Політика Великої Британії щодо східного розширення Європейського Союзу: історичні аспекти
Інститут історії України НАН України
Політика Великої Британії щодо східного розширення Європейського Союзу: історичні аспекти
Андрій Грубінко
Кандидат історичних наук, доцент, докторант
Анотація
британія європейський союз конфронтаційний
У статті розглянуто історичні особливості формування та реалізації політики Великої Британії щодо східного розширення ЄС, її впливу на здійснення Спільної зовнішньої політики та політики безпеки обєднання. Сполучене Королівство стало одним з найбільших прихильників його розширення, сформувавши власні специфічні підходи та стратегію дій. Східне розширення ЄС стало невідємним елементом реалізації стратегії лідерства країни в політичній інтеграції. Однак конфронтаційна європейська політика урядів Д.Кемерона (2010-2016 рр.) мала наслідком втрату напрацювань попередніх урядів щодо розвитку співпраці й підтримки від країн ЦСЄ.
Ключові слова: Велика Британія, східне розширення, ЄС, Центрально-Східна Європа, Спільна зовнішня політика та політика безпеки.
З часу заснування Європейських Співтовариств у 50-х роках ХХ ст. історичний процес їх розширення за рахунок набуття членства новими учасниками євроінтеграції засвідчив не лише перманентне прагнення країн Європи долучитися до успішного регіонального проекту, але й став дієвим засобом поширення головних принципів функціонування, цінностей і досягнень євроспільноти на нові регіональні простори. Стратегічна мета вступу до ЄС як механізм гарантування суспільного добробуту, високих стандартів розвитку правової держави і утвердження принципів демократії наприкінці ХХ ст. стала центральним елементом зовнішньої політики більшості європейських країн. Розширення євроспільноти набуло особливої актуальності внаслідок завершення періоду блокового протистояння, коли він став невідємним елементом геополітичних трансформацій в Європі, насамперед на її східних теренах, механізмом цивілізаційного самовизначення колишніх соціалістичних держав-сателітів СРСР.
Загроза вакууму безпеки та непередбачуваності розвитку великих просторів ЦСЄ після розпаду Організації Варшавського договору та СРСР у 1991 р., культурно-цивілізаційна близькість і геостратегічна важливість країн регіону для Західної Європи поставили на порядок денний Європейського Співтовариства необхідність розробки нової східноєвропейської політики, яка стала невідємною складовою Спільної зовнішньої політики та політики безпеки ЄС (СЗППБ). Механізм прийняття рішень і характеристики функціонування СЗППБ зумовлюють ключову роль держав-членів у розробці та реалізації зовнішньої політики ЄС, серед яких з огляду на міжнародний вплив та особливі позиції в обєднанні традиційно виділяється Велика Британія. Тому метою статті є дослідження історичних особливостей формування та реалізації політики Великої Британії щодо східного розширення ЄС, її впливу на зовнішню політику та політику безпеки обєднання в регіоні Центрально-Східної Європи (ЦСЄ).
Проаналізувавши історіографію проблеми констатуємо, що історія участі Великої Британії в реалізації східного розширення ЄС не була достатньо досліджена. Серед спеціальних праць вітчизняних вчених наявне лише дисертаційне дослідження І.Черінька, в якому представлено загальний аналіз політики лейбористського уряду у 2007 - 2010 рр. щодо розширення Євросоюзу [1]. Однак автор не розглядає політику та процес розширення Співтовариства як невідємну складову СЗППБ. Певна інформація з проблеми міститься в публікаціях українських британістів В.Крушинського [2] та Н.Яковенко [3], дослідників євроінтеграції А.Мартинова [4], В.Копійки [5], О.Романової [6]. Серед зарубіжних досліджень відзначимо доробок Х. Граббе [7], А.Громико [8], А.Міссіролі [9], Дж.Хейворда [10] та ін., в яких позиція Великої Британії щодо східного розширення ЄС розглядається в загальному контексті політики обєднання та історії європейської інтеграції. Недостатньо висвітленим залишається питання східноєвропейської політики урядів Д.Кемерона (2010-2016 рр.), що також зумовлює необхідність та актуальність дослідження вказаної теми.
Історія євроінтеграції нараховує шість т. зв. хвиль розширення ЄЕС / ЄС, остання з яких відбулася зі вступом Хорватії 1 липня 2013 року. Символічно, що перше розширення було повязане насамперед із тривалим і складним процесом вступу Великої Британії у 1960-1970-х роках, упродовж якого євроспільнота отримала перший досвід розробки практичних підходів до процесу переговорів, вимог до держави-апліканта. Сполучене Королівство серед держав Співтовариства стало одним з найбільших прихильників його подальшого розширення як досі перманентного явища в його історії, сформувавши власні специфічні концептуальні підходи і стратегію дій.
Статус розширення ЄС в структурі його функціонування, зокрема, роль у СЗППБ, потребує окремого аналізу. У широкому трактуванні розширення ЄС є комплексним процесом, адже на всіх етапах вступу держави до обєднання узгоджується широке коло економічних, соціальних, політичних, правових, гуманітарних аспектів членства. Як зазначає В.Копійка, розширення є відносно самостійним, самогенеруючим явищем європейського інтеграційного процесу [5, с. 5]. Водночас процес розширення є елементом зовнішніх відносин інституцій і держав ЄС з іншими державами - не членами обєднання як третіми сторонами, які формують політично неоднорідне середовище його найближчого оточення. Також, як показує практика розширення євроінтеграції на Велику Британію і країни ЦСЄ, його наслідки можуть безпосередньо впливати на характер і результативність зовнішньої політики та політики безпеки ЄС.
У базових договорах ЄС регламентації розширення практично не приділено уваги. У Єдиному Європейському акті 1986 р. і Договорі про Європейський Союз 1992 р. визначено загальні принципи й критерії, яким повинні відповідати та за якими діяти держави-члени Співтовариства. Розширення не включене до переліку завдань СЗППБ, а його механізми розробляються інституціями Євросоюзу, насамперед Європейською Радою. Тому розширення ЄС є насамперед прикладом політичної практики обєднання, а не нормативно-правових конструкцій. Варто розрізняти процес розширення як такий і політику розширення. Якщо під першим розуміємо конкретний факт приєднання однієї держави чи групи держав до Європейського Союзу, який розтягнений в часі та має своє логічне завершення з юридичним набуттям членства, то під другим - комплексну стратегію щодо надання членства певним державам як майбутній і зазвичай хронологічно недостатньо чітко визначений процес, який вимагає проведення комплексу процедурних заходів. Процес розширення є частиною політики розширення Європейського Союзу як геополітичного явища.
За оцінками О.Романової, розширення Європейського Союзу є одним з напрямків його зовнішньої політики, метою якого є залучення країн-кандидатів до проведення СЗППБ вже не як партнерів, а як членів ЄС, що мають відповідну демографічну вагу, військово-політичний та економічний потенціал [6, с. 124]. Як зазначає А.Міссіролі, розширення Європейського Союзу саме по собі є політикою безпеки [9]. Зрештою головні завдання СЗППБ ЄС, визначені в Договорі про Європейський Союз, відповідають практичним завданням його розширення. Тому політика розширення Євросоюзу є невідємною частиною системи політичного співробітництва, СЗППБ, одним з практичних напрямів і механізмів її функціонування.
Під час другої та третьої хвиль розширення Європейських Співтовариств у 1970 - 1980-х роках Велика Британія сформувала власну позицію, яка дозволила закріпити за державою імідж адепта цього процесу. Британські лейбористи та консерватори активно підтримували вступ до ЄЕС Греції (1981 р.), Іспанії та Португалії (1986 р.). Британська сторона завжди сприяла приєднанню до Співтовариства держав Європейської асоціації вільної торгівлі (ЄАВТ), адже була її засновником у 1960 році. Поєднання ЄС та ЄАВТ на початку 1990-х років в одну економічну зону дозволило реалізувати давню мрію британського політикуму про створення широкої зони вільної торгівлі в Європі, у чому Лондон завжди бачив основну мету євроінтеграції. Саме під час головування Великої Британії в Раді ЄС у другому півріччі 1992 р. узгоджено календарний план переговорів щодо вступу Австрії, Фінляндії і Швеції до ЄС, прийнято рішення про початок переговорів щодо вступу країн ЦСЄ.
Активна, позитивна і водночас прагматична стратегія Великої Британії щодо східного розширення ЄС сформувалася під впливом таких чинників: 1) відстоювання британськими політичними елітами стратегічного прагнення скерувати ЄС у напрямі розвитку міждержавного обєднання шляхом приєднання відмінних за культурно-історичними, ментальними, політичними, економічними параметрами держав, що мало ускладнити процес прийняття рішень через посилення фактора національного суверенітету; 2) намагання відволікти увагу інституцій ЄС і держав-федералістів від процесів поглиблення інтеграції, їх ускладнення завдяки процесу кількісного розширення; 3) прагнення посилити власні позиції на рівні ЄС і за його межами як активного учасника політичних процесів в обєднанні, його потенційного лідера у сфері політичного співробітництва; 4) поширення простору демократії і безпеки на нові терени Європи; 5) зацікавленість США в приєднанні країн ЦСЄ до Європейського Союзу; 6) розширення торговельно-економічних можливостей завдяки виходу на ринки нових держав-членів Співтовариства. Зазначені чинники остаточно сформувалися в систему британських концептуальних підходів до розширення ЄС під час процесу вступу держав ЦСЄ, інтеграція яких стала одним з головних успіхів британських урядів у процесі розбудови СЗППБ.
В інтервю під час візиту в Париж 12 вересня 1991 р. премєр-міністр Дж.Мейджор закликав колег по ЄС відкрити для держав ЦСЄ можливість вступу у відповідний час, не створюючи нездоланних барєрів перед їх намірами [11]. У грудні 1991 р. були підписані перші угоди про асоційоване членство в Євросоюзі з Польщею, Чехословаччиною і Угорщиною. Підтримка їх членства стала частиною англо-американської європейської стратегії, спрямованої на посилення впливу США та Великої Британії в регіоні, стримування міжнародного впливу франко-німецького ядра ЄС. Британське керівництво усвідомлювало тривалу перспективу завершення процесу розширення Євросоюзу на схід. Прагматичний політичний розрахунок став домінуючим фактором британської урядової політики щодо східного розширення ЄС. Незважаючи на активну підтримку цього процесу, британські економічні інтереси, як і економічні інтереси обєднання загалом, викликали великі сумніви [10, с. 148].
Інтеграція до ЄС і НАТО, налагодження тісних відносин з провідними державами Європи і США давали можливість країнам ЦСЄ розраховувати на гарантування цілісного пакету безпеки в умовах нових реалій міжнародної політики. При цьому Велика Британія у традиційній ролі сполучного моста між двома берегами Атлантики набула привабливості для неофітів євроспільноти як головного союзника США в Європі та партнера в Євросоюзі, у якого завжди можна було знайти підтримку в справі захисту національних інтересів та який забезпечував необхідний баланс сил в обєднанні на фоні неформального домінування франко-німецького ядра. Британський уряд у першій половині 1990-х років виступив з рядом ініціатив щодо залучення країн-аплікантів до механізму Спільної зовнішньої політики ЄС у різних форматах. За ініціативи Лондона у березні 1994 р. міністри закордонних справ ЄС розглянули та схвалили план поглибленої співпраці з країнами ЦСЄ, який передбачав регулярні щорічні зустрічі на рівні євроінституцій. На практиці збільшення кількості держав Євросоюзу більш ніж удвічі значно підвищувало рівень його різнорідності та послаблювало можливості подальшого досягнення єдності, знижувало потенціал поглиблення інтеграції, що відповідало британським інтересам.
З приходом до влади у 1997 році лейбористів позиція та стратегія Великої Британії щодо політики розширення ЄС залишилася незмінною. Символічним є історичний факт, що формальною датою початку процесу східного розширення Союзу стало 30 березня 1998 р. - Лондонська конференція міністрів закордонних справ країн ЄС та одинадцяти країн-кандидатів на вступ. Тоді ж ЄС запропонував країнам Південно-Східної Європи угоди про стабілізацію і асоціацію, перша з яких була підписана 2001 року з Македонією і Хорватією. За оцінками І.Черінька, розширення Євросоюзу у 2004 та 2007 роках відбулися значною мірою завдяки активній підтримці Великої Британії [12, с. 24]. Сприяння політиці розширення ЄС стало невідємною складовою новолейбористської стратегії здобуття лідерства Сполученим Королівством в обєднанні, що насамперед реалізовувалася в сфері СЗППБ. Певні економічні та інституційні суперечності, що існували у відносинах Великої Британії з країнами-кандидатами при підготовці Ніццького договору були компенсовані політичними вигодами від розширення. Британія підтримувала американську стратегію паралельного вступу держав Східної Європи до НАТО та ЄС як запоруку стабільності й безпеки. Збільшення Співтовариства вдвічі внаслідок прийняття держав-союзників і потенційних членів Альянсу дозволило Британії отримати численну групу союзників у складі ЄС.
Лондон прагнув використовувати тісні політичні контакти та проатлантичну позицію країн ЦСЄ в своїх інтересах під час розробки проекту Конституційного договору ЄС у 2002 - 2003 роках. Британський уряд Т.Блера залишився вірним своїй стратегії розширення ЄС у випадку вступу Болгарії та Румунії, що відбулося 1 січня 2007 року. Велика Британія як і раніше не висувала жодних додаткових вимог до країн-кандидатів. Водночас її уряд солідаризувався з представниками інших великих держав у питаннях розподілу бюджетних коштів Євросоюзу та місць в його інституціях, а з другої половини 2000-х років розпочав системну роботу щодо обмеження міграційних потоків з територій нових держав-членів і кандидатів на членство в Союзі, підтвердивши відсутність альтруїзму в своїй підтримці східного розширення спільноти. Серед явних невдач Лондона в політиці розширення Співтовариства став провал процесу вступу Туреччини, який затягнувся на невизначену перспективу. Черговим проявом відсутності єдності членів ЄС з ключових питань зовнішньої політики Співтовариства стала проблема визнання державності Косово у 2008 році. Серед тих, хто відмовився підтримати позицію більшості в ЄС, були Болгарія, Румунія і Словаччина, які не піддалися тиску США та провідних країн Співтовариства. Цей факт став проявом зменшення впливу США та Британії в регіоні ЦСЄ.
Політика уряду Д.Кемерона щодо розширення ЄС загалом ґрунтувалася на усталених підходах і відзначалася більшою поміркованістю. Британське керівництво задекларувало підтримку подальшого розширення ЄС після вступу Хорватії. Однак дався взнаки конфронтаційний характер взаємин Лондона з Брюсселем. Європейська ізоляціоністська політика консерваторів і погіршення відносин з регіональними партнерами, зменшення впливу США в Європі та продовження антиміграційної політики негативно позначилися на відносинах Британії з новими державами ЄС. Британія підтримала позицію інших держав обєднання щодо відмови Болгарії та Румунії в їх входженні до шенгенської зони. Декларуючи подальшу підтримку розширення Співтовариства на країни Західних Балкан, Лондон фактично визнав необхідність стратегічної паузи в цьому процесі на невизначену перспективу. Військова операція проти Лівії 2011 р., очолювана Францією та Великою Британією при допомозі США, не була підтримана абсолютною більшістю нових держав-членів ЄС, що вчергове розкололо обєднання та залишило без дії механізм СЗППБ. Не додала популярності Британії ідея про необхідність підписання нового договору про Європейський Союз. Свідченням падіння авторитету країни в обєднанні та зменшення до мінімуму її впливу на євроінтеграцію стала процедура затвердження на посаді голови Єврокомісії Жана-Клода Юнкера. Окрім Угорщини, негативну позицію Великої Британії під час голосування у червні 2014 р. не підтримала жодна країна ЄС. Центр політичного тяжіння в ЄС змістився до Німеччини. У сфері СПБО відбулася переорієнтація держав цього регіону ЦСЄ на розвиток співпраці з франко-німецьким тандемом.
Отже, східне розширення Європейського Союзу, яке фактично тривало від 1991 до 2017 року (можна продовжити його до вступу Хорватії у 2013 р.), стало знаковим процесом і явищем для формування європейського інтеграційного обєднання нового типу. Воно виявило водночас сильні й слабкі сторони розвитку Європейського Союзу та його новітньої складової СЗППБ, стало основним механізмом включення держав найближчої периферії до регіональних інтеграційних процесів. Водночас для розвитку ефективної СЗППБ ЄС східне розширення мало неоднозначні наслідки. Велика Британія як одна з провідних держав Європейського Союзу зайняла провідні позиції в цьому процесі. Розширення ЄС стало невідємним елементом реалізації її зовнішньополітичної стратегії лідерства в політичній інтеграції, бачення британськими урядами її сутності та завдань. Однак конфронтаційна політика щодо Євросоюзу в період правління урядів Д.Кемерона (2010-2016 рр.) мала наслідком втрату напрацювань попередніх урядів щодо розвитку співпраці та підтримки від країн ЦСЄ, різке зменшення давніх позицій країни в цьому регіоні як одного з лідерів СЗППБ. Британські позиції в ЄС для багатьох з них на етапі вступу до обєднання стали близькими, але в сучасних умовах з точки зору участі в євроінтеграції є непопулярними і безперспективними.
Список джерел та літератури
1.Черінько І.П. Політика Великої Британії щодо розширення Європейського Союзу (1997 - 2010 рр.): автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. політ. наук: 23.00.04 Політичні проблеми міжнародних систем і глобального розвитку / І.П. Черінько. - К., 2012. - 17 с.
2.Крушинський В.Ю. Великобританія в європейських інтеграційних процесах: дис. на здобуття наук. ступеня докт. політ. наук: 23.00.04 / Крушинський Вадим Юрійович. - К., 2004. - 471 с.
3. Яковенко Н.Л. Європейська інтеграційна політика Великої Британії та міжнародні чинники її формування (друга половина XX - початок XXI ст.): автореф. дис. на здобуття наук. ступеня д-ра іст. наук: 07.00.02 / Яковенко Наталя Леонідівна. - Донецьк, 2005. - 38 c.
4.Мартинов А.Ю. Спільна зовнішня та оборонна політика Європейського Союзу (90-ті рр. ХХ - 10-ті рр. ХХІ ст.). Погляд з України: монографія / А.Ю. Мартинов. - К.: Інститут історії НАН України, 2009. - 262 с.
5. Копійка В.В. Теоретичний та практичний виміри розширення європейського союзу: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня доктора політ. наук: спец. 23.00.04 - Політичні проблеми міжнародних систем і сучасного розвитку / В.В. Копійка. - К., 2004. - 24 с.
6. Романова О.В. Зовнішньополітичні стратегії Франції, Німеччини і Великобританії у контексті розвитку й імплементації СЗБП ЄС: дис. на здобуття наук. ступеня канд. політ. наук: 23.00.04 / Романова Ольга Володимирівна. - Одеса, 2008. - 181 с.
7. Grabbe H. Enlarging the EU Eastward / H. Grabbe, K. Hughes. - London: The Royal Institute of International Affairs, 1998. - 130 p.
8. Дилеммы Британии: поиск путей развития / под ред. Ал.А. Громыко (отв. ред.), Е.В. Ананьевой. - М.: Весь Мир, 2014. - 480 с.
9. Bigger EU, Wider CFSP, Stronger ESDP: The View from Central Europe / ed. by Antonio Missiroli // Institute for Security Studies, Occasional Paper. - 2002. - No. 34. - 68 p.
10.Hayward J. Britain and the EU Enlargement / J. Hayward // East-Central Europe and the EU: Problems and Integration; ed. by K. Kaiser, M. Bruning. - Bonn: Europa-Verlag, 1996. - P. 147-154.
11.Mr. Majors Comments on the European Community. Below is the text of Mr Majors comments on the European Community, made in an interview in Paris on Thursday 12th September 1991 / The Rt Hon Sir John Major KG CH - Prime Minister of Great Britain and Northen Ireland 1990-1997. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.johnmajor.co.uk/page2136.html (дата звернення: 8 листопада 2016 р.). - Назва з екрану.
12.Черінько І. Розширення Європейського Союзу в першому десятиріччі ХХІ століття. Політика Великої Британії / І. Черінько // Зовнішні справи. - 2013. - № 10. - С. 24-27.