Компетенция Европейского союза
План
Введение
Компетенция Европейского Союза
Общие положения о разграничении компетенции ЕС и ее
принципы
Экономический и валютный союз
Общая внешняя политика и политика безопасности
Сотрудничество в области внутренних дел и правосудия
Заключение
Список литературы
Введение
Под влиянием
интеграционных тенденций все больше стран планеты в добровольном порядке
соглашаются на ограничение собственного суверенитета, передачу суверенных прав
в компетенцию наднациональных образований международного характера. В данном
процессе федерализации межгосударственных отношений самый богатый опыт имеет
Европейский Союз (далее - ЕС). Европейский Союз изначально был основан на
верховенстве закона и демократии[1].
Поэтому его особенность состоит в том, что союз не является новым государством
взамен существующих, его нельзя сравнить и с другими международными
организациями. То есть, историческое разнообразие стран, регионов и культур
должно быть сохранено. Эта цель четко зафиксирована в положениях договора «О
Европейском Союзе».
Закрепление
компетенции ЕС осуществляется в учредительных договорах путем иерархичного
установления целей, задач и сфер деятельности каждого интеграционного
объединения[2].
Помимо этого используется правовое основание, которое является процедурным
требованием для принятия актов ЕС, определяющим их правовую форму (регламент,
директива, решение и др.) и законодательную процедуру принятия (горизонтальное
распределение компетенции между институтами ЕС).
Компетенция Европейского Союза
Компетенция
ЕС в соответствии с Ниццским договором распространяется на следующие
направления политики: торговая, сельскохозяйственная, миграционная,
транспортная, конкурентная, налоговая, экономическая, валютная, таможенная,
промышленная, социальная, культурная политика, политика в области занятости и
здравоохранения, экономического и социального сплочения, защиты прав
потребителей, развития трансъевропейских транспортных и энергетических сетей,
исследований и технологического развития, окружающей среды, сотрудничество в
целях содействия развитию, экономического, финансового и технического
содействия с третьими странами, а также на общую внешнюю политику и политику
безопасности и сотрудничество в области внутренних дел и правосудия.
При
анализе политики Европейского Союза можно выделить три основополагающих
направления («три опоры»):
–
Экономический и валютный союз (ЭВС);
–
Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС (ОВПБ), в которой все больший
вес получает военная составляющая – Европейская политика безопасности и обороны
(ЕПБО);
–
сотрудничество государств-членов в области внутренних дел и правосудия.
Общие положения о разграничении компетенции ЕС и
ее
принципы
От того, на
каком уровне – наднациональном или национальном – принимается
нормативно-правовой акт, зависит не только процедура его принятия, но и
юридическая сила, его вид, а это соответственно приводит к различным правовым
последствиям для регулируемых им общественных отношений. Более того, поскольку
с момента подписания Маастрихтского договора и соответственно создания
Европейского Союза он не только является экономическим объединением государств,
от системы разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами зависит
также осуществление внешней политики, включая оборонную политику и отправление
правосудия в уголовно-правовой сфере[3].
Принцип
передачи компетенции, будучи одним из принципов разграничения компетенции между
ЕС и государствами-членами, определяет, во-первых, что государства-члены
добровольно передали часть своей компетенции Европейскому Союзу; во-вторых,
именно переданная государствами-членами компетенция составляет компетенцию ЕС[4].
Получивший
закрепление в Маастрихтском договоре принцип субсидиарности является принципом
разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами. Применяемый за
пределами исключительной компетенции ЕС, он призван осуществлять разграничение
компетенции между национальным и наднациональным уровнями в рамках совместной
(смешанной) компетенции. Тем самым принцип субсидиарности способствует тонкой
настройке механизма разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами:
с одной стороны, ограничивая институты ЕС от чрезмерного вмешательства на
национальный уровень, с другой стороны[5].
Принцип
пропорциональности оказывает влияние на разграничение компетенции между ЕС и
государствами-членами путем определения степени вмешательства со стороны ЕС в
регулирование того или иного общественного отношения[6]. Его роль
заключается в ограничении от непропорционального вмешательства публичных
образований с целью урегулирования тех или иных общественных отношений для
достижения задач такого регулирования.
Постепенному расширению
исключительной компетенции Европейского сообщества способствовало: во-первых,
расширительное толкование Судом ЕС правовых оснований; во-вторых, создание
Судом ЕС концепции внешнего сопровождения или параллелизма, в соответствии с
которой передача ЕС компетенции по принятию правовых актов в той или иной сфере
означает также передачу в этой сфере компетенции в области внешних сношений;
в-третьих, компетенция по сближению законодательств в соответствии со статьями
94 и 95 Договора об учреждении Европейского сообщества; в-четвертых,
компетенция по принятию мер для достижения целей Сообщества в рамках
функционирования Общего рынка в соответствии со статьей 308 Договора об
учреждении Европейского сообщества.
Сотрудничество
государств – членов ЕС в области внешней политики и политики в области
безопасности и сотрудничества полиции и судов в уголовно-правовой сфере во
многом сохраняет черты международного сотрудничества. Однако в нем всё в
большей степени находит проявление наднациональный отпечаток, который
отражается, в частности, в том, что формально за ЕС путем провозглашения целей
и задач закреплена почти универсальная компетенция, которая с практической
точки зрения остается в обладании государств-членов.
В рамках
четырех свобод (свободы передвижения товаров, свободы передвижения лиц, свободы
предоставления услуг, свободы передвижения капитала и осуществления платежей)
государства-члены и ЕС обладают совместной (смешанной) компетенцией, за
исключением Таможенного союза, в котором исключительная компетенция принадлежит
ЕС.
Компетенция
ЕС по вопросам регулирования конкуренции в области внутреннего рынка носит
исключительный характер. При этом распределение этой компетенции осуществляется
наднациональными актами, причем как между институтами ЕС, так и путем наделения
национальных органов, ведающих вопросами конкуренции, и национальных судов
полномочиями по контролю, расследованию и наложению штрафов в случае
несоблюдения участниками рынка положений о конкуренции, закрепленных в праве
ЕС.
Государства-члены
и ЕС обладают совместной (смешанной) компетенцией в области охраны окружающей
среды. Договор об учреждении Европейского сообщества закрепляет как компетенцию
ЕС, так и компетенцию государств-членов в данной области. Однако даже в том
случае, если компетенция по тому или иному вопросу в рамках охраны окружающей
среды принадлежит ЕС, государства-члены имеют право устанавливать более высокие
экологические стандарты, чем принятые на наднациональном уровне.
Развитие
права окружающей среды ЕС происходило поэтапно, что связано, прежде всего, с
первоначальной экономической направленностью интеграции в рамках Европейского
экономического сообщества. Основой закрепления компетенции ЕС является цель,
зафиксированная в ст. 2 Договора об учреждении Европейского сообщества:
«Сообщество призвано содействовать … высокому уровню защиты и улучшению
качества окружающей среды, повышению жизненного уровня и качества жизни…», и
сфера деятельности, указанная в п. l ст. 3 этого же договора: Европейское сообщество
осуществляет «политику в области охраны окружающей среды». В качестве правового
основания в праве окружающей среды ЕС используется ст. 175 Договора об
учреждении Европейского сообщества и положения ст. 95 (сближение национальных
законодательств). В данной области государства-члены и ЕС обладают совместной
(смешанной) компетенцией[7].
Экономический и валютный
союз
До
создания Экономического и валютного союза (ЭВС) взаимовлияние на экономическую
политику стран-членов осуществлялось в основном с помощью инструментов торговой
и структурной политики (общеевропейские транспортные проекты, экология,
содействие науке и исследованиям и т. д.) или микроэкономического регулирования
(регулирование отдельных аспектов деятельности предприятий, например – в
области охраны труда). В 1990-х по решению Маастрихтского договора впервые был
задействован весь комплекс средств, включая инструментарий макроэкономического
регулирования[8].
Маастрихтским
договором 1992 были установлены жесткие критерии конвергенции, необходимые для
введения единой валюты – евро, регулирующие предельные уровни:
–
инфляции, темпы которой не должны превышать более чем на 1,5% средний
показатель в странах-членах с наименьшим ростом цен;
–
процентных ставок по долгосрочным кредитам, величины которых не должны
превышать более чем на 2 процентных пункта соответствующий средний показатель
для трех стран с наименьшим ростом цен;
–
дефицит госбюджета не должен быть более 3% ВВП;
–
государственный долг не должен быть более 60% ВВП;
–
в течение двух лет валюта не должна девальвироваться и ее обменный курс не
должен выходить за пределы колебаний, установленных Европейской валютной
системой.
Пакт
стабильности и роста 1997, заключенный по настоянию правительства ФРГ,
обеспечил гарантии исполнения маастрихтских критериев, введя обязательство для
стран-членов в случае превышения государственного дефицита предельных 3 %
исправлять положение в течение года или предусматривал финансовые наказания в
виде штрафа до 0,5 % ВВП.
Формирование
ЭВС происходило в три этапа и завершилось введением единой европейской валюты,
которая постепенно заменила национальные денежные знаки.
Внутри
ЭВС экономический и валютный элементы интеграции органически связаны и не могут
существовать отдельно. Так, общая экономическая политика нужна, чтобы
сформировать на территории всех стран-членов единое экономическое пространство,
а валютный союз, обслуживая это пространство, не может функционировать при
существенно различающихся национальных темпах инфляции, процентных ставках,
уровнях государственной задолженности и т.п.
Общая внешняя политика и
политика безопасности
Она
относится к сфере межгосударственного сотрудничества и не регулируется системой
права Европейского Сообщества, хотя формально в Маастрихстком договоре и
записано, что «Союз определяет и осуществляет общую внешнюю политику и политику
безопасности, которая охватывает все области внешней политики и политики
безопасности...».
Первые
внешнеполитические цели Сообщества были закреплены Римским договором 1957. Они
носили декларативный характер и сводились к двум положениям: заявлению о
солидарности с бывшими колониальными странами и желанию обеспечения их
процветания в соответствии с принципами Устава ООН; призыву к другим
европейским народам к участию в европейской интеграции[9].
В
1970-х тема развития сотрудничества в военно-политической области вновь
приобрела актуальность. На Люксембургской сессии министров иностранных дел государств-членов
27 октября 1970 года была учреждена система Европейского политического сотрудничества
(ЕПС). Она представляла собой межгосударственный механизм взаимного обмена
информацией и политических консультаций на уровне министров иностранных дел. Но
длительное время эта система существовала неформально, не будучи включенной в
договорное право Сообщества из-за разногласий в вопросе о разграничении
полномочий между национальными правительствами и руководящими органами
Сообщества.
Компромиссное
решение было найдено лишь в конце 1980-х. Принятый в 1987 Единый европейский
акт включил раздел Положения о европейском сотрудничестве в области внешней
политики, означавшим включение внешнеполитической сферы в договорное право
Сообщества. Он обязал председательствующее в Совете ЕС государство и Комиссию
учитывать при выработке внешней политики Европейских Сообществ решения,
выработанные в рамках ЕПС. Механизм ЕПС на этом этапе был усилен. Его
полноправным участником стала Комиссия ЕС, а количество ежегодных встреч
министров иностранных дел было увеличено с двух до четырех.
Тема
военно-политического сотрудничества получила продолжение в форме Общей внешней
политики и общей политики безопасности (ОВПБ) ЕС, закрепленной в Маастрихтском
договоре 1992. Она включала в себя «возможное оформление в дальнейшем общей
оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих
сил обороны»[10].
Среди
основных целей ОВПБ были названы:
–
защита общих ценностей, основных интересов, независимости и целостности Союза в
соответствии с принципами Устава ООН;
–
всемерное укрепление безопасности Союза;
–
сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с
принципами Устава ООН, равно как и принципами Хельсинского Заключительного акта
и целями Парижской хартии (Совета Европы);
–
развитие международного сотрудничества;
–
развитие демократии и законности, уважение прав человека и основных свобод.
В
отличие от ЕПС, ОВПБ предложила не только обмен информацией и взаимные
консультации, но и выработку на межправительственной основе общей позиции ЕС по
важнейшим вопросам и осуществление совместных действий, обязательных для
государств-членов.
Амстердамский
договор 1997 расширил и конкретизировал механизмы осуществления ОВПБ, согласно
которому она охватывает все области внешней политики и политики безопасности
путем:
–
определения принципов и основных ориентиров ОВПБ;
–
принятия решений по общей стратегии;
–
усиления систематического сотрудничества между государствами-членами в
проведении их политики.
Общая
оборонная политика предусматривала постепенное включение в рамки Европейского
Союза оперативных структур Западноевропейского союза.
Механизм
системы ОВПБ был существенно усилен. ЕС приступил к выработке «общих
стратегий», принимаемых Европейским советом, в числе которых были приняты общие
стратегии ЕС в отношении России (1999), стран Средиземноморья (2000).
Для
принятия решений о совместных действиях и общих позициях ЕС, а также других
решений, основанных на общей стратегии, был введен принцип квалифицированного
большинства, а не единогласия. Это повысило действенность данного органа, в
первую очередь за счет придания ему способности преодолевать вето отдельных
недовольных участников, тормозивших принятие решений.
Для
обеспечения успешного функционирования и координации системы ОВПБ введен пост
Генерального секретаря Европейского совета – Высокого представителя по ОВПБ. В
его функции входит ведение переговоров с третьими сторонами от имени
Европейского совета. Европейский совет наделяется правом заключать
международные договоры в рамках компетенции ОВПБ на основе единогласия
государств-членов. При этом он руководствуется рекомендациями
председательствующего государства. Для повышения эффективности ОВПБ
предусмотрено учреждение в ее рамках специального Органа раннего оповещения и
политического планирования под руководством Высокого представителя по ОВПБ[11].
Отказ
Великобритании осенью 1998 от своего оппозиционного курса в отношении
европейского военно-политического сотрудничества открыл путь для развития
Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО).
В
рамках ЕПБО началась реализация франко-британского плана по созданию
Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР) и датско-нидерландской программы
формирования Европейского полицейского корпуса. Согласно первому плану,
предусматривается создание Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР),
способных разворачивать в двухмесячный срок воинский контингент численностью
50-60 тыс. человек для проведения гуманитарных и миротворческих акций. Данный
проект был поддержан Вашингтонским саммитом НАТО в апреле 1999.
Датско-нидерландская инициатива предполагает формирование с 2003 года Европейского
полицейского корпуса (ЕПК) для выполнения несвойственных вооруженным силам
функций по защите гражданского порядка и права в зонах кризисов, в размере до 5
тыс. человек[12].
Возможность
предоставления сил и средств НАТО для проведения европейских операций ЕС
обсуждалась в ходе непростых переговоров между двумя организациями, которые
завершились 16 декабря 2002 подписанием совместной Декларации НАТО и ЕС по
Европейской политике безопасности и обороны (ЕПБО). Признавая за НАТО ведущую
роль в поддержании безопасности в Европе, ЕС получил в рамках ЕПБО признание и
право доступа к средствам планирования НАТО, включая доступ к штабу Главнокомандующего
вооруженными силами НАТО в Европе в г.Монсе (Бельгия). Что касается доступа ЕС
к военным ресурсам НАТО, то здесь проблема еще очень далека от своего
разрешения.
Сотрудничество в области внутренних дел и
правосудия
Начало
сотрудничеству в области внутренних дел и правосудия было положено в 1975
созданием межправительственной группы ТРЕВИ («международный терроризм,
радикализм, экстремизм, насилие» – TREVI group) в составе министров внутренних
дел государств-членов ЕЭС. Функции этой организации включали в себя борьбу с
терроризмом, пограничный контроль, регулирование иммиграционных потоков,
пресечение нелегальной транспортировки и торговли наркотиками.
С
середины 1980-х государства-члены ЕС взяли курс на постоянную координацию
политики в области внутренних дел. В 1985 было подписано Шенгенское соглашение
между Францией, Германией, Бельгией, Люксембургом и Нидерландами о постепенной
отмене контроля на внутренних границах ЕС, а в 1986 – организована Специальная
рабочая группа по иммиграции (Ad Hoc Immigration Group) для изучения дел и
координации действий по предоставлению политического убежища.
Решения
по вопросам правосудия и внутренних дел принимаются на основе
межправительственного сотрудничества стран Союза по следующим направлениям:
–
контроль над внешними границами Союза;
–
иммиграционная политика;
–
таможенное сотрудничество;
–
сотрудничество в области гражданского и уголовного права;
–
сотрудничество национальных полицейских служб, создание Европейского
полицейского ведомства[13].
Участие
наднациональных институтов ЕС в решениях по этим вопросам сведено к минимуму.
Для проведения скоординированной политики в этих областях был создан Совет
министров внутренних дел и юстиции стран ЕС, под эгидой которого были начаты
совместные полицейские акции, в частности направленные на борьбу с
распространением наркотиков.
Стратегия
реализации сотрудничества в области внутренних дел и правосудия была закреплена
Амстердамским договором и конкретизирована решениями Венского, Тамперского и
Брюссельского и других саммитов ЕС, взявшими обязательства по борьбе с наиболее
опасными преступлениями – организованной преступностью, торговлей людьми и
преступлениями против детей, незаконной торговли оружием и наркотиками,
коррупцией и мошенничеством, а также международным терроризмом.
На основе
исследования практики Суда ЕС и научной литературы в можно выделить следующие
основания расширения компетенции Европейского сообщества:
1) концепция
внешнего сопровождения[14] или
параллелизма, разработанная Судом ЕС;
2)
подразумеваемая компетенция, являющаяся фактически расширительным толкованием
Судом ЕС правовых оснований принятия актов Сообщества;
3)
компетенция по сближению законодательств в соответствии со статьями 94 и 95[15] Договора об
учреждении Европейского сообщества;
4)
компетенция по принятию мер для достижения целей Сообщества в рамках
функционирования Общего рынка в соответствии со статьей 308[16] этого же
учредительного договора;
5)
компетенция в рамках п. 2 ст. 18[17] Договора
об учреждении Европейского сообщества.
Заключение
Всего за
более чем полувековую историю Европейский Союз сумел превратиться в заметного
политического игрока на международной арене и экономического гиганта,
занимающего ведущее место в мировой экономике. Объединяя около 30 государств
европейского континента, он, бесспорно, играет ключевую роль практически во
всех важных вопросах международной жизни как на территории Европы, так и во
всем мире.
Созданный на основе
Европейских сообществ, Европейский Союз строится прежде всего на экономической
интеграции государств-членов. Политическое сотрудничество, заложенное
Маастрихтским договором 1992 г. в области внешней политики и политики в области
безопасности, до сих пор остается прерогативой государств-членов. Лишь
сотрудничество судов и полиции в уголовно-правовой сфере постепенно стало
приобретать наднациональные черты. Однако в целом это не уменьшает признаваемые
всеми успешность и эффективность европейских интеграционных процессов.
Понимание
разграничения компетенции между государствами-членами и ЕС является ключевым
при выборе правильного контрагента для ведения переговоров как на
межгосударственном уровне, так и для осуществления коммерческой деятельности с
партнерами из государств – членов ЕС.
Список литературы:
1.
Бартенев
С.А. Принцип передачи компетенции в праве Европейского Союза // Международное,
публичное и частное право. – 2007. – № 2.
2.
Бартенев
С.А. Правовые проблемы определения исключительной компетенции Европейского
сообщества // Московский журнал международного права. 2008. - № 1.
3.
Барышников
М.Ю. Генезис принципа лояльного сотрудничества в Европейском праве // История
государства и права. – 2007. - № 1.
4.
Витвицкая
О., Горниг Г. Право Европейского союза. СПб.: Питер, 2009.
5.
Дербичева
С.А., Астапенко П.Н. Европейская интеграция и эволюция. Революция
государственных институтов: сущность, динамика и угрозы общественной
безопасности // Закон и право. – 2007. - № 7.
6.
Европейский
Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями.
- М. Инфра-М. 2008.
7.
Кашкин,
С.Ю., Четвериков, А.О. На пути к Европейской Конституции: Европейский конвент и
перспективы Конституционного договора (Конституции) Европейского Союза //
Конституционное право: восточноевропейское обозрение. – № 1 (42). – 2007.
8.
Право
Европейского Союза. Учебник для вузов / Под ред. Кашкина С.Ю.– М. Юрайт. 2009.
9.
Кремер
Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского Союза / Отв. ред. О.Л. Дубовик.
- Издательский Дом "Городец". – М., 2007.
10.
Клочкова,
Ю.А. Особенности разграничения компетенций Европейского Союза и
государств-членов в процессе федерализации // Международное публичное и частное
право. – 2007.- №3.
11.
Введение
в право Европейского Союза. Учебник 2-е изд., испр. и доп. / Под ред. Кашкина
С.Ю.– М. Эксмо. 2008.
12.
Шайхутдинова
Г.Р. Продвинутое сотрудничество в договоре, учреждающем конституцию для Европы //
Право и политика. – 2007. - № 4
[1] См.: Кашкин, С. Ю., Четвериков, А. О. На пути к
Европейской Конституции: Европейский конвент и перспективы
Конституционного договора (Конституции) Европейского Союза // Конституционное
право: восточноевропейское обозрение. – № 1 (42). – 2007. – с. 38–41.
[2] См.: Дербичева
С.А., Астапенко П.Н. Европейская интеграция и эволюция. Революция
государственных институтов: сущность, динамика и угрозы общественной
безопасности // Закон и право. – 2007. - № 7. – С. 38.
[3] См.: Право
Европейского Союза. Учебник для вузов / Под ред. Кашкина С.Ю.– М. Юрайт. 2009.
– С. 239.
[4] См.: Бартенев С.А.
Принцип передачи компетенции в праве Европейского Союза // Международное,
публичное и частное право. – 2007. – № 2. – С. 64.
[5] См.: Бартенев С.А.
Правовые проблемы определения исключительной компетенции Европейского
сообщества // Московский журнал международного права. 2008. - № 1. – С. 59.
[6] См.: Барышников
М.Ю. Генезис принципа лояльного сотрудничества в Европейском праве // История государства
и права. – 2007. - № 1. – С. 24.
[7] См.: Кремер Л.,
Винтер Г. Экологическое право Европейского Союза / Отв. ред. О.Л. Дубовик. -
Издательский Дом "Городец". – М., 2007. – С. 90.
[8] См.: Клочкова, Ю.
А. Особенности разграничения компетенций Европейского Союза и государств-членов
в процессе федерализации // Международное публичное и частное право. – 2007.- №3.
– С. 51.
[9] См.: Введение в
право Европейского Союза. Учебник 2-е изд., испр. и доп. / Под ред. Кашкина
С.Ю.– М. Эксмо. 2008. – С. 227.
[10] См.: Право
Европейского Союза. Учебник для вузов / Под ред. Кашкина С.Ю.– М. Юрайт. 2009.
– С. 242.
[11] См.: Витвицкая
О., Горниг Г. Право Европейского союза. СПб.: Питер, 2007. – С. 76.
[12] См.: Кашкин С.Ю., Четвериков А.О.: Конституция Европейского
Союза. Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием) – М.: Инфра-М,
2008. – С. 83.
[13] См.: Суд
Европейских сообществ: постановления и комментарии. Вып. 3 / под ред. Л.М.
Энтина, Ю.А. Матвеевского. - М.: МГИМО-Университет, 2007. 129-132.
[14] См.: Европейское
право.: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., проф. Л.М.
Энтин. – М.: Норма, 2008. - С.85.
[15] Введена Единым
Европейским актом 1986 г.
[16] См.: Кашкин С.Ю.,
А.О. Четвериков. Право Европейского Союза.: Учебное пособие / Под ред. С.Ю.
Кашкина. – М.: Проспект, 2008. - С. 217.
[17] Введена Ниццским договором.