Муниципальная реформа Екатерины II
ТЕМА
ДОКЛАДА: «муниципальная реформа Екатерины II».
Используемая литература:
1.Быстренко В. И., История государственного управления и самоуправления в
России;
2.Владимирский-Буданов М. Ф., Обзор истории русского права;
3.Еремян В. В., Местное самоуправление в России (XII-начало
XX вв.);
4.Ключевский В. О., Курс русской истории;
5.Павленко Н. И., Екатерина Великая;
6.Чистяков О. И., История отечественного государства и права. Ч 1;
Цели и задачи:
Рассмотреть эволюцию развития местных
органов управления и самоуправления. Проанализировать стадии развития местных
органов власти, объяснить политику государства по отношению к местному
управлению и выяснить степень их эффективности.
Основная
часть:
Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд
местных организаций, предоставив им права по самоуправлению, а также возложив
на эти организации осуществление основных функций местного управления. Деление
империи на губернии и уезды, создание органов местного самоуправления, где
заседали не только назначаемые чиновники, но и местные выборные, позволило в
значительной степени децентрализовать управление и создать отдельные
самоуправляющиеся единицы на местах.
В 1766 году императрица издала Манифест о создании
комиссии для обсуждения местных нужд. Но опять же в сельской местности только
дворяне обладали правом избирать депутатов в комиссию — по одному от каждого
уезда. Городские обыватели выбирали по одному депутату от своего города, прочие
сословия и звания — по одному от своей провинции. Практически все депутаты
получили наказ способствовать всемерному ограничению вседозволенности коронных
чиновников посредством образования местного самоуправления с широким участием
общественных сил.
В 80-е годы XVIII рядом документов,
принятых Екатериной II, определялись права и привилегии
дворян и горожан. «Грамота на права, вольности и преимущества благородного
дворянства» (1785 г.) определяла его юридическое положение. Честь, жизнь и
имущество дворянина можно было отнять только после совершения им преступления.
Судили дворян только равные им, и приговор суда утверждала императрица. Дворяне
освобождались от телесных наказаний. Они имели право служить или уйти в
отставку, свободно выезжать за границу, распоряжаться своими поместьями и
крестьянами. Из 35 статей, определявших привилегии дворян, только одна касалась
их обязанности – по призыву самодержавной власти не щадить жизни на
государственной службе.
Важнейшим правом, предоставленным Жалованной грамотой
дворянским корпорациям, было право направлять обращения непосредственно
генерал-губернатору или через особых депутатов в Сенат или Императрице.
Грамота дозволяла дворянам образовывать «дворянское
общество», обладавшее правами юридического лица, правомочие приобретать
собственность и составлять общий капитал посредством самообложения. С
разрешения губернатора дворяне могли раз в три года созывать в губернии губернское
дворянское собрание. На собраниях могли присутствовать все дворяне, но были
установлены следующие цензы: социальный, возрастной и имущественный. Право
голоса имели только дворяне старше 25 лет, владевшие имениями, или бывшие в
отставке, но дослужившихся до чина обер-офицера. Причём, для того, чтобы быть
избранным на какую-либо должность, требовалось дополнительное (к имущественному
цензу) условие, а именно: иметь ежегодный доход не менее 100 рублей. Тем самым,
права малоимущего дворянства явно ущемлялись, а дворянское самоуправление
приобретало ещё более «аристократический» характер. На собрании избирались
кандидаты в губернские предводители дворянства, а одного из них
наместник назначал губернским предводителем, который председательствовал
в дворянской опеке и руководил выборами должностных лиц. О мере престижности
должности предводителя свидетельствует состав предводителей Тульской губернии:
среди 12 уездных предводителей один генерал-поручик, 2 генерал-майора, 2
бригадира, 2 коллежских советника, 4 майора и 1 гвардии поручик. Впрочем, в
последующие годы привлекательность выборных должностей в губернской
администрации пала, прежде всего, вследствие из года в год усиливавшегося
давления со стороны наместников и губернаторов. Дворяне избирали совестного
судью, заседателей в верховный земский суд. Такой же порядок был и в уездах.
Все дворяне губернии вписывались в дворянскую «родословную» книгу, для
составления и ведения которой, создавалось дворянское депутатское собрание.
Органы дворянского самоуправления действовали на местах
наряду с органами государственного управления, и, несмотря не то, что им были
предоставлены широкие права, их деятельность подвергалась тщательному
контролю со стороны местных должностных лиц – губернаторов,
генерал-губернаторов и наместников. Причём, ни в законодательстве, ни на
практике не было чёткого разграничения полномочий государственных органов на
местах и структур самоуправления.
Основным документом, создавшим необходимую правовую базу
для развития самоуправления городов стала “Жалованная грамота городам”, при
подготовке которой использовались материалы Уложенной комиссии; Цеховой устав
(1722 г.); Устав благочиния (1782 г.) и Учреждение для управления губерний
(1775 г.);, шведский Цеховой Устав и Положение о маклере (1669 г.); прусский
Ремесленный устав (1733 г.); законодательство городов Лифляндии и Эстляндии.
По Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской
империи в городах вместе с магистратом как судебным учреждением возникают
городские полицейско-хозяйственные структуры. Грамота закрепила единый
сословный статус всего населения городов, независимо от профессионального
занятия и рода деятельности. Единый правовой статус основывался на признании
города особой организованной территорией с особой административной системой
управления. По этой грамоте всё население города («городовые обыватели»)
делилось на 6 разрядов:
Ø
Настоящие городовые обыватели – владельцы
домов и земель в черте города, не занимавшиеся торговлей и промышленностью;
Ø
Цеховые ремесленники;
Ø
Иногородние и иностранные гости – русские и
иностранные купцы и специалисты, приписанные к городу для торговли и промышленной
деятельности, но не проживавшие в нём;
Ø
Выборные должностные лица, а также нарождавшиеся
будущие буржуа – именитые граждане (банкиры, оптовые торговцы);
Ø
Посадские – не
записанные в цехи мелкие ремесленники, не состоящие в гильдии мелкие торговцы,
чернорабочие, беднота (с конца XVIII века их называли
«мещане»).
В основе деления на состояния лежало либо происхождение,
либо размер капитала. Так, купцы были разделены на 3 гильдии: низший размер
капитала для купцов третьей гильдии устанавливался в 1 тысячу рублей. Поэтому
торговцы, не имевшие никакого капитала, причислялись к мещанам. Именитые
горожане классифицировались, в свою очередь, по 7 наименованиям: 1)
горожане, дважды занимавшие выборную городскую должность; 2) учёные, имевшие
академические или университетские аттестаты; 3) дипломированные художники; 4)
предприниматели, обладавшие капиталом не менее чем 50000 рублей; 5) банкиры с
капиталом от 100 до 200 тысяч рублей; 6) оптовые торговцы; 7) владельцы частных
торговых судов.
Все эти разряды городского населения обладали правом
участвовать в общегородском самоуправлении. Так как к разряду настоящих
городовых обывателей причислялись все владельцы недвижимости в черте города, в
том числе и домовладельцы из дворянского, духовного и других сословий, то участие
представителей этого разряда в городском самоуправлении и придавало последнему
всесословный характер.
Каждая из групп имела и обязанности и привилегии.
Настоящие городские обыватели, купцы, иногородние гости, именитые граждане были
освобождены от телесных наказаний. Купцы не платили податей. Цеховые имели
монопольное право на открытии ремесленных учреждений. Все повинности ложились
на ремесленников и посадских: те платили подати, выставляли рекрутов, несли
натуральные повинности. «Грамота…» восстановила органы сословного городского
«самоуправления». «Городское общество» получило права юридического
лица, могло иметь. Собрание могло обращаться с представлениями к местным
властям и осуществлять надзор за соблюдением законов. Органом «самоуправления»
было городское собрание всех «городских обывателей». Избирать и быть избранным
могли люди, достигшие 25 лет, имевшие годовой доход 50 рублей ассигнациями
(потом имущественный ценз возросло и в разных городах был разным, например в
Москве – 500 рублей). Городское собрание имело круг широких полномочий: избирало
городского голову, бурмистров, ратманов в магистрат, старост, судей словесных
судов сроком на один год, заседателей от городского сословия в общественные
сословные учреждения, представляла губернатору собственное видение «о пользах и
нуждах общественных», издавала постановления, отвечала на предложения
губернатора и имела право исключить из городского общества граждан, опороченных
по суду или запятнавших себя «всеми известными», избирало распорядительный
орган – городскую думу (городского голову и гласных от
шести групп населения).
Город представлял самостоятельную административную
единицу. Главной фигурой в городе был городничий, или комендант, а в 2-х
столицах – обер-полицмейстер. Городничий отвечал за состояние дорог, весов,
приобщал всех к трудолюбию, искоренял нищенство. Судебные функции в городе
выполнял Городовой магистрат и Совестный суд, разбиравший торговые дела.
Городское хозяйство и управление осуществляли 2-е думы: общая
и шестигласная. Общая дума (под председательством городского головы)
состояла из гласных от всех разрядов и имела распорядительные
полномочия. На свои заседания она собиралась по мере необходимости или в
известные сроки. Шестигласная дума, состоявшая из 6 членов, по одному от
каждого из 6 состояний под предводительством того же городского головы, была
исполнительным городским учреждением и действовала постоянно, собираясь
ежедневно. Так, настоящие городские обыватели посылали в общую думу по одному
представителю от каждой полицейской части города; гильдейское купечество – по
одному от каждой гильдии; цеховые ремесленники – по одному от каждого цеха;
иностранные и иногородние гости – по одному от каждого «народа»; именитые
граждане – по одному от каждого наименования; люди посадские – по одному от
каждой полицейской части города.
К компетенции городских дум относилось: прокормление и
содержание городских жителей; предотвращение ссор и тяжб города с окрестными
городами и селениями; сохранение в городе мира, тишины и согласия; наблюдение
порядка и благочиния; обеспечение города привозом необходимых припасов; охрана
городских зданий, поддержание в должном состоянии городских площадей,
пристаней, амбаров и магазинов; приращение городских доходов; разрешение
сомнений и недоразумений по ремеслам и гильдиям. В отличие от ратуш и
магистратов в ведение городской думы не были включены судебные дела — их решали
специальные судебные органы.
Хотя изначально предусматривался сложный многопалатный
состав городской думы, отражающий интересы различных сословий, в большинстве
уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: собрание всех
членов городского общества с небольшим выборным советом из представителей
разных групп городского населения для выполнения текущих дел. В небольших
городских поселениях все самоуправление было преимущественно представлено в
лице так называемых городовых старост.
Городская дума собиралась раз в три года. Она избирала
исполнительный орган – шестигласную думу. Городской голова был и её
председателем, и председателем сиротского суда. Каждый обыватель заносился в
книгу с указанием его семейного и имущественного положения. Книгу составляло
особое городское депутатское собрание. Эта книга служила источником для
раскладки налогов и податей.
Таким образом, Грамота 1885 года окончательно закрепила
за городом права юридического лица, внесла единообразие, полноту и системность
в регламентацию городского устройства и управления. Однако органы
городского «самоуправления» были ограничены в правах: полиция им не подчинялась,
податное дело было в руках казённых палат, суд зависел от администрации.
Городское самоуправление решало лишь вопросы благоустройства, развития
торговли, промыслов, защиты сословных прав. А основная часть городских расходов
приходилась на содержание администрации, тюрем, казарм и прочих государственных
учреждений. Деятельность городских дум находилась под опекой губернатора и
сдерживалась слабой финансовой базой.
Наряду с общими сословными органами создавались и частные:
ремесленный сход, купеческие общества и купеческие управы и т.д.,
которые решали узкопрофессиональные дела.
В 1785 г. был разработан проект “Сельского положения”,
касавшийся положения государственных крестьян. Сельское общество, также как
дворяне и горожане, получало права корпорации. Сельские жители должны были
получить право избирать исполнительные органы самоуправления в общинах,
сословный суд и выходить с представлениями к местной администрации. Однако
данный проект так и не стал законом.
Сельское население не попавшее в крепостное состояние, по
всей вероятности, сохранило волостную организацию, которую, закон, однако,
игнорировал.
В 1782 г. был утвержден “Устав о благочинии”, который
регламентировал структуру полицейских органов, их систему и основные
направления деятельности, перечень наказуемых полицией деяний. Главными
источниками “Устава о благочинии” стали: “Учреждение о губернии”, материалы
Уложенной комиссии, зарубежные полицейские нормы и правовые трактаты.
Основным органом полицейского управления в городе стала
управа благочиния, коллегиальный орган, в который входили: полицмейстер,
обер-комендант или городничий, приставы гражданских и уголовных дел и
ратманы-советники, выбираемые гражданами.
Город делился на “части” и “кварталы” по числу зданий. В
части главой полицейского управления был частный пристав, в квартале —
квартальный надзиратель. Руководство полицией было возложено на губернские
власти: губернское правление решает все вопросы о назначении и смещении
полицейских должностей. Полицейские управления в столицах контролировал
непосредственно сенат.
Главная задача полиции формулировалось как “сохранение
порядка, благочиния и добронравия”. Полиция наблюдала за исполнением законов и
решений местных органов власти, за нравами и развлечениями, контролировала
соблюдение церковных порядков, сохранение общественного спокойствия. При
необходимости полиция принимала меры к сохранению народного здравия, городского
хозяйства, торговли и народного продовольствия. Полиция также пресекала мелкие
уголовные дела, вынося по ним собственные решения, осуществляла предварительное
следствие и розыск преступников.
Реформы 1775-1785 годов завершили процесс
формирования в России феодальных сословий. Эти реформы укрепили государственный
аппарат, повысили эффективность территориального управления по сравнению с
реформами Петра I. Однако, вместо того, чтобы установить
контроль местных выборных органов управления над местными администрациями,
наоборот, реформа привела к произволу бюрократии право контроля и руководства
над вновь создаваемыми учреждениями. В итоге «хотели, как лучше, а получилось,
как всегда». Практическая роль новых органов самоуправления, как и прежде, оставалась
крайне незначительной. Новые учреждения были дороги, действовали медленно, и
волокита в них не была изжита. По мнению специалистов местное самоуправление
времен Екатерины во многом постигла та же участь, что и введенные Петром
ландраты. Так как “Учреждение о губерниях” предоставило назначаемым чиновникам
право контроля и руководства над органами самоуправления, их практическая роль
вплоть до реформы 1864 года была относительно невелика.
Автор: Самохин А. А.
2006
Проверил: Кодинцев А.Я.