язки владної бюрократії та олігархії, здійснити деконцентрацію суспільних ресурсів, поставити їх під контроль територіальних громад.
Держава, як суб'єкт реформування, будучи заінтересованою в ефективності власної діяльності, має сформувати умови саморозвитку суспільства, що можливо зробити лише двома шляхами - створенням організаційно-правової бази для розвитку інститутів місцевого самоврядування та громадянського суспільства. Для того, щоб зберегти високу організацію і здатність до адаптації, система державної влади повинна бути організована за принципом «організаційного плюралізму». Створення системи повноцінного місцевого самоврядування й означає реалізацію принципу організаційного плюралізму в системі публічної влади оскільки з'являється інший центр влади поряд із центральною владою, через який остання отримує можливість мобілізувати соціальний капітал (самоорганізаційний ресурс) суспільства. Державна влада, впроваджуючи принцип «організаційного плюралізму», через інститут місцевого самоврядування, стає поліцентричною і багатовимірною. Тобто, у новому статусі вона реалізує свої завдання не тільки нав'язуючи свою волю іншим суб'єктам (перший вимір), але й підпорядковуючи себе самообмеженню (другий вимір), формуючи певну систему цінностей і переконань (третій вимір). Організовану у такий спосіб публічну владу можна вважати ефективною з погляду самоорганізації.
Зазначене вище, є методологічним правилом, яке зобов'язує спрямувати потенціал надмірно централізованої системи державного управління на реформування місцевого самоврядування як матрицю всієї реформаторської діяльності владних структур та громадянського суспільства. Її суспільно-політичний сенс полягає передусім у зламі кланово-олігархічної (чи краще сказати олігархічно-люмпенської) системи та побудові більш справедливого суспільства. За теперішньої політичної системи органи місцевого самоврядування не є автономними її складовими, хоча формально за законодавством України вони наділені правом визначати політику розвитку власної території [16, с. 120]. Й, в цьому сенсі, вони не можуть бути справжніми суб'єктами інституціональних змін.
Певна надія на посилення політичної складової місцевого самоврядування покладалась на прийняття Закону України «Про асоціації органів місцевого самоврядування», який надав добровільним об'єднанням органів місцевого самоврядування легітимну можливість лобіювати інтереси територіальних громад в органах центральної влади [1]. Проте практика не підтвердила дієвість цього закону, оскільки механізми зворотного зв'язку між державою та місцевим самоврядування не були підтримані державою, й відтак не підвищилась її спроможність до системних перетворень.
У різних контекстах питання першочерговості реформи місцевого самоврядування обговорюється на комунікативних заходах [15, с. 31]. Дійсно, неможливо провести, наприклад, ефективну податкову реформу без визначення фінансових потреб та можливостей місцевого самоврядування, адміністративну реформу без зміни функцій всієї системи публічної влади, й відтак і місцевого самоврядування. Будь-яка галузева реформа не може відбутись без участі та вирішального впливу на цей процес органів місцевого самоврядування як основних виконавців завдань реформування.
Необхідність посилення політичного статусу місцевого самоврядування як низового рівня публічної влади доводиться у багатьох наукових працях. Проте така теза має підкріплюватись не тільки посиланням на загальновизнані принципи демократії та європейські стандарти, але й більш прагматичними аргументами, які вказують на більшу дієвість управлінської діяльності децентралізованої влади. Вони полягають зокрема у наступному:
. Децентралізована влада забезпечує більш ефективне розміщення ресурсів у секторі виробництва суспільних благ. Цей аргумент ґрунтується на уявленні, що об'єм і асортимент цих благ безпосередньо залежить від потреб населення, що проживає на певній території. Звідси робиться висновок, що інституціональна система, за якою політичні рішення, які приймаються на місцевому та регіональному рівнях щодо розміщення цих ресурсів, робить суспільний вибір більш точним. Таке твердження базується на положенні теорії суспільного вибору, яке виходить з того, що немає чіткої межі між бізнесом і політикою, де люди також переслідують свої особисті інтереси. В силу цього раціональні політики підтримують передусім ті програми розвитку, які сприяють зростанню їх престижу і підвищують шанси на перемогу у чергових виборах [12, с. 448-449]. Таким чином суспільний вибір на місцевому рівні дає змогу більш повно задовольняти потреби населення у суспільних благах та послугах без збільшення об'єму ресурсів.
. Децентралізація сприяє підвищенню рівня контрольованості органів публічної влади з боку територіальних громад, оскільки зв'язок між сплаченими податками і наданням суспільних благ є більш прямим і прозорим. Місцевим політикам важче приховати неефективність суспільних витрат, що змушує їх бути більш відповідальними до формування та реалізації місцевої політики.
Зазначені вище аргументи слугують обґрунтуванням пріоритетності реформи місцевого самоврядування по відношенню до галузевих реформ. Систематизація реформ з погляду пріоритетності має бути задана оновленою Конституцією, яка б гарантувала підвищений політичний статус та європейські стандарти місцевого самоврядування. Світовий досвід і практика свідчать, що починати процес реформування треба з розбудови фундаменту територіальної організації влади, з формування економічно спроможної громади, з реформування адміністративно-територіального устрою. Такі зміни стимулюватимуть процес становлення територіальної громади як цілісної (інтегрованої) солідарної соціальної спільноти, члени якої стають спроможними усвідомлювати свої інтереси та відстоювати їх у співпраці з органами місцевого самоврядування, які у свою чергу, стають спроможними реалізовувати програми регіонального розвитку, дбати про інвестиційну привабливість регіонів, розвиток транспортної інфраструктури, медичного обслуговування тощо, тобто здійснювати різні галузеві реформи.
З погляду глибокої децентралізації влади європейського зразка, реформа має ґрунтуватися на інституціональних змінах які передбачають, зокрема: ліквідацію районних державних адміністрацій та передачу їх функцій і повноважень відповідним районним радам (їх виконавчим комітетам); передачу функцій і повноважень обласних державних адміністрацій у сфері соціально-економічного та культурного розвитку територій відповідним обласним радам (їх виконавчим комітетам); утворення виконавчих органів обласних, районних рад на базі структурних підрозділів відповідних місцевих державних адміністрацій; чіткий розподіл сфери компетенції та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, а також органами місцевого самоврядування різного територіального рівня; підвищення ролі органів самоорганізації населення у вирішенні питань, пов'язаних з наданням громадських послуг населенню.
У контексті вищевикладених інституціональних змін, логічним виглядає крок Президента України В.Януковича, який ініціював створення Національної конституційної асамблеї з метою удосконалення базових положень Основного Закону відповідно до реалій сучасного світу [6]. Така постановка питання, на справедливу думку керівника Головного управління з питань конституційно-правової модернізації Адміністрації Президента М.Ставнійчук, може забезпечити демократичний рух уперед без політичних експериментів.
Дійсно, конституційна реформа (у питанні децентралізації влади) може зіграти важливу роль у забезпеченні політичної та матеріально-фінансової самодостатності інституту місцевого самоврядування, якщо на нових конституційних нормах відкриються нові можливості децентралізації владних повноважень, налагодження стабільної співпраці місцевих виконавчих органів та органів місцевого самоврядування, усунення дублювання публічно-владних повноважень, реформування територіальної організації влади.
Тому, безумовно, оновлення конституції має сенс лише у тому випадку, якщо впровадження нових конституційних норм відкриє перспективу прийняття законів, необхідних для оптимізації системи публічної влади, територіальної організації влади в Україні, удосконалення системи місцевого самоврядування. Реалізація цих завдань є суттю справжньої реформи у сфері децентралізації влади та розвитку місцевого самоврядування. Вони мають створити інституціональні передумови для здійснення різних галузевих реформ. З погляду накопичених концептуально-правових знань, у площині децентралізації влади та реформи місцевого самоврядування, оновлена конституція має передбачити:
Визначення конституційної природи територіальної громади як первинної низової ланки місцевого самоврядування і одночасно первинної адміністративно-територіальної одиниці, що потребує запровадження в українське законодавство понять: «поселення», «громада» і «регіон».
Розбудову фундаменту територіальної організації влади з раціональною системою територіального устрою України, елементами якої мають стати новоутворені економічно спроможні територіальні громади місцевого та регіонального рівнів.
Реалізацію принципу повсюдності місцевого самоврядування, чітке розмежування території громад, ліквідацію диспропорцій у чисельності населення однопорядкових адміністративно-територіальних утворень.
Чітке функціональне призначення та підвищений політичний статус органів місцевого самоврядування, відповідно до якого переважна більшість владних повноважень щодо соціально-економічного та культурного розвитку територій буде передана до компетенції органів місцевого самоврядування.
Основний висновок. Держава, визначаючи пріоритетність та плануючи першочерговість завдань реформування, має враховувати методологічне правило системного реформування всіх складових публічної влади. Згідно з ним місцеве самоврядування має стати матрицею реформаторської діяльності влади, що передбачає першочергове розв'язання інституціональних проблем децентралізації влади, яке має здійснюватись одночасно з формуванням економічно спроможної громади, реформуванням адміністративно-територіального устрою. Такі зміни є інституціональними передумовами для здійснення різних галузевих реформ. Держава, яка не має рішучості пройти такий шлях, має визнати, що вона ще не досягла високого рівня організаційно-інституціональної зрілості і має відмовитись від патерналістського принципу, який суттєво заважає ефективно вирішувати спільні проблеми на основі узгодження інтересів і прийняття консенсусних рішень органами держави та місцевого самоврядування.
трансформація місцеве самоврядування реформа
Література
Закон України «Про асоціації органів місцевого самоврядування» // Відомості Верховної Ради України». - 2009. - N 38, ст. 534.
Про Концепцію державної регіональної політики : Указ Президента України від 25 травня 2001р. № 341/2001р. [Електронний ресурс] : Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/341/2001. - Назва з екрану.
Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні : Указ Президента України від 30 серпня 2001 р. № 749/2001. [Електронний ресурс] : Режим доступу : <http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/749/2001>. - Назва з екрану.
Питання Комітету з економічних реформ : Указ Президента України від 17 березня 2010 р. № 355/2010. [Електронний ресурс] : <http://www.president.gov.ua/documents/10649.html>. - Назва з екрану.
Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади № 1085/2010 від 9 грудня 2010 р. : Указ Президента України. [Електронний ресурс]: <http://www.president.gov.ua/documents/12584.html>. - Назва з екрану.
Про підтримку ініціативи щодо створення Конституційної Асамблеї : Указ Президента України від 21 лютого 2011 р. № 224/2011. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : <http://www.president.gov.ua/documents/7234.html>
Проект Закону «Про внесення змін до Конституції України» № 3207-1 від 01.07.2003. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/JD2H301I.html>. - Назва з екрану.
Розвиток належного врядування на місцевому та регіональному рівнях : Виступ Президента України на міжнародних муніципальних слуханнях 1 грудня 2011 р. // <http://www.president.gov.ua/news/21776.html>. - Назва з екрану.
Добкін М. М. Реформування місцевого самоврядування й удосконалення діяльності виконавчих органів місцевих рад як невідкладне завдання / М. М. Добкін // Форум права. - 2009. - № 2. - С. 130-139 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : <http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2009-2/09dmmjnz.pdf>. - Назва з екрану.
Новий курс: реформи в Україні. 2010-2015. Національна доповідь / за заг. ред. В. М. Гейця [та ін.]. - К. : НВЦ НБУВ, 2010. - 232 с.
Нуреев Р. М. Курс микроэкономики : учеб. для вузов / Р. М. Нуреев. - 2-е изд., изм. - М. : Норма, 2003. - 560 с.
Покрова Р. А. Децентралізація як основний інструмент реформування державного управління в країнах центрально-східної Європи (на прикладі Словацької Республіки та Республіки Польща) /
Р. А. Покрова // Актуальні проблеми державного управління, педагогіки та психології: зб. наук. пр. - Херсон: ХНТУ, 2011. - Вип. 2(5). - с. 123-131.
Реформа місцевого самоврядування в Україні: звіт про результати публічних консультацій. - К. : Міжнародний центр перспективних досліджень, 2008. - 70 с.
Реформування місцевого самоврядування: національний та міжнародний досвід / Збірник матеріалів Міжнародної науково-практичної конференції. -Вінниця.: Вінницька обласна рада. - 2011. - 157 с.
Солових В. П. Політико-управлінські відносини: методологія та практика: [монографія] / В.П.Солових. - Харків. : Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр». - 2009. - 164 с.