РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОРЛОВСКАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Факультет: Экономика и менеджмент
Специальность: Финансы и кредит
Кафедра: Менеджмента финансов и кредита
Р Е Ф Е Р А Т
По
предмету: “История
финансов в России”
На
тему: “История
государственного долга России”
Выполнил: студент 3-го курса, очного отделения, группы 31 ФОС
Юрасов Алексей Валентинович
Научный руководитель: ассистент
Разумовская Людмила Александровна
г.Орёл, 2002г.
«В основе предположения, что старый долг оплачен,
лежит то обстоятельство, что мы заключили заем на гораздо большую сумму….»
Д.
Рикардо
Одной
из “детских болезней” российской экономики времен переходного периода стал
непомерно возросший внутренний долг, как внешний, так и внутренний. Однако ни
для кого не секрет, что многие высокоразвитые западные страны, члены Парижского
и Лондонского клубов, являются не только кредиторами, но и крупнейшими
должниками, в первую очередь, конечно же, речь идет о внутренней задолженности,
и наиболее классическим примером здесь являются Соединенные Штаты. Поэтому, на
мой взгляд, не следует так уж драматически и болезненно воспринимать проблему
относительно высокого уровня государственной задолженности как это делают
некоторые особо ретивые российские политики, обвиняя реформаторов в том, что
они “продали Родину за кредиты МВФ, выданных на проведение преступных реформ
антинародного режима” (справедливости ради полагаю необходимым отметить, что
большая часть внешнего долга России - это наследство СССР, а именно, бездарной
экономической политики правительств Рыжкова-Павлова в 1985-1990 годах. Ведь
именно правительству Рыжкова мы обязаны уменьшением золотого запаса, обретением
гигантской скрытой инфляции, тотальному дефициту и т.д. возвращаясь же непосредственно к проблеме государственного
долга хотелось бы подчеркнуть, что, на мой взгляд, данную проблему невозможно
подробно разобрать в рамках нескольких докторских диссертаций, не говоря уже об
одном студенческом реферате. В связи с вышеизложенным в моем скромном труде я
попробую осветить только два аспекта данной проблемы: в рамках анализа внешней
задолженности - вступление России в Лондонский клуб и механизм уплаты по
долговым обязательствам нашей страны после их реструктуризации, а, говоря о
внутреннем долге, я полагаю небезынтересным сделать краткое резюме по программе
внутренних заимствований Министерства Финансов на 1998 год, сделанное мной на
основе анализа соответствующих документов вышеупомянутого министерства. А теперь,
с вашего позволения я перейду непосредственно к сути дела.
Итак,
кредитная история России началась в 1769 г., когда Екатерина II сделала первый
заем в Голландии. За последующие два с половиной столетия Российская империя
заняла на рынке примерно 15 млрд. руб. Большая часть этих средств накануне
революции была погашена. К этому моменту старейшими займами в составе русского
государственного долга оставались 6%-ные займы 1817-18 гг. Их нарицательный
капитал составлял 93 млн. руб., а непогашенная часть к 1 января 1913г.
равнялась 38 млн. руб. На графике отражена динамика государственного долга
Российской империи в начале XX в.: сумма задолженности возросла в период
русско-японской войны и революции, а затем стабилизировалась.
На
протяжении всего XIX в. и в начале XX в. расходы государства превышали его
доходы. Во второй половине XIX в. правительство активно финансировало
строительство железных дорог, а также выкупало в казну частные линии.
Стремясь сгладить влияние
экстраординарных расходов на структуру бюджета, оно разделяло бюджет на
обыкновенный и чрезвычайный. Первый пополнялся из традиционных источников
доходов (налоги, акцизы и пр.), доходную часть второго на 90% составляли
средства полученные от внутренних и внешних займов. Именно заемные средства шли
на финансирование строительства железных дорог, ведение войн и борьбу со
стихийными бедствиями. При благоприятном положении часть чрезвычайного бюджета
шла на покрытие расходов по долгосрочной оплате государственных займов. Платежи
по займам (проценты и погашение) осуществлялись за счет обыкновенного бюджета.
Выпуск новых займов был в
непосредственной компетенции царя и министерства финансов. Однако после созыва
Государственной Думы она получила право утверждать каждый конкретный заем.
Время и условия займа по-прежнему определялись по решению правительства.
По большей части государственных долгов
выплачивалось 4% годовых. Сумма всех бумаг с такой доходностью составляла более
2,8 млрд. золотых рублей — около 2/3 всего рынка.
Все
ценности, размещаемые в то время на рынке, разделялись на 3 категории:
Þ долгосрочные;
Þ бессрочные;
Срок обращения краткосрочных
обязательств ограничивался законом и колебался от 3 месяцев до 1 года. Купюры
выпуска не должны были превышать 500 руб. Право эмиссии по краткосрочным
обязательствам предоставлялось лично министру финансов с условием, что общая
сумма обязательств в каждый момент не превысит 50 млн. руб. В 1905 г. права
министра были расширены до 200 млн. руб. с правом выпуска краткосрочных
обязательств, в том числе и на иностранных рынках. Государственное казначейство
и частные лица имели право учитывать эти обязательства в Государственном банке,
проценты считались в виде дисконта.
Основу государственного долга
составляли долгосрочные и бессрочные займы. Долгосрочные займы могли
заключаться на достаточно длительные сроки — 50-80 лет. Практиковался выпуск
бессрочных обязательств, когда государство обязывалось выплачивать только
договорный процент, т.е. для держателя заем становился рентой. Правительство
оставляло за собой право принудительной скупки данного инструмента по
номинальной стоимости. В этом случае заем погашался тиражами. Иногда
государство скупало облигации на бирже.
Также существовало формальное
определение внутренних и внешних займов. Первые ориентировались на иностранного
покупателя и обращение за границей. Вторые были рассчитаны на российский рынок.
Данное деление не имело никакого экономического значения, так как никаких
ограничений на покупку иностранных выпусков для российских подданных и
внутренних иностранцев не существовало.
В 1906 г. в Основном законе имелась
статья 114:
“При обсуждении государственной росписи
не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным
долгам и по другим принятым на себя Российским Государством обязательствам.”
Законодатели заранее пресекали соблазн нарушить одно из основных правил рынка —
платить вовремя и полностью.
Российское правительство в результате
длительных и кровопролитных усилий сумело создать репутацию надежного заемщика,
который действует на рынке аккуратно, не злоупотребляя своим государственным
статусом.
Заимствование финансовых ресурсов
использовалось с разными целями, и далеко не всегда целью для реализация
какого-либо конкретного проекта. Интересы финансовой стабильности, пусть даже в
краткосрочном периоде, имели первостепенное значение. Это позволяло следовать
выработанной экономической политике, не меняя ее курса.
Отказавшись платить долги своим и
иностранным гражданам, правительство Советской России заложило основу новой
финансовой культуры. В результате облигации, выдаваемые как часть заработной
платы, оказались просто бумажками.
Теперь
подойдём к более не далёким годам. Так в 1991 году после распада СССР сначала
предполагалось, что каждое из государств будет нести свою долю ответственности
по внешнему долгу (союзный долг тогда оценивался в 108 миллиардов долларов), а
также иметь соответствующую долю в активах бывшего СССР.
Однако
получилось так, что только Россия смогла обслуживать свои обязательства по
внешним долгам. Поэтому вскоре договорились, что Россия примет на себя долги
всех бывших республик СССР в обмен на их отказ от причитающейся доли активов
(так называемый нулевой вариант). Подобное решение стоило дорого, но позволило
сохранить свои позиции на внешних финансовых рынках, зарубежную инфраструктуру,
обеспечило доверие потенциальных партнеров. Переговоры с Лондонским клубом о
долгосрочной реструктуризации долгов СССР коммерческим банкам Россия вела с
декабря 1992 года. Первоначально прогрессу переговоров препятствовала позиция
банков-кредиторов, настаивавших на отказе России от государственного иммунитета
(это означало, что взыскания кредиторов могли быть обращены на активы СССР или
России за рубежом). Осенью 1994 года на сессии МВФ в Мадриде стороны нашли
компромисс, договорившись, что должником перед Лондонским клубом будет
выступать Внешэкономбанк. На время переговоров банки-кредиторы предоставляли
Внешэкономбанку отсрочки платежей (так называемые ролловеры). Всего в рамках
Лондонского клуба был предоставлен 21 ролловер. В ноябре 1995 года во
Франкфурте-на-Майне правительство РФ и члены банковского
консультативного комитета Лондонского клуба подписали Меморандум о
согласованных принципах глобальной реструктуризации долга бывшего СССР клубу на
общую сумму 32,3 миллиарда долларов, включая проценты сроком на 25 лет с
семилетним льготным периодом.
После
этого Внешэкономбанк подготовил и разослал 400 с лишним банкам-кредиторам
финансовые условия урегулирования задолженности перед Лондонским клубом, а это
около 27 тысяч отдельных долговых требований в 15 валютах (сложность и
масштабность сделки не имеют равных в двадцатилетней истории клуба). По
состоянию на 3 октября 1997 года объем выверенной и подтвержденной в
официальных протоколах задолженности составил 21,9 миллиарда долларов, или
более 91% требований, заявленных кредиторами. Сделка с клубом вышла на финишную
прямую.
В окончании работы необходимо отметить,
что чем обременительнее для страны накопленный внешний долг, тем в большей мере
его обслуживание вовлекается во взаимодействие с функционированием всей
национальной экономики и ее финансовой сферы.
Обозначим характер взаимодействия
внешних заимствований с соответствующими сферами экономики страны. Прежде всего
важен характер опасности чрезмерного роста внешнего долга с позиций
государственного бюджета, денежно-кредитной системы, международной
кредитоспособности страны. Для государственного бюджета в 3-х звенном кредитном
цикле (привлечение, использование, погашение) неблагоприятные последствия
чрезмерного возрастания внешнего долга связаны в основном со стадией его
погашения; новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, сулят
возможность ослабить нагрузку на налоговые и другие обычные доходные источники,
позволяют более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесса. В то
же время неблагоприятно может складываться график платежей по внешнему долгу. В
любом случае степень и последствия взаимодействия зависят главным образом от
относительной величины накопившегося внешнего долга.
У платежного баланса аналогичный
характер взаимодействия с долговым циклом: на смену желанным дополнительным
валютным поступлениям приходит период расплаты по долгу. Здесь в целом высокая
степень взаимодействия, поскольку именно сальдо по текущим статьям платежного
баланса может выступать основным ограничителем во внешних заимствованиях и
управлении инвалютным долгом, а при определенных обстоятельствах — даже
диктовать необходимость отсрочки долговых платежей. В условиях обременительного
внешнего долга существенно возрастают трудности в укреплении доверия к
национальной валюте, противодействии инфляции, в обеспечении необходимыми
валютными резервами и валютной конвертируемости. Особое место при этом занимает
вопрос о возможных неблагоприятных последствиях в случае чрезмерной девальвации
национальной валюты, относительно занижения ее реального курса. Увеличение в
подобных условиях реального бремени платежей по внешнему долгу подтверждается
практикой ряда стран.
Согласно введенному в 1994г. порядку
формирования российского государственного бюджета все платежи в нем по внешнему
долгу учитываются теперь в рублевом эквиваленте. Это ограничивает возможности
России увеличивать долговые выплаты, поскольку она имеет обязательства перед
МВФ в отношении предельных размеров бюджетного дефицита. При заниженном курсе
рубля искусственно завышается рублевый эквивалент бюджетных расходов по
долговым платежам, а тем самым и размеры бюджетного дефицита.
Одним из элементов управления внешним
долгом страны является разработка программы внешних заимствований. Ряд основных
положений по этому вопросу предусмотрен правительственным постановлением от 16
октября 1993г. №1060 и федеральным законом от 26 декабря 1994г. №76-Ф3.
Предельным размером государственных внешних заимствований является ежегодно
утверждаемый в форме федерального закона максимальный объем использования
кредитов на предстоящий финансовый год. Как правило, он не должен превышать
годового объема платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного
внешнего долга. В предельных размерах не учитываются кредиты и заимствования в
отношениях с другими государствами-участниками СНГ; их суммы определяются в
законе о федеральном бюджете. Ежегодно правительством подготавливается
программа государственных внешних заимствований и предоставляемых внешних
кредитов с выделением кредитов (займов), каждый из которых превышает 100 млн.
долл.
Ограничителем размеров внешних
заимствований может служить установка на поддержание в определенных пределах
показателей долговой зависимости, используемых в мировой практике, в том числе
на основе сопоставления задолженности и долговых платежей с ВВП и экспортом.
Необходимо учитывать, что для России, как и для других стран с большой
территорией, объективно закономерен относительно низкий удельный вес экспорта в
национальном продукте. Именно по этой причине, а также из-за неполной еще
интеграции в мировую экономику нам, видимо, следует отдавать предпочтение не
ВВП, а экспорту в качестве базы для индикатора уровня долговой зависимости.
Для оценки остроты долговой проблемы
существуют разные критерии. Наиболее типичные из них связывают размер долга и
потребности его погашения и выплаты процентов с величиной экспорта, от которого
зависят потенциальные возможности обслуживания кредитов.
Сложнее ситуация с проблемой погашения
долга и уплаты процентов по нему. Границей опасности считается отношение
процентных платежей к экспорту 15-20%, границей повышенной опасности: 25-30%. В
1995 году обязательства страны по погашению кредитов и платежам процентов
составляли (без учета реструктуризации) 27,6 млрд. долларов (35% к общей сумме
экспорта и 43% к экспорту в дальнее зарубежье), фактически было выплачено 14,4
млрд. долларов (18 и 25% соответственно). Поскольку указанные суммы содержат не
только проценты, но и погашение долга, пока ситуация с учетом отсрочек платежей
еще не достигла критической черты, хоть и приближается к ней. В настоящее время
полное обслуживание внешнего долга стране не по силам. Отказ же от платежей
означал бы неплатежеспособность государства, что не только стало бы тяжелым
ударом по его престижу в мире, но и парализовало бы импорт, оголив внутренний
рынок и нанеся непоправимый урон населению, поставив на повестку дня вопрос о
введении карточной системы.
Недавно достигнута беспрецедентная
долгосрочная (на 25 лет) реструктуризация задолженности перед иностранными
государствами (Парижский клуб, общая сумма долга которому составляет около 40
млрд. долларов, реструктуризуемая часть - 37,6 млрд.) и банками (Лондонский
клуб, долг которому достигает 25 млрд. долларов), которая явилась, по общей
оценке, крупнейшим достижением российской экономической дипломатии.
В соответствии с условиями погашение
реструктуризуемой части долга начнется в 2002 году и должно завершиться в 2020
году. Не реструктуризованными остались лишь долги коммерческим фирмам, на долю
которых приходится порядка 5-6% суммы долга бывшего СССР.
Все это принципиально облегчает
ситуацию на ближайшую перспективу. Так, в 1996 году Россия должна будет
выплатить Парижскому клубу в качестве процентов 2 млрд. долларов вместо 8 млрд.
долларов по первоначальным обязательствам. Становится реальным уложиться в
общую сумму платежей в 8,5 млрд. долларов, предусмотренную в бюджете на 1996
год.
При благоприятном сценарии дальнейшего
развития есть все возможности достичь в 2002 году, когда начнется период
погашения, принципиально новой ситуации в экономике, делающей эти выплаты не
столь критическими.
Однако проблема требует постоянного
внимания и контроля. Посильность к тому времени погашения долга будет зависеть
от трех основных факторов: масштабов роста производства и доходов бюджета,
темпов роста экспорта, обеспечения устойчивого активного сальдо торгового и
платежного балансов и накопления валютных резервов.
Особого
внимания требует ограничение наращивания нового долга. Целесообразно также
использовать при необходимости такую форму уменьшения задолженности, как
продажа в обмен на долг части акций российских предприятий.