К определению понятия "правовой фактор" и его межотраслевой роли в региональной экономике
К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ПОНЯТИЯ "ПРАВОВОЙ ФАКТОР" И
ЕГО
МЕЖОТРАСЛЕВОЙ РОЛИ В РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ
Л.А. КАЛГАНОВА
Калганова Л.А., кандидат
технических наук, советник отдела организации работы по исполнительным
производствам, взятым на федеральный контроль, и взаимодействия с
Уполномоченным Российской Федерации при Европейском суде по правам человека
Центрального аппарата ФССП России.
Современная Россия как страна с
признанной рыночной экономикой находится на новом историческом рубеже, с
которого можно двигаться по магистрали вместе со всем человечеством, развивая и
укрепляя демократию, гражданское общество и создавая условия для устойчивого
экономического развития. Эффективная рыночная экономика как цель
государственной политики стимулирует развитие правового институционального
базиса, формирующего дееспособность государства и устойчивость гражданского
общества. Правовые институты не только создают базис для рыночных процессов, но
и сами активно на них воздействуют.
В научной литературе не сложилось
до сих пор интегрированного подхода, который бы отражал деятельность органов
исполнительной власти в контексте их влияния на экономическую жизнь территории
- региона и страны в целом. Дефицит научно-практических исследований в этой
области обусловлен тем, что проведением исследований в экономической и
юридической сфере занимаются ученые различного профиля, научные интересы
которых никогда не смешиваются. Как правило, научные исследования проводятся
раздельно в сфере экономики и деятельности органов исполнительной власти. С
одной стороны, это действительно различные сферы деятельности, которые
функционируют по своим законам, заметно отличающимся друг от друга: различное
содержание деятельности и управления, факторы развития, субъекты и объекты
правового регулирования и т.д.
С другой стороны, рассмотрение
работы органов исполнительной власти вне окружения и контекста, в котором они
работают, достаточно искусственно с точки зрения управления и разработки
стратегических направлений повышения эффективности их деятельности. Если в
государстве произошли кардинальные перемены в политическом, правовом и
экономическом устройстве - это влечет изменения внешней среды и соответствующее
изменение требований к органам исполнительной власти. Если меняется система
взаимоотношений между государством, обществом и гражданами, то это изменение
должно проецироваться на деятельность органов исполнительной власти, которые
предназначены для регулирования и осуществления этих взаимоотношений в рамках
действующего законодательства. Есть и обратная связь - функционирование органов
исполнительной власти зависит от состояния экономики территории (страны,
региона), на которой они действуют. "Реализация национальных интересов России,
формирование подлинно правового государства и гражданского общества возможны
только на основе устойчивого развития экономики" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Карлин А.Б. Роль
Министерства юстиции Российской Федерации в создании правовой основы
реформирования экономики // Роль органов юстиции в правовом государстве:
Материалы научно-практической конференции. Москва: РПА, 2002. С. 18 - 24.
В практике промышленно-развитых
стран различными способами определяется влияние деятельности органов исполнительной
власти на экономические показатели. По данным международных исследований
<2>, прозрачность деятельности системы исполнительной власти оказывает
непосредственное влияние на некоторые экономические показатели. По индексу
непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком
уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных
инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64% вкладываемых средств.
В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем
на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего
продукта на душу населения на 986 долларов США, ростом прямых иностранных
инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1% и сокращением
инфляции на 0,46%.
--------------------------------
<2> См.: распоряжение
Правительства Российской Федерации от 25.10.2005. N 1789-р. "Концепция
административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг.".
Так, в США, по оценкам Главного
бюджетно-контрольного управления <3>, каждые 5% роста производительности
на федеральном уровне оборачиваются экономией порядка 4 млрд. долл. В 1979 г.
Объединенный экономический комитет подсчитал, что 10% рост производительности в
организациях федерального уровня может снизить федеральные расходы на 8 млрд.
долл. с сохранением данного уровня услуг. В США этот подход стал доминировать
вследствие огромного бюджетного дефицита и необходимости его резкого
сокращения, а также благодаря политической поддержке и давлению со стороны
общественности.
--------------------------------
<3> См.: Эффективность
государственного управления. Пер. с англ. / Общая редакция С.А. Батчикова и
С.Ю. Глазьева. М.: Изд-во АО "Консалтбанкир", 1998. С. 281.
Актуальность этой темы - взаимное
влияние деятельности органов исполнительной власти и состояния экономики
территории их действия не вызывает сомнений. От уровня обеспеченности
безопасности проживания личности на данной территории, ведения бизнеса зависят
инвестиционная привлекательность региона, его рейтинг в привлечении людских
ресурсов, размещении производства и бизнеса, а также другие факторы, которые
являются ключевыми в социально-экономическом развитии. Поэтому в развитие
сделанных выводов мы сочли необходимым сделать обобщение проведенного нами
исследования <4>, рассмотрев понятие правового фактора и его роль в
формировании конкурентоспособных позиций региона (субъекта Федерации).
--------------------------------
<4> См.: Головин В.В.,
Калганова Л.А. Повышение эффективности государственного управления (на примере
Федеральной службы судебных приставов России) / Под ред. Н.А. Винниченко. М.:
Юридическая литература, 2005.
Орган исполнительной власти
(например, Федеральная служба судебных приставов России) действует в
определенном территориальном образовании - субъекте Федерации, федеральном
округе, стране. Регион (территория) характеризуется административным статусом,
геополитическими характеристиками, экономическими, социальными и другими
показателями. В характеристиках территории главное внимание уделяется факторам
экономического роста, политической стабильности, а также таким
макроэкономическим характеристикам, как конкурентоспособность на внешних
рынках, структура экономики, уровень занятости и т.д. С внешней стороны на
развитие территории влияют такие силы, как глобальная конкуренция,
научно-технический прогресс, региональная политика государства и другие
факторы.
Регионы России интегрируются в
мировую экономику и вынуждены все более конкурировать между собой в борьбе за
инвестиции и квалифицированную рабочую силу; размещение производства и бизнеса;
покрытие растущего уровня потребностей населения; повышение качества жизни. В
условиях рыночной экономики территория из простого места проведения
экономических акций становится продавцом товаров и услуг, т.е. равноправным
участником рынка. Кроме того, территория (регион, населенный пункт) сама
выступает на рынке как товар, имеющий свою стоимость и полезность. Как товар
каждый регион формирует свои уникальные свойства, отражающие его стоимость и
полезность на рынке, что, в свою очередь, обеспечивает социально-экономическое
развитие региона в соответствии с выбранными приоритетами. Такова основная
концепция регионального маркетинга, которая является составной частью
экономической политики региона и дает возможность выявить основные факторы
роста на основе его уникальных особенностей с учетом всех имеющихся и
потенциальных ресурсов и максимально эффективно включить их в развитие.
Правовой фактор играет
доминирующую роль в формировании имиджа региона, создании инвестиционного
климата, потому что отражает уникальные свойства региона по созданию
собственной правовой системы, исполнению законов и правовых норм, способности
поддерживать правопорядок. Под правовым фактором понимается совокупность нормативно-правовых
актов, федеральных, а также принятых и действующих на уровне субъекта
Федерации, и осуществление функций по управлению и поддержанию правопорядка в
регионе: работа прокуратуры, судебной системы, правоохранительных органов,
органов исполнительной власти, органов административной юрисдикции.
В оценке значимости правового
фактора в региональной экономике существует некоторое расхождение в научной
литературе и практике. Так, известная компания Ernst & Young в 2002 г.
провела опрос 36 международных и отечественных фондов с активами свыше 4,7
млрд. долл. (из которых 3 млрд. долл. были инвестированы в российские акции и
долги) <5>. Цель этого обзора - измерение степени важности критериев при
принятии решений о вложении инвестиций в Россию. В числе факторов возрастающего
интереса инвесторов к России названы: объявление российской экономики рыночной,
уровень роста ВВП, политическая стабильность, продолжающиеся правительственные
реформы. По приведенным в отчете данным одним из стимулирующих размер инвестиций
факторов наряду с уровнем руководства и степенью контроля над инвестициями
является обеспечение безопасности бизнеса в стране. Тщательное изучение
законодательства особенно затрагивает интересы прямых и венчурных инвесторов
благодаря долгому периоду инвестирования, откуда возрастает их уязвимость к
такого рода рискам. Профессор С.В. Казанцев выделяет следующие виды миссий
(основных экономических функций) хозяйствующих субъектов в регионе: "Для
нормального функционирования экономической системы необходимо, чтобы ее
элементы занимались созданием, перемещением, хранением и конечным потреблением
благ, а также координацией деятельности и поддержанием порядка" <6>.
Далее, он определяет основную функцию экономической системы в качестве
собирательного названия этого элемента, которая может подразделяться на виды и
подвиды. Исходя из этого определения, принудительное обращение взысканий может
рассматриваться как один из видов выполнения функции экономической системы -
"поддержание порядка". Далее выделяя факторы экономического роста
региона, С.В. Казанцев относит к ним выполнение регионом функции как хранителя
и стража порядка, но ссылается на отсутствие данных по этому вопросу.
--------------------------------
<5> См.: 2002 Fund
Manager Survey on Russian Investment. Ernst & Young.
<6> См.: Казанцев С.В.
Регионы Сибири: факторы развития и основная специализация // ЭКО. N 2. 2001. С.
41 - 68.
Дж. Гилбрейт три из четырех
главных признаков индустриального общества (общество крупных корпораций, в
котором возрастает экономическая роль государства, экономика которого
развивается по плану и управляется "техноструктурой") относит к
функции управления и поддержания порядка.
Д. Дэниелс и Л.Х. Радеба при
сравнении стран для принятия решений о выходе на их рынки рассматривают
элементы правового фактора: нормы действующего законодательства в области
бизнеса в настоящее время и через ближайшие 3 - 10 лет, возможность
политической нестабильности. Действующее законодательство, касающееся бизнеса,
берется как основополагающий фактор при принятии решения о выходе на внешние
рынки; этот фактор либо приемлем, либо неприемлем и равен либо 1, либо 0. Иначе
говоря, потенциальный инвестор определяет в первую очередь, насколько подходят
ему законы данного государства (региона), а только затем рассматриваются все
остальные факторы. Если нормы действующего законодательства инвестора не
устраивают, то государство (регион) исключаются из дальнейшего рассмотрения.
Основное содержание анализа при выборе страны (региона) инвестиций - сможет ли
инвестор вернуть вложенные деньги и репатриировать полученную прибыль
<7>. Причем анализируются предыдущие случаи, когда вложенные деньги
остались за границей. Например, в практике автора встречался немецкий
бизнесмен, которому еще дедушка завещал не иметь никаких дел с Россией, где он
попал в сложную ситуацию в период нэпа в 20-е годы прошлого столетия.
--------------------------------
<7> См.: Дэниелс Д.Д.,
Радеба Л.Х. Международный бизнес. Внешняя среда и деловые операции. М.: ДЕЛО
Лтд, 1994. С. 519 - 520.
Правовой фактор рассматривается
как приоритетный в определении конкурентоспособности российского региона
многими представителями политической и бизнес-элиты. Но не все отечественные
экономисты оценивают в полной мере значимость правового фактора в формировании
конкурентоспособности региона. С их точки зрения имидж региона формируется
только на основе экономических и социальных факторов, а деятельность
правоохранительных органов, прокуратуры, судебных и органов исполнительной
власти существует отдельно, сама по себе и не оказывает никакого влияния на
развитие экономики. Так, на первых этапах обсуждения представленного проекта
стратегии регионального маркетинга в Омской области <8> правовой фактор
рассматривался как третьестепенный в составе технологии развития маркетинга
инфраструктуры после благоустройства территории, создания пешеходных и музейных
зон и пр., наряду с уборкой мусора, дословно формулировался "как
обеспечение личной безопасности и охрана общественного порядка".
--------------------------------
<8> См.: Стратегия
регионального маркетинга в Омской области (проект) // http//www.omsk/portal/ru.
Различия во взглядах на роль
правового фактора в формировании конкурентоспособности региона показано в
таблице 1. Расхождение во взглядах западных и отечественных инвесторов на
понятие инвестиционной привлекательности в российской практике является
актуальной проблемой. В отчете компании Ernst & Young было отмечено:
"Одна из самых больших проблем возникает на разрыве между представлениями
потенциальных инвесторов (менеджеров фондов) и тем, чем российские компании
стараются привлечь инвесторов, что приводит к срыву планов, крушениям надежд и
горечи. Большинство из них возникает благодаря бюрократии, неровному применению
неясного законодательства, культурным различиям в ведении бизнеса в
России" <9>.
--------------------------------
Правовой фактор в соответствии с
его местом, определенным ведущими западными и отечественными учеными,
политиками и бизнесменами, должен быть стержневым, определяющим в формировании конкурентных
позиций региона и упрочении его репутации (имиджа). При построении модели
регионального маркетинга, ориентированной на продвижение уникальных
особенностей и повышение конкурентных преимуществ региона, в стратегических
направлениях необходимо не упускать из виду правовой фактор. Приоритетом
государственной политики при реализации стратегии регионального маркетинга
должно являться достижение синергического эффекта в функционировании
государственных органов и экономики региона.
Эффективная и действенная правовая
система в современных условиях является фактором, определяющим
конкурентоспособность страны. Как подчеркнул Президент России В.В. Путин:
"Сегодня страны мира конкурируют друг с другом по всем параметрам
экономики и политики - по величине налоговой нагрузки, по уровню безопасности
страны и ее граждан, по гарантиям защиты права собственности. Они соревнуются в
привлекательности делового климата, в развитии экономических свобод, в качестве
государственных институтов и эффективности судебно-правовой системы. Одним из
факторов, обеспечивающих конкурентоспособность российской экономики, является
стабильная законодательная база" <15>.
--------------------------------
<15> См.: Послание
Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации //
Российская газета. 19.04.2002. N 71.
Так, во время визита
премьер-министра Канады Жана Третьена с "канадской командой" в Москву
в феврале 2002 года отмечалось, что "по-прежнему некоторое напряжение
вызывает состояние с защитой прав собственности в России - бизнесмены ждут,
когда стартует судебная реформа. Члены российско-канадского форума в беседе с
корреспондентом "Известий" признались: многие канадские фирмы ушли с
рынка, не выдержав российских реалий" <16>. В марте 2003 г. в
Лондоне состоялась конференция "Корпоративное управление в России".
Мнение иностранных инвесторов выразил директор исследовательской компании SRU
П. Уоллис: "Россия - чрезвычайно коррумпированная страна, в которой бизнес
- с мафией и сомнительными политиками, государство с олигархами, а в суды
обращаться бесполезно" <17>. Такие мнения свидетельствуют о
приоритетности правового фактора в современном мире при принятии решений о
размещении инвестиций.
--------------------------------
<17> См.: Игнатова М. Мафия
и медведи мешают инвесторам // Финансовые известия. Ru. 25 марта 2003 г.
В нашем государстве правовая
система - это фактор экономического роста, без которого модернизация и развитие
российской экономики невозможны <18>. Это выводы ежегодной международной
конференции, которую проводит Высшая школа экономики, и где участвуют
руководители крупнейших международных организаций, таких как Всемирный банк,
Международный валютный фонд, представители российского правительства и
крупнейшие экономисты России. ФССП, как неотъемлемая часть правовой системы
государства, создает легитимную среду для ведения отечественного и зарубежного
бизнеса и тем самым формирует конкурентоспособность России.
--------------------------------
<18> См.: Ясин Е.Г.
Перспективы российской экономики: проблемы и факторы роста // Экономический
журнал ВШЭ. Том 6. N 2. 2002. С. 151 - 192.
Сейчас деятельность
правоохранительных органов неадекватно отражена и в статистических данных. Так,
в Статистическом ежегоднике по Омской области приводятся лишь небольшие сводки
по раскрываемости преступлений Управлением внутренних дел. Подобная
информационная ограниченность снижает значимость работы правоохранительных
органов и органов исполнительной власти, делает ее непрозрачной для широких
кругов общественности.
Необходимо отражать состояние
правовой системы в статистических данных при описании характеристик региона,
как его полноправного ресурса, наряду с другими показателями. И можно без
преувеличения утверждать, что правовая система, если она эффективно работает, -
это национальное богатство региона наряду с другими ресурсами. Сейчас в этом
разделе статистики (национальное богатство) размещаются основные фонды, которые
в некоторых регионах, как известно, изношены на 50 - 70%, кроме того,
неоднократно заложены под получение кредитов. По нашему мнению, здесь
необходимо отражать ресурсы, которые действительно являются активами в
современной экономике. Например, инвестиционный климат и социальный капитал, и,
в первую очередь, при оценке этих составляющих необходимо учитывать состояние и
уровень дееспособности правовой системы.
Таким образом, в условиях рыночной
экономики правовой фактор формирует нематериальные факторы производства -
инвестиционный климат и социальный капитал, которые являются определяющими в
развитии инвестиционной и инновационной составляющих экономического роста
России. В числе других органов исполнительной власти деятельность ФССП России
оказывает и прямое, и опосредованное влияние на уровень важнейших макро- и
микроэкономических показателей субъектов Федерации и государства в целом.
Федеральная служба судебных приставов формирует правовой ресурс развития
российской экономики, без которого ее модернизация и развитие невозможны.
Деятельность судебных приставов рассматривается как серьезный фактор укрепления
российской государственности, реальный механизм обеспечения правосудия, защиты
прав и законных интересов личности и государства.