основных правовых институтов. Тема гражданства особенно актуальна в наше время, так как происходит образование новых государств, объединение государств в союзы.

Можно сказать, что для жителей России, а также и для людей, проживающих в независимых соседних государствах и за пределами бывшего Союза Советских Социалистических Республик, принятый закон «О Гражданстве Российской Федерации» имеет огромное значение, так как этот документ является основным регулятором норм гражданства.

Гражданство – один из основных элементов правового статуса лица, определяет принципиальные начала взаимоотношений государства и личности, то общее, главное условие, которое необходимо для распределения на него всего объема прав, свобод и обязанностей, признаваемых за гражданином, а также зашита его государством, где бы он ни находился.

Такое понимание гражданства получает все большее распространение в доктрине, законодательстве и практике применения прав и свобод во многих странах мира. Гражданство утверждается как одно из основных прав человека. Об этом свидетельствует, например, один из признанных авторитетов в области прав человека, член Европейской Комиссии по правам человека в Совете Европы австрийский юрист - профессор Феликс Эрмакора. Он считает, что, хотя в современном международном праве и нет специальной нормы, которая признавала бы гражданство в качестве одного из прав человека, тем не менее, гражданство вынуждено выступать как непременное условие признания целого ряда прав и свобод и в их числе – принцип равенства.

Обладание гражданством является всеобщим универсальным условием полной правосубъектности лица.

До действующего Закона на территории Российской Федерации действовали Законы СССР «О гражданстве СССР», постановление Верховного Суда СССР от 23 мая 1990 года «О порядке введения в действие Закона СССР «О гражданстве СССР», Закон РФ «О гражданстве РФ» от 28 ноября 1991 года и другие нормативные акты.

Отношения, связанные с гражданством республик Российской Федерации, регламентируются в их Конституциях и соответствующих законодательных актах. Все вышеизложенные документы регламентируют нормы гражданства.

Действующая Конституция Российской Федерации расширила число норм, регулирующих гражданство, а наиболее важные нормы в этой области отнесены к основам конституционного строя.

Закон о гражданстве внес определенный вклад в Российское законодательство, провозгласив ряд новых демократических принципов, которые до этого не были освещены в союзных законах.

Сущность связей по гражданству сводилась к таким его признакам, как распространение на лицо суверенной власти государства как внутри страны, так и за её пределами, к наделению его государством всей полноты прав, свобод и обязанностей. Это связано с развитием идей этатизма в нашем государстве. В настоящий же момент гражданство как связь человека с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанной на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека знаменовало утверждение новой Конституции взаимоотношений личности и государства.

Этот новый подход означает признание человека и государства равноправными, равнообязанными субъектами, наделенными взаимной ответственностью.

Обладание гражданством того или иного государства имеет очень большое значение, поскольку гражданин обладает в отношении государства правами, свободами и обязанностями, а государство защищает своего гражданина, где бы он ни находился. Распад Советского Союза, провозглашение государственного суверенитета России, появление новых независимых и суверенных государств вместо союзных республик потребовал иного законодательства о гражданстве. Исследование правовых основ приобретения и изменения гражданства Российской Федерации является особенно актуальным сегодня, когда в России появилось большое число вынужденных переселенцев, бывших граждан СССР, которые хотели бы получить гражданство России. Вопрос этот важен и для граждан бывшего Советского Союза, оказавшихся за пределами Российской Федерации.

До 1917 года в России понятия гражданства не  существовало. Все жители Российской империи считались подданными.  Декрет ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от  23  (10) ноября  1917  года  отменил подданство и установил общий для всего населения России статус «граждане  Российской    Республики».

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе анализа развития законодательства о гражданстве Российской Федерации сделать попытку выявить закономерности развития института гражданства.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

- исследование понятия и сущности института гражданства;

- характеристика развития законодательства о гражданстве;

- анализ содержания действующего законодательства о гражданстве.

Методологическую основу настоящего исследования составили общенаучные и специальные методы – исторический, метод сравнительного анализа, структурного анализа и другие.

Нормативную основу составили международно-правовые акты, посвященные проблеме гражданства в целом и отдельным его аспектам, а также законодательство РФ.

1 РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГРАЖДАНСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 Сущность и понятие гражданства как правового института

Правовые институты можно считать одним из важнейших средств выражения социального назначения права. Они сочетают в себе две взаимосвязанные реальности — правовые нормы и общественную практику. «В правовой институт обычно объединяют юридические нормы, воздействующие на один и тот же вид общественных отношений и связанные, таким образом, единством предмета (а нередко и метода) регулирования». [1]

Гражданство возникает как  правовой институт, сменяющий институт подданства.

Один из первых советских исследователей проблем гражданства С.С. Кишкин писал в 1925 г.: «Очень трудно дать более или менее удовлетворительное не только определение, но хотя бы описание понятия гражданства. Понятие это юридически представляется весьма трудно уловимым. В самом деле, что такое гражданство? Если это известная совокупность прав и обязанностей, или это нечто вроде наиболее общей правоспособности, или, может быть, определенное юридическое отношение, или, наконец, особое состояние (статус)? Мне кажется, что на все эти вопросы можно было бы ответить отрицательно».[2]

В юридической литературе содержится критика понятия гражданства как не только правовой связи лица с государством, но и связи политической, т.е. политико-правовой, которое существовало в СССР. Например, С.С. Кравчук в книге «Государственное право СССР» отмечал: «Под гражданством понимают правовую или политико-правовую принадлежность лиц к данному государству, в силу которой на этих лиц распространяется суверенитет этого государства, и они пользуются с его стороны защитой своих прав и законных интересов как внутри страны, так и вне ее пределов».[3]

Говоря о гражданстве как институте, оформляющем сущность современного государства в качестве корпоративного субъекта, мы повторяем те тезисы, которые излагались в работах по истории и теории гражданства. Они были особенно лаконично сформулированы Г. В. Чичериным в докладе о союзном гражданстве на сессии ЦИК СССР в 1924 г.: «Декларация прав человека и гражданина в 1791 году заменила понятие подданного, то есть объекта навязываемой воли, чуждой ему, принудительной государственной власти, понятием гражданства, то есть участника в коллективном волеизъявлении народа, воплощаемом в виде государственной власти. Однако на почве экономического неравенства классов государство не могло осуществлять волеизъявления трудящихся масс. И Октябрьская революция впервые создала гражданина в смысле носителя частицы коллективного волеизъявления трудящихся масс, воплощаемого в Советском государстве».[4]

«Политичность» гражданства в смысле наделенности политическими правами исторически составляла основной признак этого института, хотя статус гражданина или иностранца влияет на обладание и другими правами[5]. Известны и иные примеры: когда «не граждане» все же участвуют в политической жизни, например в муниципальных выборах. Поэтому стержнем гражданства следует все же считать не политические права, а определение физического лица как соучастника осуществления политической власти, т. е. сам принцип, из которого уже следует признание соответствующих прав или, наоборот, отстранение от обладания этими правами.

Данный принцип стал всеобщеправовым. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. провозгласила: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей».[6] Однако эта формула имела по преимуществу социально-философский характер. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966г. закрепил формулу: «Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно избранных представителей; б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей».[7]

Политические права приписываются не человеку, а гражданину. Государство «понимает», что его сущность должна быть определена в соответствии с заданностью сохранения данного государства. Несмотря на развитие процессов экономической и политической интеграции, мировой рынок и экономические свободы все же уступают пока что стойкости национальных государств и их гражданства, что становится особенно заметным в переломных ситуациях.

Исторически гражданство было не только институтом формирования сущности государства, но и юридическим инструментом преодоления сословного государства. Гражданство по своей природе несет в себе критерий социально-этнической всеобщности, какие бы конкретные национальные изменения ни были свойственны истории страны. И эта черта гражданства — всеобщность — вполне естественно связывается с этим институтом и сегодня, когда исторические посылки всеобщности давно уже умерли.

Можно отметить еще одну характеристику гражданства, которой не уделялось внимания в работах отечественных авторов советского периода, но которая  в последние годы, в связи с принятием законов о гражданстве бывшими советскими республиками, вновь становится актуальной.

Комментируя опубликованный в июле 1989 г. проект Закона о гражданстве Латвийской ССР, т. е. еще при самом начале процесса дезинтеграции СССР, Ю. Р. Боярс писал: «... каждое государство для эффективного осуществления своих функций должно опираться на особый контингент лиц, на верность которых оно может рассчитывать в любое время. Граждане, попросту говоря, патриоты и хозяева государства, несущие за него основную политическую и экономическую ответственность». И далее: «Большинство современных государств мира являются национальными, они образовались в результате политического самоопределения соответствующих наций и народов, поэтому одной из основных целей, как государств, так и институтов их гражданства является сохранение и защита как самоопределения нации, давшей название государству, так и ее национальной самобытности».[8]

Современный институт гражданства требует для себя морально-политического дополнения. И если категория «верность» выглядит сегодня анахронизмом, то существуют и другие «подходящие» категории, например, «гражданственность».

Так, в одной из юридических публикаций говорилось: «Социалистическая гражданственность — многогранное социально-политическое и нравственное образование. Категорию гражданственности следует рассматривать комплексно, в единстве ее политической, правовой, нравственной значимости. Гражданственность выражает в государственно-организованном обществе классовый, политический подход к оценке социальных явлений, линии поведения людей. Политический, государственный критерий, связь интересов, забот личности с делами государства и общества — это важнейшие черты, сущность социалистической гражданственности. Вместе с политическими, правовыми элементами в социалистическую гражданственность входят нравственные начала. Идейно-политическая сознательность, ценности и нормы коммунистической морали определяют жизненную силу социалистической гражданственности, ее активную роль в советском обществе. В гражданственности идеологическое взаимодействует с психологическим, эмоциональным». И далее: «Гражданственность есть единство социально-политического знания, чувств и убеждений личности в ее отношениях к социалистическому обществу и государству, стремление и воля быть полезным советскому народу. Гражданственность — проявление благородных социально-политических, нравственных качеств человека, выражение его государственного подхода к общественным делам, к своему поведению. В понятии «социалистическая гражданственность» объединяются такие проявления личности, как «гражданская сознательность», «гражданский долг», «гражданская ответственность», «гражданская зрелость», «гражданская активность», «гражданская надежность», «гражданская гордость», «гражданское мужество», «гражданская непримиримость» и т. д.».[9]

Процитированное можно воспринять как призыв к возвращению гражданству гражданственности, как неудовлетворенность разрывом, который существует между формальными критериями законодательства о гражданстве и пафосом, который вкладывала в понятие гражданства революционно-романтическая идеология.

С институтом гражданства как его морально-политическое дополнение увязываются не гражданственность или верность, а консолидированность общества, способная сплачивать людей определенной страны при их различных морально-политических установках. Однако консолидированность – это не  перманентное качество. Она проявляется в исторические моменты, когда решается вопрос о судьбе государства как целого.

В советской юридической науке было введено понятие консолидированного гражданства.

«Консолидированное гражданство» следует рассматривать не в качестве статуса отдельного лица, а как политико-правовую общность людей», общность, которая не просто выступает содержанием  государства, но и формирует (или модифицирует) государство на основе определенной исторической консолидации.[10]

Отдельное лицо в этом плане обладает не гражданством, а «принадлежностью к гражданству». Соответственно представляется, что и доктрина, и законодательство должны различать «приобретение» и «формирование» гражданства. Если первое (как и прекращение гражданства) есть разрешение вопросов гражданства в силу персональных обстоятельств, то второе — в силу публичных. Сюда надо отнести трансферт, оптацию и признание гражданства, в частности, в том смысле, который понимает под признанием ч. 1 ст. 1,3 Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР». Оптация и признание включают в себя, конечно, некоторую диспозитивность, но сама эта диспозитивность имеет для физического лица внешний принудительный характер как неизбежность выбора определенного гражданства (или отказа от него).

В законе РСФСР «О гражданстве»  получила отражение концепции «взаимной лояльности» как условия гражданства и гражданского мира: «Гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека» (Преамбула Закона РСФСР о гражданстве).

Думается, что подобные определения института гражданства можно считать односторонними.

Во-первых, гражданин и государство, независимо от характера их связи, оказываются здесь противостоящими субъектами, вследствие чего определения явно теряют исторический оттенок гражданства, его значения как оформления субстрата государства, по выражению А.А. Белкина.[11]

Во-вторых, предполагаемое гражданством обладание политическими правами является здесь моментом формальным, поскольку не фиксирует какой-либо политической консолидированности общества. Выборы или референдумы как раз и способны доказать, что значительная часть граждан оказываются отстраненными от реального участия в формировании национального права, и в том числе собственного статуса. Поэтому можно заключить,  что указанные определения выражают по преимуществу тот аспект гражданства, который заключается в распространении на отдельное лицо юрисдикции конкретного государства.

Гражданство - один из основных элементов правового статуса лица, определяет принципиальные начала взаимоотношений государства и личности, то общее, главное условие, которое необходимо для распределения на него всего объема прав, свобод и обязанностей, признаваемых за гражданином, а также зашита его государством, где бы он ни находился.

Такое понимание гражданства получает все большее распространение в доктрине, законодательстве и практике применения прав и свобод во многих странах мира. Гражданство все более утверждается как одно из основных прав человека. Об этом свидетельствует, например, один из признанных авторитетов в области прав человека, член Европейской Комиссии по правам человека в Совете Европы, австрийский юрист – профессор Феликс Эрмакора. Он считает, что хотя в современном международном праве и нет специальной нормы, которая признавала бы гражданство в качестве одного из прав человека, тем не менее, гражданство вынуждено выступать как непременное условие признания целого ряда прав и свобод и в их числе – принцип равенства.

В Конституции Российской Федерации кроме заключенных в ней институтов – Конституционного строя, федеративного устройства государства, системы государственной власти и системы местного самоуправления, не маловажное место занимает институт, нормы которого закрепляют основы правового статуса личности. По Конституции Российской Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и зашита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Основы правового статуса человека и гражданина отражают, прежде всего, взаимоотношения государства и личности, и это включает в себя принадлежность к гражданству и регулирование отношений по поводу него. Гражданство является тем необходимым условием, которое является обязательным для того, чтобы человек получил те или иные права, свободы и мог исполнять обязанности, признаваемые за гражданином, кроме того, от государства гражданин так же имеет право требовать создания благоприятных условий для жизни, защиту и покровительство гражданам Российской Федерации, находящимися за её пределами. То есть гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на их признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека, то есть гражданином государства является не то лицо, которое проживает на его территории, а то лицо, которое имеет определенные особые связи с государством, которые и составляют содержание гражданства. Так, например, гражданин пользуется защитой государства, может участвовать в управлении делами государства и обязуется исполнять его законы.

Действующая Конституция закрепляет право на гражданство, закрепляет порядок, согласно которому гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с Федеральным Законом.

Так как гражданство подразумевает под собой определенные права и обязанности, то по действующей Конституции «гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять свои права и обязанности с 18 лет». Гражданин Российской Федерации вступает в различные общественные отношения во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни, и отсюда вытекают его определенные права и обязанности. Возможность самостоятельно осуществлять свои права и обязанности соответствует положению действующего законодательства о наступлении Гражданского совершеннолетия с достижения 18-летнего возраста. С этого момента гражданин становится полностью дееспособным. Способность гражданина своими действиями приобретать гражданские права и создавать для себя гражданские обязанности возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении 18-летнего возраста. Дееспособный гражданин может самостоятельно осуществлять следующие права: заключать договоры, распоряжаться собственностью, выдавать доверенности, совершать иные юридические действия, что обеспечивает ему возможность принимать активное участие в общественной жизни. Он несет самостоятельно и ответственность за свои действия.

Гражданство человек приобретает с рождения, но те условия, которые вытекают из гражданства, наступают с 18 лет, но при этом в законодательстве  сделано исключение. В тех случаях, когда допускается вступление в брак до достижения 18-летнего возраста, гражданин приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак.

Возраст гражданского совершеннолетия может не совпадать с возможностью осуществлять политические права, которые приобретаются на основании других статей Конституции и избирательных законов. Например, депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации по достижении им 21 года, а для избрания президентом необходимо достичь возраста 35 лет. Гражданское совершеннолетие не совпадает с трудовым, которое определено трудовым законодательством.

Дееспособность не является естественным свойством человека. Возраст гражданского совершеннолетия определяется законом и отличается в разных правовых системах. В последнее время за рубежом наблюдаются тенденции к снижению этого возраста.

Каждый человек носит статус «гражданин», т.к. имеет право на гражданство. Граждане пользуются равными правами независимо от того, имеют ли они гражданство по рождению или приобрели его по иным основаниям, и что граждане Российской Федерации не могут быть разделены на какие-то группы или разряды, порождающие различные права и обязанности. Принцип равенства в качестве права гражданина гарантирует всеобщее и равное избирательное право, обеспечивает защиту национальным меньшинствам, защиту от дискриминации, устанавливает запрет выдачи собственных граждан, запрет привилегий и соответственно равенство всех граждан перед законом. Этот принцип прослеживается и в разделении носителей прав и свобод на две основные категории: гражданам предоставляется более широкий объем прав и свобод; в отношении всех остальных, включая иностранцев, проживающих на территории данного государства, допускаются отдельные изъятия. Это главным образом касается политических прав. Только граждане Российской Федерации могут избирать и быть избранными в представительные органы. Только граждане обязаны защищать Отечество. В 80-е годы во многих европейских странах по мере усиления интеграции обозначилась либерализация оснований приема в гражданство, снимаются ограничения, расширяется объем прав иностранцев.

Право на гражданство как неотъемлемое право каждого лица, закрепленное в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), наряду с некоторыми другими правами является системообразующим, дает возможность индивиду обладать комплексом прав и свобод и способность их реализовать.

В соответствии с действующим Законом гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на их признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека, то есть гражданином государства является не то лицо, которое проживает на его территории, а то лицо, которое имеет определенные особые связи с государством, которые и составляют содержание гражданства. В этой формулировке выделены главные сущностные черты, характеризующие гражданство.

Правовой характер связи лица с государством, образующий отношение гражданства, выражается в её юридическом оформлении. Гражданство – правовое, а не фактическое состояние.

Граждан государства нельзя рассматривать как совокупность лиц, проживающих на его территории, ибо по этому признаку последние образуют население страны – категорию демографическую.

Гражданином государства лицо является не в силу проживания на его территории, а в следствии существования между лицом и государством особых связей, составляющих содержание гражданства.

Последние основаны на юридическом оформлении отношений гражданства. Оно выражается, во-первых, в их общем правовом нормировании, и во-вторых, в индивидуальном юридическом оформлении гражданства каждого данного лица.

Общее правовое нормирование заключается в том, что государство в законе устанавливает основания, по которым то или иное лицо признаётся гражданином государства, основания приобретения и прекращения гражданства, порядок решения этих вопросов.

Устойчивый характер отношений гражданства заключается в их постоянном характере, длящемся обычно от рождения до смерти гражданина, в установлении особого порядка их прекращения, не допускающего расторжения гражданином в одностороннем порядке. Прекращение отношений по ходатайству гражданина требует согласия государства, оформляемого в соответствующем индивидуальном акте уполномоченного на это органа. По инициативе государства в настоящее время они вообще не могут быть расторгнуты.

Действующая Конституция закрепляет право на гражданство, закрепляет порядок, согласно которому гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с Федеральным Законом. Таким законом в настоящее время является Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» от 31мая 2002 года.

 Развитие законодательства о гражданстве

До 1917 года в Российской империи не существовало даже понятия - гражданин России. Жители России были подданными, причем законодательство о подданстве сохраняло черты средневековых феодальных начал, не основывалось на юридическом равенстве подданных.

При этом поданные делились на несколько разрядов с особым правовым статусом. Законодательство признавало:

1. природных подданных, которые в свою очередь делились на дворянство (потомственное и личное), духовенство (делилось по вероисповеданию), городских обывателей (почетные граждане, купцы, мещане и цеховые) и сельских обывателей,

2. инородцев (евреи и восточные народы), финляндских обывателей.

Кроме того, законодательство делило четыре группы природных подданных на два сословия – лица податного состояния и лица неподатного состояния. Лица неподатного состояния (дворяне и почетные граждане) пользовались свободой передвижения и получали бессрочные паспорта для проживания на всей территории империи; лица податного состояния (мещане и крестьяне) не обладали этими правами. С принадлежностью к той или иной категории подданных законодательство связывало весьма значительное различие в правах и обязанностях.

Крушение царской России повлекло за собой крупные изменения в правовом регулирования отношений гражданства.

Первым актом советской власти по вопросам гражданства был Декрет ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 (24) ноября 1917 г. В нем провозглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданские чины, всякие звания, титулы и наименования гражданских чинов уничтожаются, и устанавливается одно общее для всего населения России наименование — граждан Российской Республики.

Декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 года «О приобретении прав российского гражданства» установил право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих на территории РСФСР местным Советам. Народный комиссариат по внутренним делам лишь регистрировал принятых в российское гражданство иностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения. Но уже Конституция РСФСР 1918 года за местными Советами оставила право принимать в российское гражданство лишь тех иностранцев, которые, проживая в РСФСР и работая, принадлежали к рабочему классу или трудовому крестьянству. Эта тенденция повышения уровня органов правомочных принимать в российское, а с 1924 года, в гражданство СССР, получила свое закрепление в дальнейшем развитии законодательства о гражданстве.

С образованием Союза ССР было установлено гражданство СССР. В ст.7 Конституции СССР 1924 года закреплялось единое союзное гражданство для граждан союзных республик.

К предмету ведения верховных органов власти СССР относилось «основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев».

29 октября 1924 г. было утверждено Положение о союзном гражданстве. В соответствии с ним правом принятия в союзное гражданство обладали ЦИК союзных республик. Трудящихся иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. Утратившими советское гражданство считались лица, лишенные его на основании законов, принятых до Конституции СССР 1924 года; не возвратившиеся из-за границы; лишенные гражданства по приговору суда. Положение регламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей. Это было связано с политической линией на дальнейшую централизацию власти. Политическими мотивами объясняется также появление возможности лишить человека гражданства.

Новое «Положение о гражданстве Союза ССР» было утверждено ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 г. В этом же году 23 ноября постановлением ЦИК и СНК СССР был введен упрощенный порядок приема в гражданство СССР и выхода из него, что и было закреплено в Положении о гражданстве Союза ССР 1931 года.

Это Положение, исходя из конституционного принципа единого союзного гражданства, урегулировало вопросы, связанные с признанием лица гражданином СССР, с порядком принятия в гражданство и выхода из него, с гражданством детей. Каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, поскольку не доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Положение закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает. Если же он по национальности или по происхождению считает себя связанным с другой союзной республикой, то может избрать гражданство этой республики.

В соответствии с Положением 1931 года принятие иностранных граждан в гражданство одной из союзных республик и тем самым в гражданство СССР осуществлялось постановлением Президиума ЦИК СССР или Президиума ЦИК той союзной республики, в которой они проживали. Президиумы ЦИК союзных республик могли принимать в гражданство СССР иностранных граждан, проживающих за границей, если от них поступали заявления в эти органы. 

Выход из гражданства СССР разрешался не только Президиумом ЦИК СССР, но и президиумами ЦИК союзных республик.

Согласно Положению 1931 года, иностранные граждане — рабочие и крестьяне, проживающие в пределах СССР для трудовых занятий, пользовались всеми политическими правами граждан СССР.

Положение устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении: а) иностранцев — рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР для трудовых занятий, а также иностранцев, пользующихся правом политического убежища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность; б) лиц, меняющих гражданство в связи с вступлением в брак.

В этих случаях приобретение гражданства и выход из него осуществлялись по постановлению краевого (областного) исполнительного комитета, ЦИК АССР или исполнительного комитета автономной области, если заявитель проживал на территории СССР

Конституция СССР 1936 года вновь подтвердила принцип единства союзного гражданства и сохранила отнесение к ведению Союза ССР решение вопросов о союзном гражданстве и о правах иностранцев.

Сохраняя сложившиеся принципы гражданства, Закон закрепил ряд новых положений. Он установил, что гражданами СССР являются:

а) все лица, состоявшие к 7 ноября 1917 г, в подданстве бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства;

б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке.

Лица, не отвечающие данным условиям и проживающие в СССР, признавались лицами без гражданства (апатридами). Считалось, что такое изменение оснований для признания гражданства СССР было направлено на повышение политического и правового значения статуса гражданина СССР. Закон изменил и порядок решения вопросов о выходе из гражданства и о его лишении. Данные вопросы были отнесены к исключительной компетенции Президиума Верховного Совета СССР.

В дальнейшем, изменения в положении СССР (например, присоединение к Советскому Союзу Латвии, Эстонии, Литвы, Бесарабии, Северной Буковины и т.д.) повлекли за собой принятие ряда нормативных актов регулирующих отдельные вопросы приобретения советского гражданства.

Конституция СССР 1977 года выразила важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством Советского государства.

Принятый на основе новой Конституции Закон о гражданстве СССР 1978 года по новому сформулировал условия принадлежности к гражданству СССР. Основным принципом, по которому определялась принадлежность к советскому гражданству, становилось наличие советского гражданства на день вступления в силу настоящего закона, а не подданство Российской империи. Этот же закон впервые закреплял законодательные права республик в вопросах гражданства.

Последним законом советских времен, регулирующим отношения гражданства, был Закон о гражданстве СССР от 23 мая 1990 года.

Анализируя развитие законодательства о советском гражданстве, можно сделать выводы о том, что оно, во-первых, характеризовалось постепенной централизацией всех правомочий по законодательной регламентации отношений гражданства у союзных органов (на уровне Союза ССР). Параллельно происходило сужение правомочий союзных и автономных республик, а также соответствующих государственных органов по решению конкретных вопросов гражданства.

Вместе с тем, начиная с 1978 года, в конституциях республик непосредственно упоминалось о законодательстве союзных республик по вопросам советского гражданства. Однако отдельных законов о гражданстве союзных и, тем более, автономных республик не принималось.

Во-вторых, это законодательство отличалось отсутствием юридического оформления республиканского гражданства. Все граждане имели единый паспорт гражданина СССР без указания на принадлежность к гражданству союзной республики, не говоря уже об автономных республиках.

Распад Советского Союза, провозглашение государственного суверенитета России, появление новых независимых и суверенных государств взамен союзных республик потребовал нового законодательства о гражданстве.

После распада СССР и провозглашения суве­ренитета 15 республиками начался период разработки и при­нятия национальных законодательств о граждан­стве. Председатель Ко­миссии по гражданству при Президенте РФ О.Е. Кутафин отмечал, что  за последние годы гражданство в странах СНГ и Балтии приняли более миллиона человек, примерно половина из них переселилась в Россию.[12]

За десятилетие Россией заключено более 15 международных договоров и соглашений, на­правленных на урегулирование проблем граж­данства со странами СНГ. Последовательное раз­витие института белорусско-российского граж­данства является свидетельством следования двух государств европейским курсом, основанным на признании верховенства права и демократии – ба­зисных составляющих Европы[13].

Хаос, последовавший за распадом сло­жившихся исторических, экономических, право­вых, социальных и культурных отношений, не привел к исчезновению того человеческого нача­ла, которое всегда было свойственно российской правовой науке и которое, по словам академика Топорнина Б.И., изначально развивалось в духе лучших европейских традиций[14].

Среди основных прав человека в России осо­бое место занимает право на гражданство. В свя­зи с этим большинство отечественных и зарубеж­ных юристов характеризуют Закон «О граждан­стве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. как демократичный[15].

Статья 1 Закона «О граждан­стве Российской Федерации» 1991 года предоставляет право на граж­данство каждому человеку, живущему в Россий­ской Федерации, что соответствует положениям ст. 4 Европейской конвенции о гражданст­ве. В ст. 7 Закона «О граждан­стве Российской Федерации» 1991 года содержится положение, поощ­ряющее приобретение российского гражданства лицами без гражданства. Аналогично в  ст. 4 ЕКГ одним из принципов, регулирующих вопро­сы гражданства, является рекомендация избегать безгражданства.

О демократичности российского Закона о гражданстве и соответствии его нормам европей­ского права свидетельствует мнение Правового департамента Совета Европы. Заключение дает­ся в официальных кругах впервые и свидетельст­вует о возможностях сотрудничества в новых правовых сферах, традиционно регулируемых су­губо национальным законодательством.

Наряду со сказанным в российском Законе имеется ряд положений, носящих временный, пе­реходный характер, исчерпавших свое действие в конце 2000 г., что определило необходимость дальнейшего развития законодательства о гражданстве.

2 АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ГРАЖДАНСТВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

2.1  Сущностные характеристики закона РФ «О гражданстве РФ» от 28 ноября 1991 г. с изменениями и дополнениями к нему

В Российской Федерации вопросы гражданства в последние годы привлекают особое внимание. После распада СССР собственное гражданство РФ, существовавшее ранее чисто символически, превратилось в одну из важных характеристик суверенного государства. Миллионы россиян для всего мира стали гражданами РФ как субъекта международного права. Но если для одних граждан бывшего Союза (хотя и составляющих большинство) переход в новое качество произошел автоматически, то перед другими встали серьезные проблемы. Сотням тысяч пришлось оформлять российское гражданство, а то и менять место жительства и переезжать в Россию. К сожалению, положение тех, кто остался за пределами РФ, часто оказывалось осложненным. Некоторые вынуждены были даже отказываться от российского гражданства. Проблемы гражданства возникали и вследствие миграции. С одной стороны, россияне любят путешествовать, многие на продолжительные сроки поселяются в иных государствах, находят там применение своим способностям, частыми стали браки с иностранцами. С другой стороны, к нам прибывают из-за рубежа на жительство или на работу как граждане РФ, так и граждане других стран, многие из которых желают здесь укорениться. С февраля 1992 г. до начала 1997г., по официальным данным, более 1,5 млн. человек оформили гражданство РФ. Из них 900 тыс. – за рубежом, в том числе 100 тыс. в дальнем зарубежье, остальные на территории бывшего СССР. Приток людей в Россию усилился по разным причинам: из-за трудного экономического положения во многих странах СНГ, неустроенности, национальных конфликтов, откровенно недоброжелательного в некоторых странах отношения к русским. Хотя и здесь их не ждут с распростертыми объятиями по причине тех же материальных проблем.

Для нас перестали быть отвлеченными такие понятия, как вынужденные переселенцы, беженцы, иностранные рабочие, иммиграционный контроль и т.п. По сведениям Федеральной миграционной службы, в РФ официально зарегистрировано 640 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев, а незарегистрированных еще полмиллиона. Пресса утверждает, что последних на самом деле около 3,5 млн. Таким образом, было немало поводов интересоваться тем, что представляет собой российское гражданство, как его приобрести, как соотносится гражданство с другими, смежными понятиями и т.д.

В соответствии с Законом 1991г. находящиеся на территории РФ физические лица могли относиться к одной из следующих категорий:  

- российские граждане – ими являлись те лица, которые имеют документальное подтверждение их принадлежности к гражданству РФ;
     - иностранные граждане (иностранцы) – лица, обладавшие документами о принадлежности к другому государству (как будет указано далее, российским гражданам разрешено было иметь также и гражданство другого государства (двойное гражданство); однако это не делает россиянина иностранцем – с конституционно-правовой точки зрения он являлся гражданином РФ);
   - лица без гражданства – это лица, не имевшие документов о принадлежности ни к российскому гражданству, ни к гражданству иностранных государств.

Исходные начала, посвященные гражданству, помещены в гл. I Конституции РФ. В соответствии с ними гражданство можно рассматривать как одну из характеристик или предпосылок не только статуса личности в стране, но и нашего конституционного строя в целом. Согласно ст. 6 Основного закона:

«Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения; каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации;  Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его».

Кроме того, в ч.1 и 2 ст. 62 Конституции закреплена возможность двойного гражданства для гражданина Российской Федерации:

«1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Устоялось в теории конституционного права и нашло отражение в преамбуле Закона о гражданстве следующее определение гражданства: это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Гражданство есть устойчивая связь лица и государства. Это означает, что гражданство существует постоянно, независимо от воздействия внешних и факторов. В дополнение к этому общему положению Закон «О гражданстве» оговаривал отдельные случаи: предусмотрено сохранение гражданства РФ за лицами, проживающими за пределами РФ, - ни само по себе проживание, ни его длительность не прекращают гражданства РФ; заключение или расторжение брака гражданина РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменения гражданства; изменение гражданства одного из супругов не влечет изменения гражданства другого супруга; расторжение брака не влечет изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.   

Обладание гражданством (подданством) соответствующего государства является естественным для человека состоянием. Отсутствие какого-либо гражданства (подданства), т.е. состояние без гражданства – скорее исключение, чем правило. Отношение к этой проблеме многих государств выражены в международной Конвенции о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г. Она исходит из того, что вопросы предоставления гражданства решаются государствами прежде всего с учетом интересов индивидов. Поскольку гражданство предоставляется либо в силу закона, либо по ходатайству заинтересованных лиц перед властями, интересы государства также учитываются. Россия следует общемировой тенденции: в ст. 7 Закона о гражданстве предусмотрено, что РФ поощряет приобретение гражданства РФ лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства.

Поскольку подавляющее большинство людей в мире – граждане (подданные) того или иного государства, закономерен вопрос: не следует ли говорить о том, что любой человек в России обладает правом на гражданство? Особенно если вспомнить, что во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., сказано:

«1. Каждый человек имеет право на гражданство.

2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство».

Не отрицая гуманистических моментов, заложенных в приведенных международно-правовых и конституционно-правовых формулировках, нельзя не видеть, что приобретение и утрата российского гражданства в соответствии с ними зависит лишь от выбора индивидуума. И тем самым невольно принижается роль другой стороны, вступающей в данные отношения, - Российского государства (если подано заявление, его надо удовлетворять и предоставлять гражданство).

На самом же деле речь шла о притязании на российское гражданство, которое (притязание) рассматривается и разрешается с максимальной благожелательностью. Однако есть немало поводов, чтобы отказать заявителю, они перечислены в Законе, что подтверждает правильность нашего вывода.

Следовательно, можно было говорить о нескольких видах обеспечения гражданства: право на внимательное рассмотрение ходатайства о предоставлении российского гражданства; право на пребывание в российском гражданстве; право на изменение гражданства. Вероятно, с учетом сказанного новая Конституция РФ не использует понятий «право на гражданство», «право на приобретение и прекращение гражданства», а говорит о том, что оно приобретается и прекращается в соответствии с законом и что гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства и права изменить его.

Правило о том, что гражданина РФ нельзя лишить гражданства, было введено Законом от 28 ноября 1991 г. впервые в отечественной истории. Акты РСФСР о гражданстве 1918-1921 годов, положения о гражданстве СССР 1924, 1930, 1931 годов, законы СССР о гражданстве СССР 1938, 1978, 1990 годов предусматривали такую возможность. Однако некоторые вопросы не были решены. В частности, как быть, если россиянин поступит на службу в армию иностранного государства, в органы полиции, юстиции, безопасности? Некоторые страны допускают в таких случаях лишение гражданства.

Гражданство в РФ являлось «единым» и «равным» (ст. 6 Конституции РФ 1993 г.). Единство и равенство гражданства следует понимать в том плане, что все лица, имеющие гражданство РФ, имеют одинаковый конституционно-правовой статус, обладают в равной мере правами, свободами, несут обязанности, вытекающие из российского законодательства.

В вопросах гражданства не имел значения «стаж», т. е. исключено было установление льгот и преимуществ, обусловленных длительностью (пожизненностью) состояния в российском гражданстве. Становясь российским гражданином, человек с первого дня имел такой же объем прав и обязанностей, как и другие граждане РФ.

РФ предусматривало определенные сроки проживания на ее территории как условие приобретения гражданства. В общей сложности такой срок не превышал 5 лет. Думается, этого правила вполне достаточно было и для того человека, который поселился на территории любой республики. Однако некоторые из них устанавливали более длительный период проживания для приобретения гражданства данной республики. Например, Закон о гражданстве Республики Саха (Якутия) от 21 декабря 1992 г. определял, что гражданство этой республики получает лицо, которое постоянно проживает на ее территории не менее 10 лет. В Законе о гражданстве Кабардино-Балкарской Республики от 13 мая 1992 г. говорилось, что условием приема в гражданство КБР является постоянное проживание на территории КБР всего десять лет или пять лет непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством, за исключением соотечественников, проживающих за рубежом (последние восстанавливались в гражданстве КБР в порядке регистрации).

Российская Конституция (ст. 62) и Закон РФ о гражданстве (ст. 3) допускали двойное гражданство. Суть двойного гражданства заключалась в праве граждан России иметь и гражданство другого государства в соответствии с федеральным законом РФ или ее международным договором. Казалось бы, должно быть возможно и обратное: двойное гражданство означает и для иностранца возможность приобретения, в качестве второго, гражданства России. Однако в российском Законе о гражданстве сначала было записано прямо противоположное: приобретение гражданства РФ иностранным гражданином «допускается при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором» РФ (ч. 1 ст. 3). То есть предполагалось, что будут договоры с другими странами, прежде всего бывшими республиками в составе СССР, об использовании статуса двойного гражданства, в остальном же предоставление российского гражданства предполагает отказ от иностранного. Однако республики не пошли на заключение подобных соглашений. И тогда формулировка, приведенная выше, в 1993 г. была заменена. Закон стал гласить, что за лицом, состоящим в гражданстве РФ, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ (ч. 1 ст. 3). И все-таки в большинстве республик двойное гражданство отрицали, а приобретших российское гражданство считали не сохраняющими одновременно местное гражданство, т. е. не собственными гражданами, а иностранцами.

Таким образом, сохранение института двойного гражданства и даже возведение его на конституционный уровень вызвано было отнюдь не проблемами россиян, живущих в России. Закрепление двойного гражданства, тем более в Конституции, стало не просто правовым решением, а скорее вопросом внешней политики России. Ведь за ее пределами оказалось около 25 млн. русских.

Как и в других странах, двойное гражданство не освобождало от выполнения обязанностей перед данным государством. Однако, по большому счету, выигрыш от введения двойного гражданства оказался для России минимальным, а проблем появилось немало. Поэтому многие ученые и практики выступали за его отмену. В самом деле, какому государству служит соответствующий гражданин? Противники двойного гражданства задавали абстрактный вопрос: что делать, если Президентом РФ вдруг станет человек с двойным гражданством - например, российско-украинским?

Российское законодательство не содержало каких-либо ограничений при избрании президента РФ или президентов республик в составе РФ, губернаторов, депутатов, при занятии должностей на государственной службе для лиц с двойным гражданством. Во всех случаях решающим фактором являлось то, что первичным для человека является гражданство РФ. И если Федеральный закон о госслужбе предусматривал, что государственными служащими могут быть лишь граждане РФ, то никаких запретов для лиц с двойным гражданством он не содержал. Скорее всего, речь шла в данном случае не о предельном демократизме нашего законодательства, а о недоработке – не  предусмотрели, что такое возможно.

Закон о гражданстве 1991 г. (ст. 12) определял, что гражданство РФ приобретается: а) в результате его признания; б) по рождению; в) в порядке регистрации; г) в результате приема в гражданство; д) в результате восстановления в гражданстве РФ; е) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ; ж) по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве.

Признание гражданства РФ. Признание гражданства есть не столько способ его приобретения, сколько определенное условие, которое надо выполнять, чтобы считаться гражданином РФ. Согласно ст. 13 ими признавались все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории РФ на день вступления в силу Закона о гражданстве, если в течение одного года после этого дня они не заявят о нежелании состоять в гражданстве РФ.

Статья 13 далее определяла, что лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. (в день образования Союза ССР) и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве РФ по рождению, если родились на территории РФ или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РФ. Под территорией РФ в данном случае понимается территория РФ по состоянию на дату их рождения.

Приобретение гражданства РФ по рождению. Согласно ст. 14 Закона ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве РФ, являлся гражданином РФ независимо от места рождения. В международном праве и конституционном праве это именуется «принципом крови» - в отличие от «принципа почвы», по которому ребенок может считаться гражданином той страны, на территории которой он родился, независимо от того, что оба его родителя являются гражданами другого государства (это правило действует, например, в США).

«Принцип крови» наше законодательство трактовало в плане государственной принадлежности родителей, а отнюдь не их национальности. Это следует учитывать в связи с тем, что некоторые страны (например, Израиль) готовы считать своими гражданами всех лиц соответствующей национальности независимо от того, где они родились и проживают. Россия не придерживалась такого принципа. В случае разного гражданства родителей, когда один из них на момент рождения ребенка состоит в гражданстве РФ, вопрос о гражданстве ребенка решался так: если другой родитель – лицо без гражданства, ребенок является гражданином РФ независимо от места рождения; здесь российское гражданство, исходя из интересов ребенка, получает перевес; если другой родитель имеет иностранное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство РФ, если он родился на территории РФ либо если иначе он стал бы лицом без гражданства. Родители подают до исполнения ребенку 1 года в органы внутренних дел на территории РФ или в консульское учреждение РФ по месту жительства за границей копию свидетельства о рождении ребенка и письменное соглашение о выборе его гражданства.

Хотя Россия чаще всего придерживалась «принципа крови», в определенных ситуациях действовал «принцип почвы», когда рождение ребенка на территории РФ предопределяло его гражданство (в частности, при отсутствии соглашения родителей – российского гражданина и иностранца). Были и другие случаи: ребенок, родившийся на территории РФ у родителей, состоящих в гражданстве других государств, являлся гражданином РФ, если эти государства не предоставляли ему своего гражданства; ребенок, родившийся на территории РФ от лиц без гражданства, являлся гражданином РФ; находящийся на территории РФ ребенок, оба родителя которого неизвестны, являлся гражданином РФ.

Приобретение гражданства РФ в порядке регистрации. Согласно ст. 18 Закона о гражданстве, в порядке регистрации гражданство РФ приобретали: лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии являлся гражданином РФ; лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РФ, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста; дети бывших граждан РФ, родившиеся после прекращения у родителей гражданства РФ, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста; граждане бывшего СССР, проживавшие на территории государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию РФ после 6 февраля 1992 г., если они до 31 декабря 2000 г. (первоначально - в течение трех лет, в 1995 г. срок был продлен) со дня вступления в силу Закона о гражданстве заявят о своем желании приобрести гражданство РФ; лица без гражданства, на день вступления в силу Закона постоянно проживавшие на территории РФ или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 года, если в течение одного года после вступления в силу Закона заявили о своем желании приобрести гражданство РФ; иностранные граждане и лица без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению и если они в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявили о своем желании приобрести гражданство РФ.

Регистрация – это своего рода облегченный порядок приобретения российского гражданства, основанный на связях с РФ родственников либо самого ходатайствующего. Если такие связи были очевидны или доказаны, решение о предоставлении российского гражданства в порядке регистрации принимали на местах компетентные органы: на территории РФ этим занимался МВД, за границей – МИД РФ. Специального обращения в адрес Президента РФ не требовалось.

В Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ в редакции от 27 декабря 1993 г. приобретение или прекращение гражданства РФ в порядке регистрации названо было упрощенным порядком (п. 4). В органы внутренних дел или консульские учреждения представлялись следующие документы в зависимости от обстоятельств каждого конкретного случая: заявление; копия свидетельства о рождении; документ или надлежащим образом оформленные свидетельские показания, подтверждающие принадлежность супруга или родственника по прямой восходящей линии к гражданству РФ; документ, подтверждающий принадлежность родителей к гражданству РФ в прошлом. При наличии несовершеннолетних детей в зависимости от обстоятельств, предусмотренных Законом, представлялись также: копии свидетельств о браке, рождении детей, лишении родительских прав; письменное согласие заинтересованных лиц на изменение гражданства ребенка, включая согласие детей в возрасте от 14 до 18 лет.

Таким образом, можно было жениться на россиянке или выйти замуж за россиянина и на этом основании приобрести гражданство РФ в порядке регистрации.

Наибольший интерес представлял п. «г» ст. 18. Он позволял до 2000 г. включительно приобрести гражданство РФ в порядке регистрации любому гражданину бывшего СССР, проживавшему на территории государств СНГ и Балтии. Для этого достаточно было обратиться в российское консульство в соответствующей республике. У консульств выстраивались очереди, но оформление российского гражданства затягивалось на долгие месяцы. Более того, многие были недовольны тем, что они, родившиеся в России и русские по национальности, должны доказывать свою принадлежность к России и приобретать ее гражданство в порядке регистрации. Многие полагали, что если человек родился на территории РФ, проживал постоянно на территории РСФСР в период существования СССР, если его родители были гражданами РФ, то он вправе получить гражданство РФ не путем регистрации, а в порядке его признания. В связи с обращением А.Б.Смирнова в Конституционный Суд РФ с жалобой о проверке конституционности п. «г» ст.18., Конституционный Суд отметил, что гражданин, имеющий гражданство РФ по рождению в прошлом, сохраняет его и после распада СССР, вплоть до того момента, пока оно не будет прекращено на основании его собственного волеизъявления. Проживание за границей не прекращает гражданства. После возвращения в РФ для такого гражданина, по решению КС, достаточно так называемой уведомительной регистрации. Последняя имела исключительно учетный характер. КС записал в своем постановлении, что регистрация как способ приобретения гражданства РФ не распространяется на тех лиц, которые: родились на территории РФ; являлись гражданами бывшего СССР; не изъявили своего свободного желания прекратить принадлежность к гражданству РФ; выехали ранее на постоянное жительство за пределы РФ, но в пределах бывшего СССР; не являются гражданами других государств (входивших в состав бывшего СССР); и впоследствии вернулись на постоянное жительство в РФ. К сожалению, это решение Конституционного Суда распространялось только на тех, кто возвратился в РФ. А разве проживающим в других республиках бывшего СССР уроженцам РФ не надо предоставить право требовать признания их гражданами РФ? Кроме того, надо учесть интересы русских и лиц других наций, являющихся в республиках в составе РФ титульными. Согласно Положению о порядке рассмотрения вопросов гражданства обращаться за регистрацией могут лишь те, кто не стал гражданами соответствующих новых государств. Но в том-то и дело, что эти государства быстро обозначили свое гражданство. Никто, собственно, и не спрашивал простых людей, хотят ли они иметь гражданство соответствующего государства. Просто объявлялся срок; если до истечения его человек не заявлял об отказе от гражданства, он автоматически становился гражданином той страны, на территории которой проживал. А при отказе превращался в иностранца или лицо без гражданства. Поэтому большинство из 25 млн. русских за пределами РФ стали гражданами соответственно Украины, Киргизии, Узбекистана и т.д. И регистрация как способ приобретения гражданства РФ для них уже неприменима, это противоречило бы Положению 1993г. Более того, при переезде в РФ таким лицам приходилось обращаться с ходатайством о приеме в гражданство как «настоящим» иностранцам, хотя для бывших граждан СССР были льготы. Поэтому России рано или поздно придется учитывать также и национальную принадлежность для установления облегченного порядка приобретения российского гражданства. Это нельзя расценить как дискриминацию; достаточно вспомнить, что ФРГ применяет специальный порядок обретения гражданства для немцев, приезжающих в это государство из других стран на жительство.

Прием в гражданство РФ по ходатайству. Согласно ст. 19 Закона о гражданстве дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в гражданстве РФ, могло ходатайствовать о приеме в гражданство РФ независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений. Обстоятельствами, облегчающими прием в гражданство РФ, согласно ч. 3 ст. 19 были: состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом; усыновление ребенка, являющегося гражданином РФ; наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для РФ; наличие заслуг перед народами, объединенными в РФ, в возрождении РФ, в осуществлении общечеловеческих идеалов и ценностей; получение убежища на территории РФ; состояние в прошлом лица или хотя бы одного из его родственников по прямой восходящей линии в российском гражданстве (подданстве) по рождению. Отклонялись ходатайства о приеме в гражданство РФ лиц, которые: выступали за насильственное изменение конституционного строя РФ; состояли в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами РФ; осуждены и отбывали наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ (ч. 4 ст. 19 Закона). Перечисленные ограничения распространялись также на лиц, которые приобретали гражданство РФ в порядке регистрации (ст. 18 Закона) или восстановления в российском гражданстве по их ходатайству (ч.3 ст.20).

Восстановление в гражданстве РФ. Восстановление в гражданстве существовало для тех, кто ранее состоял в российском гражданстве. С точки зрения юридической процедуры восстановление производилось посредством регистрации.
     В гражданстве РФ согласно ч. 1 ст. 20 Закона о гражданстве в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста восстанавливались лица, которые перестали быть гражданами РФ в связи с усыновлением, установлением опеки или попечительства, в связи с изменением гражданства родителей.

Особенно важно, что в соответствии с ч. 2 ст. 20 бывшие граждане РФ, лишенные гражданства или утратившие его без их свободного волеизъявления, считались восстановленными в гражданстве РФ. Это гуманное решение касалось тех лиц, которые ранее в качестве диссидентов на основе указов Президиума Верховного Совета СССР лишались гражданства и выдворялись из СССР. Вместе с тем нельзя не обратить внимания на то, что в первоначальной редакции ч. 2 говорилось, что указанные лица считаются восстановленными в гражданстве РФ, «если они не заявили о своем отказе от гражданства РФ». Последние слова при изменении Закона 17 июня 1993 г. были исключены. И получалось, что мнение самих этих граждан больше не учитывалось. А за эти годы они не только обосновались на новом месте, но и получили гражданство других государств. И вряд ли этично было объявлять их российскими гражданами, даже не спросив, хотят ли они этого. Кстати, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ в редакции от 27 декабря 1993 г. позволяет убедиться в том, что для восстановления этих лиц в гражданстве РФ все-таки требовалось их заявление и ряд других документов. Указ Президента от 24 октября 1994 г. позволял считать восстановленными в гражданстве РФ бывших граждан РСФСР, выехавших за пределы России до 6 февраля 1992 г., утративших гражданство без их свободного волеизъявления и возвратившихся на постоянное жительство в Россию после 6 февраля 1992 г.

Оптация. Согласно ст. 21 Закона о гражданстве при изменении границы в порядке, определенном законодательством РФ, лица, проживавшие на территории, изменившей государственную принадлежность, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, определяемые международным договором РФ.

В соответствии со ст. 22 закона (О гражданстве Российской Федерации) гражданство РФ прекращалось: вследствие выхода из гражданства; по причине отмены решения о приеме в гражданство; путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ; по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве. Прекращение гражданства РФ влекло прекращение гражданства республик в составе РФ. Рассмотрим отдельные способы прекращения российского гражданства по закону 1991 г.

Закон связывал выход из гражданства РФ исключительно с личным обращением человека. Однако одного желания было недостаточно. Ходатайство о выходе из гражданства РФ могло быть отклонено, если гражданин имел либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами РФ, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из оснований, определяемых законом РФ. Эта формулировка Закона означала, что если у человека есть дети или родители, которых он обязан материально поддерживать, если он платит алименты или долги по исполнительному листу и т.п., в выходе из гражданства РФ могло быть отказано, если у РФ нет договора с соответствующим государством. Выход из гражданства РФ не допускался: а) после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания; б) если гражданин, ходатайствующий о выходе из гражданства РФ, привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда (ч. 3 ст. 23).

Закон о гражданстве предусматривал и такой способ прекращения гражданства, как отмена решения о приеме в гражданство. Согласно ст. 24 решение о приеме в гражданство РФ отменялось в отношении лица, которое приобрело гражданство РФ на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов. Факт представления заведомо ложных сведений и фальшивых документов устанавливался в судебном порядке. Отмена решения о приеме в гражданство не освобождало данное лицо от установленной законом ответственности. Однако Закон определял, что отмена решения о приеме в гражданство РФ не распространяется на супруга и детей «обманщика», приобретших гражданство РФ вместе с ним, если не будет доказана их осведомленность о том, что гражданство РФ было приобретено незаконным путем. Отмена решения о приеме в гражданство РФ возможна в течение пяти лет после его принятия.

Основанием прекращения российского гражданства могли быть территориальные изменения. Если часть территории РФ отходит другому государству, проживающим на ней лицам разрешалось в течение установленного срока определиться – остаются ли они в гражданстве РФ или приобретают новое. Таким образом, они имели право на выбор гражданства (оптацию). Обычно в таких случаях лицам надо было заявить, что они сохраняют российское гражданство, иначе не сделавшие этого лица в общем порядке переходили в гражданство другого государства.

Напомним, что гражданство - это устойчивая правовая связь, и по нашему законодательству на него не влияли различные внешние обстоятельства, включая браки. Если россиянки или россияне вступали в брак с иностранцами, это не вело к изменению их гражданства. Разумеется, если бы супруги того пожелали, им бы было разрешено соответственно приобретение российского гражданства или выход из него. Есть международная Конвенция о гражданстве замужней женщины, она призывает государства давать женщине возможность в облегченном порядке приобрести гражданство государства своего супруга. Российский Закон щел дальше: как мы могли уже видеть, гражданство РФ любой из супругов мог приобрести в облегченном порядке, если второй супруг – гражданин РФ; соответственно и выход из гражданства происходил в порядке регистрации, если один из супругов – гражданин иностранного государства.

Общий принцип нашего законодательства, изложенный в ст. 25 Закона о гражданстве, состоял в том, что гражданство детей в возрасте до 14 лет соответствовало гражданству родителей, мнение детей не учитывалось. Гражданство детей в возрасте от 14 до 18 лет изменялось при наличии их согласия. Если оба родителя или единственный родитель приобретали гражданство РФ или у них прекращалось гражданство РФ, то соответственно изменялось и гражданство детей. В случае если один из родителей, не имеющих гражданства РФ, приобретал его, то ребенку предоставлялось гражданство РФ по ходатайству данного родителя и при наличии письменного согласия другого родителя (ст. 27 Закона о гражданстве). Если гражданство РФ у одного из родителей прекращалось, а другой оставался гражданином РФ, ребенок сохранял гражданство РФ (ст. 28). По ходатайству родителя, гражданство которого прекращалось, и с письменного согласия родителя, остающегося гражданином РФ, гражданство РФ у ребенка прекращалось при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство. Ребенок, являвшийся гражданином РФ, при усыновлении его лицами, не состоявшими в гражданстве РФ, сохранял гражданство РФ. Если усыновители или один из них имели иное гражданство, то по их ходатайству гражданство РФ у усыновленного ребенка прекращалось при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство.

Разговор о гражданстве так или иначе неизбежно переходит в плоскость политических вопросов и международных отношений. В некоторых ситуациях они должны учитываться при решении вопросов гражданства.
В наш лексикон вошли понятия «беженцы» и «вынужденные переселенцы».

Россия присоединилась к международным соглашениям относительно беженцев. В 1993 г. был принят Закон РФ «О беженцах». В соответствии с международно-правовыми подходами Закон определил, что беженец – это лицо, прибывшее или желающее прибыть на территорию РФ, не имеющее гражданства РФ. Беженец имеет право обратиться с ходатайством о предоставлении ему гражданства РФ; сроки проживания в РФ, установленные Законом как условие приема в гражданство, для беженцев сокращаются вдвое.

Есть в России также вынужденные переселенцы. Что это за люди? По существу тоже беженцы. Но международные документы считают беженцами граждан другого государства или лиц без гражданства. А вынужденные переселенцы – это граждане РФ, которые либо внутри РФ не по своей воле покидают место постоянного жительства, либо прибывают на территорию РФ из других государств, где им опасно далее находиться. Вопрос о гражданстве РФ для этих лиц не стоит. В 1993 г. был принят Закон «О вынужденных переселенцах», в 1995 г. он получил новую редакцию.

Согласно Конституции (п. 1 ст. 63), РФ предоставляла политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Указом Президента РФ от 26 июля 1995 г. было утверждено Положение о порядке предоставления политического убежища в РФ. С ходатайством о предоставлении политического убежища мог обратиться лишь тот человек, который прибыл в РФ или находился на ее территории. Обращаелся он в письменной форме и лично в территориальный орган Федеральной миграционной службы (ФМС), излагая в ходатайстве свои мотивы. Предоставление политического убежища производится указом Президента РФ. Оно не предоставлялось, если лицо преследовали за пределами РФ за действия, которые и в РФ считаются преступлением, или оно было виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН; если оно было привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу или против него имелся обвинительный приговора суда на территории РФ; если лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование, или имело гражданство такой страны; наконец, если лицо предоставило заведомо ложные сведения. Что дает предоставление политического убежища? Согласно названному Положению, соответствующее лицо пользовалось на территории РФ правами и свободами и несло обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства. Предоставление убежища распространялось и на членов семьи, если они были согласны с ходатайством (согласие детей до 14 лет не испрашивалось).

Итак, особого положения у лиц, получивших политическое убежище (и часто называемых политэмигрантами), не было. Наиболее существенно было то, что они находились под защитой нашего государства в такой же мере, что и российские граждане. Рискнем даже предположить, что предоставив убежище, государство готово было взять на себя усиленную защиту личной безопасности человека. Ведь не секрет, что спецслужбы некоторых наших соседей, пользуясь прозрачностью границ, уже пытались похищать лиц, которых хотят лишить свободы на своей территории. Известен, в частности, пример, когда сотрудники литовских служб задержали на территории Белоруссии и вывезли в Литву руководителей литовской компартии, которые и по сей день находятся в тюрьме.
      Получение политического убежища согласно ст. 19 Закона о гражданстве являлось обстоятельством, облегчающим прием в гражданство РФ, ходатайство следовало подавать на имя Президента РФ.

Как уже было сказано, за пределами РФ после распада СССР оказалось около 25 млн россиян - преимущественно русских, хотя были и представители других наций. Потребовалось определить российскую политику в отношении них. Вначале предполагалось, что очень многие русские и представители иных титульных наций РФ возьмут российское гражданство. А чтобы они могли укрепить свое положение в соответствующих республиках, была разработана идея двойного гражданства. Однако такая политика не принесла успеха. Можно сказать и жестче – это был прокол российской политики. Каждое возникающее государство начинает с утверждения своего гражданства, и ни одна из республик бывшего СССР не составила исключения. И конечно же, государство хочет, чтобы проживающие на его территории люди были либо его гражданами, либо иностранцами. Русским и русскоязычным лицам по существу не оставили выбора – им пришлось принять местное гражданство.

Поэтому не так уж много было тех, кто, проживая в соответствующих республиках, имел российское гражданство. Подавляющее большинство обладало местным гражданством. Но по национальной принадлежности, по корням, по родственным связям и по духу это россияне. Поэтому возникла необходимость строить политику в отношении этих лиц.

Был принят Указ Президента РФ от 11 августа 1994 г. «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом». Правительство РФ постановлением от 31 августа 1994 г. «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом» утвердило Основные направления этой политики. Не оставалвсь в стороне Государственная Дума, она периодически обращалась к соответствующим вопросам, в частности, 8 декабря 1995 г. ею принята «Декларация о поддержке российской диаспоры и покровительстве российским соотечественникам». Документы предусматривали широкий комплекс мер по поддержке российских соотечественников, которыми считались все те, кто проживал за рубежом и либо имел российское гражданство (таких немного), либо не имел его, но признавал свою духовную или культурно-этническую связь с РФ или с любым из субъектов РФ (таких миллионы).

Наконец, приходилось думать и о перспективах вынужденного или добровольного возвращения в Россию русских и русскоязычных граждан. В Федеральной миграционной программе, утвержденной в 1996 г., говорилось, что приток мигрантов в Россию в последние годы составил около 1 млн. человек в год. А прогнозы позволяли предположить, что миграционный поток будет нарастать и состоять главным образом из вынужденных переселенцев (т.е. лиц, имеющих гражданство РФ). В результате приток мигрантов на территорию РФ из государств – бывших республик СССР мог составить не менее 4 млн. человек. Предполагалась миграция примерно 400 тыс. россиян из Закавказья, 2,9 млн. из Средней Азии, 120-150 тыс. – из государств Балтии. Предполагалось, что придется установить особый (облегченный) порядок получения гражданства РФ такими лицами при их возвращении на историческую Родину.

Решение многих проблем, возникающих в отношениях между республиками бывшего СССР, должно было взять на себя СНГ. К сожалению, это Содружество далеко не во всем оправдывало надежды и россиян, и граждан других стран. Чтобы интеграционные процессы имели более прочный фундамент, требуется добрая воля сторон. И пример Российской Федерации и Беларуси в этом отношении радует. Первым радикальным шагом стал Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г. Следующее историческое событие - Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. и Устав этого Союза от 23 мая 1997 г. Значение этих документов огромно. В рамках нашей темы особо отметим, что Уставом Союза Беларуси и России установлено гражданство Союза. Каждый гражданин Российской Федерации и каждый гражданин Беларуси являлся одновременно гражданином Союза. Наличие у граждан обоих государств гражданства Союза не умаляет их прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из гражданства соответствующего государства – члена Союза. Но наряду с этим граждане Союза наделялись правами и исполняли обязанности, которые связаны с гражданством Союза. В частности, гражданин Союза имел право: на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах обоих государств; на защиту на территории третьей страны, где нет представительства государства, к которому он принадлежит, со стороны дипломатического или консульского учреждения второго государства – члена Союза; на участие в управлении делами Союза; на владение, пользование и распоряжение имуществом на территории другого государства – участника Союза, на тех же условиях, что и граждане этого государства. Гражданин, постоянно проживающий на территории второго государства, имел право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории этого государства. Поэтому очень хотелось надеяться на светлые перспективы нового Союза, постепенное перерастание его в федеративное объединение обоих государств и упрочение их связей с другими соседями, с которыми Россия связана экономическими, этническими и человеческими узами.

19 сентября 1997 г. Государственная Дума рассмотрела и приняла в первом чтении Закон, вносивший изменения и дополнения в Закон о гражданстве. Например, предусматривалось, что принадлежность лица к гражданству иностранного государства не являлась препятствием для его обращения о приобретении гражданства РФ. Значит, можно приобрести российское гражданство, не выходя из иностранного, в том числе и того государства, которое выступает против двойного гражданства. Лица, имевшие гражданство бывшего СССР, считались состоявшими в гражданстве РСФСР по рождению, если они родились на территории РСФСР или если хотя бы один из родителей на дату рождения лица был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РСФСР. Казалось бы, все верно. Но рассмотрим ситуацию. Родители (русские) родились, выросли, создали семью, проживая в России. По производственной необходимости они вместе с детьми выехали на жительство в одну из республик бывшего СССР, где также родились дети. По новому Закону эти дети не считались состоящими в гражданстве РСФСР по рождению. Справедливо ли это? Таким образом, Закон «О гражданстве РФ» от 28 ноября 1991г. даже со всеми изменениями имел недоработки и вызывал вопросы и критику специалистов.

2.2 Действующий закон РФ «О гражданстве РФ» от 31 мая 2002г

Необходимость принятия нового закона «О гражданстве» объяснялось тем, что аналогичный правовой акт  был принят в 1991году и рассматривался как закон переходного периода в становлении институтов российского государства, в том числе и института гражданства. Закон был принят еще до Конституции 1993 года, с которой у закона появилось много расхождений, например, гражданство республик. Россия за это время подписала Европейскую Конвенцию о гражданстве, положения которой также отличаются от норм нынешнего закона.

Однако самое главное в том, что  закон 1991 года не в полной мере учитывал «особенности развития» страны, произошедшие после 91-го и приведшие к возникновению новых независимых государств с гражданами бывшего Советского Союза

Эксперт Института прав человека Лев Левинсон считает, что дискриминационный характер нового закона обнаруживается уже с первых его строк. Прежний закон (1991 г.) начинался с фразы: «Каждый человек имеет право на российское гражданство». Из этого вовсе не следовало, что гражданство дается любому желающему автоматически. Для получения желанного статуса требовалось выполнить ряд условий.

Но, как подчеркнул Левинсон, человек имел право на гражданство. Теперь же фраза о праве вычеркнута. И это не случайно. Получается, что государство наделяет (или не наделяет) им претендентов. Исключительно по своей милости.

Как известно 25 миллионов бывших советских граждан после распада СССР оказались иностранцами. Люди эти ехали в республики, ставшие ныне суверенными государствами, часто не по своей воле. На целину, например, или в качестве вербованных в республики Прибалтики. Так в Латвии вся промышленность поднималась руками приезжих россиян.

Когда республики объявили о своем выходе из СССР, русские оказались в них людьми второго сорта. Новые законы значительно ограничили их в правах. Самые энергичные поспешили перебраться в Россию. За все годы нового времени в Российскую Федерацию перебралось 7 миллионов бывших советских граждан (из 25 миллионов). Судьба их оказалась плачевной. По мнению экспертов только один процент получил «вид на жительство». Статус это новый для России, законодательно не разработанный. Лишь сейчас принимается закон об иностранных гражданах, который как-то регламентирует данную процедуру. Пока же давать или не давать «вид на жительство» и кому - решали исключительно чиновники. По своим, естественно, меркам.

Как считает Лев Левинсон, теперь это больно отзовется на судьбе приезжих. Ведь согласно новому закону о гражданстве для получения желанного статуса полагается пятилетнее проживание в России. Но люди, которые приехали к нам, скажем, десять лет назад и так и не получившие «вида на жительство» (а таких абсолютное большинство), должны теперь свой стаж проживания начинать с нуля.

Благодаря «поправке Алксниса» в новом законе оговорены некоторые льготы для бывших советских людей, проживающих в странах СНГ и Балтии. Для получения гражданства им не требуется пятилетнее проживание – достаточно одного года. Однако в законе есть оговорка, которая значительно сужает круг лиц, наделенных подобным правом. Для получения льготы человек должен не иметь никакого гражданства.

Левинсон напомнил, как принудительно получали, скажем, казахстанское гражданство его русскоязычные жители - шел обмен паспортов, и получить паспорт можно было, только став гражданином Казахстана. Подобное же происходило во всех среднеазиатских республиках. Теперь эти люди должны отказаться от своего гражданства, чтобы заслужить льготу при получении гражданства российского. Но нигде подобная процедура не разработана.

Не разработана она и в России. Точнее она как бы есть, а фактически ее нет. Человек может отказаться от гражданства, если он заручится гарантией от принимающей его страны, что там он гражданство получит. Кто ж такую гарантию даст?

Новый закон вводит обязательным условием получения российского гражданства «наличие легальных источников доходов». Но ведь большинство приезжих по вине властей все это время были нелегалами. А значит, и зарабатывать могли только нелегально.

Стоит, пожалуй, вспомнить еще беженцев и вынужденных переселенцев. Подобный статус удалось заслужить 1,6 миллиона из 7 миллионов приезжих. В новом законе о них ни строчки. И неясно будет ли им зачтено их проживание в России или им тоже предстоит все начинать с нуля.

Эксперты Думы, участвующие в разработке нового закона, любят ссылаться на различные межгосударственные соглашения, которые упрощают процедуру получения российского гражданства. Заключен такой договор с Казахстаном. Существует договор четырех государств - России, Белоруссии, Киргизии и Казахстана, который тоже оговаривает ряд льгот. Имеется договор с Арменией о правовом статусе армян в России и россиян в Армении…

Разобраться во всех этих локальных особенностях обыкновенному человеку практически невозможно. Кроме того, вполне можно предположить, что чиновники, занимающиеся оформлением гражданства, станут руководствоваться исключительно законом, а не этими договорами, о которых закон умалчивает.

Новый закон вызвал неоднозначные оценки политиков, юристов, политологов, журналистов, высказанные как в научной литературе, так и в средствах массовой информации. Это не удивительно. Институт гражданства может быть отнесен к одному из наиболее чувствительных, чрезвычайно показательных и емких критериев истинного отношения государства к своим гражданам как личностям, чьи права и свободы являются в соответствии со ст.2 Конституции РФ высшей ценностью. Институт гражданства показывает, действительно ли признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина воспринимаются государством как обязанность, как приоритетная программа своих действий. Если исходить из конституционных положений, то это, несомненно, так. Однако не всегда даже законодательные формулировки соответствуют провозглашенным конституцией положениям.

Противоречивость и непоследовательность некоторых положений нового закона свидетельствуют о незавершенности процесса оптимизации многих его содержательных характеристик. Весьма показательны в этом отношении те изменения, которые внесены новым законом в уже сложившееся понятие гражданства.

Новый закон «О гражданстве РФ» сохранил устоявшиеся принципы, утвержденные законом 1991 года, но вместе с тем установил и закрепил новые нормы института гражданства.

Новый Закон «О Гражданстве РФ» практически сохранил определение гражданства как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, а, следовательно, и следующие случаи сохранения гражданства:

а) за лицами, проживающими за пределами РФ, – ни само по себе проживание, ни его длительность не прекращают гражданства РФ;

б) заключение или расторжение брака гражданина РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменения гражданства;

в) изменение гражданства одного из супругов не влечет изменения гражданства другого супруга;

г) расторжение брака не влечет изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.

Новый Закон «О гражданстве РФ» отражает международные принципы института гражданства.

Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., гласит:

«1. Каждый человек имеет право на гражданство.

2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство».

Ведь если человек имеет гражданство, тем самым его право реализовано. Если он не имеет гражданства (в данном случае российского), то может его получить по своему ходатайству. Наконец, если лицо не хочет оставаться в гражданстве, оно имеет право его прекратить. Соответственно этой логике в новом Законе о гражданстве имеется следующий принцип «гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его» (ст.4 ФЗ).

Однако есть немало поводов, чтобы отказать заявителю в предоставлении гражданства, они перечислены в ст. 16 Закона. Так, заявление о приеме в гражданство может быть отклонено, если лицо:

- выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации;

- в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации выдворялось за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральным законом; использовало подложные документы или сообщило ложные сведения;

- состоит на военной службе, на службе в органах безопасности или правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

- имеет не снятую или не погашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории РФ или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;

- осуждено или отбывает наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока отбывания наказания);

- не имеет законного источника средств к существованию на день обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ или в течение пяти лет непрерывного проживания на территории Российской Федерации, если иной срок проживания на территории РФ, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации не установлен законом РФ 2002 г. «О гражданстве».

Последнее положение явилось принципиально новым для Российского института гражданства.

Несомненное достижение Закона – норма о соотношении национально­го законодательства и международных договоров России, что развивает положе­ние ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Государ­ство, действуя во исполнение своих меж­дународно-правовых обязательств, наде­ляет человека, находящегося в пределах его юрисдикции, определенными правами и обязанностями, предусмотренными в актах международного права. Любой че­ловек может воспользоваться преимуще­ствами, вытекающими из норм междуна­родного права, через свое государство в качестве его гражданина. Общепризнан­ные нормы и принципы международного права, касающиеся вопросов гражданст­ва, непосредственно не регулируют эти отношения. Они лишь устанавливают пра­вовые рамки, в пределах которых каждое государство регулирует собственное гражданство, не затрагивая суверенитет другого государства.

Институт гражданства является одним из элементов суверенитета российского государства в целом. Согласно ст. 6 Кон­ституции РФ гражданство Российской Федерации приобретается и прекраща­ется в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. Каждый гражданин России обладает на ее территории всеми правами и свобода­ми и несет равные обязанности, предус­мотренные Конституцией РФ. Гражданин не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Существующая связь между государственным суверенитетом и гражданством в том, что суверенная государственная власть в силу принципа территориального верховенства распространяется на все население страны.

Принятый Закон (ст. 3) опре­деляет больше понятий, чем предшеству­ющий. Это и «иностранный гражданин», и «лицо без гражданства», и «территория Российской Федерации», и «проживание».

Закон закрепляет общепризнанные принципы гражданства (ст. 4), что имеет важное значение для построения систе­мы отечественного законодательства и для межгосударственных отношений по вопросам гражданства.

Однако вызывает сомнение трактовка двойного (множественного) гражданства: наличие у гражданина Российской Феде­рации гражданства одного или несколь­ких иностранных государств. Речь идет об институте многогражданства, т. е. нали­чии у человека нескольких гражданств. Смысл двойного гражданства – в снятии с гражданина двойных обязанностей, что может быть установлено только догово­ром между государствами. В законода­тельстве большинства государств этот принцип не признается. Что и понятно, поскольку гражданство – это связь не только правовая, но и политическая, и об­ладание им дает человеку возможность реализовать все закрепленные законом политические права. Двойное гражданст­во порождает ряд практических проблем, ставит под сомнение прочность и нео­споримость связи, существующей между человеком и государством, а также мно­жество других проблем правового, мо­рального и экономического характера.

Вместе с тем в Законе поясняется, что российский гражданин, имеющий и иное гражданство, рассматривается Россий­ской Федерацией только как гражданин России. Кроме того, в ч. 1 и 2 ст. 62 Кон­ституции РФ закреплена возможность двойного гражданства для гражданина России: гражданин Российской федера­ции может иметь гражданство иностран­ного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Россий­ской Федерации. Наличие у гражданина Российской федерации гражданства ино­странного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обя­занностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотре­но федеральным законом или междуна­родным договором Российской Федера­ции.

Правовое урегулирование вопросов двойного гражданства, как и вопросов, собственно гражданства, — прерогатива государства, допускающего или отвергающего в отношении собственных граждан возможность приобретать гражданство другого государства или предоставлять свое гражданство другим лицам. Данное положение, закрепленное в качестве принципа в ряде авторитетных международных соглашений, например Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве 1930 г., Европейской конвенции о гражданстве 1997 г., имеет прямое отношение и к проблеме признания двойного гражданства.

Современная практика государств в вопросах применения института двойного гражданства может быть представлена тремя основными формами:

а) безусловное признание права на двойное (множественное) гражданство и свободное разрешение его реализовать (допускается в Англии, Ирландии, Испании, Израиле, Франции, Канаде, Китае);

б) допущение двойного гражданства на условиях, определенных национальным законодательством (предусмотрено в Бельгии, Италии, Нидерландах, США и ряде других стран);

в) запрещение двойного гражданства (установлено в Германии, Швеции).

Российская Федерация относится ко второй группе стран, допускающих на определенных условиях возможность реализовать своим гражданам или в своей стране право на двойное гражданство.

Попытка разрешения проблемы двойно­го гражданства в одностороннем поряд­ке в законодательстве отдельно взятого государства способна привести к колли­зиям законодательств. Поэтому предпо­чтительнее делать это на двусторонней или многосторонней основе. Обращение к международной практике позволяет выделить три разновидности договоров, касающихся данной темы. Это договоры, направленные на урегулирование вопро­сов двойного гражданства, на его ликви­дацию, и, наконец, соглашения, которые устраняют не само двойное гражданство, а лишь его последствия.

Закон в соответствии с Конституцией РФ исключил принцип гражданства Фе­дерации и республик в ее составе. Оно провозглашается единым и равным неза­висимо от оснований приобретения, что является основополагающим для статуса гражданина в нашем многонациональном государстве. Исключен принцип почетно­го гражданства, распространявшийся на лиц, не являвшихся гражданами Россий­ской Федерации, имевших выдающиеся заслуги перед Россией или мировым сообществом. Теперь для указанной кате­гории лиц предусмотрен прием в российское гражданство без соблюдения обычных условий. Исходя из того, что связь между гражданином и государст­вом гражданства не прекращается на территории другого государства, в Зако­не закреплен принцип защиты граждан за пределами России.

Принципами гражданства России также названы: нелишение гражданства и пра­ва изменить его; особая защита прав де­тей российским государством. В соответ­ствии со ст. 25 Всеобщей декларации прав человека и Конвенцией о сокраще­нии безгражданства одним из важнейших принципов является обязанность каждого государства принимать меры для сокра­щения числа апатридов на его террито­рии. Данное положение реализовано в Законе.

Основополагающим является приобре­тение гражданства по рождению. Зако­ном последовательно реализуется «прин­цип крови», согласно которому ребенок независимо от места рождения считается российским гражданином, если его роди­тели являются гражданами России. В случае разного гражданства родителей вопрос решается так: если другой роди­тель – лицо без гражданства (признан безвестно отсутствующим), ребенок яв­ляется российским гражданином незави­симо от места рождения; если другой родитель имеет иностранное гражданст­во, ребенок будет считаться российским гражданином при условии, что место рождения – Российская Федерация, или при ином решении этого вопроса он ста­нет лицом без гражданства.

Сократился перечень оснований при­ема в гражданство: исчерпало себя его признание, вместо приобретения граж­данства в порядке регистрации закреп­лен прием   в общем и упрощенном порядке.

Лицо, претендующее на российское  гражданство, должно законно находиться на территории государства, т. е. получить вид на жительство. Вид на жительство – это документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в России, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Феде­рацию. Срок проживания на территории России считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы нашего госу­дарства не более чем на три месяца в течение одного года.

Для того чтобы получить вид на житель­ство, необходимо получить разрешение на временное проживание на территории России, так как в течение срока действия указанного разрешения и при наличии законных оснований лицу по его заявле­нию может быть выдан вид на жительст­во.

Без учета утвержденной Правительст­вом РФ квоты разрешение на временное проживание может быть выдано только отдельным категориям иностранных граждан. В их число входят те, кто родил­ся на территории РСФСР и состоял в гражданстве СССР или родился в России; а также признанные нетрудоспособными и имеющие дееспособных сына или дочь – граждан России; состоящие в бра­ке с гражданином России, имеющие ме­сто жительства в России; осуществляю­щие инвестиции в России в размере, установленном Правительством РФ. Для получения разрешения на временное проживание лицу следует обратиться в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающе­го вопросами внутренних дел, или в дип­ломатическое представительство (кон­сульское учреждение) Российской Феде­рации. Решение соответствующим орга­ном принимается в срок до 1 года.

Отказ иностранному гражданину в выда­че разрешения на временное проживание либо аннулирование разрешения возмож­ны в случае, если лицо: выступает за насильственное изменение основ консти­туционного строя России, иными дейст­виями создает угрозу безопасности рос­сийскому государству или его гражданам; своими действиями поддерживает терро­ристическую (экстремистскую) деятель­ность; ранее подвергалось администра­тивному выдворению за пределы России либо депортации; представило поддель­ные или подложные документы либо сообщило о себе заведомо ложные све­дения; осуждено либо имеет непогашен­ную или неснятую судимость за соверше­ние тяжкого или особо тяжкого преступ­ления; привлекалось к административной ответственности за нарушение режима пребывания (проживания) иностранных граждан в России; не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в России в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства; по исте­чении трех лет со дня въезда не имеет в России жилого помещения на основани­ях, предусмотренных российским законо­дательством; находится за пределами России более шести месяцев; заключило брак с российским гражданином, послу­живший основанием для получения раз­решения на временное проживание, и этот брак признан судом недействитель­ным; является больным наркоманией либо страдает одним из инфекционных заболеваний,  представляющем опасность для окружающих.

В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному граж­данину или лицу без гражданства по его заявлению может быть выдан вид на жи­тельство, дающий право на постоянное проживание в Российской Федерации. До получения вида на жительство лицо обя­зано прожить в России не менее одного года на основании разрешения на вре­менное проживание. Вид на жительство выдается на пять лет. Основания к отказу в выдаче либо аннулирования вида на жительство те же, что и в случае отказа в выдаче разрешения на временное прожи­вание.

Требование срока проживания может быть сокращено в отношении отдельных категорий лиц. К ним относятся те, кто состояли в прошлом в гражданстве СССР; находятся в браке с российским гражданином не менее трех лет; имеют несовершеннолетнего ребенка – россий­ского гражданина; обладают высокими достижениями в области науки, техники и культуры, а также профессией или ква­лификацией, представляющей интерес для российского государства; признаны беженцами либо получили политическое убежище на территории Российской Федерации.

В основе упрощенного порядка приоб­ретения российского гражданства лежит социальная связь заинтересованного ли­ца (либо его родственников) с Россией. Так, без соблюдения условий проживания и отказа от прежнего гражданства иност­ранные граждане и лица без гражданст­ва, достигшие восемнадцатилетнего воз­раста и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлением о при­еме в российское гражданство, если они родились на территории РСФСР и состо­яли в прошлом в гражданстве СССР либо имеют хотя бы одного из родителей, состоящего в российском гражданстве. Дети российских граждан также принима­ются в российское гражданство без со­блюдения вышеуказанных условий. Таким образом, Законом предоставляется мак­симальная возможность для сохранения юридической связи с родиной большин­ству соотечественников, и создаются для этого наиболее благоприятные условия.

Последнее основание приобретения гражданства, закрепленное законом, - это выбор гражданства при изменении госу­дарственной принадлежности террито­рии. При изменении Государственной границы Российской Федерации закон предусматривает оптацию. В этом случае лица, проживающие на территории, из­менившей государственную принадлеж­ность, имеют право на выбор гражданст­ва в порядке и сроки, определяемые международным договором. Таким обра­зом, оптация регулируется как внутренним законодательством России, так и международными договорами и соглашениями. Возможность выбора гражданства вытекает из международно-правовой договоренности государств.

Сокращен перечень оснований прекращения гражданства. К нему относится оптация и выход из гражданства, в общем и упрощенном порядке. Упро­щенный порядок предусмотрен для лица, проживающего на территории иностран­ного государства. В выходе из гражданст­ва может быть отказано в одном из трех случаев: при наличии неисполненных обязательств перед государством; при­влечении в качестве обвиняемого по уголовному делу либо вступлении в законную силу обвинительного приговора суда; отсутствии иного гражданства и гарантий его приобретения.

Порядок отмены решений по вопросам гражданства, ранее являвшийся основа­нием прекращения гражданства, выделен в Законе в отдельную главу. Такие реше­ния подлежат отмене, если в судебном порядке будет установлено, что они были приняты на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Отмена ре­шения по вопросам гражданства осуще­ствляется Президентом России или иным полномочным органом, ведающим дела­ми о гражданстве и принявшим такое решение. Здесь действует общеюриди­ческое правило признания соглашения ничтожным с момента его заключения.

Глава пятая Закона касается гражданст­ва недееспособных лиц и детей при изменении гражданства родителей, опе­кунов и попечителей. Положения этой главы направлены на защиту прав ре­бенка и недееспособного лица и недопу­щение увеличения числа лиц без граж­данства.

В Законе устанавливаются перечень и полномочия государственных органов, ведающих вопросами гражданства. К ним относятся Президент России, МВД РФ и МИД РФ. Президент традиционно решает вопросы: приема в гражданство; восста­новления в гражданстве; выхода из граж­данства; отмены решений по вопросам гражданства. Также Президент обеспечи­вает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве. Минис­терство внутренних дел России и его территориальные органы осуществляют следующие полномочия:

- определяют на­личие гражданства у лиц, проживающих на территории России, и принимают от них заявления по вопросам гражданства;

- проверяют факты и документы, представ­ленные для обоснования заявлений;

- направляют Президенту заключения на данные заявления, документы и материа­лы; исполняют принятые Президентом решения по вопросам гражданства;

- оформляют гражданство. Министерство иностранных дел Российской Федера­ции, дипломатические представительства (консульские учреждения) осуществляют аналогичные функции, но в отношении лиц, проживающих за пределами России.

Отменена такая форма обра­щения, как ходатайство.

Достаточно подробно Законом закреп­лен порядок обжалования решений по вопросам гражданства. В судебном по­рядке можно обжаловать отклонение заявления по вопросам гражданства. А отказ в рассмотрении заявления по вопросам российского гражданства и иные нарушающие порядок производства по делам о гражданстве и порядок испол­нения решения по вопросам гражданства действия должностных лиц могут быть обжалованы вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо в суд. Споры между родителями, между родителем и опекуном (попечителем) о гражданстве ребенка и недееспособного лица разрешаются в судебном порядке исходя из интересов ребенка и недееспо­собного лица.

Однако некоторые вопросы – условия приобретения гражданства (законный источник средств к существованию, знание русского языка), а также порядок подачи заявлений по вопросам граждан­ства – требуют детальной регламентации. Поэтому Законом предусматривается принятие положения о порядке рассмот­рения вопросов гражданства, которое будет утверждено Президентом Россий­ской Федерации. В положении подробно будут отражены вопросы, касающиеся порядка приобретения и прекращения гражданства, с целью единообразного исполнения закона всеми органами и должностными лицами. Так же как регла­ментируется порядок выдачи иностран­ным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание и вида на жительство. Тем самым будут защищены права российских граждан, иностранцев и лиц без гражданства, на­ходящихся на территории Российской Федерации.

2.3 Изменения и дополнения к закону РФ «О гражданстве РФ» от 31 мая 2002г

11 апреля 2003г. Государственная Дума ФС РФ приняла обращение к президенту РФ с просьбой привести практику оформления российского гражданства в соответствие с Конституцией и международными обязательствами России с тем, чтобы не строить препоны бывшим гражданам СССР в получении российских паспортов нового образца. Инициатором обращения выступила группа депутатов во главе с Виктором Алкснисом. Обращение поддержали как левые (КПРФ, аграрии), так и правые (СПС, «Яблоко») фракции. Против него голосовали «Единство» и ОВР, голоса депутатов ЛДПР разделись парадоксальным образом: Владимир Жириновский и Олег Финько – «за», остальные – «против».

Произвольная трактовка органами исполнительной власти закона «О гражданстве РФ», вступившего в силу 1 июля 2002 года, привела к тому, что 380 тысяч военнослужащих российской армии и членов их семей оказались фактически лишены российского гражданства, ранее безусловно признававшегося за ними. Аналогичным образом исполнительная власть ныне отказывается признавать своими согражданами тех, кто родился в России, но в какой-то момент утратил пресловутую прописку на территории РСФСР. Сейчас в России живёт около полутора миллионов таких, с точки зрения исполнительной власти, апатридов с советскими паспортами. Органы внутренних дел объявили их «иностранцами, незаконно находящимися в России», которых следует депортировать за пределы Родины-мачехи.

Владимир Путин внес проект изменений в федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации». Этот документ был принят Госдумой 17 октября 2003 года и одобрен Советом Федерации 29 октября. Этот закон направлен на упрощение порядка приобретения российского гражданства отдельными категориями лиц.

Упрощенный порядок приобретения российского гражданства устанавливается, в частности, в отношении граждан бывшего СССР, родившихся на территории РСФСР; лиц, окончивших средние специальные или высшие учебные заведения в РФ и являющихся гражданами государств, входивших в состав СССР. Максимально упростить процедуру приобретения гражданства предлагается для ветеранов Великой Отечественной войны, в том числе для ветеранов трудового фронта.

Так, законом предусматривается, что граждане бывшего СССР, родившиеся на территории РСФСР, приобретают российское гражданство не в общем, а упрощенном порядке, то есть без соблюдения обязательного условия о сроке проживания на территории России. Одновременно для бывших граждан СССР, которые прибыли в Россию из бывших союзных республик и зарегистрированы по месту жительства в России по состоянию на 1 июля 2002 года, либо имеют разрешение на временное проживание в РФ предусматривается переходный период до 1 января 2006 года, если до этого времени они заявят о своем желании стать гражданами РФ, они также могут не соблюдать требований о сроке проживания, источнике средств к существованию и владении русским языком, обязательных для получения гражданства, сказал полномочный представитель президента РФ в Госдуме Александр Котенков.

В упрощенном порядке также предоставляется гражданство лицам, живущим в России, которые не менее трех лет состоят в браке с гражданами РФ, либо являются нетрудоспособными лицами, а их совершеннолетние и дееспособные дети - гражданами РФ. Этот порядок предусматривается и для лиц, окончивших средние специальные образовательные учреждения или вузы в России и являющихся гражданами бывших союзных республик. Максимально упростить процедуру предоставления гражданства предлагается для ветеранов Великой Отечественной войны, в том числе для ветеранов трудового фронта.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Институт гражданства выполняет двойную юридическую функцию, являясь средством и способом защиты интересов гражданства.

Конституционно-правовой институт основ статуса личности отражает существенные исходные начала, определяющие положения человека в обществе и гражданстве, принципы их взаимоотношения. Отсюда мы и выводим гражданство как один из элементов правового статуса личности.

Известно, что идея гражданства тесно связана с идеями равенства и народного суверенитета. Не случайно в главе I Конституции РФ закреплены вопросы, посвященные основам конституционного строя. Этим законодатель подчеркивает идею единого и равного гражданства, независимо от основания его приобретения.

Новый Закон «О гражданстве Российской Федерации» является существенным вкладом в развитие российского законодательства о гражданстве. Его введение обусловлено тем, что  закон 1991 года не в полной мере учитывал «особенности развития» страны, произошедшие после 91-го и приведшие к возникновению новых независимых государств с гражданами бывшего Советского Союза.

Основное внимание закон уделяет регламентации принципов гражданства. Исходная посылка здесь такова: принципы гражданства и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. В таком многонациональном и многоконфессиональном государстве как Россия, этот подход представляется объективно оправданным и жизненно необходимым. Следует признать, что в законе сохранена преемственность многих выдержавших проверку временем принципов гражданства. Это принципы единого и равного гражданства; сохранения своего гражданства гражданами Российской Федерации, проживающими за пределами нашего государства; невозможности лишения гражданина Российской Федерации гражданства или права изменить его; невозможности выдачи гражданина России иностранному государству; предоставления государственной защиты и покровительства российским гражданам, находящимся за рубежом. С учетом негативной практики советского периода в законе закреплено, что гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации. Наше государство будет благожелательно относиться и даже поощрять приобретение российского гражданства проживающими на территории России лицами без гражданства. Вместе с тем, новый закон отказался от ряда важных положений, закрепленных в Законе РФ 1991 г. В частности, раньше признавалось, что если гражданин Российской Федерации постоянно проживает на территории республики в составе Российской Федерации, то он одновременно является и гражданином этой республики. Сейчас в законе вообще нет упоминания о гражданах республик в составе Российской Федерации. Если о суверенитете республик как одной из характеристик их государственности высказываются различные точки зрения, то о наличии у республик гражданства дискуссий нет - это общепризнанный и непременный атрибут любого государства. Независимо от того, какими политическими мотивами руководствовались депутаты нашего парламента, умалчивая о гражданстве республик в составе Российской Федерации, очевидно, что этот вопрос таким образом нельзя снять с повестки дня, и он еще ждет своего законодательного оформления.

Серьезным изменениям в новом законе подвергся институт двойного гражданства. Для лучшего уяснения уточненной позиции государства по этому вопросу обратимся к предыдущему закону 1991 г. Тогда государство основывалось на следующих посылках: а) за гражданином Российской Федерации не признавалась принадлежность к гражданству другого государства. Исключения из этого принципиального положения могли содержаться только в международном договоре, подписанном Российской Федерацией; б) по ходатайству гражданина Российской Федерации ему могло быть разрешено иметь одновременно гражданство другого государства, но не любого, а лишь того, с которым у России имелся соответствующий договор; в) гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, не мог на этом основании быть ограничен в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из состояния в российском гражданстве. Таким образом, Российская Федерация обеспечивала довольно жесткий контроль за процессами, связанными с приобретением гражданами России двойного гражданства. Необходимость такого контроля во многом объясняется стремлением государства к гражданской устойчивости, более четкому, прежде всего с правовой точки зрения, отношению государства и граждан в сфере уплаты налогов, выполнения гражданами своих иных конституционных обязанностей. В 1963 г. Советом Европы была принята Конвенция об уменьшении случаев многогражданства и о воинской службе лиц, имеющих несколько гражданств. Применительно к воинской службе Конвенция предусматривала порядок несения такой службы лицами, обладающими двойным гражданством, только в одном из государств, предоставивших ему свое гражданство.

Несмотря на то, что двойное гражданство имеет сегодня явную тенденцию к расширению, оно порождает ряд серьезных проблем, как для государств, так и для лиц с двойным гражданством (бипатридов). Ведь если гражданин должен исполнять определенные обязанности сразу перед двумя государствами, то одно это обстоятельство содержит в себе большой конфликтообразующий потенциал. Конечно, государства пытаются между собой договориться посредством заключения двухсторонних соглашений, в частности по вопросам воинской службы бипатридов. Чаще всего устанавливается, что гражданин может служить в армии того государства, на территории которого он проживает постоянно к достижению призывного возраста или возраста, необходимого для несения воинской обязанности на контрактной основе. Таким образом, лицо освобождается от несения воинской службы в другом государстве, гражданином которого он является. Не менее важна и проблема защиты государством интересов своего гражданина, находящегося за рубежом. В соответствии с Гаагской конвенцией 1930 г. дипломатическая защита интересов бипатрида одним государством может осуществляться во всех иных государствах, кроме того, которое также предоставило этому лицу статус своего гражданина. Но и институт двойного гражданства не может решить все межгосударственные и межнациональные проблемы. Нередко из-за отсутствия необходимых условий в Российской Федерации для приема русских из других республик СНГ люди не ставят перед собой цель двоегражданства, а стремятся получить гражданство страны проживания, что подчас происходит в процедурах дискриминационного характера.

Таким образом, новый закон «О гражданстве РФ» имеет существенные недоработки, нуждается в исправлениях, дополнениях. Долго еще аналитики будут обсуждать, как лучше исправить те недоделки, которые выявила практика в этом Законе.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Нормативные материалы

1.1   Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года. М., Юридическая литература 1993 год.

1.2   Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., Издательство БЕК. 1994 г.

1.3   Комментарий к Конституции РФ. Общ. Ред. Ю.В. Кудрявцева. М. Фонд «Правовая культура». 1996.

1.4   Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации". От 31.05. 2002

1.5   Закон РСФСР от 28.11.91 № 1948-1   О гражданстве РСФСР

1.6   Закон РФ ОТ 28.11.91 N 1948-1   О гражданстве Российской Федерации

1.7   Федеральный закон от 02.01.2000 N 18-ФЗ О ратификации соглашения между республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (принят ГД ФС РФ 01.12.1999)

1.8   Закон РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации», с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г., 6 февраля 1995 г. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992 №6. Собрание законодательства РФ. 1995, №7.

1.9   Указ Президента Российской Федерации от 24 октября 1994 г. №2007 «О некоторых вопросах реализации Закона РФ «О гражданстве РФ». Собрание законодательства. 1994. №27.

1.10 Федеральный закон от 02.01.2000 N 18-ФЗ О ратификации соглашения между республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (принят ГД ФС РФ 01.12.1999)

2. Учебники, учебные пособия, монографии

2.1   Авакьян С.А. Государственно-правовые институты: понятие и формирование // Советское государство и право – 1987 - №2

2.2   Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. – М.: Юрист, 1994.

2.3   Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы.

2.4   Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации - М., 2003.

2.5   Белкин А.А. О доктринальных вопросах института гражданства // Правоведение – 1995 - №6.

2.6   Боярс Ю. Р. «Предмет чести и достоинства»:  к проекту Закона «О гражданстве Латвийской ССР» // Литературная газета. 1989. 26 июля.

2.7   Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979.

2.8   Косаков С. К. Конституционные основы советского гражданства. Фрунзе, 1984.

2.9    Кравчук С.С. Государственное право СССР-. М., 1967.

2.10 Кутафин О.Е. Закон о гражданстве: поиски и проблемы // Право и политика – 2001- №4.

2.11 Кутафин О.Е. Позвольте принадлежать Отечеству // Росс. газ. 1996. 14 июня.

2.13 Левинсон Л. «Новый закон о гражданстве» // Первая электронная библиотека по правам человека. 2004. 27 марта.

2.14 Ледых И. Комментарий к закону «О гражданстве РФ» // Советская юстиция, 1992, № 9.

2.15 Маликов М.К. Гражданство Российской Федерации и гражданство ее субъектов // Государство и право, 1997, № 8.

2.16 Попков В. Д. Гражданственность личности — фактор развития социалистического самоуправления народа // Вести. Моск унивеситета Сер. 11: Право. 1987. № 1.

2.17 Права человека: Сб. международных документов. М., 1986

2.18 «Путин внес изменения в закон о гражданстве РФ» // Комсомольская правда, 23 ноября 2003г.

2.19 Словарь юридических и государственных наук / под ред. А. Ф. Волкова, Ю. Д. Филиппова. СПб., 2000

2.20 Смирнова Е.С. Гражданство союза Беларуси и России и европейский интеграционный опыт // Вестник Конститу­ционного суда Республики Беларусь. 1999. № 4.

2.21 Топорнин Б.И. Преемственность и новизна в госу­дарственно-правовом развитии России. М., 1996.

2.22 Шевцов В.С. Гражданство в советском союзном государстве. – М.,1996.