Государственное управление конфликтными ситуациями в республике Беларусь
БЕЛОРУССКИЙ
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИИВЕРСИТЕТ
Кафедра экономики
РЕФЕРАТ
На тему:
«ГОСУДАРСТВЕННОЕ
УПРАВЛЕНИЕ КОНФЛИКТНЫМИ СИТУАЦИЯМИ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ»
МИНСК, 2008
ХХ век ушел в историю не только
как век атома, космоса, мировых войн, катастроф и стихийных бедствий. Прогресс
науки и развитие технологической сферы создали ряд серьезных угроз человеку и
среде его обитания. Вместе с тем развитие техносферы сегодня выступает как
необходимое условие выживания человечества.
Доказано, что человечество для
развития обладает огромными ресурсами. Даже при существующих
сельскохозяйственных технологиях Земля может прокормить более 10 млрд человек.
И то, что четверть населения Земли в определенные годы голодает, что сотни
тысяч людей страдают от чрезвычайных ситуаций, связаны не с пороками техносферы
как таковой, а с выбранным вариантом стратегии и принятой обществом шкалой ценностей.
Анализ мировой динамики позволяет
выделить две ключевые тенденции:
1)
взрыв человеческой
активности, изменивший мир;
2)
глобализация проблем и
поиск способов их решения в рамках мирового сообщества.
Более 10 лет назад Международная
комиссия по охране окружающей среды и развитию определила концепцию устойчивого
развития как путь социального, экономического и политического прогресса,
позволяющий удовлетворить нужды настоящего поколения, не подрывая способности
будущих поколений удовлетворять их нужды. Данная концепция является в
настоящее время основой Декларации по окружающей среде и устойчивому развитию
(выработана и подписана на Всемирном форуме по окружающей среде в
Рио-де-Жанейро в 1992г., созванном по инициативе ООН), включающей основные
принципы управления экономической деятельностью и поведения в области охраны
окружающей среды с целью достижения глобальной устойчивости. Иерархия целей,
преследуемых при обеспечении безопасного развития социальной системы, выглядит
следующим образом (рис.1)
Устойчивое развитие
Качество
жизни Безопасность
Экономика
Образование Права Здоровье Социаль- Природа
человека
ная среда
Рис. 1. Иерархия целей,
преследуемых при обеспечении безопасного развития социальной системы
В Республике Беларусь — первой из
стран СНГ — разработана Национальная стратегия устойчивого развития (НСУР),
которая была одобрена в первом квартале 1997г. Национальной комиссией по
устойчивому развитию и Президиумом Совета Министров Республики Беларусь.
В НСУР определены модель
устойчивого развития нашей страны, национальные ресурсы и
социально-экономический потенциал, направления, механизмы и средства
осуществления устойчивого развития. Особое внимание уделено сохранению и
рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.
В качестве
важнейших компонентов модели устойчивого развития рассматриваются следующие
блоки: геополитические и социально-экономические особенности Республики Беларусь;
экологический императив и другие требования устойчивого развития; критические
элементы и потенциальные угрозы устойчивому развитию; стратегические и
тактические цели устойчивого развития Беларуси. Так, в соответствии с Основными
направлениями социально-экономического развития Республики Беларусь до 2000г. в
качестве перспективной была принята модель социально ориентированной рыночной
экономики.
Важнейшее значение для перехода к
устойчивому развитию имеет экологический потенциал, который характеризует
возможность страны в сохранении природных ландшафтов и рациональном
использовании всех компонентов биосферы в интересах человека.
При переходе к устойчивому
развитию общества необходимо учитывать сложившуюся и прогнозируемую демографическую
ситуацию в стране. За последние годы в Республике Беларусь определился ряд
неблагоприятных демографических тенденций: снижение рождаемости, рост
смертности и как следствие — сокращение общей численности населения.
Чернобыльская
катастрофа усилила и без того неблагоприятные демографические тенденции,
повлияла на здоровье и воспроизводство будущих поколений, внесла серьезные
изменения в миграционные процессы. Выезд большого количества населения из зон
загрязнения изменил характер расселения на территории страны, деформировал
сложившуюся структуру миграционных потоков.
Переход Республики Беларусь к
устойчивому развитию предопределяет необходимость обеспечения стабильности и
эффективности социально-экономического развития, роста национального богатства
страны и повышения благосостояния населения. При этом должны быть гарантированы
высокая социальная защищенность населения, сведены к минимуму уровень и
масштабы бедности.
Главная цель социальной
политики — обеспечение
устойчивого роста уровня жизни населения. Политика доходов населения должна
быть направлена на создание условий, позволяющих экономически активной части
населения зарабатывать средства. Для этого необходимо повысить значение
зарплаты в составе доходов населения.
Для решения жилищной проблемы
потребуется наращивание объемов строительства жилья преимущественно за счет
средств населения. Следует ускорить формирование рынка жилья, обеспечить
переход жилищно-коммунального хозяйства на безубыточное финансирование.
Последовательно осуществляются
меры по государственной поддержке и сохранению систем образования, культуры,
здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства. Требуется дальнейшее развитие
сети учреждений торговли, общественного питания, сферы платных услуг
главным образом за счет увеличения количества мелких и средних предприятий,
открытия предприятий с высоким уровнем обслуживания.
В обеспечении устойчивого развития
Беларуси важное значение придается региональным и местным инициативам. К
числу направлений стратегического характера, прежде всего, относятся: разработка
и осуществление мер по достижению рационального природопользования в регионах,
преобразование городских и сельских поселений в направлении обеспечения
полноценной среды обитания в рамках единой градостроительной политики страны;
создание юридических, правовых, экономических и иных условий, регламентирующих
развитие в регионах экологически опасных видов деятельности; широкое
привлечение населения для самостоятельного и под свою ответственность решения
вопросов местной жизни.
Для реализации Национальной
стратегии устойчивого развития Законом Республики Беларусь «О государственном
прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики
Беларусь» предусмотрено, что НСУР входит в систему государственных прогнозных и
программных документов социально-экономического развития Республики Беларусь на
долгосрочную перспективу и разрабатывается каждые пять лет на 15-летний период.
На основе НСУР разрабатываются
Основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на
10 лет, строится государственная демографическая политика, политика размещения
производительных сил и использования природных ресурсов, составляются
республиканские и региональные программы.
Управленческая
деятельность государства по своей природе направлена на регулирование и
разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими и частными
интересами. Поэтому в теории государственного управления конфликтологический
подход является объективно обусловленным.
Конфликт служит формой выражения
жизненных противоречий и проявляется в столкновении, противоборстве сторон.
Конфликтная ситуация возникает в результате накапливания в течение длительного
времени неразрешенных экономических, социальных форм общественных противоречий.
Конфликт включает несколько
стадий — от зарождения до разрешения. В случае
возникновения конфликта нельзя рассчитывать на его саморазрешение —
замораживание ситуации создает угрозу нового обострения, взрыва и
повышает вероятность возникновения чрезвычайной ситуации, преодолеть
последствия которой всегда намного труднее. Вмешательство на предконфликтной
стадии позволяет его предупредить и снизить возможные негативные последствия.
Конфликт считается урегулированным, если стороны достигли определенного баланса
интересов.
Однако часто, при определенных
условиях (например, при ненадлежащем руководстве) конфликтная ситуация
обостряется и перерастает в чрезвычайную. Управление чрезвычайными
ситуациями — важнейшая функция государства, так как обеспечение
безопасности человека, общества и природной среды представляет собой сложную
социальную проблему. Решение последней требует высокой мобилизационной
способности, которая обеспечивается только на уровне государства.
Согласно Закону Республики Беларусь
«О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера», чрезвычайная ситуация — это «обстановка,
сложившаяся в результате аварии, катастрофы, стихийного или иного бедствия,
которые повлекли или могут повлечь за собой человеческие жертвы, вред здоровью
людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение
условий жизнедеятельности людей».
Чрезвычайные ситуации можно
классифицировать по различным параметрам:
а) по масштабам сферы
действия (межгосударственные, общегосударственные, региональные и т.д.);
в) по виду нанесенного ущерба
(чрезвычайные ситуации с прямым и косвенным ущербом);
г) по причине возникновения
(природные, техногенные, экологические, демографические, экономические,
социально-биологические, социально-политические, культурные, этико-моральные и
др.).
Чрезвычайные ситуации,
основой которых являются общественные противоречия, не только уменьшают ресурсный
потенциал общества, но и угрожают существованию государственной системы,
экономическому и социальному устройству общества. Для предотвращения
чрезвычайных ситуаций подобного рода государство выявляет наиболее вероятные
угрозы национальной безопасности; образует специальные органы управления
государственной безопасностью; разрабатывает количественные параметры
безопасности; обеспечивает устойчивое функционирование объектов, гарантирующих
безопасность.
Первостепенное значение
уделяется экономической и военной безопасности. Так, Министерство
экономики ежегодно доводит до всех органов исполнительной власти прогнозы
социально-экономического развития страны и критерии пороговых показателей
экономической безопасности (способность экономически функционировать в режиме
расширенного воспроизводства, состояние импорта, уровень внешнего и внутреннего
долга, возможность его погашения и т.д.).
Меры по выходу из чрезвычайной
ситуации принимаются в зависимости от ее сложности, продолжительности,
территориального охвата. Наиболее радикальным способом выхода из чрезвычайной
ситуации является введение чрезвычайного положения в качестве временной
меры. На территории, где введено чрезвычайное положение, могут применяться
особые формы управления с наделением органов чрезвычайными полномочиями,
формироваться специальные временные органы и т.д. При мобилизационной экономике
главное — сформировать инвестиционный механизм, внутренний рынок, обеспечить
приоритет общенациональных интересов над частными, корпоративными, увеличить
государственное потребление.
Государственная политика в области
защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера, определяющая характер деятельности государственных
органов, утверждается законами, в частности «О защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», и в самом общем
случае включает:
1) политику по ликвидации
чрезвычайной ситуации, включающую разработку планов аварийно-спасательных и
других неотложных работ, проводимых при возникновении чрезвычайной ситуации и
направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размера
ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию
зон чрезвычайной ситуации, прекращение действия характерных для них опасных
факторов;
2) политику по предупреждению
чрезвычайных ситуаций, включающую разработку различных комплексов мероприятий,
проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение
риска возникновения чрезвычайной ситуации, а также на сохранение здоровья
людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных
потерь в случае их возникновения.
Государственная система предупреждения и ликвидации
чрезвычайных ситуаций объединяет республиканские и местные исполнительные и
распорядительные органы, а также предприятия, учреждения и организации
независимо от их организационно-правовых форм, в полномочия которых входит
решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Государственное
управление и координация деятельности республиканских органов государственного
управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
осуществляются республиканским органом государственного управления по
чрезвычайным ситуациям. Республиканские органы государственного управления организуют
работу в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в своей
сфере деятельности и порученных им отраслях экономики в соответствии с
законодательством Республики Беларусь.
Инфраструктуры государства
координируются головным ведомством — Министерством чрезвычайных ситуаций
Республики Беларусь, основной задачей которого является формирование и
осуществление государственной политики в области защиты населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций. Системой мероприятий по защите населения,
материальных и культурных ценностей, территории страны в чрезвычайных ситуациях
мирного и военного времени является Гражданская оборона (ГО) Республики
Беларусь. В соответствии с Законом «О гражданской обороне», ее составляют
органы государственного управления всех уровней, к компетенции которых отнесены
функции, связанные с безопасностью и защитой населения, предупреждением
чрезвычайных ситуаций и реагированием на них. ГО организуется на всей
территории республики по территориально-производственному принципу.
Государственное
регулирование в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций
предусматривает осуществление деятельности также и на международном уровне.
Будучи членом мирового сообщества, Республика Беларусь выполняет международные
обязательства в области предотвращения глобальных и национальных катастроф,
ликвидации их последствий, обеспечения безопасности населения и окружающей
среды, долговременного и устойчивого развития цивилизации.
Ликвидация
чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций,
местных исполнительных и распорядительных органов, республиканских органов
государственного управления под руководством соответствующих комиссий по
чрезвычайным ситуациям.
Таким образом, защита населения от
угроз чрезвычайных ситуаций мирного времени и военных угроз осуществляется в
рамках взаимосвязанных комплексов мероприятий и реализуется построением системы
правовых, организационных, технических, экономических и информационных
отношений субъектов.
Система управления чрезвычайными
ситуациями имеет ряд особенностей по сравнению с действием традиционных систем
управления (табл. 1).
Таблица 1
Сравнительный анализ традиционной
системы управления
и системы управления в
чрезвычайных условиях
Традиционные
системы управления
в чрезвычайных
ситуациях
|
Постоянный режим
функционирования
|
Разные режимы
функционирования
|
Жесткая структура и
четкое распределение функций на длительный период
|
Отсутствие жесткой
структуры и четкого распределения функций на длительный период
|
Узкая
функциональная направленность
|
Широкая и частично
непредсказуемая область действия
|
Регламентированные
информационные потоки
|
Зависимость
информационных потоков от складывающейся ситуации
|
Избыток информации
|
Недостаток
информации
|
Предсказуемость
ситуации, возможность использования прошлого опыта в аналогичной ситуации
|
Непредсказуемость
ситуации, ограниченная возможность использования прошлого опыта
|
Принцип единства
полномочий и ответственности
|
Сочетание принципов
единоначалия, распределенных полномочий и ответственности
|
Функциональный
потенциал
|
Организационный
потенциал
|
Преобладание в
основном социально-экономических целей и критериев функционирования
|
Цель —
результативность в ликвидации причин чрезвычайных ситуаций и их последствий.
Критерии — минимум времени, минимум потерь (жертв) при ликвидации
чрезвычайной ситуации
|
Система управления в чрезвычайных
условиях обычно функционирует в режиме повышенной готовности и обладает высокой
степенью мобильности, вследствие чего необходима постоянная поддержка высокого
профессионализма и ответственности исполнителей.
До недавнего времени политика
СССР в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций была ориентирована
главным образом на развитие и совершенствование политики ликвидации последствий
аварий и катастроф природного и техногенного характера. Фундаментальными целями
такой политики являлись создание инженерных систем безопасности и принятие
соответствующих организационных мер, позволяющих исключить в процессе
хозяйственной деятельности любую, сколь угодно малую опасность для здоровья
человека и качества окружающей среды. Соответственно возникновение любой
чрезвычайной ситуации рассматривалось как отклонение от «нормальной жизни».
Органы государственной власти, ответственные за планирование
социально-экономического развития страны, не принимали во внимание в
разрабатываемых ими программах причинно-следственную связь между чрезвычайной
ситуацией и социально-экономическим развитием с точки зрения возможных
последствий. В рамках политики абсолютной безопасности отсутствуют
стимулы для проведения научных исследований по коммерческой оценке риска для
населения и окружающей среды от тех или иных видов опасностей и принятия
заблаговременных мер для снижения их последствий.
Изучение уроков ликвидации
последствий чрезвычайных ситуаций, с которыми столкнулись наша страна и другие
страны мира за последние два десятилетия, и научные исследования с все большей
очевидностью свидетельствуют, что, несмотря на совершенствование технических и
организационных мер, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, дальнейшие
усилия в этом направлении становятся менее эффективными. Интенсификация
хозяйственной деятельности, технологических процессов, рост мощностей
промышленных предприятий, их концентрация на сравнительно небольших территориях
и соответственно рост плотности населения, проживающего в этих районах, приводят
к резкому возрастанию ущерба от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного
характера. С другой стороны, всегда имеется элемент случайности, который может
привести к возникновению чрезвычайной ситуации. В силу вышесказанного в 80-е
годы в высокоразвитых странах была осознана необходимость направить акцент
государственной политики в сторону решения задач по предупреждению чрезвычайных
ситуаций, направленных на оценку и возможное уменьшение риска их возникновения,
а также на снижение размеров возможного ущерба, т.е. был сделан переход от
концепции абсолютной безопасности к концепции приемлемого риска. Последняя
требует рассматривать чрезвычайную ситуацию не как отклонение от «нормальной
жизни», а как ее отражение.
Концепция приемлемого риска
основана на оценке рисков чрезвычайных ситуаций и управлении ими. Она позволяет
учесть причинно-следственную связь между чрезвычайной ситуацией и тенденциями
социально-экономического развития региона и рассматривать ЧС как часть
долгосрочной программы развития данного региона. Однако при этом принимается во
внимание, что ЧС — не повседневное событие, поэтому требует специального
реагирования.
Для практической реализации
политика приемлемого риска требует также разработки методов определения баланса
между опасностями и выгодами от той или иной деятельности; переориентации
системы контроля за состоянием безопасности — от контроля, сконцентрированного
на факторах опасности, к контролю за воздействием этих факторов на человека и
окружающую среду, сохраняя при этом контроль за факторами опасности. В странах
СНГ сложилась едва ли не самая сложная в мире экологическая обстановка. В том
числе кризисное состояние экономики явилось причиной и следствием
несовершенства системы защиты от чрезвычайных ситуаций.
Гармоничное и безопасное развитие
общества становится нереальным без резкого повышения уровня и эффективности
предупредительных мер, уменьшающих опасность, масштабы и последствия
чрезвычайных ситуаций. Значительные шаги в направлении перестройки системы
безопасности уже сделаны в России. В настоящее время завершается первый этап
создания МЧС РФ, на котором решались задачи спасения населения от аварий,
катастроф и стихийных бедствий, ориентированные на оперативное реагирование и
ликвидацию ЧС. Главная задача второго этапа — снижение рисков и смягчение
последствий ЧС, осуществление заблаговременных мероприятий. Принятие законов по
защите населения, утверждение на законодательном уровне статуса спасателя — все
это не просто забота о благополучии населения, но прежде всего проявление
повышения общечеловеческого уровня внутренней культуры государства.
Построение эффективной системы
безопасности актуально и для Республики Беларусь: ежегодный размер ущерба
только от промышленных аварий составляет 1,2–1,5% ВНП, а при наиболее тяжких
катастрофах, таких как Чернобыльская — почти на порядок превышает данные цифры.
Экологическая ситуация в Беларуси осложнена широким развитием химической и
нефтехимической промышленности, крупных машиностроительных предприятий, а также
наличием большого количества животноводческих комплексов, которые не обеспечены
техническими возможностями для утилизации отходов. Многие промышленные
предприятия (химической, машиностроительной и других отраслей), базирующиеся на
устаревших технологиях, представляют большую опасность для окружающей среды.
Территория республики подвержена
воздействию широкого спектра опасных природных факторов, из которых наибольшую
опасность представляют наводнения, лесные пожары, шквалы и смерчи, заморозки в
поздние (июнь) и ранние (август) сроки. Кроме того, требуется создание
адекватной программы и четкого механизма ликвидации последствий аварии на
Чернобыльской АЭС.
Не претерпевшая изменений со
времен СССР существующая система вряд ли отвечает современным требованиям
защиты. Необходимо принятие неотложных мер (в течение ближайших 5-10 и в
последующие годы) во избежание потери условий для устойчивого развития страны и
способности экономики к расширенному воспроизводству. От решения многих из этих
проблем зависит будущее нашего общества.
Литература
1.
Закон Республики “О защите
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера” № 141-3 от 5.05.1998.
2.
Антонова Н.Б.
Государственное регулирование экономики. Учебное пособие. В 2 ч. – Мн.:
АУприПРБ, 2007.
3.
Архипова Н.И., Кульба В.В.
Управление в чрезвычайных ситуациях. – М.: РГГУ, 2008. – 316 с.
4.
Атаманчук Г.В.
Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учебное
пособие. – Мн.: Экономика, 2007. – 302 с.