Проблемы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
Контрольная работа
Проблемы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
Содержание
1. Процедурные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
. Предметные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
. Временные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
Литература
. Процедурные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
Данная группа ограничений получила свое название исходя из того, что они в большинстве своем усложняют именно процедурные, процессуальные вопросы, связанные с проведением референдума.
В частности, мы считаем правомерным включить в данную группу следующие ограничительные положения действующего законодательства:
требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;
требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;
требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;
требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;
запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;
ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;
предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;
требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;
сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;
возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.
По утверждению А.А. Вешнякова все эти нормы, усложняющие инициирование референдума, предложены для того, чтобы на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства. Однако, на наш взгляд, введение такого количества неоправданных, а порою и просто абсурдных, ограничений и требований, способствует не столько отсеву «ненужных для всего общества и государства инициатив», сколько полному блокированию инициативы проведения народного голосования по любому вопросу вне зависимости от его важности.
Выраженная А.А. Вешняковым позиция законодателя, считающего, что многочисленные сложности и трудности отпугнут «ненужные инициативы» вполне обоснованна. Вот только значительное количество разнообразных условий и ограничений позволяет действующей власти заблокировать любую невыгодную ее интересам инициативу.
Какие же составные элементы конституционного права граждан на участие в референдуме ущемляются вышеперечисленными ограничениями?
Конституционное право граждан на участие в референдуме является комплексным правом, включающим в свой состав ряд субъективных прав по участию в референдуме. При этом часть из них закреплена в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. прямо, другая - косвенно.
Гражданин Российской Федерации может быть:
участником инициативной группы;
членом агитационной инициативной группы;
уполномоченным представителем инициативной группы;
членом комиссии референдума с правом решающего и совещательного голоса;
наблюдателем;
рядовым участником референдума, голосующим за или против вопроса, вынесенного на референдум;
участником судебного процесса в связи с рассмотрением жалобы на нарушение права участвовать в референдуме.
Основополагающим этапом в реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме является инициирование проведения референдума. В случае успешной реализации инициативы проведения референдума гражданами Российской Федерации возникает возможность реализации остальных субъективных прав, вытекающих из конституционного права на участие в референдуме.
Прежний Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. предусматривал возможность проведения референдума по требованию не менее двух миллионов граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них (ст. 8).
В юридической литературе было проведено интересное сравнение данной нормы со ст. 10 Закона «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г., который допускал назначение референдума по требованию одного миллиона граждан РСФСР. Для оценки характера данной нормы интересен тот факт, что население Российской Федерации за прошедшие 14 лет неуклонно сокращается. «Принятие и тем более сохранение без изменения столь высокого числа граждан, подписи которых необходимы для инициирования референдума, при устойчивой тенденции к значительному сокращению населения не только безосновательно, но и аморально. Число граждан, которые могут быть инициаторами референдума, не должно оставаться неизменно высоким, несмотря на сокращение численности населения на миллионы человек. Поэтому в ст. 8 Федерального конституционного закона численность граждан - инициаторов референдума Российской Федерации должна быть установлена на уровне не более одного миллиона человек. Ведь даже Закон РСФСР, принятый в 1990 г., когда население РСФСР на несколько миллионов человек превышало население Российской Федерации, в год принятия Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» (1995), а тем более в последующие годы, предоставлял инициативу проведения референдума одному, а не двум миллионам человек». По мнению Г.В. Синцова, «Россия является, по сути, единственной страной, где для проведения референдума необходимо столь внушительное количество подписей граждан».
Таким образом, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г., сохраняя требование о необходимости сбора инициативной группой двух миллионов подписей граждан для инициирования процедуры референдума, не отражает изменившуюся реальную обстановку в стране. Более того, вновь принятый закон по сравнению с аналогичной нормой Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. значительно усложняет порядок реализации инициативы проведения референдума дополнительными условиями.
Из двух миллионов подписей, необходимых для инициирования процедуры референдума, на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 50 тысяч подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сбор подписей осуществляется среди участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может составлять более 50 тысяч. Таким образом, подписи в поддержку проведения референдума должны быть собраны не менее чем в 42 субъектах федерации. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. на сбор подписей с момента регистрации инициативной группы предоставлял 3 месяца, то есть 90 дней. Таким образом, срок сбора подписей сокращен в два раза, что также значительно усложняет задачу сбора подписей для инициирования референдума.
Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. устанавливает, что граждане Российской Федерации, желающие поставить вопрос о проведении референдума, должны образовать инициативную группу по проведению референдума, состоящую из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа (ст.15).
Следует отметить, что в ходе обсуждения проекта Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в Государственной Думе 11 июня 2004 г. было высказано предложение об установлении численности инициативной группы в 50 граждан Российской Федерации. Весомым аргументом в поддержку этого предложения можно считать неодинаковую численность населения субъектов Российской Федерации. Для малонаселенных с некомпактным проживанием граждан субъектов Российской
Федерации требование о численности инициативной группы в 100 граждан трудно выполнимо. К сожалению, данная поправка была отвергнута.
Не до конца ясен вопрос с термином «место жительства» участников региональной подгруппы. Если исходить из буквального, дословного толкования, то должно иметься в виду то значение данного термина, которое предусмотрено ст. 2 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и ч. 1 ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В частности, данные законодательные акты под местом жительства подразумевают жилой дом, квартиру, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиницу-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом -интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Другими словами, местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.
Однако не стоит забывать и о том, что в самом Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. предусмотрен такой термин как «адрес места жительства», который согласно п. 2 ч. 2 ст. 4 названного закона следует понимать как адрес (наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, улицы, номер дома и квартиры), по которому гражданин Российской Федерации зарегистрирован по месту жительства в органах регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и который, содержится в отметке о регистрации гражданина по месту жительства в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина.
И данный термин неоднократно используется в законе в статьях, описывающих обязательный перечень сведений, которые должны быть указаны о том или ином лице, в том числе и о членах инициативной группы.
И поскольку значения терминов «место жительства» и «адрес места жительства» немного различаются, то это создает дополнительную путаницу и неясности при определении требований, предъявляемых к инициативной группе по проведению референдума.
В частности, должен ли член инициативной группы быть зарегистрирован на территории соответствующего субъекта Российской Федерации или достаточно его длительного проживания по адресу на территории данного субъекта Российской Федерации. Как быть с временной регистрацией граждан по месту пребывания? Ответить однозначно на этот вопрос представляется затруднительным.
Довольно абсурдным, на наш взгляд, является требование п. 5 ст. 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. о необходимости нотариального удостоверения подписей участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы.
Трудно представить, сколько времени займет удостоверение личности каждого участника собрания, внесение его персональных данных в книгу регистрации нотариальных действий, свидетельствование подлинности его подписи в протоколе собрания региональной подгруппы. Подобное явно нерациональное требование побуждает организаторов собрания искать различные, зачастую не совсем законные способы взаимодействия с нотариусом. Другими словами, данная норма является более чем коррупционной.
В случае регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов Российской Федерации уполномоченные представители региональных подгрупп Российской Федерации вправе на своем собрании принять решение об обращении в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению референдума. Новеллой Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. является установление двухмесячного срока для проведения собраний региональных подгрупп со дня регистрации первой из них. Чем это обусловлено, объяснить довольно сложно.
Однако, учитывая положения законодательства о том, что если в течение двух месяцев со дня регистрации первой региональной подгруппы в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не поступит ходатайство инициативной группы, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения референдума, безусловно, можно считать данный срок ограничительным для реализации конституционного права граждан на участие в референдуме. Но это ограничение правильнее будет отнести к другой выделенной нами группе ограничений, которая будет рассмотрена ниже.
Таким образом, оценивая нынешнее законодательное регулирование процедуры проведения референдума и, следовательно, процесса реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, можно выявить довольно обширную группу положений, так или иначе препятствующих выдвижению инициативы проведения референдума. Не возьмемся утверждать, что все это - искусственные, умышленно созданные препятствия для реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. Часть из них выявились лишь с течением времени, другие просто неудачно сформулированы. Однако, факт налицо: действующее законодательство создает существенные препятствия на пути реализации гражданами конституционного права на участие в референдуме.
Представляется, что многие из выявленных в ходе настоящего исследования ограничений могут быть легко устранены, либо ослаблены посредством внесения соответствующих изменений в законодательные акты. Вот только действующие государственные органы не проявляют рвения в том, чтобы предоставить избравшим их гражданам реальную возможность участвовать в управлении делами государства.
2. Предметные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
конституционный право референдум законодательный
Как уже отмечалось, место референдума в правовой и политической системах Российской Федерации продолжает оставаться неясным. Конституция Российской Федерации провозглашает референдум наряду со свободными выборами высшим непосредственным выражением власти народа и декларирует право граждан на участие в нем. Тем не менее, после принятия Конституции 1993 г. общегосударственный референдум не проводился ни разу.
Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г., сменивший одноименный Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г., существенно ограничил возможность инициирования и проведения референдума, что было справедливо оценено в научной литературе как сужение реальной демократии. Новеллы Федеральный конституционный закон от 24 апреля 2008 г. «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» также не предполагают либерализации условий использования института референдума.
Большинство новелл этого закона можно разделить на четыре группы. Первая группа - приведение референдумных процедур в соответствие с процедурами, предусмотренными Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Вторая группа связана с предоставлением федеральным органам власти права инициировать референдум Российской Федерации по вопросам, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Третья группа повторяет временные ограничения на проведение референдума, внесенные еще в сентябре 2002 г.
Наиболее интересна и показательна четвертая группа новелл. К сожалению, новый закон ввел довольно значительное количество положений, усложняющих процедуру проведения референдума, и, следовательно, затрудняющих реализацию конституционного права граждан на участие в референдуме.
Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. регулирует предмет референдума исходя из принципа «можно все, что не запрещено законом». Исходя из этого, на референдум не могут быть вынесены следующие вопросы:
1)об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;
2)о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;
3)об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
4)о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
5)об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо о назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
6)о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
7)отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
Подобные ограничения предмета проведения референдума нередко встречаются в законодательстве многих зарубежных стран и имеют, на первый взгляд, вполне разумное объяснение.
При формулировании норм о предмете референдума законодатель не может исходить из разрешения «выносить на референдум открытый список вопросов, вынесение которых не противоречит действующему законодатель ству». В данном случае конкретизация, против которой выступает А.Р. Аванесян, не может быть по своей гарантийной сути излишней, она, напротив, является обязательным элементом правового регулирования. Одновременно нормы о предмете референдума должны быть сформулированы таким образом, чтобы обеспечить эффективное функционирование данного правового института и исключить возможность принятия на референдуме неквалифицированного либо заранее известного решения.
Следует иметь в виду, что любое ограничение перечня вопросов, которые могут быть вынесены на референдум, должно быть:
1)оправданным - служить достижению конкретной конституционно значимой цели;
3)соразмерным - положительный результат законодательного решения должен явно превалировать над его издержками.
Обоснованность каждого ограничения должна всесторонне анализироваться и тщательно взвешиваться парламентом при принятии закона, а в случае оспаривания в установленном порядке - проверяться Конституционным Судом Российской Федерации. При этом юридическая определенность ограничений, установленных для вопросов референдума, является фундаментальным требованием, предъявляемым к законодательному регулированию. Как было отмечено Конституционным Судом Российской Федерации, федеральный законодатель не может отменять или умалять само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме, вводить несоразмерные его ограничения.
Закрытый перечень вопросов, не подлежащих вынесению на референдум Российской Федерации до недавнего времени являлся важной гарантией конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. В этом выражалась идея недопустимости произвольного расширения соответствующих ограничений. Кроме того, каждое отдельное ограничение могло быть оспорено в установленном порядке в Конституционном Суде Российской Федерации и пройти надлежащую проверку, включающую в себя при необходимости конституционное истолкование Судом соответствующих норм.
Запрет вынесения на референдум вопроса об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации, безусловно, имеет под собой основания. Подобный запрет направлен на сохранение целостности федерации, пресечение сепаратистских настроений и, как следствие, на обеспечение стабильности общества.
Понятие «статус» является одним из базовых в юридической науке, поскольку позволяет определить природу и место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к другим субъектам. Статус в конституционном праве имеет несколько воплощений в зависимости от роли, которую он играет в обозначении и фиксировании состояния участников конституционно -правовых отношений и подходов к его характеристикам. Но в любом своем проявлении конституционно -правовой статус обладает качествами устойчивости, относительного постоянства, внутренней согласованности и системообразующей значимости.
Очевидно, что в приложении к конституционным проблемам федерализма и государственного строительства вопрос о содержании понятия «статус субъекта Российской Федерации», играет важную роль не только для юридической теории, но и для политической практики. При этом конкретные задачи подчас требуют не только возвращаться к теоретическим «азам» федерализма, но и пересматривать привычный методологический инструментарий.
Категория «правовой статус субъекта Российской Федерации» на данный момент относится к числу одной из самых мало разработанных и неоднозначных в современном конституционном праве.
В теоретических дискуссиях о содержании понятия «статус субъекта Российской Федерации» окончательных решений, скорее всего, не существует. И здесь можно согласиться с мнением профессора В.К. Самигуллина, который считает, что более положительные результаты дает та методология, которая, например, данную проблему правового характера рассматривает в развитии, с ясным различением вопросов, относящихся к праву и к факту; с выделением общего, особенного и единичного (индивидуального, уникального) в субъекте Федерации и в его правовом статусе. Определенные достоинства имеет подход, когда при анализе различают статус субъекта и не субъекта Федерации.
Конституционный (государственно -правовой) статус субъекта федерации вообще и субъекта Российской Федерации в частности можно определить как совокупность государственно -правовых признаков, присущих соответствующему субъекту федерации и определяющих его место в едином федеративном государстве.
С учетом конституционных принципов федеративного устройства России, конституционный (государственно-правовой) статус всех субъектов Российской Федерации является равным и одинаковым.
Важнейшими элементами конституционного статуса субъекта Российской Федерации являются: территория, население, система государственных органов, конституция (устав), законодательство, символы, а также правомочия (права и обязанности) государственного образования как субъекта федеративного государства.
В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации), а также в отношении иных атрибутов конституционно -правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и др.
Положение ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации о равноправии субъектов Российской Федерации означает, что все субъекты Федерации независимо от вида, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно -правовой, бюджетной и других сферах. Кроме того, каждый из субъектов Российской Федерации вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.
Согласно Конституции Российской Федерации субъектами Российской Федерации являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Конституционно -правовой статус субъекта Российской Федерации характеризуется следующими основными для всех видов субъектов Российской Федерации моментами:
1)в соответствии со ст. 5 Конституции Российской Федерации республика имеет свою конституцию и свое законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и свое законодательство. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации закрепляют основы конституционного строя, основы правового статуса личности, государственное устройство, избирательную систему, систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок изменения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации;
2)каждый субъект Российской Федерации имеет свою территорию в пределах границ субъекта Российской Федерации. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Государственная власть субъекта Российской Федерации распространяется только на его территорию;
3)субъект Российской Федерации имеет свою систему органов государственной власти. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации, устанавливается субъектом Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Такой федеральный закон еще не принят, и поэтому субъекты Российской Федерации в настоящее время должны руководствоваться основами конституционного строя Российской Федерации, которые закрепляют такие общие принципы организации органов государственной власти, как разделение властей, отделение местного самоуправления от государственной власти, светский характер органов государственной власти;
4)каждый субъект Российской Федерации праве иметь свою символику флаг, герб, гимн, а также столицу (центр) субъекта Российской Федерации.
В настоящее время субъекты Российской Федерации различаются по наименованию (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), а также по особенностям конституционно-правового статуса. По данному критерию выделяются три группы субъектов:
1)Республики. Республики вправе иметь свои конституции, свое гражданство, а также свои государственные языки, государственную символику. Республики образованы по национальному признаку и имеют название в соответствии с названием титульной национальности, проживающей на территории данной республики.
2)Края, области, города федерального значения. Данные субъекты Российской Федерации вправе иметь свои уставы, устанавливающие наряду с Конституцией Российской Федерации их правовой статус. Москва имеет статус столицы, который выражается в размещении на территории г. Москвы федеральных органов государственной власти, представительств субъектов Российской Федерации, а также дипломатических и консульских представительств иностранных государств.
3)Автономная область, автономные округа. Автономные образования образованы, как и республики, по национальному принципу и имеют в наименовании субъекта Российской Федерации наименование титульной национальности. В отличие от республик автономные образования не имеют своих конституций (только уставы), своего гражданства, государственного языка. В соответствии с ч. 3 ст. 66 Конституции Российской Федерации по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Существенной особенностью автономных образований (кроме Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа) является вхождение их в состав края или области.
Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором округ, являясь равноправным субъектом федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации - края или области. Такое вхождение также означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти.
Согласно ч. 5 ст. 66 Конституции России «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». Как видим, данная норма является императивной: каких-либо иных способов изменения статуса субъекта Российской Федерации законодательство не предусмотрено. Референдум же по данному вопросу прямо запрещен.
Запрет выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов государственной власти обусловлен тем, что, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, изложенному в Постановлении от 10 июня 1998 г., каждая форма непосредственной демократии (имеются ввиду выборы и референдум) имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. По смыслу Конституции Российской Федерации референдум как высшее непосредственное выражение власти народа не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это привело бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.
Эти рассуждения и выводы Конституционного Суда Российской Федерации абсолютно верны применительно к законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Конституции и уставы большинства субъектов Российской Федерации закрепляют право отзыва депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также их должностных лиц. Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 (в ред. от 04.07.2003) предусматривает в случаях, установленных законом, возможность отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности (ст. 29.1).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в случаях, установленных законодательством, допускает возможность роспуска представительного органа муниципального образования законом субъекта Российской
Федерации (ст. 73), а также отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации правовым актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (ст. 74)141. Приведенные предписания федеральных законов являются гарантиями народовластия, ответственности депутатов, законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в целом, а также должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, глав муниципального образования и глав местной администрации.
Однако такие гарантии народовластия полностью отсутствуют на федеральном уровне. Поэтому представляется, что подобное ограничение предмета проведения федерального референдума, не совсем применимо к высшим органам государственной власти Российской Федерации в целом.
В соответствии с действующим законодательством народ может влиять на персональный состав, содержание деятельности Государственной Думы, Президента Российской Федерации один раз в год на выборах. Оставшиеся четыре года народ, по сути, безвластен.
В связи с этим в отсутствие возможности поставить на референдум вопрос о досрочном прекращении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации мы считаем уместным проведение дискуссии о возможных путях обратной связи между федеральными органами государственной власти и гражданами Российской Федерации, закреплении законодательных форм их ответственности перед народом.
Федеральным конституционным законом от 24.04.2008 № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» из списка ограничений предмета проведения референдума, предусмотренного ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», от 28 июня 2004 г. исключены п.п. 6, 7 и 9. Вместо них введен пункт 10, гласящий, что на референдум не могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
Ниже мы, безусловно, дадим оценку подобным изменения, однако нам представляется целесообразным все же рассмотреть конкретные запреты на проведение референдума, ранее предусматривавшиеся п.п. 6, 7 и 9 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», от 28 июня 2004 г.
Сделать это необходимо хотя бы потому, что эти запреты не раз становились предметом жарких дискуссий и споров, и свое мнение об их конституционности высказал Конституционный Суд Российской Федерации.
Как уже ранее отмечалось, одним из наиболее существенных ограничений института референдума являлось положение п. 6 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», от 28 июня 2004 г., запрещающее вынесение на референдум вопросов о принятии или изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации. Следует отметить, что данный запрет, трактуемый буквально, по сути, ведет к «блокированию» института референдума как такового, поскольку, как справедливо отмечалось в исковом заявлении в Конституционный Суд Российской Федерации граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа, «любой вопрос, так или иначе затрагивает бюджет и связан с расходами государства».
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа» в известной мере смягчена возможная жесткая трактовка этих положений и создана определенная гипотетическая возможность для референдумов по вопросам, затрагивающим бюджетно-финансовые аспекты функционирования государства. Вместе с тем данное решение Конституционного Суда Российской Федерации оставляет открытым целый ряд вопросов, а сама предложенная Судом логика толкования Конституции Российской Федерации не бесспорна с точки зрения положений Конституции Российской Федерации.
Мы считаем, что данное решение является поводом для обсуждения целого ряда проблем института референдума в Российской Федерации.
В указанном решении Конституционный Суд Российской Федерации со ссылкой на свои прежние правовые позиции пришел к выводу о соответствии Конституции практически всех положений Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г., оспариваемых заявителями, в том числе он признал соответствующим Конституции Российской Федерации положение п. 6 ч. 5 ст. 6, согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета. При этом, однако, Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что данная норма «не допускает вынесения на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете».
Таким образом, в основу своей аргументации Конституционный Суд Российской Федерации положил проведенное в бюджетном законодательстве различие между бюджетными и расходными обязательствами (ст. 6). Бюджетные обязательства - особая разновидность расходных обязательств: они предусмотрены действующим законом о федеральном бюджете и могут возникать лишь по решению парламента. Остальные же расходные обязательства, которые законом о федеральном бюджете не были предусмотрены, могут быть приняты и путем референдума. Но они учитываются за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете, т.е. лишь на будущие периоды. Этот вывод Конституционного Суда Российской Федерации опять-таки обусловлен запретом принимать с помощью референдума закон о бюджете. Тем не менее, важно, что иные решения, порождающие расходные обязательства, могут с помощью референдума приниматься и исполняться - при условии, что они должны быть впоследствии предусмотрены Правительством Российской Федерации при подготовке бюджета на соответствующий период.
Вместе с тем нельзя не отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации не поставил под сомнение законодательное положение о запрете вынесения бюджетных вопросов на референдум как таковое. Это означает, что, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, данное ограничение проведения референдумов не требует ни обоснования, ни разъяснения.
Мы склонны придерживаться иной точки зрения.
Во -первых, обоснование данного ограничения предмета референдума требуется исходя из общей трактовки конституционных положений. В отличие от некоторых зарубежных стран (Италии, Дании), на опыт которых нередко ссылаются в российской политической и научной литературе как на существующую якобы традицию ограничения референдума по бюджетно - финансовым вопросам, Конституция Российской Федерации не содержит предметного ограничения референдума. А это означает, что любое предметное ограничение в текущем законодательстве требует специальной содержательной оценки и дополнительной аргументации со стороны Конституционного Суда Российской Федерации, если он данное ограничение поддерживает, тем более что законодатель у нас в России крайне скуп на аргументацию нормативных актов.
Во -вторых, сама возможность ограничения проведения референдумов по бюджетно-финансовым вопросам отнюдь не бесспорна с теоретической точки зрения и по своей природе требует также дополнительного обоснования. Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации, как уже указывалось ранее, самоустранился от аргументации содержательной стороны ограничения предмета референдума, рассмотрим доводы в пользу данного ограничения, встречающиеся в российской литературе.
Большинство авторов просто приводят перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум без каких-либо комментариев, то есть принимают подобные ограничения как данность, как аксиому. Что же касается сравнительно небольшой группы работ, содержащих обоснование законодательного запрета проведения референдумов по бюджетно-финансовым вопросам, то в них не разграничены вопросы принятия бюджета в целом и вопросы внесения в него отдельных изменений, что, безусловно, не одно и то же.
Это приводит к некоей подмене понятий, поскольку аргументация обращена в основном к принятию бюджета как такового, т.е. целостного и объемного документа, в то время как на практике такой ситуации не возникает, а речь идет только об изменении одной его строки из тысячи. Таким образом, разработанная наукой аргументация относится не к реально возникающим на практике проблемам. В результате этого практические вопросы вообще, по сути, никак не аргументированы. Тем не менее, поскольку, как будет показано далее, эти доводы, относящиеся к бюджету в целом, экстраполируются и на попытки внести изменения в его отдельные строки, имеет смысл их проанализировать.
Первый аргумент состоит в неких требованиях профессионализма в отношении бюджетных и вообще финансовых вопросов. Одни авторы обращают внимание на сложности разработки бюджета. Так, встречается, например, такое утверждение: «Не секрет, что в государственном, да и местном управлении есть вопросы, требующие наличия специальных знаний, опыта и длительной подготовки. Например, разработка федерального, регионального или местного бюджета. Не случайно Конституция Российской Федерации предусматривает особый порядок выработки и принятия этого документа (ст. 106 и 114). Очевидно, что бюджет, даже местный, не может быть принят путем народного голосования».
На наш взгляд, это совсем не очевидно, в противном случае за рубежом эти вопросы не смогли бы стать предметом референдума. Однако имеется ответствующая зарубежная практика, например в Швейцарии. Следовательно, такого рода ограничения требуют обоснования, в том числе научного. Как представляется, в приведенном выше высказывании смешиваются вопросы подготовки бюджета и вопросы его принятия. Подготовка и тщательная балансировка бюджета - действительно удел специалистов. А вот что касается принятия, то оно осуществляется (с опорой на знания специалистов по финансовым вопросам, с обращением к экспертам за разъяснениями) далеко не специалистами, а, например, тем же парламентом, не состоящим исключительно или даже в значительной мере из специалистов в финансовой области. А это означает, что запрет на принятие бюджета населением, которое, подобно парламенту, также включает как специалистов-финансистов, так и других лиц, далеко не столь очевидная вещь.
Что же касается установления в Конституции Российской Федерации процедуры рассмотрения бюджета, то в ней также урегулированы лишь основные моменты соответствующего законодательного процесса, что совершенно не исключает, например, принятия путем референдума такого важного акта как Конституция Российской Федерации. Возникает вопрос: если уж акт такого уровня, рассчитанный на длительную перспективу развития общества и государства, можно принять путем референдума, то почему трехлетний или тем более годовой бюджет нельзя?
Некоторые авторы осторожно допускают возможность решения в перспективе финансово-бюджетных вопросов путем референдума на местном уровне. Так, в одном из исследований сказано следующее: «Представляется, что по мере развития местного самоуправления в России решение подобных вопросов можно будет доверить населению муниципального образования». Вопрос в том, кто и когда установит, что население и местное самоуправление в России уже доросли до такого доверия? Но, главное, насколько такая постановка вопроса соответствует конституционным положениям о народовластии? Какой субъект права, какой орган вправе решать вопрос о том, стоит или не стоит доверять народу - носителю суверенной власти - решение того или иного вопроса. Исходя из общих демократических принципов и путем логических размышлений можно прийти к выводу о том, что такого субъекта права или органа нет и быть не может.
Нередко встречается довод, что «гражданину непросто разобраться в сложностях и специфике объемных бюджетно-финансовых документов», что принятие бюджетно-финансовых вопросов на референдуме может быть некомпетентным и т.п. Однако депутатам тоже непросто разобраться в бюджетно-финансовых документах, поскольку они не являются сплошь специалистами в области финансов, что, однако, не служит препятствием для включения вопросов принятия бюджета в число полномочий представительных учреждений.
Как представляется, этот аргумент в пользу ограничений референдумов по финансово-бюджетным вопросам обязан своим происхождением политическим концепциям XIX в., являясь отголоском презрения к необразованному «простонародью», на котором нередко базировались постулаты классического конституционного права. Но если применительно к XVIII и даже XIX в., когда уровень образования населения в целом был невысок, опасения относительно способности населения разобраться в сложных финансовых вопросах опирались на объективные показатели, то в наше время, когда доля населения с высшим образованием довольно велика, а новые информационные технологии, позволяют получить практически любую информацию, подобное недоверие выглядит более чем странно.
Разумеется, у отдельного гражданина могут возникнуть трудности в понимании чего угодно, но вся совокупность граждан, включающая различных специалистов и имеющая возможность обмениваться информацией, при желании, безусловно, разберется. Кроме того, как известно, существует такой институт, как независимая экспертиза, и если граждане имеют возможность к ней прибегнуть, то многие проблемы снимаются.
Необходимо особо отметить, что встречающийся в литературе подход к аргументации ограничения на проведение референдумов по бюджетно - финансовым вопросам свидетельствует о том, что в российской научной теории и на практике в отличие от западноевропейских стран отсутствует четкое разграничение стадий принятия политических решений и экспертно - аппаратной их подготовки. Сложные обоснования, расчеты и формулировки, естественно, должны готовиться государственными служащими и специалистами. А принятие политических решений - удел органов государственной власти либо, если вопрос имеет важное значение для страны, - непосредственно населения. При этом именно эксперты должны подготовить такие формулировки для политиков, которые позволили бы им принять осознанные решения, не будучи специалистами в данной области.
Еще один аргумент сводится к утверждению, что «вынесение на референдум вопросов о налоговом бремени может вызвать социальную напряженность в обществе». Это подразумевает, что введение запрета снимает возможность социальной напряженности по налоговым вопросам. Иначе говоря, если запретить выносить на решение населения наиболее болезненные для него вопросы, то социальная напряженность будет меньше, поскольку в этом случае внимание населения к ним не будет привлечено. Определенный смысл в этом имеется, но это подход не демократический, а скорее свидетельствующий об отсутствии нормального диалога между властью и населением, о нежелании власти находить некий удовлетворяющий население вариант решения вопросов. Следует отметить, что социальная напряженность в том или ином виде или проявлении может возникнуть и при решении «острых» вопросов парламентом, например, в случае несправедливого или просто неудачного решения в сфере налогообложения, а также при других очевидных перекосах бюджета
Сродни вышерассмотренному аргумент об исключении из предмета проведения референдума вопросов, по которым могут быть приняты «преимущественно эмоциональные решения». Если бы населению не был широко известен имевший место до недавнего времени накал страстей в российском парламенте, то, наверное, он был бы убедителен. Кроме того, если исходить из такого рода рассуждений, то демократия заведомо невозможна по психологическим причинам, поскольку выборы, обеспечивающие формирование органов государства и местного самоуправления, тоже эмоциональны.
Третий аргумент носит практический характер, относится к «цене вопроса» и состоит в указании на негативные последствия, если проект бюджета на референдуме будет отклонен. Эта идея повторяется в ряде учебников и научных работ.
Главный аргумент Конституционного Суда Российской Федерации в пользу запрета на вынесение бюджетно-финансовых вопросов на референдум заключается в подробно расписанной процедуре их рассмотрения в бюджетном законодательстве субъекта Российской Федерации и на уровне местного самоуправления, особенностями распределения компетенции в бюджетной и финансовой сферах. Общая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, высказанная в ряде его решений и подтвержденная в данном решении, состоит в том, что референдум не может использоваться для умаления роли представительных учреждений. В Постановлении (в том числе со ссылкой на европейские документы) неоднократно отмечается и подчеркивается, что «референдум... не может подменять органы народного представительства», «референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять», «федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти» и т.д.
Однако целевое назначение референдума как института состоит не в нанесении ущерба представительным органам, а в обеспечении осуществления прямого волеизъявления населения, реализации его права на участие в принятии политических решений, законодательство же призвано создать для этого условия. Конституционный Суд Российской Федерации вместо анализа и развернутой аргументации своей правовой позиции ограничился кратким перечислением и изложением конституционных норм, касающихся бюджетного процесса, и сделал не вытекающий из этого изложения вывод относительно запрета на вынесение на референдум вопросов о принятии и об изменении федерального бюджета: «Отсутствие такого запрета, обусловленного особой природой федерального закона о федеральном бюджете, могло бы приводить к подмене закрепленного в Конституции Российской Федерации механизма принятия решений по указанным вопросам Федеральным Собранием как его исключительной прерогативы».
При этом, по существу, аргументация Конституционного Суда Российской Федерации сводится к описанию роли всех государственных органов, которую они играют в бюджетном процессе, что свидетельствует не об исключительных прерогативах Федерального Собрания, а о наличии у Президента, Правительства и Федерального Собрания своей «ниши» в нем. Однако если и можно говорить об исключительных прерогативах, то только в том смысле, что Президент, например, не может подменить Федеральное Собрание в принятии бюджета, а последнее не может обойтись без подписания его Президентом.
Кроме того, все эти рассуждения Конституционного Суда Российской Федерации относятся к принятию бюджета в целом как объемного и сложного документа, а обращение касалось отдельных вопросов, которые не затрагивают процедуру принятия бюджета в целом, а относятся к отдельным видам расходов бюджета, которые органы государственной власти как раз и должны корректировать в соответствии с пожеланиями населения. Таким образом, логика аргументации Конституционного Суда Российской Федерации относится к другому вопросу, и даже если бы она была правильной, к данному делу она не относится, поскольку никто и не покушался на процедуру принятия закона о бюджете и вообще на чьи-либо прерогативы, а речь шла об изменении отдельных расходов. Следовательно, разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации не объясняют исключение участия населения из решения бюджетно-финансовых вопросов.
Необходимо признать, что Конституция Российской Федерации не запрещает выносить бюджетно-финансовые вопросы на референдум как на одной из стадий бюджетного процесса, так и в виде предложения внесения изменений в уже принятый бюджет; как по инициативе населения для демонстрации отношения к предлагаемым решениям, так и органами государственной власти для привлечения населения к обсуждению бюджетных вопросов, получения его одобрения в случае неуверенности в предлагаемом варианте решения, во всяком случае, исключение такой возможности противоречило бы ст. 3 Конституции Российской Федерации и самой природе организации и деятельности государственных органов.
Как нам представляется, применительно к вынесению бюджетно - финансовых вопросов на референдум существует действительно серьезное препятствие, которое требует внимания и отработки некоторых организационных механизмов. Оно состоит в том, что бюджет является определенным образом сбалансированным документом, и внесение в него корректив неизбежно приводит к дисбалансу, а это означает, что результаты реализации такого бюджета будут отличаться от изначально ожидаемых. Преодолевается данное препятствие путем отнесения исполнения решения во времени, т.е. изменения принимаются не для данного, а для следующего бюджетного периода, что позволяет скорректировать бюджет в целом с учетом внесенных изменений.
Таким образом, именно это препятствие и было преодолено в решении Конституционного Суда Российской Федерации. Однако требуются его дополнительные разъяснения относительно того промежутка времени, на который откладывается решение вопроса по существу (т.е. в финансовом плане). Следует отметить, что само Правительство каждый год вносит изменения, корректируя бюджет. Согласно п. 2 ст. 192 Бюджетного кодекса в редакции Федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации от 18 апреля 2007 г. «проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период уточняет показатели утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждает показатели второго года планового периода составляемого бюджета», причем это уточнение согласно п. 3 той же статьи предусматривает утверждение увеличения или сокращения утвержденных показателей ведомственной структуры расходов федерального бюджета либо включение в нее бюджетных ассигнований по дополнительным (целевым) статьям и (или) видам расходов федерального бюджета. Поскольку решение народа на референдуме обладает высшей юридической силой, ему должен быть отдан приоритет и при решении вопросов корректирования бюджета согласно указанным законодательным положениям. В частности, именно на приоритет референдумного решения, по нашему мнению, должно ссылаться Правительство в предусмотренной п. 1 ст. 212 указанного Закона пояснительной записке с обоснованием предлагаемых изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период. Исходя из этого, внесение соответствующих изменений может происходить уже на второй год, следующий за данным финансовым годом.
Необходимо отметить, что поскольку эти изменения были внесены в бюджетное законодательство позднее, Конституционный Суд Российской Федерации не мог учесть в своем решении это обстоятельство.
Общие выводы, которые можно сделать из проведенного анализа допустимости ограничения проведения референдумов по бюджетно-финансовым вопросам заключаются в следующем.
Во-первых, не существует убедительных теоретических и практических доводов в пользу установления запрета на решение народом бюджетно-финансовых вопросов на референдуме. Политические же доводы носят, по сути, надуманный характер и сводятся к отстранению народа от решения важнейших вопросов государственной жизни под разными предлогами (недостаток образования, неспособность принимать взвешенные решения и т.д.), что не соответствует современным стандартам и представлениям о демократической организации государства и положениям Конституции Российской Федерации.
Во -вторых, зарубежная практика содержит равноценные свидетельства в пользу отсутствия такого ограничения, следовательно, ссылкой на нее они никак не могут быть оправданы.
В-третьих, Конституционный Суд Российской Федерации должен определить свою позицию по отношению к введенным законодательством ограничениям в целом и по каждому их виду с точки зрения соответствия их принципам народовластия в той форме, в которую они облечены в Конституции Российской Федерации.
В-четвертых, население в Российской Федерации как в демократическом и правовом государстве согласно действующей Конституции, безусловно, должно иметь возможность высказать свою позицию по любым бюджетно-финансовым вопросам, а не только по вопросам, влекущим изменение расходных обязательств, путем проведения референдума, причем реализация такого рода решений должна быть приоритетной для органов государства.
Как было отмечено Конституционным Судом, «федеральный законодатель вправе конкретизировать условия и порядок вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут потребовать изменения расходных обязательств государства, с тем чтобы - исходя из принципов рациональности и справедливости - гарантировать необходимость сбалансированности бюджета и выполнение обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно».
Однако законодатель рекомендацию о конкретизации правового регулирования исполнил с точностью до наоборот. Федеральный конституционный закон от 24 апреля 2008 г. изменил редакцию ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Вопросы, не подлежащие вынесению на референдум, указанные в п. 6, 7 и 9 ч. 5 данной статьи (о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации; о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; об амнистии и о помиловании), были заменены одной общей и гораздо более широкой по своему содержанию формулировкой: вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти (п. 10).
Такая формулировка, во -первых, устраняет наглядность, конкретность, юридическую четкость ограничений для вопросов референдума. Какие вопросы, решаемые федеральными органами государственной власти на основании Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов, следует считать исключительной компетенцией этих органов, а какие - к исключительной компетенции не относятся? Ответ на этот вопрос не очевиден, он требует толкования. Например, исключительная компетенция Федерального Собрания - принятие федеральных законов и внесение в них изменений (ст. 94, 104-106 Конституции Российской Федерации). Означает ли это, что на референдум не может выноситься вопрос, предполагающий изменение законодательства Российской Федерации? Исключительная компетенция Правительства Российской Федерации - управление федеральной собственностью (п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации). Означает ли это запрет на вынесение на референдум вопросов, касающихся федеральной собственности? Фактически недостаточно определенная формулировка Закона расширяет дискреционные полномочия правоприменительных органов, которые на практике будут давать необходимые толкования, имеющие решающее значение.
Во -вторых, перечень ограничений для вопросов референдума фактически из закрытого превращен в открытый. Расширение исключительной компетенции того или иного федерального органа государственной власти путем внесения изменений в иные федеральные конституционные законы будет влечь недопустимость вынесения соответствующих вопросов на общероссийский референдум.
Запрет вынесения на референдум вопроса о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты (ранее п. 7 ч.5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 24 июня 2004 г.) можно оценивать двояко.
С одной стороны, предоставление народу возможности влиять на регулирование одной из основных гражданских обязанностей, закрепленных в Конституции Российской Федерации (ст. 57), представляется не совсем оправданным, поскольку мнение граждан, в случае вынесения подобного вопроса на всенародное голосование, с высокой долей вероятности будет склоняться к сокращению и уменьшению налогового бремени.
С другой стороны, это довольно важное властное полномочие, способное оказать существенное влияние на повседневную жизнь всех граждан Российской Федерации, не должно быть «недосягаемым», «неприкосновенным».
В любом случае, вышеназванное ограничение предмета референдума Российской Федерации ныне поглощено п. 10 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 24 июня 2004 г..
Запрет вынесения на референдум вопроса о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения, на наш взгляд вполне оправдан.
Мировая практика идет по пути исключения возможности вынесения на референдум вопросов чрезвычайного либо безотлагательного характера, по тому же пути пошел и российский законодатель, установив запрет на вынесение на референдум вопроса о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
По нашему мнению, решение какого-либо вопроса охраны здоровья и безопасности населения путем применения чрезвычайных мер в силу самого характера такого события находится в компетенции соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления. В том случае, если такие решения приняты, они адекватны характеру происшествия и позитивно оцениваются населением, при существующем порядке назначения референдума инициатива его проведения не будет поддержана гражданами. Законодательство о референдуме таково, что с момента выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации либо местного референдума до начала сбора подписей проходит не менее 1, 5-3 месяцев.
Сложно представить природные или техногенные катастрофы, когда аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов, проводились более указанного срока, а все иные работы связаны с ликвидацией последствий катастрофы и, по буквальному смыслу Закона, вопрос о них может быть решен на референдуме, поскольку ликвидация последствий катастрофы не носит чрезвычайный и срочный характер.
Опасность существования данной нормы состоит не в ее юридической декоративности, а в возможности широчайшего ее толкования. Так, в ходе акции «Референдум - за!» политической партии «Союз правых сил», проводимой в 1999 году, в качестве одного из вопросов федерального референдума был вынесен вопрос о том, чтобы в «горячих точках» службу проходили лишь военнослужащие-контрактники. В проведении данного референдума было отказано в связи с недостаточным количеством достоверных подписей избирателей, собранных в поддержку инициативы его проведения, однако Правовое управление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, анализируя содержание предлагаемых вопросов, в отношении этого вопроса указало на невозможность его вынесения на референдум со следующей мотивировкой: «Проведение боевых операций и определение состава военнослужащих, участвующих в них, относится к принятию чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности населения».
Ранее содержавшийся в п. 9 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 24 июня 2004 г. запрет на вынесение на референдум вопросов об амнистии и помиловании по сути обеспечивал эксклюзивные полномочия в соответствующей сфере государственных органов - Президента Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания.
Вновь появившийся в списке ограничений предмета проведения референдума запрет на решение посредством референдума вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти, а по сути объединяющий в себе ранее существовавшие запреты на проведение референдума по вопросам о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации; о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; об амнистии и о помиловании, а также многих других важных вопросов общественной и государственной жизни, является не менее дискуссионным.
Формальным обоснованием решения, не конкретизирующего ограничения для вопросов референдума, а, напротив, устраняющего всякую юридическую конкретность, послужила правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации: федеральный законодатель должен обеспечить такие условия, чтобы референдум не мог использоваться как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений. Однако Конституционный Суд сформулировал указанную позицию в виде требования общего характера, поскольку он был не вправе вторгаться в прерогативы законодателя и предрешать содержание тех или иных ограничений, устанавливаемых для вопросов референдума. Задача законодателя состояла не в том, чтобы механически воспроизвести соответствующее общее требование, а в том, чтобы конкретизировать его содержание, т.е. назвать те исключительные полномочия федеральных органов государственной власти, осуществление которых не должно подменяться принятием решения на референдуме.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. На наш взгляд, норма п. 10 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» (в редакции от 24 апреля 2008 г.) является ярким примером последнего.
Новелла Федерального конституционного закона от 24 апреля 2008 г. продиктована отнюдь не недомыслием его разработчиков или непониманием сути рекомендаций Конституционного Суда Российской Федерации. Соответствующее решение является осознанным и целенаправленным. Федеральный законодатель вправе осуществлять регламентацию порядка назначения и проведения референдума, вводить признаваемые им целесообразными условия и ограничения. Реализуя свое право, он может ставить целями расширение реальной демократии и создание условий для недопущения злоупотребления демократическими институтами. Но могут преследоваться и совсем иные политические цели. Во всяком случае, можно констатировать продолжение линии на ограничение самой возможности граждан инициировать общероссийский референдум вопреки воле федеральных органов государственной власти, на устранение данного правового института из реальной политической жизни государства.
. Временные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
Среди ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме мы считаем возможность выделить группу так называемых временных ограничений, то есть условий, определяющих периоды времени, когда не может быть назначен или проведен референдум.
Конституция Российской Федерации допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только в исключительных случаях и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55).
В условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ст. 56).
Чрезвычайное и военное положение - это особые виды государственного ежима. Ограничение права на участие в референдуме предусмотрено Федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и военном положении».
Согласно ст. 14 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» референдум не проводится на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в течение всего периода действия чрезвычайного положения.
На основании п. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона «О военном положении» референдум не проводится и на территории, на которой введено военное положение. Референдум не только не проводится, но и не назначается в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Введение таких ограничений объективно обусловлено невозможностью обеспечить проведение референдума в обстановке, в которой могли бы быть гарантированы конституционные права и свободы.
В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изменениями от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.) под чрезвычайным положением понимается вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно -правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.
Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.
Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.
Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента Российской Федерации о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.
В период действия военного положения в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее - граждане), деятельность организаций независимо от организационно -правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.
В соответствии с частью 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации основанием для введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии.
В Федеральном конституционном законе «О военном положении» в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.
В п. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 26 июня 2004 г. предусмотрена возможность ограничения срока, в течение которого референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Данная норма не исключает проведение повторного референдума по тому же самому вопросу, ограничивается только период, в течение которого это невозможно. Установлен верхний предел срока ограничения - не более двух лет со дня официального опубликования результатов референдума.
Еще одно и, по-видимому, самое существенное ограничение на осуществление гражданами инициативы проведения референдума состоит в установлении запрета на проведение референдума в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории России на основании решения уполномоченного федерального органа. Данное ограничение означает невозможность проведения референдума на протяжении примерно двух с половиной лет. Иными словами, прямое волеизъявление народа - высшая, нежели выборы, форма народовластия - периодически приостанавливается, как минимум на 2, 5 года. В случае же принятия решения о прямых выборах Совета Федерации в полном составе при несовпадении дат выборов палат Федерального Собрания и Президента период запрета может увеличиться еще больше.
В некоторой степени серьезность данного ограничения уменьшилась в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»159, которым продлены сроки полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы Российской Федерации до шести и пяти лет соответственно.
В научных работах последних лет по теме референдума пристальное внимание обычно уделяется Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 г. № 10-П, которое было принято в связи с запросом представляющих оппозицию депутатов Государственной Думы и посвящено как раз проверке конституционности запрета на совмещение кампаний выборов и общероссийского референдума. В этом Постановлении, продолжившем линию предшествующих актов Суда (Постановление от 10 июня 1998 г. № 17-П; Определение от 8 октября 1999 г. № 171-О и др.), был сделан вывод о том, что федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения при регулировании условий и порядка проведения референдума, а также были изложены позиции об особенностях высших форм непосредственного народовластия, их предназначении и соотношении, в русле которых должно следовать законодательство. Конституционный Суд Российской Федерации не усмотрел нарушения Основного Закона в том, что возможность инициирования референдума была существенно ограничена.
С критикой выводов и аргументов Суда выступил в Особом мнении к указанному Постановлению судья В.О. Лучин. Представляется важным остановиться на анализе приведенных в данном Особом мнении доводов, впоследствии повторявшихся и развивавшихся авторами ряда научных публикаций.
На наш взгляд, в настоящее время ясно просматривается усиление тенденции к расширению перечня оснований, либо запрета референдума, либо ограничения его различными жесткими режимными формулами. Следует признать, что Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 11 июня 2003 г. № 10-П выполнил функцию юридического оправдания политического решения законодателя. Можно также вполне согласиться с высказанным в процессе по данному делу мнением одного из заявителей А.И. Лукьянова о том, что речь идет о фактической ликвидации института референдума. На наш взгляд, в мотивировочной части указанного Постановления ущербно следующее положение: «Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией»160. Это положение, изложенное в виде аксиомы, не подкрепленной никакими обоснованиями, подменило собой анализ соразмерности самого ограничения той цели, которую преследовал законодатель при его введении. При этом не был рассмотрен главный вопрос: можно ли было достичь этой цели иным путем - без введения такого жесткого запрета на проведение референдума, т.е. является ли запрет необходимым.
Резюмируем выводы В.О. Лучина, обосновывающие недопустимость ограничения возможности инициирования и проведения референдума.
1)утверждение о том, что одновременное проведение референдума и выборов способно исказить волеизъявление граждан, является безосновательным. Почему совпадение агитационных периодов может только исказить волеизъявление, а не способствовать его формированию? Народ достоин большего уважения и доверия. Он в состоянии не исказить свое волеизъявление на референдумах и выборах;
2)проведение референдума в отведенное законом время означает введение прямой зависимости народного волеизъявления от Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации, является неопределенно длительным ограничением, поскольку предполагает проведение референдумов по «остаточному» от времени проведения выборов принципу, в то время как из Конституции Российской Федерации скорее следует, что именно референдум является первичной формой народовластия.
3)право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета, Ограничение этого права означает присвоение принадлежащих только народу властных полномочий, что не просто противоречит Конституции Российской Федерации, но и прямо запрещено ч. 4 ст. 3 Основного закона России. Судья Конституционного Суда В.Г. Ярославцев в своем Особом мнении также обратил внимание на то, что Конституция Российской Федерации не устанавливает ограничений инициирования и проведения референдума и не предусматривает возможности введения таких ограничений законом161. Стоит отметить, что Конституция Российской Федерации и не запрещает введение таких ограничений.
Существенно ограничив время для проведения референдума, реализацию конституционного права гражданина на участие в референдуме, федеральный законодатель умалил демократические начала Российской Федерации, нарушил одну из основ конституционного строя России - народовластие, которое нельзя рассматривать как фрагментарное право каждого гражданина в отдельности и российского многонационального народа в целом непосредственно осуществлять свою власть в остаточное от выборов время.
Полагаем, что перечисленные ограничения на реализацию конституционного права гражданина Российской Федерации на участие в референдуме выходят за рамки пределов ограничения прав и свобод человека, сформулированных в п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 года. «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно и с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».
Если согласиться с приведенными положениями или хотя бы с одним из них и применить их к проблеме допустимости введения ограничений для вопросов референдума, то мы придем к однозначному выводу: введение таких ограничений нарушает принцип народного суверенитета и не допускается Конституцией Российской Федерации. Ведь в теории конституционного права принято утверждать, что народный суверенитет имеет приоритет перед государственным суверенитетом. Органы государственной власти являются представителями народа, действуют в рамках полученных от него полномочий. Следовательно, они не могут ограничивать право народа самостоятельно принимать какое-либо решение прямым волеизъявлением. Если народ своим прямым решением, принятым на референдуме, не ограничил свои права и не уполномочил законодателя вводить такие ограничения, то «самочинное» (без санкции народа) их введение законодателем будет нарушать народный суверенитет.
Кроме того, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Приведенные основания для ограничения конституционного права граждан на участие в референдуме не подпадают под действие нормы ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.
Для того чтобы дать объективную оценку состояния сегодняшнего российского законодательства и предложить пути его совершенствования, следует четко разделить правовые идеалы и действительность, желаемое и возможное, юридические фикции и реальность. Без этого будет трудно избежать логических противоречий и строго аргументировать позицию в защиту института референдума.
Во -первых, принцип народного суверенитета (полновластия народа, народовластия) совсем не означает, что прямое волеизъявление народа начинает преобладать при принятии государственных решений. Ни в одной стране мира референдум не является приоритетной формой народовластия. Он лишь в той или иной степени дополняет деятельность представительных государственных органов.
Во -вторых, народное представительство как способ реализации принадлежащих народу властных полномочий нельзя смешивать с институтами частноправового представительства. Как отмечал Б.Н. Чичерин, народное представительство «не есть простое поручение, как частная доверенность или полномочие; государственное начало придает ему совершенно иной характер. Когда частный человек поручает свои дела другому, он имеет в виду исполнение своей личной воли, которую он для собственной выгоды или удобства передает поверенному, заступающему на его место. Последний является здесь орудием или средством в руках другого. Он обязан действовать исключительно в интересах доверителя, по его предписаниям, в установленных им пределах... Все это немыслимо в народном представительстве. На поверенного возлагается не исполнение частной воли доверителя, а обсуждение и решение общих дел... Призванный к участию в политических делах, он приобретает известную долю власти и тем самым становится выше своих избирателей, которые в качестве подданных обязаны подчиняться его решениям. Поэтому представитель действует совершенно независимо от избирателей. Иногда он даже обязан поступать несогласно с их волею и с их интересами».
Именно государство устанавливает пределы использования института референдума в политической жизни. Как резюмирует свой подробный сравнительно-правовой анализ В.Н. Руденко, «в действительности возможности принятия гражданами публично -властных решений на референдуме всегда ограничены. Они определяются совокупностью норм конституционного права, устанавливающих гарантии права граждан на участие в референдуме. Совокупность этих норм права составляет институт референдума».
В-третьих, народный суверенитет нельзя сводить к наличию у народа неотчуждаемого субъективного права принять любое государственное решение на референдуме. В свое время Л. Дюги отмечал, что в попытках оправдать повелевающую власть «было найдено только два объяснения - божественное право и народный суверенитет. О божественном праве не стоит даже и говорить. Это объяснение, очевидно, не имеет цены. Но и оправдание национальной волей не стоит большего». Объяснения народного суверенитета, по мнению Дюги, «походят на объяснения прежних психологов, которые, чтобы найти основание феноменам психологического порядка, помещали за ними мыслящую субстанцию, которую называли душою. Политические теоретики, чтобы оправдать фактическое состояние, правительственную силу, утверждают существование за нею суверенной субстанции, личности
нации... Все это лишь схоластические формулы, исчезающие при простом исследовании действительности».
Принцип народного суверенитета ценен тем, что он не допускает обретения каким-либо лицом властных полномочий независимо от воли избирателей либо лиц, являющихся их легитимными представителями. Следует согласиться с С.А. Авакьяном, который акцентирует внимание на том, что этот принцип объединяет всех граждан государства независимо от национальной принадлежности и предполагает разнообразные формы общественного контроля за законотворческими органами. Это, тем не менее, не дает оснований для упрощенного толкования указанного принципа.
В-четвертых, Конституция Российской Федерации отнюдь не запрещает законодателю вводить условия и ограничения для использования института референдума. Более того, она вообще не содержит серьезных гарантий права граждан на референдум. Высказывается мнение о том, что российская Конституция не устанавливает ограничений в отношении предмета референдума, поскольку конституционный законодатель стремился к максимально демократичному и широкому регулированию института референдума. На самом деле ключевым моментом для «конституционного законодателя» было назначение референдума Президентом Российской Федерации. Отсутствие у Президента такого права по Конституции Российской Федерации 1978 г. (в редакции 1992 г.) препятствовало ему на законной основе одолеть своих политических оппонентов - Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации. Закрепив исключительное право Президента Российской Федерации назначать референдум (п. «в» ст. 84) и продекларировав право граждан участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32), Конституция Российской Федерации 1993 г., по сути, не определила основные правовые параметры института референдума. Она лишь дала отсылку к Федеральному конституционному закону, в соответствии с которым должен назначаться референдум (п. «в» ст. 84).
Конституция Российской Федерации не предоставляет гражданам Российской Федерации право инициировать проведение референдума. Такое право гарантировал Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. Если бы российский парламент в те годы не был оппозиционным по отношению к Президенту, мы могли бы получить законодательное решение, согласно которому общероссийский референдум проводится исключительно по инициативе Президента Российской Федерации. И вряд ли такое решение было бы признано противоречащим Конституции Российской Федерации 1993 г. Следует отметить, что в большинстве зарубежных государств реальная возможность населения принимать властные решения на референдуме лимитируется либо ограничением круга вопросов референдума, либо отнесением инициативы его проведения к исключительной компетенции государственных органов.
В-пятых, в реальности референдум - это не более чем один из механизмов политического процесса, но отнюдь не панацея от социальных бед и не средство принятия оптимальных государственных решений. Нет нужды подробно останавливаться на общеизвестных фактах, свидетельствующих о том, что референдумы нередко используются деспотическими, авторитарными режимами для достижения целей, далеких от канонов демократии. Как весьма точно отметил и обосновал в своей фундаментальной работе Й. Шумпетер, так называемая воля народа, играющая роль легитимирующей юридической фикции, в действительности всегда является продуктом, а не движущей силой политического процесса.
Инициирование референдума в петиционном порядке организуется и осуществляется не абстрактными народными массами, а вполне конкретными политическими силами, зачастую представляющими оппозицию. Безусловно, в демократическом государстве в арсенале оппозиции может быть право инициирования референдума по вопросам, неудобным для правящего кабинета. Однако такая возможность всегда в той или иной степени ограничивается, регламентируется нормами конституционного права. Оппозиция не может и не должна иметь абсолютное, неограниченное право предлагать населению решения, за реализацию которых она не несет ответственности.
Подводя итог проведенному исследованию временных ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, еще раз перечислим обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума:
последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа (указанное положение не действует в случаях, когда на референдум выносится проект новой Конституции либо вопрос, предусмотренный международным договором);
период военного и/или чрезвычайного положения на территории всей Российской Федерации либо ее отдельных местностях (инициатива проведения референдума не может быть выдвинута и референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения);
период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов;
в двухлетний период со дня официального опубликования результатов референдума не допускается проведение повторного референдума, т.е. референдума по вопросу, имеющему по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме.
Указанный перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон.
Проведенный выше анализ приводит к следующим выводам:
1)установление ограничений для использования института референдума не противоречит принципу народного суверенитета, а лишь доказывает несостоятельность упрощенного толкования этого принципа;
2)ограничения для вопросов референдума могут вводиться российским законодателем. Из этого, однако, не следует, что такие ограничения могут быть произвольными. Сложность данной проблемы предопределяет повышенные требования к качеству соответствующих законодательных решений. Регламентируя практическое использование правового института, отнесенного к высшему непосредственному выражению власти народа, законодатель должен быть особо аккуратен, щепетилен в выборе приемов и средств.
Литература
Основные источники:
Некрасов С.И. Конституционное право России: учебное пособие/рекомендовано Мин. образования и науки РФ. -М.: Юрайт, 2012. - 351 с.
Смоленский М.Б. Конституционное прао России для ССУЗов. - М: КноруС, 2016. - 232 с.
Дополнительные источники:
Маркгейм М.В. Конституционное Право Российской Федерации: учебник. - СПб: Юридический центр Пресс, 2013. - 439 с.
Певцова Е.А. Право для профессий и специальностей социально-экономического профиля: учебник/Гриф. - М.: Академия, 2011. - 400 с. (см. гл. 3 Основы конституционного права РФ)
Цечоев В.К. История суда России: учебное пособие/ В.К. Цечоев, 2013. - 160 с.
Нормативно-правовые акты:
Федеральный Конституционный Закон от 12 декабря 1993 г. «Конституция Российской Федерации» // Российская газета от 25 декабря 1993 г. - N 237.
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный конституционный закон от 07 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный конституционный закон от 23.06.1999 N 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 N 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 N 3-ФКЗ «О Государственном гимне Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ «О военном положении» (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный конституционный закон от 09 ноября 2009 г. N 4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии» (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный закон от 20.08.2004 N 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05.2002 N 62-ФЗ (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ (с учетом изменений и дополнений).
Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10.01.2003 № 19-ФЗ (ред. от 13.07.2015).
Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп. вступившими в силу 01.01.2016) от 18.05.2015 № 51-ФЗ.
Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 03.12.2012 № 229-ФЗ.
Закон Российской Федерации от 26.06.1992 N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений).