Муниципальные системы зарубежных стран
Содержание
Стр.
1. Общая характеристика и основные
Принципы местного
самоуправления 3
2. Системы местного самоуправления 8
3. Порядок формирования органов
Местного самоуправления 16
4. Компетенция органов местного самоуправления 21
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 27
Муниципальные системы зарубежных стран
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Местное самоуправление является непременным атрибутом любого
современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное
количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления.
Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих
факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и
управления на местах, государственного устройства и
административно-территориального деления государства, национальных традиций и
пр.
В большинстве современных государств управление всеми делами
на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления,
формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного
управления. Местное или муниципальное самоуправление – это такая система
управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными
органами, непосредственно представляющими население той или иной
административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о
местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года и
являющаяся важной правовой основой самоуправления для всех европейских стран, дает
общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и
принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением
Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ
контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках
закона под свою ответственность и на благо населения».
Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из
того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных
элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в
управлении общественными делами является составной частью демократических
принципов построения большинства современных государств.
Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того,
что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным
образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно
очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными
полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы
наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.
Сила и влияние органов местного самоуправления в различных
странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти
органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В
силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству,
и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным противостоянием по
вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д.
Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного
права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров
(грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии
система формирования органов местного самоуправления была демократизирована,
эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к
населению.
Значение органов местного самоуправления определяется еще и
тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих
органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей
территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее
направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными
органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то
обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным
единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной
собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому
в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах,
как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.
В настоящее время наиболее существенными признаками системы
местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная
выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта
самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и
распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных
правовых актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и
т.д.
Коммунальное самоуправление, например, в Германии,
характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других
развитых демократических государств: самостоятельным независимым от других
органов осуществлением местных коммунальных функций, собственной
ответственностью в решении местных общественных задач, при этом субъекты
самоуправления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в
коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе.
Органы местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления;
правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией;
независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области
коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля
за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее характерные
особенности системы местного самоуправления и в других европейских странах.
Вместе с тем, европейская система местного самоуправления оказала серьезное
влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного
самоуправления в других регионах.
Сложившееся, например, в Латинской Америке законодательство о
местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием
испанского колониального законодательства. История возникновения здесь органов
местного самоуправления берет начало именно в этот период. Органам власти на
местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие полномочия, а с
другой – они находились под жестким контролем со стороны центральных властей.
Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще в 1519 году, и их
деятельность регулировалась специальными ордонансами, принятыми испанским
парламентом – Кортесами. Городским муниципалитетам предоставлялось имущество в
собственность, право решения местных вопросов, сборов налогов и издания
нормативных правовых актов. Однако руководители муниципальных органов –
главные алькальды (мэры) или коррехидоры (советники) – считались служащими
центральных властей. Так, впервые в Латинской Америке была введена система
административной автономии, т.е. значительной самостоятельности местных
учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных
властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший
основополагающим в законодательстве о местном самоуправлении, до настоящего
времени применяется в Латинской Америке.
Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо
закрепляет автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти,
осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать
собственные источники доходов и собирать денежные поступления.
Бразилия, например, включает в себя свыше 4300
муниципалитетов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что
относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и
финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия
построена на принципах значительной централизации, включающей право центральных
властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции
штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов.
Основаниями могут служить нарушения муниципальной автономии, задолженность по
федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений,
нарушение прав человека и т.д. Принцип федерального вмешательства имеет
конституционную основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и
конституциями штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип
федерального вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как
одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального
функционирования конституционных органов власти, демократического режима и
системы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления опираются обычно на
разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность
работы этих органов. Органы местного самоуправления непосредственно
осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве
юридически самостоятельного элемента механизма власти. В настоящее время органы
местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из
крупнейших по численности элементов управленческой системы.
Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного
самоуправления в ряде современных государств носит особенный специфический характер.
Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так
как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями,
поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных
актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта
федерации, если это федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три
условия правового регулирования местного самоуправления: федеральное
законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими
общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является
прежде всего Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом
регулировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в
различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции
земель, как правило, дублируют основные положения основного закона ФРГ, а также
дополняют и конкретизируют отдельные ее нормы. Большая часть вопросов
коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых
основное время занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют все земли
ФРГ. Третьим звеном правового регулирования местного самоуправления в ФРГ
являются правовые акты самих общин. Они имеют право принимать по местным
вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах
содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять
собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения
налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуществление автономии в
области планирования, организации коммунального управления и т.д.
На практике принцип местного самоуправления означает передачу
тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение
органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы.
В демократических государствах относительно роли органов местного
самоуправления действует доктрина «муниципальная власть – вне политики». Это
означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические
вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего
государства, и, следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это,
конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены
политическому влиянию, что просто невозможно, т.к. они избираются по партийным
спискам региональных общественных организаций. Смысл концепции «муниципалисты –
вне политики» преследует цель более четко разделить компетенцию региональных и
центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение
общегосударственных вопросов.
2. СИСТЕМЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
В настоящее время в научной литературе наиболее часто
встречается классификация известных в мировой практике моделей организации
власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного
самоуправления (управления) и органами центральной власти. В соответствии с
данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления:
англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.
Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с
одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии,
Новой Зеландии и др.
Основными чертами этой модели являются: а) формальная
автономия и самостоятельность местного самоуправления; б) отсутствие на местах
уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного
самоуправления.
Отношения между центральной властью и местным самоуправлением
в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом
“действовать в пределах предоставленных полномочий”, т.е. органы местного
самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны
законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и
могут быть признаны судом неправомерными.
В Великобритании – родине классических муниципальных форм –
бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления
производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками,
послушными исполнителями воли) парламента.
В США при определении конституционного статуса органов
местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины.
В качестве исходного положения в данном случае применяется формула
"муниципалитеты – креатуры штатов". Вместе с тем принцип
самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов,
подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в
рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.
Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо
чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления.
Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного
прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не
отнесенные к компетенции центральных органов. Контроль за органами местного
самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их
деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных
проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые
законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с
изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного
контроля.
Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления,
необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас
крайне редко.
Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная
модель организации власти на местах, которая получила распространение не
только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но
и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной
Африки.
Отличительные признаки этой модели следующие: а) сочетание
местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и
назначаемости; б) определенная иерархия системы местного самоуправления,
подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; в) наличие на местном уровне
специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять
государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Родоначальница континентальной модели – Франция, для которой
высокая степень централизации местного управления и самоуправления является
исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система
многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность
нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде
всего в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов
управления.
В настоящее время основным звеном местного самоуправления во
Франции являются коммуны – муниципальные образования, создаваемые жителями
небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой
представительный орган – совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и
выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы
местного самоуправления. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на
постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под
контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики.
Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае
необходимости обращается в суд за их отменой.
Приведенный в качестве примера французский вариант
организации власти на местах является типичным для континентальной модели
местного самоуправления.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного
самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах
различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их
современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного
самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма
отличных муниципальных систем.
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты
организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты
каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели
получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное
самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и
развивающихся странах.
Характерным признаком смешанной модели можно считать
сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом
территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.
Советская модель
организации власти на местах была еще недавно широко распространена в странах «мировой
системы социализма», а также в ряде развивающихся государств
просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь
в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай,
Куба), а также в некоторых государствах бывшего Советского Союза, в том числе в
Республике Беларусь.
Основными признаками данной модели являются следующие:
единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация
системы представительных и исполнительных органов, иерархическая
соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, –
сельского, поселкового – является органом государственной власти на
соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного
самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом
населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной
властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная
элита разных уровней.
Перечень названных моделей организации власти на местах не
является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся
модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных
административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди
единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять
управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании,
несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их
влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим. В
ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на
низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа – Новая Гвинея и др.).
Уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в
Израиле. Киббуц – трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного
профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения
имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и
потреблении. Высшим органом власти в киббуце является общее собрание его
членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются
законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве
арбитра в спорах частного и коллективного характера. Каждый совершеннолетний
член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может влиять на процесс
принятия решений. Для решения повседневных проблем решением общего собрания
избираются секретариат и различные комиссии по отдельным социально –
экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и
т.п.).
Рассматривая различные модели организации власти и управления
на местах, необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем
органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного
самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства. В США
подобные различия существуют даже в пределах одного штата.
Системы местного самоуправления в современных государствах
строятся на основе административно-территориального деления страны. Само
административно-территориальное устройство любой страны представляет собой
важнейшую часть государственной организации. Это устройство в большинстве
случаев носит сугубо консервативный характер. Оно обычно редко подвергается значительной
ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в условиях принятия новых
конституций и конституционных законов, затрагивающих другие аспекты в
организации государства.
Административно-территориальное деление страны складывалось,
как правило, под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической,
социальной и демографической ситуаций. Изменение этих факторов, особенно в
условиях научно-технического прогресса, конечно, оказывает влияние на
перестройку административно-территориального устройства страны, но касается это
больше промышленных регионов. В крупнейших зарубежных государствах (США, ФРГ,
Испании, Швейцарии и других) основы современной системы административно-территориального
деления сложились еще в XIX веке, а в Великобритании эти основы восходят к
эпохе раннего феодализма. Поэтому в системе административно-территориального
деления зарубежных стран до сих пор могут сохраняться явно устаревшие
территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а
иногда демографическую основу для своего существования.
Часто нормативно-правовая база различных территорий отстает
от их возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему сохраняются
серьезные различия в размерах территории, численности населения и экономическом
потенциале административно-территориальных единиц, относящихся к одной и той же
категории. Регулирование административно-территориального устройства в
унитарных государствах является компетенцией центральных органов власти, а в
федеральных государствах – это компетенция субъектов федерации, хотя общие
принципы организации административно-территориального деления должны строится
на основе принципов общефедеральной конституции. Детальное регулирование
местного административно-территориального деления осуществляется специальными
законами.
Система местного самоуправления в современных государствах
может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная
структура административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и
трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и
удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная
системы административно-территориального деления встречаются значительно реже.
При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в
характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц.
Органы местного самоуправления различаются по степени
централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного
самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов
вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживается
откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали
юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной
форме (США, Великобритания).
Во втором случае органы местного самоуправления обладают
довольно большой самостоятельностью по отношению к вышестоящим органам. В этом
случае установлена и достаточно широкая система выборности этих органов. В
некоторых странах прямая система соподчиненности осуществляется путем так
называемой «координации» деятельности нижестоящих органов (Япония).
Иногда деятельность органов местного самоуправления
поставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего
они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в
других странах может создаваться даже специальное подразделение в составе
правительства (министерство по делам местного самоуправления).
В ряде стран (Франция, Италия и др.) в административно-территориальные
единицы назначаются полномочные представители правительства, которые
осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов местного
самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный
контроль со стороны центральных властей.
В большинстве стран Латинской Америки не осуществляется
прямого централизованного управления местными органами, а создается система,
при которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует
наряду с руководителем муниципалитета, избираемым населением или советом. Так,
в соответствии с Конституцией Эквадора 1980 г. в провинциях избираются
провинциальные советы во главе с префектами, а центральную власть представляет
губернатор, в кантонах действуют муниципальные советы, возглавляемые
алькальдами, хотя главным административным лицом является так называемый
«политический руководитель». Функции назначаемых представителей центра
официально сводятся к руководству полицией и надзору за деятельностью выборных
учреждений, а фактически распространяются и на повседневный контроль за работой
выборных учреждений.
Представители центральных властей, осуществляя
административный надзор в отношении органов местного самоуправления, могут
проверить законность актов, принятых этими органами и их соответствие
действующему законодательству. Иногда решения органов местного самоуправления
не вступают в силу до ознакомления с ними председателя правительства. Если в
специально установленный срок от него не поступает принципиальных возражений,
решение вступает в законную силу. Отменить решение органа местного
самоуправления администратор не имеет права, но может оспорить это решение в
судебном порядке.
В свою очередь органы местного самоуправления могут в
судебном порядке защищать свои права, объем своей компетенции в случае попыток
нарушения автономии этих органов от председателя правительства, главы государства,
парламента страны.
В административно-территориальном делении в современных
странах наблюдается большое разнообразие, диктуемое во многом историческими
традициями и экономической целесообразностью, поэтому и характерной чертой
местного самоуправления является чрезвычайное разнообразие организационных форм
их построения и прямая зависимость их от местных условий (географических,
социально-экономических, производственных, демографических и т.д.). В
американских штатах, например, основными административно-территориальными
подразделениями являются графства, которых насчитывается свыше трех тысяч. Они
различаются по численности населения и размерам территории. В ряде штатов
графства делятся на тауны и тауншипы, т.е. свободный тип компактных городских и
сельских поселений. Американские города, как правило, относятся к типу
муниципальных корпораций, в которых проживает около 2/3 населения всей страны.
Административно-территориальная организация в США предлагает и особые
подразделения в штатах – специальные округа, которые создаются для управления
теми направлениями местной жизни, которые исключены из компетенции местных
органов самоуправления. Специальные округа имеют свои органы управления или
комиссии, которые или полностью избираются населением, или назначаются штатами
или графствами, поэтому они выступают в роли проводников общей политики штата
или графства (например, школьные округа). Школьные округа создаются для
руководства школами и их финансирования. Кроме того, школьные округа создаются
с целью вывести школы из сферы влияния политических партий. Специальные округа
создаются и для выполнения самых разнообразных функций: пожарной охраны,
жилищного строительства, водоснабжения, транспортных услуг и т.д. Такие округа
обычно создаются в условиях, когда органы местного самоуправления по тем или
иным причинам не в состоянии обеспечить населению определенный вид тех или иных
услуг.
В Великобритании территория делится на графства, а графства –
на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми
территориальными подразделениями в Англии являются приходы, а в Уэльсе и
Шотландии – общины. Во всех административно-территориальных единицах, кроме
мелких приходов, имеются выборные органы местного управления – советы. В малых
приходах функции органов местного управления осуществляют периодически
созываемые собрания избирателей данного прихода.
В ФРГ система административно-территориального деления
устанавливается конституциями земель. В соответствии с конституциями земель земли
делятся на округа, округа – на районы, а последние делятся на общины. Районы и
общины имеют свои выборные органы местного управления – соответствующие советы.
В небольших по численности общинах наряду с выборными советами периодически
созываются собрания местных избирателей для решения вопросов местного
управления. В округах выборные органы местного управления отсутствуют.
В Японии территориальное деление включает в себя префектуры,
причем префектуры различаются по численности населения от полумиллиона до
двенадцати миллионов. Префектуры включают в себя города (пункты с населением
свыше 50 тысяч жителей), поселки и деревни. Крупнейшие города с населением
свыше полумиллиона имеют особый статус. Органами местного управления в
префектурах, городах, поселках и деревнях являются избираемые населением
соответствующие собрания.
3. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Органы местного самоуправления включают в себя выборные
муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий
порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов
регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах.
В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного
самоуправления находятся в компетенции субъектов федерации. В большинстве
демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на
основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании. Пассивное избирательное право (право быть избранным) обычно
устанавливается рамках 18 – 25 лет. Одновременно устанавливается и
целый ряд цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость занятия других
постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.
В ряде стран Латинской Америки, для того чтобы быть избранным
алькальдом (мэром) или советником муниципалитета, по закону о муниципалитетах
необходимо обладать избирательным правом, быть рожденным в соответствующем
муниципалитете или проживать там не менее двух лет, предшествующих выборам,
быть внесенным в избирательный регистр граждан или в избирательный регистр для
иностранцев, не быть осужденным уголовным судом.
В выборах муниципалитетов в Великобритании могут участвовать
все британские граждане, в том числе пэры, живущие в стране и достигшие 18
лет. Кандидатом в депутаты может выдвигаться каждый гражданин, достигший 21
года и проживающий на территории данного муниципалитета, работающий там или
имеющий либо арендующий там не менее года землю, предприятия, дом, квартиру. Не
могут быть избраны пэры, священнослужители, кадровые военные, гражданские
служащие, недееспособные. На муниципальных выборах могут применяться и
некоторые требования морального характера. Еще одна особенность – ряд
зарубежных стран предоставляет право участия в выборах органов местного
самоуправления иностранцам, постоянно проживающим на территории данного
муниципалитета.
Муниципальные советы формируются на определенные сроки. В
США, например, органы местного самоуправления в зависимости от уровня
избираются на 2 – 4 года, в Великобритании – на 4 года, причем состав
муниципалитетов может обновляться по частям или переизбираться полностью. Численный
состав органов местного самоуправления также различен, как правило, от
нескольких депутатов до нескольких десятков. В муниципальные советы столиц
государств, как правило, избирается более ста советников. Выборные
муниципальные советы юридически возглавляет муниципальный аппарат управления,
который осуществляет оперативную работу по руководству всей деятельностью
муниципалитета. Срок полномочий депутатского корпуса органов местного
самоуправления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3 – 4
года, в Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании,
Голландии, ФРГ (ряд земель) – 4 года, в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре – 5 лет,
в ряде земель ФРГ, Австрии – 5 – 6 лет, в Бельгии, Франции,
Люксембурге – 6 лет.
Законодательством ряда стран предусмотрены особые требования
к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления:
годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах
территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т.д. В
латиноамериканских странах в соответствии с местным законодательством не могут
быть избранными алькальдами и муниципальными советниками члены любых
законодательных органов, министры правительства, государственные служащие,
служащие в вооруженных силах и полицейских формированиях, служащие
муниципалитетов, члены судебной власти, нотариусы, их помощники, члены
избирательных комиссий и другие лица. Важно отметить, что в ряде зарубежных
стран законодательством предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов
местных представительных органов посредством голосования избирателей. А
характерной особенностью муниципального самоуправления Мексики, например,
является то, что председатели и советники муниципалитетов, избранные прямым
народным голосованием, не могут быть переизбраны на непосредственно следующий
срок. Должностные лица органов местного самоуправления, назначенные на
должность независимо от ее наименования, не могут быть избраны непосредственно
на следующий срок даже на другую должность в данном муниципалитете.
По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских
мандатов: от решения совмещать сразу несколько мандатов (в Дании – на местном,
региональном и парламентском уровне), а также системы двойного мандата на
местном и региональном уровне (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания,
Ирландия, Голландия, ФРГ) до одного депутатского мандата (Австрия, Бельгия,
Франция). Австрия в виде исключения допускает совмещение мандата самого нижнего
уровня с самым верхним (парламентским). В Италии не допускается совмещение
мандатов на одном уровне (региональном, провинциальном и муниципальном), а
также с мандатом члена парламента. В Люксембурге член местного органа
самоуправления может одновременно быть членом национального парламента и
Европарламента.
Очень часто численный состав органов местного самоуправления
может определяться в минимальном и максимальном исчислении, а постоянный состав
определяется численностью населения данного района. В Республике Перу,
например, прямо установлено, что в муниципалитетах с численностью до 500
человек избирается алькальд и 5 муниципальных советников, от 500 до 1000
человек избирается алькальд и 8 советников и т.д. Такая регламентация
численного состава местных представительных органов предохраняет от чрезмерного
увеличения их состава, и, следовательно, увеличения расходов на выборы.
На выборах в органы местного самоуправления обычно довольно
высок процент абсентеистов, т.е. не участвующих в голосовании (в США, например,
до 1/3 всех зарегистрированных избирателей). В странах, где введен обязательный
вотум, этот процент, разумеется, достаточно высок.
По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные.
Двухпалатное построение этих органов чрезвычайно редко (например, муниципальный
совет Нью-Йорка). Структура муниципального органа, как и его численный состав,
определяются размерами территории и численностью населения.
Основной формой деятельности органов местного самоуправления
являются сессии, проведение которых регулируется местным законодательством. В
низовых территориальных подразделениях эти сессии проводятся довольно часто (в
США – один – два раза в месяц, в Великобритании – ежемесячно). Сессии
вышестоящих органов проводятся 1 раз в квартал или полугодие. Могут проводиться
и внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию определенного числа членов
представительного органа или по требованию местных исполнительных органов (мэр,
исполнительный совет и т.д.). Обычно чрезвычайные сессии собираются для решения
только строго определенных вопросов и решение других вопросов на них не должно
иметь юридической силы.
В пределах своей компетенции органы местного самоуправления
принимают решения, дают заключения, высказывают пожелания и рекомендации. Общий
принцип заключается в том, что местные сообщества и выражающие их волю
избираемые населением органы местного самоуправления обладают в рамках закона
полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым
вопросам, которые не исключены из их компетенции или не переданы в
установленном порядке какому-либо другому органы власти. Сами полномочия могут
быть поставлены под сомнение или ограничены другим органом власти, центральным
или региональным, только в рамках закона.
Конституция Испании 1978 года, например, в специальной главе «О
местной администрации» гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают
всей полнотой прав юридического лица. По конституции руководство и управление
муниципалитетами осуществляются соответствующими муниципальными советами,
которые состоят из алькальдов и советников. Советники избираются жителями
муниципалитета путем всеобщего равного, свободного и тайного голосования в
соответствии со специальным законом. Алькальд (председатель совета) избирается
советниками или непосредственно самими жителями муниципалитета.
Решения органов местного самоуправления могут быть оспорены в
судебном порядке. Законодательством ряда стран (например, Италии) предусмотрена
возможность роспуска местных выборных органов в случае совершения ими действий,
противоречащих конституции, а также серьезных нарушений действующих законов,
отказа выполнять постановление центрального правительства и т.д.
Законодательством предусмотрена возможность роспуска исполнительного органа
местного самоуправления и отправка в отставку его председателя, совершившего
незаконные действия.
Роспуск органа местного самоуправления может быть осуществлен
в случае массовых отставок депутатов или полной неэффективности работы органа
местного самоуправления вследствие отсутствия устойчивого большинства, а также
по соображениям национальной безопасности. В Италии, например, такое решение
принимается мотивированным декретом президента республики после заслушивания
доклада специально образуемой комиссии центрального парламента. Декретом о
роспуске областного совета президентом страны назначается временная комиссия в
составе трех человек, обладающих полным объемом избирательных прав. Комиссия
назначает выборы нового областного совета в трехмесячный срок и занимается
обычной административной деятельностью, входящей в компетенцию исполнительного
органа (джунты). Комиссия принимает решения, которые не могут быть отменены
никаким другим органом и должны быть впоследствии представлены на утверждение
вновь избранного областного совета.
4. КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Основной объем полномочий органов местного самоуправления
определяется национальным законодательством и может различаться даже в рамках
одной страны. Общее правило, касающееся полномочий местных сообществ,
заключается в том, что эти полномочия должны быть целостными и всеобъемлющими
во всем, что касается местных дел. Фактически они обладают полномочиями решать
только местные дела. Например, Конституция Баварии относит к вопросам, имеющим
местное значение и входящим в компетенцию общины, следующие: управление
собственностью общины и муниципальными предприятиями, местный общественный
транспорт, местное дорожное строительство, обеспечение населения водой, газом,
светом, питанием, местное планирование, строительство жилья и надзора за его
эксплуатацией, местная полиция, пожарная охрана, развитие культуры и
поддержание учреждений культуры, медицина, семейные консультации и защита
материнства, школьная гигиена и забота о молодежи, общественные бассейны,
погребение умерших, сохранение местных памятников и строений.
Американская структура местного самоуправления определяется
специальной хартией, принимаемой законодательным органом штата. Хартия обычно
устанавливает границы муниципалитетов, их функции, организационную структуру,
методы финансирования, систему назначения и выборов должностных лиц городских
органов местного самоуправления. Городские хартии закрепляют право граждан на
проведение референдумов по наиболее важным проблемам жизнедеятельности
населения, в том числе по налогообложению, изменению самой хартии и т.д.
Решение о проведении референдума может быть инициировано требуемым по закону
числом граждан путем подачи петиции в муниципальный совет. Как правило, органы
местного самоуправления не могут принимать решения или совершать действия,
носящие чисто политический характер и затрагивающие политические интересы
страны в целом. Однако на практике можно отметить факт принятия именно таких
решений. В частности, несколько муниципалитетов Японии принимали решения об
объявлении своей территории безъядерными зонами и протестовали против
американских военных баз на территории своих муниципалитетов.
Компетенция органов местного самоуправления распространяется
прежде всего на руководство и развитие коммунального хозяйства, охрану
окружающей среды, планирование размещения и строительства населенных пунктов,
общий надзор за градостроительством, развитие системы местного транспорта и
установление порядка регулирования его движения, местное дорожное
строительство, канализацию, водо - и газоснабжение, энергообеспечение,
очистку улиц, борьбу с загрязнением водоемов и т.д.
Значительны полномочия органов местного самоуправления в
социальной сфере, в частности, по оказанию социальной помощи малоимущим. Они
включают в себя строительство и содержание домов для престарелых, ночлежек,
строительство дешевого жилья, муниципальных школ, больниц, родильных домов за
счет муниципальных доходов и т.д.
Органы местного самоуправления управляют муниципальной
собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местного хозяйства
(выдача разрешений на право открытия магазинов, зрелищных предприятий,
установление правил застройки городов и т.д.).
Полномочия в области охраны общественного порядка, защиты
прав и свобод граждан включают в себя установление правил поведения в
общественных местах, дачу разрешений или наложение запрета на проведение
митингов, собраний, шествий, демонстраций, пикетов и других форм
общественно-политической деятельности населения данного муниципального
образования, издание предписаний по осуществлению санитарного надзора,
медицинского обслуживания населения и т.д.
В ряде стран (США, Канада, Франция и другие) в ведении
органов местного самоуправления находятся полицейские силы, на которые
возлагается несение патрульной и охранной службы и другие виды полицейской
деятельности.
Важнейшие полномочия органов местного самоуправления
представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской Хартией
о местном самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической
политики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут
свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.
Конституция Испании, например, прямо закрепляет положение о
том, что местные финансы должны быть достаточными для выполнения функций,
возлагаемых законов на соответствующие органы самоуправления, для чего
используются преимущественно местные налоги, а также участия в налоговых сборах
государства и региональных автономных объединений.
При определении финансовых взаимоотношений центрального
правительства и органов местного самоуправления в большинстве стран принят
принцип финансовой автономии местных самоуправляющихся единиц. Это означает,
что муниципальные образования являются независимыми в финансовом отношении, но
они не могут расходовать больше средств, чем это позволяет местный бюджет. При
определенных условиях, когда муниципальное образование оказывается не в
состоянии управлять своими финансами, государство обычно представляет ему
дополнительные субсидии, гарантирующие платежеспособность муниципального образования.
Мексиканские муниципии, например, самостоятельно
распоряжаются своими доходами, полученными от принадлежащего им имущества, а
также от налогов и других поступлений, которые устанавливаются в их пользу
законодательным органом штата. В обязательном порядке они получают налоги,
включая дополнительные сборы, установленные штатами на недвижимое имущество в
связи с его дроблением, разделом и т.д., налоги, которые устанавливаются при
изменении цен на недвижимость, федеральные поступления, которые предоставляет
муниципиям федерация в размерах и сроки, ежегодно устанавливаемые
законодательными органами штатов, и поступления, полученные от находящихся в их
ведении общественных служб.
В свою очередь, законодательные органы мексиканских штатов
имеют право в соответствии со специальным законом о доходах муниципий проверять
их годовые финансовые отчеты, обращая особое внимание на соответствие расходов
муниципии находящимся в ее распоряжении доходам.
Муниципальные образования для стабилизации своего финансового
положения обычно стараются привлечь средства частных кредиторов. Финансовые
вложения в строительство и ремонт местных дорог и возведение социального жилья
являются для муниципальных образований достаточно легким источником получения
финансовых средств, потому что это приносит значительную прибыль вкладчикам
капитала. Самой большой угрозой для финансовой деятельности муниципальных
образований является необходимость выплатить из собственного бюджета
значительные суммы на социальные нужды, особенно в связи с растущим уровнем
безработицы, увеличением числа бездомных, больных, инвалидов и т.д.
Составление и утверждение бюджета является прерогативой
местного представительного органа, который, таким образом, регулирует свои
полномочия в финансовой сфере и может определить финансово-экономическую
политику. Проект бюджета обычно готовит исполнительный орган муниципалитета с
учетом возможного роста затрат на непредвиденные расходы. Помимо ежегодного
бюджета обычно готовится и долгосрочный бюджет, рассчитанный на несколько лет,
и несколько дополнений к нему, содержащих информацию о расходах на содержание
кадров, капитальные затраты, ссуды, субсидии и т.д.
Действующими законами о муниципалитетах обычно предусмотрен
перечень обязательных расходов, которые должно понести муниципальное
образование и которые поэтому должны включаться в расходную часть местного
бюджета. В этот перечень обычно входят расходы на образование, жалование
представителям исполнительной власти (мэру, местному правительству и т.д.),
расходы на эксплуатацию дорог, содержание пожарной, полицейской, медицинской и
других служб, проценты и выплаты по ссудам, эпизодические расходы. Исходным
ориентиром при составлении ежегодного и перспективного бюджетов является
текущая политика и экономическое положение как страны в целом, так и
конкретного муниципального сообщества. При этом должен учитываться возможный
рост цен и повешение заработной платы, а также рост и сокращение числа
населения. Любые другие непредвиденные расходы проходят, как правило, по статье
эпизодических расходов. Основная цель ежегодного бюджета – показать соотношение
доходов и расходов данного муниципального сообщества. Но бюджет имеет и другое
важное предназначение. Ежегодный бюджет является основным предписанием для
исполнительной муниципальной власти, определяющим расходы по каждой статье. При
расходовании средств исполнительная власть должна строго придерживаться
установленных бюджетом сумм и не выходить за рамки утвержденных расходов по
каждой статье бюджета. В ежегодном бюджете должно быть продумано соотношение
различных статей доходной и расходной частей, учтены возможные и ожидаемые
доходы и расходы (например, увеличение налогов, рост безработицы и т.д.). Через
год ежегодный бюджет используется для отчетности и для сравнения его с бюджетом
других муниципалитетов, что дает основание улучшать проект нового ежегодного
бюджета.
Долгосрочный бюджет, как правило, имеет основной целью
создание запасов денежных средств для развития различных сторон последующей
деятельности муниципального сообщества. Этот бюджет позволяет предусмотреть
возможности экономии финансовых средств для осуществления новых видов
деятельности. Долгосрочный бюджет выступает в роли документа перспективного
планирования, определения приоритетных сфер деятельности муниципального образования,
позволяя определить настоящее финансово-экономическое положение муниципалитета
от его будущего положения. Долгосрочный бюджет опирается на такие показатели,
как количественный рост населения, рост жилищного строительства, изменение
индекса цен и рост процентной ставки, изменение расходов на содержание
персонала, различные эксплуатационные расходы, смету налогов и расходов,
увеличение новых видов деятельности в соответствии с избирательными программами
депутатов муниципальных представительных органов.
Для муниципальных образований существуют, как правило, два
вида источников доходов. Первый – это местные источники: налоги, компенсации и
пошлины, штрафные санкции и прибыли от муниципальных предприятий. Второй –
центральные источники: субсидии из муниципальных фондов, выделяемые центральным
правительством или его структурами (министерствами), как общие субсидии, идущие
на поддержку муниципалитетов, так и специальные, имеющие целевым назначением
образование, социальное благосостояние, жилищное строительство.
Муниципальные власти имеют право устанавливать свои
собственные налоги на недвижимость, доходы с капитала, строительство,
туристическую деятельность, рекламную деятельность, на владельцев собак и т.д.
Большинство местных налогов установлено в соответствии с законами о
муниципалитетах. Положения этих законов запрещают муниципалитетам вводить не
предусмотренные законом налоги. Наиболее важным среди перечисленных налогов
является налог на недвижимую собственность, плательщиками которого являются
пользователи недвижимой собственности, как физические, так и юридические лица.
Большое значение для доходов муниципалитетов имеют местные
источники доходов, такие, как компенсации за предоставленные муниципалитетами услуги.
Сюда входит плата за водоснабжение и канализацию, рыночные пошлины, плата за
парковку машин, выдачу дорожных документов и т.д. К числу местных муниципальных
доходов относятся пошлины за пользование спортивными сооружениями, плата за
право пользования музеями, плата за предоставленный сервис и т.д.
Исполнительная власть (мэр и его правительство) несут
ответственность за поступление доходов, а также за расходование бюджетных
средств. В конце бюджетного года мэр должен представить отчет представительному
органу об исполнении ежегодного бюджета. Как при осуществлении
финансово-экономической политики, так и при подготовке отчета мэр обычно
получает помощь от центральных органов управления, в частности, от департамента
финансов.
В органах местного самоуправления ряда зарубежных стран
избираются или назначаются специальные категории должностных лиц со своей четко
определенной компетенцией.
В американских графствах, например, существует большое число
выборных должностных лиц, таких, как казначей, инспектор, асессор, регистратор,
клерк, прокурор, шериф и др., полномочия которых определяются законодательством
соответствующего штата и которые входят в структуру местного самоуправления.
Казначей организует сбор налогов, хранение средств графства, выдачу средств,
ассигнованных на различные местные нужды, контролирует расходование этих
средств. Инспектор или инженер графства несет ответственность за проектирование
дорог, мостов, установление границ, землеустройство и т.д. Асессор занимается
выявлением и оценкой всех видов собственности, подлежащей налогообложению.
Регистратор занимается регистрацией покупок, продаж, разделов, закладов и иных
действий в отношении имущества, а также завещаний, свидетельств о браке,
разводе и т.д. Клерк отвечает за надлежащее хранение и оформление документов
графства, организацию регистрации избирателей, проведение голосования и подсчет
поданных голосов. Шериф возглавляет полицию графства, управляет тюрьмой
графства, осуществляет аресты. Прокурор осуществляет надзор за законностью,
представляет графство в суде, консультирует совет графства и должностных лиц по
юридическим вопросам.
Неотъемлемой частью структуры органов местного самоуправления
являются различные отделы и организации, аккумулирующие в себе различные сферы
деятельности. Наиболее распространенные – отделы здравоохранения, полиции,
финансов, пожарной охраны, общественных работ, социальных служб, рабочей силы,
транспорта, коммунальных услуг, отдыха населения, по делам потребителей.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая
Советом Европы 15 октября 1985 г.
2. Чудаков А., «Местное самоуправление и управление
за рубежом (некоторые вопросы теории)»/ Белорусский журнал международного права
и международных отношений, 1998 г., № 4.
3. Черкасов А., «Правовое регулирование местного
управления в странах современного мира»/ «Федерализм, региональное управление и
местное самоуправление», М., 2000.
4. Ковешников Е.,
«Муниципальное право»/ Норма – Инфра М, М., 2000.
5. Баглай Н., «Конституционное право зарубежных
стран»/ Норма –Инфра М, М., 2000.